CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate l’11 aprile 2013 (1)
Causa C‑492/11
Ciro Di Donna
contro
Società Imballaggi Metallici Salerno Srl (SIMSA)
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Giudice di Pace di Mercato San Severino (Italia)]
«Direttiva 2008/52/CE – Mediazione in materia civile – Procedimento di mediazione obbligatoria – Accesso alla giustizia – Tutela giurisdizionale effettiva»
I – Introduzione
1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale (2).
2. Le questioni pregiudiziali si inquadrano nel contesto delle disposizioni italiane di attuazione di tale direttiva (3), le quali prescrivevano un procedimento di mediazione per determinate controversie civili. In base al diritto italiano, l’esperimento di una mediazione costituiva, in tali casi, condizione di procedibilità di una successiva domanda giudiziale. Inoltre, la normativa italiana contemplava disposizioni concernenti gli effetti di un procedimento di mediazione sul susseguente procedimento giurisdizionale. Così, ad esempio, dalla mancata partecipazione ad un procedimento obbligatorio di mediazione il giudice poteva desumere elementi di prova a carico della parte che non vi aveva partecipato.
3. Per il giudice del rinvio si poneva la questione se un siffatto sistema fosse compatibile con il diritto dell’Unione e, in particolare, con la direttiva sulla mediazione.
4. Dopo la conclusione della fase scritta del procedimento dinanzi alla Corte, la Corte costituzionale italiana ha tuttavia pronunciato una sentenza con la quale venivano dichiarate incostituzionali numerose disposizioni del DL 28/2010, tra cui anche quella che obbligava allo svolgimento di un procedimento di mediazione. Pertanto si pone la questione se la domanda di pronuncia pregiudiziale sia medio tempore divenuta superflua.
II – Contesto normativo
A – Il diritto dell’Unione
5. La direttiva 2008/52 costituisce il contesto di diritto dell’Unione nella fattispecie. Il suo ambito di applicazione è fissato dall’articolo 1, che, inter alia, così dispone:
«1. La presente direttiva ha l’obiettivo di facilitare l’accesso alla risoluzione alternativa delle controversie e di promuovere la composizione amichevole delle medesime incoraggiando il ricorso alla mediazione e garantendo un’equilibrata relazione tra mediazione e procedimento giudiziario.
(…)».
6. L’articolo 3 della direttiva sulla mediazione reca la rubrica «Definizioni» e stabilisce:
«Ai fini della presente direttiva si applicano le seguenti definizioni:
a) per “mediazione” si intende un procedimento strutturato, indipendentemente dalla denominazione, dove due o più parti di una controversia tentano esse stesse, su base volontaria, di raggiungere un accordo sulla risoluzione della medesima con l’assistenza di un mediatore. Tale procedimento può essere avviato dalle parti, suggerito od ordinato da un organo giurisdizionale o prescritto dal diritto di uno Stato membro.
Esso include la mediazione condotta da un giudice che non è responsabile di alcun procedimento giudiziario concernente la controversia in questione. Esso esclude i tentativi messi in atto dall’organo giurisdizionale o dal giudice aditi al fine di giungere ad una composizione della controversia in questione nell’ambito del procedimento giudiziario oggetto della medesima; (...)».
B – La normativa italiana
7. La direttiva sulla mediazione è stata attuata nel diritto italiano attraverso il DL 28/2010 (4), il cui articolo 5 dispone che il procedimento di mediazione, in determinati casi, è condizione di procedibilità della domanda giudiziale. Il paragrafo 1 così recita:
«Chi intende esercitare in giudizio un’azione relativa ad una controversia in materia di condominio, diritti reali, divisione, successioni ereditarie, patti di famiglia, locazione, comodato, affitto di aziende, risarcimento del danno derivante dalla circolazione di veicoli e natanti, da responsabilità medica e da diffamazione con il mezzo della stampa o con altro mezzo di pubblicità, contratti assicurativi, bancari e finanziari, è tenuto preliminarmente a esperire il procedimento di mediazione ai sensi del presente decreto (…). L’esperimento del procedimento di mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale. (...) Il giudice ove rilevi che la mediazione è già iniziata, ma non si è conclusa, fissa la successiva udienza dopo la scadenza del termine di cui all’articolo 6. Allo stesso modo provvede quando la mediazione non è stata esperita, assegnando contestualmente alle parti il termine di quindici giorni per la presentazione della domanda di mediazione (...).
8. L’articolo 6 del DL 28/2010 disciplina la durata del procedimento di mediazione e dispone:
«1. Il procedimento di mediazione ha una durata non superiore a quattro mesi.
(…)».
9. L’articolo 8 contempla norme sullo svolgimento del procedimento e prescrive al paragrafo 5 quanto segue:
«Dalla mancata partecipazione senza giustificato motivo al procedimento di mediazione il giudice può desumere argomenti di prova nel successivo giudizio ai sensi dell’articolo 116, secondo comma, del codice di procedura civile. Il giudice condanna la parte costituita che, nei casi previsti dall’articolo 5, non ha partecipato al procedimento senza giustificato motivo, al versamento all’entrata del bilancio dello Stato di una somma di importo corrispondente al contributo unificato dovuto per il giudizio».
10. L’articolo 11, concernente la conciliazione nell’ambito della mediazione, così stabilisce:
«1. Se è raggiunto un accordo amichevole, il mediatore forma processo verbale al quale è allegato il testo dell’accordo medesimo. Quando l’accordo non è raggiunto, il mediatore può formulare una proposta di conciliazione. In ogni caso, il mediatore formula una proposta di conciliazione se le parti gliene fanno concorde richiesta in qualunque momento del procedimento. Prima della formulazione della proposta, il mediatore informa le parti delle possibili conseguenze di cui all’articolo 13.
2. La proposta di conciliazione è comunicata alle parti per iscritto. Le parti fanno pervenire al mediatore, per iscritto ed entro sette giorni, l’accettazione o il rifiuto della proposta. In mancanza di risposta nel termine, la proposta si ha per rifiutata. Salvo diverso accordo delle parti, la proposta non può contenere alcun riferimento alle dichiarazioni rese o alle informazioni acquisite nel corso del procedimento.
(…)
4. Se la conciliazione non riesce, il mediatore forma processo verbale con l’indicazione della proposta; il verbale è sottoscritto dalle parti e dal mediatore, il quale certifica l’autografia della sottoscrizione delle parti o la loro impossibilità di sottoscrivere. Nello stesso verbale, il mediatore dà atto della mancata partecipazione di una delle parti al procedimento di mediazione.
5. Il processo verbale è depositato presso la segreteria dell’organismo e di esso è rilasciata copia alle parti che lo richiedono».
11. L’articolo 13, per quanto riguarda le spese del procedimento di mediazione, così dispone:
«1. Quando il provvedimento che definisce il giudizio corrisponde interamente al contenuto della proposta, il giudice esclude la ripetizione delle spese sostenute dalla parte vincitrice che ha rifiutato la proposta, riferibili al periodo successivo alla formulazione della stessa, e la condanna al rimborso delle spese sostenute dalla parte soccombente relative allo stesso periodo, nonché al versamento all’entrata del bilancio dello Stato di un’ulteriore somma di importo corrispondente al contributo unificato dovuto. Resta ferma l’applicabilità degli articoli 92 e 96 del codice di procedura civile. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano altresì alle spese per l’indennità corrisposta al mediatore e per il compenso dovuto all’esperto di cui all’articolo 8, comma 4.
2. Quando il provvedimento che definisce il giudizio non corrisponde interamente al contenuto della proposta, il giudice, se ricorrono gravi ed eccezionali ragioni, può nondimeno escludere la ripetizione delle spese sostenute dalla parte vincitrice per l’indennità corrisposta al mediatore e per il compenso dovuto all’esperto di cui all’articolo 8, comma 4. (...)».
C – Sentenza della Corte costituzionale italiana
12. In data 24 ottobre 2012, la Corte costituzionale italiana ha pronunciato la sentenza n. 272/2012, con la quale venivano dichiarate incostituzionali parti del DL 28/2010, in particolare gli articoli 5, paragrafo 1, e 8, paragrafo 5, nonché l’articolo 13 (salvo il rinvio, contenuto in detta disposizione, agli articoli 92 e 96 del codice di procedura civile italiano che non è però rilevante per il presente procedimento).
III – Fatti e questioni pregiudiziali
13. Oggetto del procedimento principale è un’azione di risarcimento danni da fatto illecito. L’autovettura del sig. Ciro Di Donna è stata danneggiata da un carrello elevatore di proprietà della SIMSA srl (5) mentre si trovava nei locali di quest’ultima. La SIMSA non contesta il danno o la propria responsabilità, ma ritiene che sia la sua assicurazione a dover risarcire detto danno, e per questo sino ad ora non è stato effettuato alcun pagamento al sig. Di Donna. Nell’impossibilità di esperire un’azione diretta nei confronti della compagnia assicurativa, il sig. Di Donna ha quindi proposto ricorso contro la SIMSA per ottenere il pagamento. Quest’ultima ha chiesto il rinvio della prima udienza al fine di chiamare in causa la sua compagnia assicurativa.
14. Secondo il giudice del rinvio, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, del DL 28/2010, anche prima della chiamata in causa deve avere luogo un procedimento di mediazione tra la SIMSA e l’assicurazione. Si pone pertanto la questione relativa ai termini che il giudice deve prendere in considerazione in ordine alla fissazione della prima udienza – soltanto il termine di 45 giorni, previsto dal diritto processuale italiano in caso di chiamata in causa del terzo, oppure, in aggiunta, l’ulteriore termine di quattro mesi, prescritto dall’articolo 6, paragrafo 1, del DL 28/2010 come durata massima del procedimento di mediazione.
15. Le parti lamentano l’irragionevole prolungamento della durata del procedimento che ne deriva. Su richiesta della SIMSA, che nutre dubbi sulla compatibilità del DL 28/2010 con la direttiva sulla mediazione, il Giudice di Pace di Mercato San Severino ha pertanto sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«Se gli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, la direttiva 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008 relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale, il principio generale del diritto dell’Unione di tutela giurisdizionale effettiva ed, in generale, il diritto dell’Unione nel suo complesso ostino a che venga introdotta in uno degli Stati membri dell’Unione europea una normativa come quella recata, in Italia, dal D. Lgs. n. 28/2010 e dal decreto ministeriale n. 180/2010, come modificato dal decreto ministeriale n. 145/2011, secondo la quale:
1) il giudice può desumere, nel successivo giudizio, argomenti di prova a carico della parte che ha mancato di partecipare, senza giustificato motivo, ad un procedimento di mediazione obbligatoria;
2) il giudice deve escludere la ripetizione delle spese sostenute dalla parte vincitrice che ha rifiutato una proposta di conciliazione, riferibili al periodo successivo alla formulazione della stessa, e deve condannarla al rimborso delle spese sostenute dalla parte soccombente relative allo stesso periodo, nonché al versamento all’entrata del bilancio dello Stato di un’ulteriore somma di importo corrispondente a quella già versata per l’imposta dovuta (contributo unificato), se la sentenza con la quale definisce la causa intentata dopo la formulazione della proposta rifiutata corrisponda interamente al contenuto della proposta stessa;
3) il giudice, ricorrendo gravi ed eccezionali ragioni, può escludere la ripetizione delle spese sostenute dalla parte vincitrice per l’indennità corrisposta al mediatore e per il compenso dovuto all’esperto, anche se il provvedimento che definisce il giudizio non corrisponda interamente al contenuto della proposta;
4) il giudice deve condannare, al versamento all’entrata del bilancio dello Stato di una somma di importo corrispondente al contributo unificato dovuto per il giudizio, la parte che non abbia partecipato al procedimento di mediazione senza giustificato motivo;
5) il mediatore può, o addirittura deve, formulare una proposta di conciliazione anche in mancanza di accordo delle parti ed anche in caso di mancata partecipazione delle parti alla procedura;
6) il termine entro cui deve concludersi il tentativo di mediazione può arrivare fino a quattro mesi;
7) pur dopo il decorso del termine di quattro mesi dall’inizio della procedura l’azione sarà proponibile solo dopo che sarà stato acquisito, presso la segreteria dell’Organismo di mediazione, il verbale di mancato accordo, redatto dal mediatore, con l’indicazione della proposta rifiutata;
8) non è escluso che i procedimenti di mediazione possano moltiplicarsi – con conseguente moltiplicazione dei tempi di definizione della controversia – tante volte quante siano le domande nuove legittimamente proposte nel corso del medesimo giudizio nel frattempo iniziato;
9) il costo della procedura di mediazione obbligatoria è almeno due volte più elevato di quello del processo giurisdizionale che la procedura di mediazione mira a scongiurare e la sproporzione aumenta esponenzialmente con l’aumentare del valore della controversia (fino a far diventare il costo della mediazione anche più che sestuplo rispetto al costo del processo giurisdizionale) o con l’aumentare della sua complessità (in tale ultimo caso rivelandosi necessaria la nomina di un esperto, da retribuirsi dalle parti della procedura, che aiuti il mediatore in controversie che richiedono specifiche competenze tecniche senza che la relazione tecnica stilata dall’esperto o le informazioni da lui acquisite possano essere utilizzate nel successivo giudizio)».
IV – Procedimento dinanzi alla Corte
16. Dopo la conclusione della fase scritta del procedimento dinanzi alla Corte, la Corte costituzionale italiana ha pronunciato la sentenza n. 272/2012, con la quale venivano dichiarate incostituzionali alcune disposizioni del DL 28/2010, in particolare quella che dispone l’obbligo di esperire il procedimento di mediazione prima della domanda giudiziale.
17. In tale contesto, con lettera del 14 dicembre 2012 la Corte ha chiesto al giudice del rinvio di chiarire in che modo la sentenza della Corte costituzionale italiana incidesse sulla domanda di pronuncia pregiudiziale e sul procedimento giurisdizionale nazionale. Con lettera del 17 gennaio 2013, il giudice del rinvio ha dichiarato che il suo interesse alla risposta alle questioni pregiudiziali da parte della Corte permaneva, senza fare ulteriori osservazioni sulle conseguenze della sentenza della Corte costituzionale italiana o sui motivi del mantenimento della sua domanda.
18. Al procedimento dinanzi alla Corte hanno preso parte i governi italiano, francese e austriaco, nonché la Commissione europea.
V – Valutazione giuridica
19. Sussistono dubbi circa la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale. La Commissione ha dedotto in modo plausibile che alcune questioni pregiudiziali hanno natura ipotetica. Infatti, non appare chiaro in che misura le modalità di un procedimento di mediazione, ad esempio con riguardo alle spese, siano rilevanti ai fini della decisione della controversia oggetto del procedimento principale. Su richiesta della Corte, a proposito della rilevanza delle questioni sollevate dal giudice del rinvio, quest’ultimo si è limitato ad affermare di doversi pronunciare sulla fissazione dell’udienza e di dover decidere a tal riguardo se occorresse tener conto della durata del procedimento di mediazione nel calcolo del termine.
20. Nella fattispecie può tuttavia restare aperta la questione se, per tale motivo, la domanda di pronuncia pregiudiziale fosse irricevibile già dall’inizio, quantomeno in parte. Infatti, dalle informazioni a disposizione della Corte emerge che le questioni pregiudiziali hanno carattere ipotetico in ogni caso a partire dall’emanazione della sentenza della Corte costituzionale italiana.
21. Secondo una costante giurisprudenza della Corte, nell’ambito della cooperazione tra quest’ultima e i giudici nazionali ai sensi dell’articolo 267 TFUE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte (6). Se le questioni sollevate dai giudici nazionali vertono sull’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione, la Corte è pertanto tenuta, in linea di principio, a pronunciarsi. Essa può rifiutarsi di rispondere a una domanda di pronuncia pregiudiziale posta da un giudice nazionale solo qualora risulti manifestamente che l’interpretazione o la valutazione della validità di una norma dell’Unione, richiesta dal giudice nazionale, non ha alcuna relazione con i fatti o con l’oggetto del procedimento principale, oppure qualora il problema sia di natura ipotetica, o anche nel caso in cui la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una risposta utile alle questioni che le vengono sottoposte (7).
22. Tuttavia, in via eccezionale, spetta alla Corte valutare le condizioni in cui essa viene adita dal giudice nazionale (8). Infatti, lo spirito di collaborazione nel quale il procedimento di pronuncia pregiudiziale deve svolgersi richiede che il giudice a quo, per parte sua, tenga presente la funzione della Corte, che è quella di agevolare l’amministrazione della giustizia negli Stati membri, e non di fornire pareri consultivi su questioni giuridiche generiche o teoriche (9).
23. A seguito di una richiesta di chiarimenti, il giudice del rinvio ha indicato in modo generico di avere ancora interesse alla risposta da parte della Corte alla sua domanda di pronuncia pregiudiziale. A tal riguardo, non ha però precisato ulteriormente il motivo per il quale le questioni pregiudiziali resterebbero rilevanti per la controversia principale dopo la sentenza della Corte costituzionale italiana. Le informazioni a disposizione della Corte mostrano piuttosto che le questioni sollevate hanno natura soltanto ipotetica. Infatti, esse o si riferiscono direttamente alle disposizioni del DL 28/2010, che sono state dichiarate incostituzionali, o non sono più rilevanti ai fini della decisione della controversia principale dopo l’eliminazione dell’obbligo di esperire il procedimento di mediazione prima della domanda giudiziale. Non si ravvisano elementi a sostegno del fatto che le norme in questione, nonostante siano state dichiarate incostituzionali, possano essere ancora rilevanti per il procedimento principale. Peraltro, è stata ritirata anche un’analoga domanda di pronuncia pregiudiziale di un altro giudice italiano che concerneva, del pari, l’interpretazione della direttiva sulla mediazione nel contesto delle disposizioni italiane ora abrogate dalla Corte costituzionale (10).
Sulle questioni dalla prima alla quarta
24. Con le prime quattro questioni pregiudiziali il giudice del rinvio chiede se determinate misure che il giudice può adottare ai sensi del DL 28/2010 siano compatibili con la direttiva sulla mediazione ovvero con il diritto dell’Unione in generale. Le questioni si riferiscono, a tal proposito, esclusivamente alle disposizioni dichiarate incostituzionali. Il problema della compatibilità con il diritto dell’Unione delle misure menzionate nelle prime quattro questioni presenta pertanto carattere soltanto ipotetico e non è più necessario che la Corte si pronunci al riguardo.
25. La prima questione pregiudiziale concerne infatti la possibilità che un giudice nazionale desuma, nel giudizio successivo alla mediazione, argomenti di prova a carico di una parte qualora quest’ultima abbia mancato di partecipare, senza giustificato motivo, ad un procedimento di mediazione obbligatoria. Tale possibilità era prevista dall’articolo 8, paragrafo 5, primo periodo, del DL 28/2010, disposizione dichiarata incostituzionale.
26. La seconda questione pregiudiziale verte sull’articolo 13, paragrafo 1, del DL 28/2010, secondo cui il giudice competente poteva condannare la parte vincitrice alle spese del procedimento, qualora tale parte avesse rifiutato una proposta del mediatore corrispondente alla decisione giurisdizionale finale. L’articolo 13, paragrafo 1, è stato tuttavia dichiarato anch’esso incostituzionale.
27. Con la terza questione doveva chiarirsi se fosse compatibile con il diritto dell’Unione il fatto che il giudice nazionale, ricorrendo gravi ed eccezionali ragioni, potesse decidere di escludere la ripetizione delle spese sostenute dalla parte vincitrice per l’indennità del mediatore e per il compenso dovuto all’esperto, sebbene il provvedimento che definiva il giudizio non corrispondesse interamente al contenuto della proposta del mediatore. Ciò era previsto dall’articolo 13, paragrafo 2, del DL 28/2010, che è stato anch’esso dichiarato incostituzionale.
28. Anche l’oggetto della quarta questione pregiudiziale è venuto meno. Essa concerne la disposizione di cui all’articolo 8, paragrafo 5, secondo periodo, del DL 28/2010, dichiarata incostituzionale, che prevedeva il versamento all’entrata del bilancio dello Stato di una somma di importo corrispondente al contributo unificato dovuto per il giudizio a carico della parte che non avesse partecipato al procedimento di mediazione senza giustificato motivo.
Sulle questioni dalla quinta alla nona
29. A seguito della sentenza della Corte costituzionale italiana, anche la risposta alle altre questioni pregiudiziali non risulta più rilevante ai fini della decisione della controversia principale. Le questioni pregiudiziali dalla quinta alla nona si riferiscono infatti alle modalità di esecuzione e di conclusione di un procedimento di mediazione, alla sua durata, nonché alle relative spese, per cui le questioni hanno come presupposto l’esistenza di un procedimento di mediazione obbligatoria. Non risulta tuttavia che nella fattispecie debba avere effettivamente luogo un procedimento di mediazione.
30. In ragione dell’incostituzionalità dell’articolo 5, paragrafo 1, del DL 28/2010, le parti non sono più obbligate a partecipare alla mediazione. Come risulta dalla domanda di pronuncia pregiudiziale, esse non hanno alcun interesse, nella fattispecie, a svolgere un siffatto procedimento su base volontaria. Esse lamentano piuttosto l’irragionevole prolungamento della durata del procedimento che una mediazione comporterebbe. Dalle informazioni a disposizione della Corte emerge che il procedimento di mediazione doveva aver luogo solo perché le parti, secondo il diritto italiano, vi erano obbligate.
31. Dunque, nel caso di specie, la Corte è chiamata a esaminare una domanda di pronuncia pregiudiziale che, per effetto della modificazione del contesto giuridico, è divenuta superflua. La Corte dovrebbe quindi dichiarare che non è più necessario rispondere alle questioni pregiudiziali sottopostele. In tal modo si tiene in debito conto il fatto che tali questioni non erano irricevibili dall’inizio, ma che sono diventate prive di oggetto soltanto dopo la proposizione della domanda di pronuncia pregiudiziale, non essendo state ritirate dal giudice del rinvio (11).
VI – Conclusione
32. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di pronunciarsi sulle questioni sollevate dal Giudice di Pace di Mercato San Severino come segue:
Non occorre più rispondere alle questioni pregiudiziali.