DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
26. september 2018 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2006/123/EF, 2007/23/EF og 2013/29/EU – markedsføring af pyrotekniske artikler – fri bevægelighed for de pyrotekniske artikler, som opfylder kravene i disse direktiver – national lovgivning, som fastsætter restriktioner for oplagring og salg af de nævnte artikler – strafferetlige sanktioner – ordning med dobbelt tilladelse – direktiv 98/34/EF – begrebet »teknisk forskrift««
I sag C-137/17,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (retten i første instans i Antwerpen, Belgien) ved afgørelse af 17. maj 2016, indgået til Domstolen den 20. marts 2017, i straffesagen mod
Van Gennip BVBA,
Antonius Johannes Maria ten Velde
Original BVBA,
Antonius Cornelius Ignatius Maria van der Schoot,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, J.L. da Cruz Vilaça, og dommerne E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger (refererende dommer) og F. Biltgen,
generaladvokat: Y. Bot,
justitssekretær: fuldmægtig R. Șereș,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 21. februar 2018,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Van Gennip BVBA og Original BVBA ved avocat B. Deltour,
– Antonius Johannes Maria ten Velde og Antonius Cornelius Ignatius Maria van der Schoot ved advocaat J. Surmont,
– den belgiske regering ved P. Cottin og C. Pochet, som befuldmægtigede, bistået af advocaten J.-F. de Bock og J. Moens,
– den græske regering ved T. Papadopoulou, M. Vergou og K. Georgiadis, som befuldmægtigede,
– den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
– Europa-Kommissionen ved E. Manhaeve og K. Mifsud-Bonnici, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 19. april 2018,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 34 TEUF – 36 TEUF, artikel 10 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36), artikel 6, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/23/EF af 23. maj 2007 om markedsføring af pyrotekniske artikler (EUT 2007, L 154, s. 1) samt artikel 4, stk. 1 og 2, og artikel 45 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/29/EU af 12. juni 2013 om harmonisering af medlemsstaternes love om tilgængeliggørelse af pyrotekniske artikler på markedet (EUT 2013, L 178, s. 27).
2 Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse en straffesag, der er anlagt mod to juridiske personer, nemlig Van Gennip BVBA og Original BVBA, samt mod to fysiske personer, nemlig Antonius Johannes Maria ten Velde og Antonius Cornelius Ignatius Maria van der Schoot, vedrørende disse personers tilsidesættelse af den nationale lovgivning vedrørende bl.a. oplagring og salg af pyrotekniske artikler.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 98/34/EF
3 Artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (EFT 1998, L 204, s. 37), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/48/EF af 20. juli 1998 (EFT 1998, L 217, s. 18), fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
1) »produkt«: alle produkter, der fremstilles industrielt, og alle landbrugsprodukter, herunder også fiskeriprodukter
2) »tjeneste«: enhver tjeneste i informationssamfundet, dvs. enhver tjeneste, der normalt ydes mod betaling, og som teleformidles ad elektronisk vej på individuel anmodning fra en tjenestemodtager
[…]
3) »teknisk specifikation«: en specifikation, der indeholdes i et dokument, som fastlægger karakteristika for et produkt, som f.eks. kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed, dimensioner, herunder forskrifter for varen vedrørende handelsmæssig betegnelse, terminologi, symboler, prøvning og prøvningsmetoder, emballering, mærkning eller etikettering samt procedurer for overensstemmelsesvurdering
[…]
4) »andet krav«: et krav, der ikke er en teknisk specifikation, og som pålægges et produkt af bl.a. forbruger- eller miljøbeskyttelseshensyn, og som vedrører produktets livscyklus efter markedsføring, såsom betingelser for anvendelse, genanvendelse, genbrug eller bortskaffelse, når disse betingelser kan influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det
5) »forskrift vedrørende tjenester«: et krav af generel karakter vedrørende adgang til at optage og udøve virksomhed i forbindelse med tjenester, der er omhandlet i denne artikels nr. 2, navnlig bestemmelser vedrørende tjenesteyderen, tjenesterne og tjenestemodtageren, dog undtaget forskrifter, der ikke specifikt tager sigte på de i samme nr. definerede tjenester.
[…]
11) »teknisk forskrift«: en teknisk specifikation eller et andet krav eller en forskrift vedrørende tjenester, herunder de administrative bestemmelser, der gælder herfor, som retligt eller faktisk skal overholdes ved markedsføring, levering eller anvendelse af en tjeneste, eller etablering af en operatør af tjenester i en medlemsstat eller i en væsentlig del af denne stat, samt medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende forbud mod fremstilling, import, markedsføring eller anvendelse af et produkt eller forbud mod levering eller anvendelse af en tjeneste eller mod, at en tjenesteyder etablerer sig, jf. dog artikel 10.
[…]
Direktivet gælder ikke foranstaltninger, som medlemsstaterne anser for nødvendige inden for rammerne af traktaten for at sikre beskyttelsen af personer og navnlig arbejdstagere under anvendelsen af produkterne, såfremt foranstaltningerne ikke berører produkterne.«
4 Direktivets artikel 8, stk. 1, bestemmer:
»Med forbehold af artikel 10 sender medlemsstaterne straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der er tale om en almindelig gengivelse af en international eller europæisk standard, i hvilket tilfælde det vil være tilstrækkeligt at oplyse herom. De meddeler ligeledes Kommissionen grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet.
[…]«
Direktiv 2006/123
5 76. betragtning til direktiv 2006/123 har følgende ordlyd:
»Dette direktiv vedrører ikke anvendelsen af [artikel 34 TEUF – 36 TEUF] om frie varebevægelser. De restriktioner, der forbydes i medfør af bestemmelsen om fri udveksling af tjenesteydelser, omfatter de krav, der gælder for adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed, men ikke de krav, der gælder for varerne som sådanne.«
6 Direktivets artikel 1, stk. 5, bestemmer:
»Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes strafferet. Medlemsstaterne må dog ikke begrænse den frie udveksling af tjenesteydelser ved at anvende strafferetlige bestemmelser, der specifikt regulerer eller berører adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed, med henblik på derved at omgå reglerne i dette direktiv.«
7 Nævnte direktivs artikel 2 følgende ordlyd:
»1. Dette direktiv finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat.
2. Dette direktiv finder ikke anvendelse på følgende former for virksomhed:
a) ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse
b) finansielle tjenesteydelser […]
c) elektroniske kommunikationstjenester og ‑netværk og tilhørende faciliteter og tjenesteydelser for så vidt angår områder, der er omfattet af direktiv 2002/19/EF, 2002/20/EF, 2002/21/EF, 2002/22/EF og 2002/58/EF
d) tjenesteydelser på transportområdet […]
e) tjenesteydelser i forbindelse med vikarbureauer
f) sundhedsydelser […]
g) audiovisuelle tjenesteydelser […]
h) spil, som indebærer, at der gøres indsats med penge i spil, som indeholder et element af tilfældighed, herunder lotteri, kasinospil og væddemål
i) virksomhed, som er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, jf. artikel [51 TEUF]
j) sociale tjenesteydelser i forbindelse med socialt boligbyggeri, børnepasning og støtte til familier og enkeltpersoner, som har permanent eller midlertidig behov herfor, udført af staten, af tjenesteydere med opdrag fra staten eller af statsanerkendte velgørende organisationer
k) private vagttjenester
l) tjenesteydelser, der udføres af officielt udnævnte notarer og fogeder.
3. Dette direktiv finder ikke anvendelse på skatte- og afgiftsområdet.«
8 Artikel 4, nr. 1), i direktiv 2006/123 definerer begrebet »tjenesteydelse« som »enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. artikel [57 TEUF]«.
9 Direktivets kapitel III med overskriften »Etableringsfrihed for tjenesteydere« indeholder i afdeling 1, der har overskriften »Tilladelser«, bl.a. artikel 10, som under overskriften »Betingelser for udstedelse af tilladelse« fastsætter:
»1. Tilladelsesordninger skal bygge på kriterier, der regulerer udøvelsen af de kompetente myndigheders skønsbeføjelse, så denne ikke udøves vilkårligt.
2. De i stk. 1 omhandlede kriterier skal være:
a) ikke-diskriminerende
b) begrundet i et tvingende alment hensyn
c) afpasset efter dette tvingende almene hensyn
d) klare og entydige
e) objektive
f) offentliggjort på forhånd
g) gennemsigtige og tilgængelige.
[…]
7. Denne artikel berører ikke kompetencefordelingen på lokalt og regionalt plan mellem de myndigheder i medlemsstaterne, der udsteder tilladelser.«
Direktiv 2007/23
10 2., 4., 10., 11., 13., 16. og 22. betragtning til direktiv 2007/23 foreskriver:
»(2) Disse love og administrative bestemmelser, der kan forårsage handelsbarrierer i Fællesskabet, bør harmoniseres for at sikre fri bevægelighed for pyrotekniske artikler i det indre marked og samtidig sikre et højt sundhedsbeskyttelsesniveau og et højt sikkerhedsniveau for forbrugere og professionelle slutbrugere.
[…]
(4) Rådets direktiv 96/82/EF af 9. december 1996 om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer (kaldet »Seveso II-direktivet«) [(EFT 1997, L 10, s. 13)]) fastsætter sikkerhedskrav for anlæg, hvor eksplosivstoffer, herunder pyrotekniske artikler, findes.
[…]
(10) Anvendelsen af pyrotekniske artikler, herunder især fyrværkeri, er omfattet af vidt forskellige skikke og traditioner i de respektive medlemsstater. Det gør det nødvendigt at tillade medlemsstaterne at træffe nationale foranstaltninger til begrænsning af salget af visse kategorier fyrværkeri til offentligheden af hensyn til den offentlige sikkerhed.
(11) Det er hensigtsmæssigt at fastsætte væsentlige sikkerhedskrav til pyrotekniske artikler med henblik på at beskytte forbrugerne og forebygge uheld.
[…]
(13) I tilfælde, hvor de væsentlige sikkerhedskrav er overholdt, bør det ikke være muligt for medlemsstaterne at forbyde, begrænse eller hindre den frie bevægelighed for pyrotekniske artikler. Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes lovgivning om udstedelse af licens til fabrikanter, distributører og importører.
[…]
(16) I henhold til den nye metode i forbindelse med teknisk harmonisering og standarder bør pyrotekniske artikler, som er fremstillet i overensstemmelse med harmoniserede standarder, omfattes af en formodning om overensstemmelse med de væsentlige sikkerhedskrav, der er fastsat i dette direktiv.
[…]
(22) Medlemsstaterne bør fastsætte, hvilke sanktioner der gælder for overtrædelse af bestemmelserne i de nationale love, der vedtages i henhold til dette direktiv, og sikre, at de anvendes. Sanktionerne bør være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.«
11 Dette direktivs artikel 1 bestemmer:
»1. I dette direktiv fastsættes bestemmelser, der har til formål at opnå fri bevægelighed for pyrotekniske artikler på det indre marked, samtidig med at der sikres et højt niveau af sundhedsbeskyttelse, offentlig sikkerhed samt forbrugerbeskyttelse under hensyntagen til de relevante miljøbeskyttelsesaspekter.
2. I dette direktiv fastsættes de væsentlige krav, som pyrotekniske artikler skal opfylde med henblik på markedsføring.
[…]«
12 Nævnte direktivs artikel 2 fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
1) »pyroteknisk artikel«: en artikel, der indeholder eksplosivstoffer eller en eksplosiv blanding af stoffer beregnet til at udvikle varme, lys, lyd, gas eller røg eller en kombination heraf ved hjælp af eksoterme kemiske reaktioner, der holder sig selv i gang
[…]
8) »distributør«: enhver fysisk eller juridisk person i forsyningskæden, der markedsfører en pyroteknisk artikel som led i sin erhvervsvirksomhed
[…]«
13 Artikel 6 i direktiv 2007/23, der har overskriften »Frie varebevægelser«, bestemmer:
»1. Medlemsstaterne må hverken forbyde, begrænse eller hindre markedsføring af pyrotekniske artikler, som opfylder kravene i dette direktiv.
2. Bestemmelserne i dette direktiv forhindrer ikke, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger, der er berettiget af hensyn til den offentlige sikkerhed, den offentlige orden eller miljøbeskyttelsen, med henblik på at forbyde eller begrænse besiddelsen, anvendelsen og/eller salg af kategori 2- og kategori 3-fyrværkeri samt teaterfyrværkeri og andre pyrotekniske artikler.
[…]«
14 Direktivets artikel 14, stk. 1, fastsætter:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at pyrotekniske artikler kun kan markedsføres, hvis de ved korrekt opbevaring og ved anvendelse i overensstemmelse med deres formål ikke frembyder nogen risiko for personers sikkerhed og sundhed.«
15 Nævnte direktivs artikel 20, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om sanktioner for overtrædelse af national lovgivning, der er vedtaget i henhold til dette direktiv, og sikrer, at de gennemføres. Sanktionerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed og have afskrækkende virkning.«
Direktiv 2013/29
16 Artikel 4 i direktiv 2013/29, der har overskriften »Frie varebevægelser«, bestemmer:
»1. Medlemsstaterne må hverken forbyde, begrænse eller hindre tilgængeliggørelse på markedet af pyrotekniske artikler, som opfylder kravene i dette direktiv.
2. Dette direktiv forhindrer ikke, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger, der er berettiget af hensyn til den offentlige sikkerhed, sundhed og orden eller miljøbeskyttelsen, med henblik på at forbyde eller begrænse besiddelse, anvendelse og/eller salg af kategori F2- og kategori F3-fyrværkeri samt teaterfyrværkeri og andre pyrotekniske artikler.
[…]«
17 Dette direktivs artikel 45 fastsætter:
»Medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om sanktioner for erhvervsdrivendes overtrædelse af de nationale bestemmelser, der vedtages i medfør af dette direktiv, og træffer enhver fornøden foranstaltning til at sikre, at de håndhæves. Sådanne bestemmelser kan omfatte strafferetlige sanktioner for alvorlige overtrædelser. Sådanne regler kan omfatte strafferetlige sanktioner for alvorlige overtrædelser.
Sanktionerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed og have afskrækkende virkning.«
18 Nævnte direktivs artikel 48, stk. 1, bestemmer:
»Direktiv 2007/23/EF, som ændret ved den retsakt, der er anført i bilag IV, del A, ophæves med virkning fra den 1. juli 2015, uden at dette berører medlemsstaternes forpligtelser med hensyn de i bilag IV, del B, angivne frister for gennemførelse i national ret og anvendelsesdatoer for direktivet.«
19 Artikel 49, stk. 1, i direktiv 2013/29 har følgende ordlyd:
Dette direktiv træder i kraft dagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.«
Belgisk ret
20 Artikel 5 i wet betreffende ontplofbare en voor de deflagratie vatbare stoffen en mengels en de daarmee geladen tuigen (lov om sprængstoffer og eksplosive blandinger og hermed ladede apparater) af 28. maj 1956 (Belgisch Staatsblad af 9.6.1956, s. 3990), i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »loven af 28. maj 1956«), har følgende ordlyd:
»Overtrædelse af de bestemmelser, der er fastsat i henhold til artikel 1, straffes med fængsel i fra femten dage til to år og en bøde på fra hundrede til tusind franc eller med en af disse sanktioner alene.«
21 Artikel 200 i koninklijk besluit houdende algemeen reglement betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen (kongelig bekendtgørelse om fremstilling, oplagring, besiddelse, salg, transport og brug af sprængstoffer) af 23. september 1958 (Belgisch Staatsblad af 22.12.1958, s. 9075), i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »bekendtgørelsen af 23. september 1958«), bestemmer:
»Eksplosivstoffer må i større mængder end dem, som enhver kan besidde i henhold til artikel 265, kun opbevares i behørigt godkendte butikker eller lagre.«
22 Artikel 257 i denne kongelige bekendtgørelse fastsætter:
»Salg af eksplosivstoffer i mængder, der overstiger dem, som enhver privatperson kan besidde som angivet i artikel 265, må kun finde sted, hvis følgende betingelser er opfyldt:
1) Køberen er i besiddelse af en tilladelse til transport som omhandlet i artikel 72.
2) Køberen er i besiddelse af en tilladelse til oplagring eller til midlertidig besiddelse af sådanne varer.
3) Køberen dokumenterer, at han udøver erhvervsmæssig virksomhed inden for eksplosivsektoren som producent, forhandler eller bruger af eksplosivstoffer.
Den i nr. 2) angivne betingelse finder kun anvendelse, hvis de købte varer er bestemt til oplagring eller midlertidig besiddelse på belgisk område.
Sælgeren kontrollerer og arkiverer alle de dokumenter, som køberne fremlægger for at dokumentere, at de overholder de i [første afsnit] angivne forpligtelser. Dokumenterne skal i mindst tre år være tilgængelige for repræsentanter for Direction générale Qualité et Securité (generaldirektoratet for kvalitet og sikkerhed) under Service public fédéral Économie, P.M.E., Classes moyennes et Énergie (den føderale myndighed for økonomi, små og mellemstore virksomheder samt energi) i de lokaler, hvor salget finder sted.«
23 Nævnte kongelige bekendtgørelses artikel 260 har følgende ordlyd:
»Detailhandlere skal altid være i besiddelse af en opbevaringstilladelse; de må, selv i ubetydelig mængde, ikke besidde eller sælge andre eksplosivstoffer end dem, der angives i artikel 261.
Deres lagre skal være indrettet og holdt som angivet i artikel 251.«
24 Artikel 261 i kongelig bekendtgørelse af 23. september 1958 bestemmer:
»Hvilke og hvor store mængder eksplosivstoffer der kan opbevares af detailhandlere, fastsættes i hvert enkelt konkret tilfælde i tilladelsesafgørelsen i overensstemmelse med den grad af sikkerhed, det enkelte lager udviser.
Varerne må ikke besiddes i større mængde end angivet nedenfor:
[…]
2) fest- og signalfyrværkeri i en mængde, som indeholder højst 50 kilogram pyroteknisk blanding
[…]«
25 Af den kongelige bekendtgørelses artikel 265 fremgår:
»Der kræves ikke tilladelse til at besidde:
[…]
7) fest- og signalfyrværkeri i en mængde, som indeholder højst 1 kilogram pyroteknisk blanding.«
26 Nævnte kongelige bekendtgørelses artikel 300 fastsætter:
»Overtrædelse af bestemmelserne i denne bekendtgørelse, bortset fra artikel 295, af afgørelser truffet i medfør af disse bestemmelser og af bestemmelserne i tilladelsesafgørelserne straffes med de sanktioner, som er fastsat i loven af 28. maj 1956.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
27 Selskabet Original, hvis hjemsted er beliggende i Olen (Belgien), driver virksomhed inden for import, engroshandel og detailhandel med pyrotekniske artikler. Original råder i dette øjemed over to salgssteder i Baarle-Hertog (Belgien) – en kommune, som delvis er beliggende i provinsen Noord-Brabant (Nederlandene), og hvoraf en del har enklaver i kommunen Baarle-Nassau (Nederlandene). Disse salgssteder drives af Van Gennip, et selskab, hvis hjemsted befinder sig i Baarle-Hertog. Antonius ten Velde og Antonius van der Schoot, der er nederlandske statsborgere, er ansvarlige for de nævnte salgssteder.
28 Antonius ten Velde og Antonius van der Schoot samt Van Gennip og Original er blevet strafforfulgt på grundlag af den kongelige bekendtgørelse af 23. september 1958 og loven af 28. maj 1956 for det første for at have opbevaret pyrotekniske artikler, med en pyroteknisk blandingsvægt, der overstiger den højst tilladte vægt, der er anført i de tilladelser, de er blevet meddelt af de belgiske myndigheder, for det andet for at have opbevaret pyrotekniske artikler på ikke-godkendte opbevaringssteder og for det tredje for at have solgt pyrotekniske produkter til personer, som ikke havde en behørig tilladelse.
29 Det fremgår indledningsvis af forelæggelsesafgørelsen, at Antonius ten Velde og Antonius van der Schoot er af den opfattelse, at tiltalerne for de overtrædelser, som er fastsat i den belgiske lovgivning, strider imod artikel 45 i direktiv 2013/29, for så vidt som strafferetlige sanktioner ifølge denne artikel er forbeholdt alvorlige overtrædelser. Ingen af de forhold, de er tiltalt for, udgør dog en overtrædelse af denne art. Openbaar ministerie (anklagemyndigheden, Belgien) har derimod anført, at det ifølge dette direktiv står medlemsstaterne frit for at anvende administrative sanktioner eller strafferetlige foranstaltninger eller begge disse samtidig.
30 De tiltalte og anklagemyndigheden er endvidere uenige om, hvorvidt forpligtelsen til at være i besiddelse af både en føderal tilladelse vedrørende eksplosivstoffer og en regional miljøtilladelse er i overensstemmelse med direktiv 2007/23 og 2013/29 samt direktiv 2006/123.
31 Endelig er Antonius van der Schoot af den opfattelse, at den nationale lovgivning, som forbyder salg af sprængstoffer, der indeholder mere end 1 kilogram (kg) pyroteknisk blanding, til enkeltpersoner, som ikke har en behørig tilladelse, strider imod direktiv 2007/23 og 2013/29.
32 På denne baggrund har rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (ret i første instans i Antwerpen, Belgien) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal de følgende overtrædelser af den belgiske lovgivning om pyrotekniske artikler kvalificeres som »alvorlige overtrædelser« som omhandlet i artikel 45 i [direktiv 2013/29]:
a) [s]alg af pyrotekniske artikler i en mængde af 2,666 kg pyroteknisk blanding, hvilket udgør en tilsidesættelse af artikel 265, nr. 7, og artikel 257 i den kongelige bekendtgørelse af 23. september 1958, som forbyder salg af pyrotekniske artikler, der indeholder 1 kg pyroteknisk blanding, såfremt forbrugeren ikke har en personlig administrativ tilladelse til at besidde pyrotekniske artikler, der indeholder en sådan større mængde
b) overskridelse af den fastsatte oplagringsgrænse og tilsidesættelse af de i en regional fyrværkeribevilling fastsatte opbevaringssteder, selv om der allerede forelå en regional miljøbevilling til oplagring af de faktisk konstaterede større mængder på de pågældende steder
c) meget midlertidig oplagring af en ganske ringe mængde pyrotekniske artikler på forskellige, ikke specielt til oplagring godkendte steder på en grund med tilhørende bygninger, tilhørende en detailhandel med fyrværkeriartikler, der har såvel en føderal fyrværkeritilladelse som en regional miljøtilladelse?
2) Er princippet om de frie varebevægelser for så vidt angår pyrotekniske artikler som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i [direktiv 2007/23] (nu artikel 4, stk. 1, i [direktiv 2013/29]), efter omstændighederne sammenholdt med artikel 10 i direktiv 2006/123, til hinder for en national ordning, der hvad angår oplagssteder for pyrotekniske artikler, der er i overensstemmelse med direktiv 2007/23, opstiller det dobbelte krav til detailhandelen, at den pågældende handlende skal have dels en tilladelse i henhold til lovgivningen om fremstilling, oplagring, besiddelse af, salg, transport og brug af sprængstoffer, dels en tilladelse i henhold til miljølovgivningens regler om forstyrrende anlæg, selv om begge tilladelsesordninger i det væsentlige tjener samme formål (forebyggelse af sikkerhedsrisici), og en af disse to tilladelsesordninger (in casu ordningen vedrørende sprængstoffer) fastsætter en (meget) lav øvre grænse for oplagring af festfyrværkeri (50 kg [pyroteknisk blanding], dvs. i det aktive stof)?
3) Er princippet om de frie varebevægelser for så vidt angår pyrotekniske artikler som omhandlet i artikel 4, stk. [2], i [direktiv 2013/29] og artikel 6, stk. 2, i [direktiv 2007/23] (efter omstændighederne sammenholdt med artikel 34 [TEUF] – 36 [TEUF]) og i forbindelse med proportionalitetsprincippet til hinder for en national ordning, hvorefter forbrugere ikke må besidde eller anvende festfyrværkeri, idet det er forbudt at sælge festfyrværkeri til forbrugere (fyrværkeri i kategori 2 og 3 som omhandlet i direktiv [2007/23]), når dette indeholder mere end 1 kg pyroteknisk blanding?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
33 Det bemærkes, at Antonius ten Velde og Antonius van der Schoot i deres skriftlige bemærkninger har anført, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter forbrugere ikke må besidde eller anvende fyrværkeri, idet det er forbudt at sælge fyrværkeri til sidstnævnte, hvis indhold af pyroteknisk blanding overstiger 1 kg, udgør en teknisk forskrift, og mere præcist et »andet krav« som omhandlet i artikel 1, nr. 4), i direktiv 98/34. Ifølge Antonius ten Velde og Antonius van der Schoot er denne lovgivning, idet den ikke er blevet meddelt til Kommissionen af Kongeriget Belgien, ulovlig og uanvendelig.
34 I retsmødet ved Domstolen gjorde den belgiske regering gældende, at den nævnte lovgivning udgør en nødvendig foranstaltning »for at sikre beskyttelsen af personer og navnlig arbejdstagere under anvendelsen af produkterne« som omhandlet i direktivets artikel 1, sidste afsnit, i direktiv 98/34, og at dette direktiv derfor ikke finder anvendelse på proceduren i hovedsagen.
35 I denne forbindelse fremgår det for det første af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, hvis den faktisk har til formål at beskytte den offentlige sikkerhed, derimod ikke vedrører anvendelse af pyrotekniske artikler, men salget af sidstnævnte. Denne bestemmelse er dermed ikke omfattet af anvendelsesområdet for artikel 1, sidste afsnit, i direktiv 98/34.
36 For det andet skal der tages stilling til, om den nationale lovgivning, der er genstand for hovedsagen, udgør et »andet krav« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, nr. 11), i direktiv 98/34, og om den som sådan er omfattet af forpligtelsen til at give meddelelse til Kommissionen i henhold til dette direktivs artikel 8, stk. 1.
37 Det skal i denne henseende bemærkes, at begrebet »teknisk forskrift« omfatter fire kategorier af forskrifter, nemlig for det første »teknisk specifikation« som omhandlet i artikel 1, nr. 3), i direktiv 98/34, for det andet »andet krav« som defineret i dette direktivs artikel 1, nr. 4), for det tredje »forskrift vedrørende tjenester«, jf. nævnte direktivs artikel 1, nr. 5), og for det fjerde »medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende forbud mod fremstilling, import, markedsføring eller anvendelse af et produkt eller forbud mod levering eller anvendelse af en tjeneste eller mod, at en tjenesteyder etablerer sig« som omhandlet i direktivets artikel 1, nr. 11) (dom af 13.10.2016, M. og S., C-303/15, EU:C:2016:771, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).
38 Hvad for det første angår begrebet »teknisk specifikation« bemærkes, at dette forudsætter, at den nationale bestemmelse nødvendigvis vedrører produktet eller dets emballering som sådan og således fastsætter et af de kendetegn, der kræves af et produkt, såsom dimensionerne, den handelsmæssige betegnelse, etikettering eller mærkning (dom af 10.7.2014, Ivansson m.fl., C-307/13, EU:C:2014:2058, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis). Som generaladvokaten har anført i punkt 74 i forslaget til afgørelse, henvises der i den belgiske lovgivning imidlertid ikke til pyrotekniske produkter eller til deres emballering som sådan, hvorfor denne lovgivning ikke fastsætter et af de karakteristika, der kræves af disse produkter. Nævnte lovgivning udgør derfor ikke en »teknisk specifikation« som omhandlet i artikel 1, nr. 3), i direktiv 98/34.
39 Hvad for det andet angår kategorien »andre krav« skal det fastslås, at en national foranstaltning for at blive anset for et »andet krav« som omhandlet i artikel 1, nr. 4), i direktiv 98/34 skal udgøre en »betingelse«, der kan influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det (dom af 13.10.2016, M. og S., C-303/15, EU:C:2016:771, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
40 I denne henseende bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 76 i forslaget til afgørelse, at salg af pyrotekniske artikler, der indeholder over 1 kg pyroteknisk blanding, kræver, at køberen har opnået en tilladelse. Den påkrævede tilladelse udgør dermed ikke en betingelse, der er pålagt det omhandlede produkt, men de mulige købere og indirekte de erhvervsdrivende, der sælger pyrotekniske artikler (jf. i denne retning dom af 21.4.2005, Lindberg, C-267/03, EU:C:2005:246, præmis 87, og af 13.10.2016, M. og S., C-303/15, EU:C:2016:771, præmis 29).
41 Det følger heraf, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning ikke kan kvalificeres som et »andet krav« som omhandlet i artikel 1, nr. 4), i direktiv 98/34.
42 Hvad for det tredje angår kategorien »forskrift vedrørende tjenester« bemærkes, at en sådan forskrift i henhold til artikel 1, nr. 5), i direktiv 98/34 udgør et krav af generel karakter vedrørende adgang til at optage og udøve virksomhed i forbindelse med tjenester som omhandlet i samme direktivs artikel 1, nr. 2), der betegner »enhver tjeneste i informationssamfundet, dvs. enhver tjeneste, der normalt ydes mod betaling, og som teleformidles ad elektronisk vej på individuel anmodning fra en tjenestemodtager« (dom af 4.2.2016, Ince, C-336/14, EU:C:2016:72, præmis 74).
43 I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, således som generaladvokaten har anført i punkt 73 i forslaget til afgørelse, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning ikke vedrører informationssamfundets tjenester som omhandlet i artikel 1, nr. 2), i direktiv 98/34. Denne lovgivning er dermed ikke omfattet af kategorien »forskrifter vedrørende tjenester« i informationssamfundet som omhandlet i dette direktivs artikel 1, nr. 5).
44 Hvad for det fjerde angår kategorien af forbud, der er nævnt i artikel 1, nr. 11), i direktiv 98/34, er det tilstrækkeligt at bemærke, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning ikke vil kunne henføres under denne kategori, eftersom denne lovgivning, således som generaladvokaten har anført i punkt 78 i forslaget til afgørelse, ikke forbyder markedsføringen af pyrotekniske artikler, der indeholder over 1 kg pyroteknisk blanding, men gør denne markedsføring betinget af, at køberen har en tilladelse.
45 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning ikke er omfattet af begrebet »teknisk forskrift« som omhandlet i direktiv 98/34, som er underlagt forpligtelsen til at give meddelelse i henhold til dette direktivs artikel 8, stk. 1, hvis tilsidesættelse sanktioneres med, at en sådan regel ikke kan bringes i anvendelse.
Det tredje spørgsmål
46 Med det tredje spørgsmål, der skal behandles først, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om princippet om fri bevægelighed for pyrotekniske artikler, som bl.a. er fastsat i artikel 6, stk. 2, i direktiv 2007/23 og i artikel 4, stk. 2, i direktiv 2013/29, efter omstændighederne sammenholdt med artikel 34 TEUF – 36 TEUF, og sammenholdt med proportionalitetsprincippet, skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter forbrugere ikke må besidde eller anvende fyrværkeri, idet det er forbudt til sidstnævnte at sælge fyrværkeri, der indeholder mere end 1 kg pyroteknisk blanding.
47 Med henblik på at besvare dette spørgsmål skal det indledningsvis påpeges, at det af forelæggelsesafgørelsen fremgår, at Antonius van der Schoot strafforfølges for at have solgt festfyrværkeri i kategori 2 og 3, som omhandlet i direktiv 2007/23, og hvis indhold af pyroteknisk blanding oversteg 1 kg, til en person, som ikke havde den dertil nødvendige tilladelse. Da disse forhold fandt sted den 23. december 2012 og dermed, som det fremgår af artikel 48 og 49 i direktiv 2013/29, før vedtagelsen og ikrafttrædelsen heraf, finder direktiv 2007/23 anvendelse ratione temporis på proceduren i hovedsagen.
48 Dernæst bemærkes, at hovedformålet i overensstemmelse med anden betragtning til direktiv 2007/23 og direktivets artikel 1, stk. 1, er at bekæmpe de handelsbarrierer i Fællesskabet, som følger af forskellene mellem medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der regulerer markedsføringen af pyrotekniske artikler, som det definerer, og dermed at opnå fri bevægelighed på det indre marked for disse artikler, samtidig med at der sikres et højt niveau af sundhedsbeskyttelse og offentlig sikkerhed samt et højt beskyttelses- og sikkerhedsniveau for forbrugere og professionelle slutbrugere (dom af 27.10.2016, Kommissionen mod Tyskland, C-220/15, EU:C:2016:815, præmis 40).
49 Hvad angår fri bevægelighed for pyrotekniske artikler fastsætter artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23, at medlemsstaterne desuden ikke kan forbyde, begrænse eller hindre markedsføringen af pyrotekniske artikler i hele Den Europæiske Union, medmindre de foranstaltninger, som de træffer, er omfattet af de i direktivets artikel 6, stk. 2, fastsatte undtagelser eller af den i samme direktivs artikel 14, stk. 6, fastsatte markedsovervågning (dom af 27.10.2016, Kommissionen mod Tyskland, C-220/15, EU:C:2016:815, præmis 43).
50 Hvad angår det tredje spørgsmål vedrørende fortolkningen både af artikel 34 TEUF – 36 TEUF og af artikel 6, stk. 2, i direktiv 2007/23, bemærkes i det foreliggende tilfælde, at sidstnævnte bestemmelse gør det muligt for medlemsstaterne at træffe nationale foranstaltninger til begrænsning af anvendelsen og salget af visse kategorier fyrværkeri til offentligheden af hensyn til den offentlige sikkerhed, den offentlige orden eller miljøbeskyttelsen. Den mulighed, som medlemsstaterne således har, skyldes dermed, som det fremgår af tiende betragtning til dette direktiv, at anvendelsen af pyrotekniske artikler, herunder især fyrværkeri, er omfattet af vidt forskellige skikke og traditioner i de respektive medlemsstater.
51 Da spørgsmålet om begrænsningen af anvendelsen og salget af visse kategorier fyrværkeri således er omfattet af direktiv 2007/23, herunder navnlig af direktivets artikel 6, stk. 2, er der ikke grund til at fortolke artikel 34 TEUF – 36 TEUF.
52 Endelig er det ubestridt, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter salg af fyrværkeri, der indeholder mere end 1 kg pyroteknisk blanding, til forbrugere, som ikke har den dertil nødvendige tilladelse, er forbudt, begrænser den frie bevægelighed af fyrværkeri. Som det er præciseret i nærværende doms præmis 49, er en begrænsning af den frie bevægelighed af pyrotekniske artikler, der opfylder de krav, der er udstedt i dette direktiv, i henhold til denne artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23 dog i princippet forbudt.
53 Som nævnt i nærværende doms præmis 50, kan en sådan begrænsning i henhold til dette direktivs artikel 6, stk. 2, imidlertid være begrundet i hensyn til den offentlige sikkerhed, den offentlige orden eller miljøbeskyttelsen.
54 I denne henseende har den belgiske regering i retsmødet gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning har til formål at beskytte den offentlige orden og sikkerhed og ikke kan anses for at være åbenbart uforholdsmæssig.
55 Hvad angår proportionalitetsprincippet er Domstolen, selv om det i sidste ende tilkommer den forelæggende ret i forbindelse med en samlet vurdering af alle de relevante retlige og faktiske omstændigheder at efterprøve, om denne nationale lovgivning er egnet til at sikre opfyldelsen at de forfulgte formål og ikke går videre end nødvendigt for at nå disse, ikke desto mindre, når den anmodes om at give den nationale ret et fyldestgørende svar, kompetent til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen afgivne skriftlige og mundtlige indlæg at vejlede den forelæggende ret på en sådan måde, at denne kan træffe afgørelse i den sag, der verserer for den.
56 Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt den nationale lovgivning er egnet til at beskytte den offentlige orden og sikkerhed, bemærkes, at medlemsstaterne har frihed til at bestemme hensynene til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed i overensstemmelse med deres nationale behov, der kan variere fra medlemsstat til medlemsstat og fra periode til periode. Medlemsstaterne er således enekompetente for så vidt angår opretholdelsen af den offentlige orden og den indre sikkerhed på deres område og råder over et skøn med hensyn til vurderingen af – på grundlag af de særlige sociale sammenhænge og den betydning, som de tillægger et med henblik på EU-retten lovligt formål – hvilke foranstaltninger der er egnede til at nå konkrete resultater (jf. i denne retning dom af 15.6.1999, Heinonen, C-394/97, EU:C:1999:308, præmis 43, af 14.3.2000, Église de scientologie, C-54/99, EU:C:2000:124, præmis 17, og af 10.7.2008, Jipa, C-33/07, EU:C:2008:396, præmis 23).
57 I denne henseende bemærkes, at påberåbelse af undtagelsesbestemmelsen om den offentlige orden og sikkerhed ifølge Domstolens faste praksis afviger fra det grundlæggende princip om de frie varebevægelser, der skal fortolkes strengt og derfor ikke kan bestemmes ensidigt af medlemsstaterne uden kontrol fra Unionens institutioner (jf. analogt dom af 31.1.2006, Kommissionen mod Spanien, C-503/03, EU:C:2006:74, præmis 45, af 19.6.2008, Kommissionen mod Luxembourg, C-319/06, EU:C:2008:350, præmis 30, og af 13.7.2017, E, C-193/16, EU:C:2017:542, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).
58 Domstolen har således fastslået, at begrebet den offentlige orden under alle omstændigheder forudsætter, at der ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lovovertrædelse indebærer, foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (jf. analogt dom af 31.1.2006, Kommissionen mod Spanien, C-503/03, EU:C:2006:74, præmis 46, af 19.6.2008, Kommissionen mod Luxembourg, C-319/06, EU:C:2008:350, præmis 50, og af 17.11.2011, Aladzhov, C-434/10, EU:C:2011:750, præmis 35).
59 I det foreliggende tilfælde skal det konstateres, således som generaladvokaten har anført i punkt 88 i forslaget til afgørelse, at de pyrotekniske artikler udgør produkter, der i sagens natur er farlige, og som, navnlig når der er tale om artikler indeholdende over 1 kg pyroteknisk blanding, kan skade personers sikkerhed. Det er desuden med rette anført, at disse artikler på grund af selve deres art og alt efter de omstændigheder, hvorunder de anvendes, kan forstyrre den offentlige orden.
60 Den omstændighed, at salg af pyrotekniske artikler, der indeholder mere end 1 kg pyroteknisk blanding, til enkeltpersoner kræver, at disse enkeltpersoner har opnået en tilladelse, gør det muligt at forebygge forstyrrelse af den offentlige orden og sikkerhed, da denne nationale lovgivning gør det muligt efter omstændighederne at begrænse, hvor stor en mængde pyroteknisk blanding en person er i besiddelse af. Den nævnte nationale lovgivning forekommer derfor egnet til at beskytte den offentlige orden og sikkerhed.
61 Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt den nationale lovgivning ikke går videre end nødvendigt for at beskytte de formål, der forfølges, bemærkes, at artikel 6, stk. 2, i direktiv 2007/23 tillægger medlemsstaterne en betydelig skønsmargen med hensyn til de foranstaltninger, som sidstnævnte kan træffe med henblik på at sikre den offentlige sikkerhed, den offentlige orden eller miljøbeskyttelsen. Blandt disse foranstaltninger, som kan vedrøre både besiddelse og anvendelse samt salg af visse pyrotekniske produkter, findes forbud såsom begrænsning.
62 I det foreliggende tilfælde fremgår det af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ikke fastsætter et absolut forbud mod salg af pyrotekniske produkter, men kun gør det betinget af den omstændighed, at forbrugeren er i besiddelse af en på forhånd meddelt tilladelse, når denne køber fest- og signalfyrværkeri, der indeholder mere end 1 kg pyroteknisk blanding.
63 Det følger heraf, at denne nationale lovgivning begrænser salget af visse pyrotekniske produkter til forbrugerne.
64 Som generaladvokaten har anført i punkt 97 i forslaget til afgørelse, synes mindre restriktive foranstaltninger, såsom registrering efter køb af artikler, der indeholder en bestemt vægt af pyroteknisk blanding, ikke at være lige så effektive med hensyn til at beskytte de grundlæggende interesser, som den belgiske regering har påberåbt sig. Ved hjælp af en sådan formalitet kan det ganske vist kontrolleres, hvor stor en mængde pyroteknisk blanding en forbruger har erhvervet, men det er hverken muligt at påvirke den mængde, der kan erhverves, eller, følgelig, at bekæmpe anslag mod de omhandlede grundlæggende interesser lige så effektivt. Den nævnte nationale lovgivning forekommer derfor ikke at gå videre end nødvendigt for at beskytte den offentlige orden og sikkerhed.
65 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at princippet om fri bevægelighed for pyrotekniske artikler, som fastsat bl.a. i artikel 6, stk. 2, i direktiv 2007/23, skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter forbrugere ikke må besidde eller anvende fyrværkeri, idet det er forbudt at sælge fyrværkeri til sidstnævnte, der indeholder mere end 1 kg pyroteknisk blanding, for så vidt som denne lovgivning er egnet til at sikre den offentlige orden og sikkerhed, og at den ikke går videre end nødvendigt med henblik på at beskytte disse grundlæggende interesser, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve.
Det andet spørgsmål
66 Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om det princip om fri bevægelighed for pyrotekniske artikler, der fastsættes i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2007/23, efter omstændighederne sammenholdt med artikel 10 i direktiv 2006/123, skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter opbevaring af pyrotekniske artikler i overensstemmelse med direktiv 2007/23 bestemt til detailhandel er betinget af opnåelse af en dobbelt tilladelse, dvs. en føderal tilladelse vedrørende eksplosivstoffer og en regional miljøtilladelse, skønt begge disse tilladelsesordninger tjener samme formål, i det foreliggende tilfælde forebyggelse af sikkerhedsrisici, og at den første af disse to ordninger fastsætter en meget lav øvre grænse for oplagring af festfyrværkeri.
67 Med henblik på at give den forelæggende ret et fyldestgørende svar bemærkes for det første, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede ikke er omfattet af det materielle anvendelsesområde for direktiv 2007/23.
68 Som generaladvokaten har anført i punkt 47 i forslaget til afgørelse, følger det således af fjerde betragtning til direktiv 2007/23 og direktivets artikel 14, stk. 1, at opbevaring kun er omfattet af direktivet, for så vidt som de vilkår, hvorunder de pyrotekniske artikler opbevares, ikke må medføre, at de pyrotekniske artikler ikke opfylder de væsentlige sikkerhedskrav, der er fastsat i direktivet.
69 En national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter opbevaring af pyrotekniske artikler i overensstemmelse med direktiv 2007/23 bestemt til detailhandel er betinget af en dobbelt tilladelse, har ikke betydning for disse artiklers forenelighed med sådanne krav.
70 Det skal for det andet undersøges, om den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er omfattet af det materielle anvendelsesområde for direktiv 2006/123.
71 I denne henseende bemærkes, at direktiv 2006/123 i henhold til artikel 2, stk. 1, finder anvendelse på tjenesteydelser, der leveres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat, med undtagelse af de aktiviteter og de områder, der er omhandlet i artikel 2, stk. 2 og 3.
72 Det er imidlertid ubestridt, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ikke vedrører en aktivitet som omhandlet i artikel 2, stk. 2, i direktiv 2006/123 og ikke er omfattet af skatte- og afgiftsområdet.
73 I henhold til dette direktivs artikel 4, nr. 1), forstås i direktivet ved »tjenesteydelse« desuden enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. artikel 57 TEUF. 76. betragtning til nævnte direktiv præciserer endvidere, at de restriktioner, der forbydes i medfør af bestemmelsen om fri udveksling af tjenesteydelser, er krav, der gælder for adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed, og ikke krav, der gælder for varer som sådan.
74 Selv om den nationale lovgivning formelt vedrører opbevaring af pyrotekniske artikler og ikke adgang til og udøvelse af detailhandelsvirksomhed med sådanne artikler, udgør opbevaring af pyrotekniske artikler bestemt til salg for detailhandlere som de i hovedsagen omhandlede, således som generaladvokaten har anført i punkt 49 i forslaget til afgørelse, en uomgængelig forudsætning for denne detailhandelsvirksomhed.
75 Som generaladvokaten har anført i punkt 50 i forslaget til afgørelse, omfatter denne nationale lovgivning således dels »detailhandlere« og følgelig opbevaring med henblik på salg. Dels påvirker den omstændighed, at besiddelse af festfyrværkeri, der indeholder mere end en vis mængde pyroteknisk blanding, inden for rammerne af en detailhandelsvirksomhed, kræver tilladelse, bestemt såvel adgangen til som udøvelsen af denne virksomhed.
76 Domstolen har allerede fastslået, at detailhandel med varer udgør en »tjenesteydelse« som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2006/123 (jf. i denne retning dom af 30.1.2018, X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 91 og 97).
77 På denne baggrund skal det fastslås, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, hvorefter opbevaring af pyrotekniske artikler bestemt til detailhandel er betinget af opnåelse af en dobbelt tilladelse, er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123.
78 Da den forelæggende ret i hovedsagen er i tvivl om, hvorvidt den nævnte lovgivning er i overensstemmelse med artikel 10 i direktiv 2006/123, idet den gør opbevaring af pyrotekniske artikler i overensstemmelse med direktiv 2007/23 bestemt til detailhandel betinget af opnåelse af en sådan dobbelt tilladelse, bemærkes for det første, at forpligtelsen til at besidde både en føderal og en regional tilladelse ikke i sig selv kan udgøre en grund til, at ordningen er uforenelig med direktiv 2006/123, eftersom sidstnævnte artikel i henhold til direktivets artikel 10, stk. 7, ikke berører »kompetencefordelingen på lokalt og regionalt plan mellem de myndigheder i medlemsstaterne, der udsteder tilladelser«.
79 For det andet skal det undersøges, om betingelserne for udstedelse af disse to tilladelsesordninger opfylder de særlige forpligtelser, der er fastsat i artikel 10, stk. 2, i direktiv 2006/123.
80 I henhold til denne bestemmelse skal betingelserne for udstedelsen af en tilladelse være ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn og afpasset efter dette mål, hvilket indebærer, at de er egnet til at sikre virkeliggørelsen af dette og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette mål (jf. i denne retning dom af 1.10.2015, Trijber og Harmsen, C-340/14 og C-341/14, EU:C:2015:641, præmis 70). Denne bestemmelse kræver desuden, at disse betingelser for udstedelse er klare, entydige, objektive, gennemskuelige, tilgængelige og offentliggjort på forhånd.
81 Det følger af fast retspraksis, at det i sidste ende tilkommer den nationale ret, som er den eneste, der har kompetence til at vurdere de faktiske omstændigheder i den sag, der verserer for den, at fastslå, om en foranstaltning opfylder de krav, der er nævnt i præmis 80 ovenfor. Domstolen, hvis opgave det er at give denne ret et fyldestgørende svar, er dog kompetent til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige og mundtlige indlæg at vejlede denne ret på en sådan måde, at denne kan træffe afgørelse (jf. dom af 1.10.2015, Trijber og Harmsen, C-340/14 og C-341/14, EU:C:2015:641, præmis 55, af 15.10.2015, Grupo Itevelesa m.fl., C-168/14, EU:C:2015:685, præmis 77, og af 30.1.2018, X og Visser, C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
82 I det foreliggende tilfælde fremgår det for det første af de oplysninger, Domstolen råder over, at betingelserne for udstedelse af de omhandlede to tilladelsesordninger er begrundet i et tvingende alment hensyn, nemlig beskyttelse af den offentlige sikkerhed og sundhed, for så vidt angår den føderale tilladelse og miljøbeskyttelse for så vidt angår den regionale tilladelse.
83 Som den belgiske regering har gjort gældende i retsmødet, hviler det andet spørgsmål, for så vidt som det heri anføres, at de i hovedsagen omhandlede to tilladelsesordninger tjener samme formål, på en fejlagtig forudsætning.
84 For det andet er det ubestridt, at betingelserne for udstedelse af de to tilladelsesordninger, fordi føderal og regional lovgivning offentliggøres, er blevet offentliggjort på forhånd og dermed er gennemskuelige og tilgængelige.
85 For det tredje kan det ikke med føje gøres gældende, at disse betingelser ikke opfylder kriteriet om klarhed og entydighed som fastsat i artikel 10, stk. 2, litra d), i direktiv 2006/123, på grund af den omstændighed, at de to tilladelsesordninger overlapper hinanden. Først henviser dette kriterium således til nødvendigheden af at gøre disse betingelser for tilladelse letforståelige for alle, ved at enhver tvetydighed i deres ordlyd undgås. Dernæst har de to tilladelsesordninger, som det allerede er præciseret i nærværende doms præmis 82, til formål at beskytte forskellige almene interesser. Endelig har den belgiske regering i retsmødet anført, at opnåelse af hver af disse tilladelser er betinget af forskellige, præcise betingelser.
86 Med forbehold for den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, forekommer de i hovedsagen omhandlede betingelser for udstedelse af de to tilladelsesordninger at være klare og entydige.
87 For det fjerde gør de for Domstolen fremlagte sagsakter det ikke muligt at vurdere, om de i hovedsagen omhandlede betingelser for udstedelse af tilladelsesordningerne er ikke-diskriminerende, afpassede og objektive. Det påhviler dermed den forelæggende ret at foretage denne efterprøvelse. Inden for rammerne af en kontrol med, om de fastsatte betingelser er afpassede, skal den forelæggende ret bl.a. efterprøve, om den grænse på 50 kg pyroteknisk blanding, der er fastsat i den føderale tilladelsesordning, udgør en grænse, der er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, som den forfølger, og ikke går videre end nødvendigt for at nå dette formål.
88 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 10 i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter opbevaring af pyrotekniske artikler i overensstemmelse med direktiv 2007/23 bestemt til detailhandel er betinget af opnåelse af en dobbelt tilladelse, dvs. en føderal tilladelse vedrørende eksplosivstoffer og en regional miljøtilladelse, for så vidt som alle de betingelser, der er fastsat i direktivets artikel 10, stk. 2, er opfyldt, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Det første spørgsmål
89 Med det første spørgsmål, der skal behandles som det sidste, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om de overtrædelser, som de tiltalte i hovedsagen retsforfølges for i hovedsagen, udgør »alvorlige overtrædelser« som omhandlet i artikel 45 i direktiv 2013/29, således at de sidstnævnte kan pålægges strafferetlige sanktioner.
90 Det fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at de forhold, som de tiltalte i hovedsagen retsforfølges for, udspillede sig i perioden fra den 22. november 2010 til den 27. januar 2013. Da disse forhold ligger før vedtagelsen og ikrafttrædelsen af direktiv 2013/29, finder dette ratione temporis ikke anvendelse på tvisten i hovedsagen. De nævnte forhold er af denne grund omfattet af direktiv 2007/23.
91 Desuden er to af de overtrædelser, som er omhandlet i dette første spørgsmål, overtrædelser af tilladelser, som er blevet meddelt i henhold til den belgiske lovgivning, der fastsætter en ordning med dobbelt tilladelse for opbevaring af pyrotekniske artikler med henblik på salg. Som det er præciseret i nærværende doms præmis 67 og 77, er denne lovgivning ikke omfattet af det materielle anvendelsesområde for direktiv 2007/23, men for direktiv 2006/123.
92 I det foreliggende tilfælde er det derfor kun tiltalen for den overtrædelse, der består i salg til forbrugere af pyrotekniske artikler, der indeholder mere end 1 kg pyrotekniske blanding, uden at disse har den dertil nødvendige tilladelse, der er blevet vedtaget på grundlag af nationale bestemmelser, som er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2007/23, materielt og ratione temporis.
93 Det bemærkes imidlertid, at en sådan omstændighed, selv om den forelæggende ret formelt har begrænset sit spørgsmål alene til fortolkningen af artikel 45 i direktiv 2013/29, ikke er til hinder for, at Domstolen oplyser den om alle de momenter angående fortolkningen af EU-retten, som kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, som verserer for den, uanset om den henviser til dem i sit spørgsmål (jf. analogt dom af 28.2.2018, MA.T.I. SUD og Duemme SGR, C-523/16 og C-536/16, EU:C:2018:122, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
94 På denne baggrund skal det første spørgsmål forstås således, at det ønskes oplyst, dels om artikel 20 i direktiv 2007/23 skal fortolkes således, at den giver medlemsstaterne mulighed for at fastsætte strafferetlige sanktioner, dels om direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at medlemsstaterne kan fastsætte strafferetlige sanktioner i tilfælde af tilsidesættelse af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter opbevaring af pyrotekniske artikler i overensstemmelse med direktiv 2007/23 bestemt til detailhandel er betinget af opnåelse af en dobbelt tilladelse.
95 Hvad for det første angår fortolkningen af artikel 20 i direktiv 2007/23 bemærkes, at denne artikel hverken fastlægger de tiltaler eller sanktioner, der skal anvendes, men kun angiver, at medlemsstaterne er forpligtet til at fastsætte sådanne sanktioner.
96 Da denne artikel ikke angiver, hvilken form for sanktioner medlemsstaterne skal vedtage, men fastsætter, at disse skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed og have afskrækkende virkning, fremgår det af ordlyden af denne artikel, således som generaladvokaten har anført i punkt 37 i forslaget til afgørelse, at medlemsstaterne bevarer muligheden for at fastlægge de anvendelige sanktioners art, og at de dermed kan fastsætte strafferetlige sanktioner for overtrædelse af de nationale bestemmelser, der er indført i henhold til direktiv 2007/23, for så vidt som disse sanktioner er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning.
97 Heraf følger for det første, at strafferetlige sanktioner kan pålægges i tilfælde af overtrædelse af nationale bestemmelser, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2007/23. Som det er anført i nærværende doms præmis 91 og 92, er det kun den strafferetlige tiltale for salg af pyrotekniske artikler, som fastsat i den nationale lovgivning, der er omfattet af det materielle og tidsmæssige anvendelsesområde for direktiv 2007/23, idet de strafferetlige tiltaler vedrørende opbevaring af disse artikler med henblik på salg, som fastsat i ordningen med dobbelt tilladelse, er reguleret i direktiv 2006/123.
98 Det følger for det andet heraf, at artikel 20 i direktiv 2007/23, selv om denne bestemmelse, til forskel fra artikel 45 i direktiv 2013/29, ikke udtrykkeligt fastsætter, at medlemsstaterne kun kan vedtage strafferetlige sanktioner for alvorlige overtrædelser, ikke udelukker en sådan mulighed. Denne artikel 45 kan derfor ikke anses for at være en mildere bestemmelse (lex mitior).
99 Det bemærkes, at det ligeledes tilkommer den nationale ret at efterprøve, at de sanktioner, der finder anvendelse, er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning. Inden for rammerne af bedømmelsen af, hvorvidt disse sanktioner er forholdsmæssigt afpassede, påhviler det den nationale ret at tage hensyn til overtrædelsens grovhed (jf. analogt dom af 9.2.2012, Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, præmis 41 og 44).
100 Hvad for det andet angår fortolkningen af direktiv 2006/123 bemærkes, at direktivet i henhold til dets artikel 1, stk. 5, ikke berører medlemsstaternes strafferet, medmindre denne indebærer omgåelse af det nævnte direktivs regler.
101 Medlemsstaterne kan dermed fastsætte strafferetlige sanktioner i tilfælde af tilsidesættelse af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter opbevaring af pyrotekniske artikler i overensstemmelse med direktiv 2007/23 bestemt til detailhandel er betinget af opnåelse af en dobbelt tilladelse, for så vidt som den nationale strafferet ikke indebærer omgåelse af reglerne i direktiv 2006/123.
102 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 20 i direktiv 2007/23 og artikel 1, stk. 5, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at medlemsstaterne kan vedtage strafferetlige sanktioner, for så vidt som – hvad angår direktiv 2007/23, at sanktionerne er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning – og hvad angår direktiv 2006/123, at de nationale bestemmelser ikke indebærer omgåelse af reglerne i dette samme direktiv.
Sagsomkostninger
103 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:
1) Princippet om fri bevægelighed for pyrotekniske artikler som fastsat bl.a. i artikel 6, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/23/EF af 23. maj 2007 om markedsføring af pyrotekniske artikler skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter forbrugere ikke må besidde eller anvende fyrværkeri, idet det er forbudt til sidstnævnte at sælge fyrværkeri, der indeholder mere end 1 kilogram pyroteknisk blanding, for så vidt som denne lovgivning er egnet til at sikre den offentlige orden og sikkerhed, og den ikke går videre end nødvendigt med henblik på at beskytte disse grundlæggende interesser, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve.
2) Artikel 10 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter opbevaring af pyrotekniske artikler i overensstemmelse med direktiv 2007/23 bestemt til detailhandel er betinget af opnåelse af en dobbelt tilladelse, dvs. en føderal tilladelse vedrørende eksplosivstoffer og en regional miljøtilladelse, for få vidt som alle de betingelser, der er fastsat i direktivets artikel 10, stk. 2, er opfyldt, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
3) Artikel 20 i direktiv 2007/23 og artikel 1, stk. 5, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at medlemsstaterne kan vedtage strafferetlige sanktioner, for så vidt som – hvad angår direktiv 2007/23, at sanktionerne er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning – og hvad angår direktiv 2006/123, at de nationale bestemmelser ikke indebærer omgåelse af reglerne i dette samme direktiv.
Underskrifter