WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 12 września 2013 r.(*)
Swoboda przedsiębiorczości – Swoboda świadczenia usług – Artykuły 43 WE i 49 WE – Gry losowe – Przyjmowanie zakładów – Warunki zezwolenia – Wymóg posiadania zezwolenia wydanego przez policję oraz koncesji – Przepisy krajowe – Minimalne odległości obowiązujące między punktami przyjmowania zakładów – Działalność transgraniczna podobna do działalności objętej koncesją – Zakaz – Wzajemne uznawanie licencji w dziedzinie gier losowych
W sprawach połączonych C‑660/11 i C‑8/12
mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Włochy) postanowieniami z dnia 5 grudnia 2011 r., które wpłynęły do Trybunału, odpowiednio, w dniach 27 grudnia 2011 r. i 2 stycznia 2012 r., w postępowaniach:
Daniele Biasci,
Alessandro Pasquini,
Andrea Milianti,
Gabriele Maggini,
Elena Secenti,
Gabriele Livi
przeciwko
Ministero dell’Interno,
Questura di Livorno,
przy udziale:
SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA (C‑660/11),
oraz
Cristian Rainone,
Orentino Viviani,
Miriam Befani
przeciwko
Ministero dell’Interno,
Questura di Prato,
Questura di Firenze,
przy udziale:
SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA,
Stanley International Betting Ltd,
Stanleybet Malta ltd. (C‑8/12),
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: M. Ilešič, prezes izby, E. Jarašiūnas, A. Ó Caoimh, C. Toader (sprawozdawca) i C.G. Fernlund, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Cruz Villalón,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 kwietnia 2013 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu D. Biasciego, A. Pasquiniego, A. Miliantiego, G. Magginiego, E. Secenti, G. Liviego, C. Rainonego, O. Vivianiego oraz M. Befani przez A. Dossenę oraz F. Donatiego, avvocati,
– w imieniu SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA przez G. Vicicontego, C. Sambaldi, A. Fratini oraz F. Filpa, avvocati,
– w imieniu Stanley International Betting Ltd. przez D. Agnello, A. Piccinini oraz M. Mura, avvocati,
– w imieniu Stanleybet Malta ltd. przez R. Jacchię, A. Terranovę, F. Ferrara, D. Agnello oraz A. Piccinini, avvocati,
– w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez S. Fiorentina, avvocato dello Stato oraz A. Bizzarai, esperto,
– w imieniu rządu belgijskiego przez M. Jacobs oraz L. Van den Broeck, działające w charakterze pełnomocników, wspierane przez P. Vlaemmincka oraz R. Verbekego, advocaten,
– w imieniu rządu maltańskiego przez A. Buhagiar, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez G. Kimberleya, avukat,
– w imieniu rządu portugalskiego przez L. Ineza Fernandesa, A.P. Barros oraz A. Silvę Coelho, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez E. Traversę, D. Nardiego oraz I.V. Rogalskiego, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu spraw bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 43 WE i 49 WE.
2 Wnioski te zostały przedstawione w ramach sporów między, po pierwsze, D. Biascim, A. Pasquinim, A. Miliantim, G. Magginim, E. Secenti oraz G. Livim a Ministero dell’Interno (ministerstwem spraw wewnętrznych) i Questura di Livorno (prefekturą policji w Livorno) (sprawa C‑660/11), i po drugie, C. Rainonem, O. Vivianim oraz M. Befani a Ministero dell’Interno, Questura di Prato (prefekturą policji w Prato) i Questura di Firenze (prefekturą policji we Florencji) (sprawa C‑8/12).
Ramy prawne
3 Przepisy włoskie stanowią co do zasady, że wykonywanie działalności w zakresie przyjmowania i prowadzenia zakładów wzajemnych wymaga uzyskania koncesji w drodze przetargu oraz zezwolenia policji. Naruszenie tych przepisów podlega odpowiedzialności karnej.
Koncesje
4 Do czasu wprowadzenia w obowiązujących przepisach zmian, co nastąpiło w 2002 r., podmioty gospodarcze ustanowione w formie spółek kapitałowych, których akcje były notowane na rynkach regulowanych, nie mogły otrzymać koncesji na gry losowe. Podmioty te były w konsekwencji wykluczone z przeprowadzonych w 1999 r. przetargów na udzielenie koncesji. Niezgodność z prawem takiego wykluczenia z art. 43 WE i 49 WE stwierdzono między innymi w wyroku z dnia 6 marca 2007 r. w sprawach połączonych C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04 Placanica i in., Zb.Orz. s. I‑1891.
5 W drodze decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 [dekretu z mocą ustawy nr 223 z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie pilnych przepisów w celu ożywienia gospodarczego i społecznego, ograniczenia i racjonalizacji wydatków publicznych oraz działań obejmujących przychody podatkowe i walkę z oszustwami podatkowymi, przekształconego na mocy ustawy nr 248 z dnia 4 sierpnia 2006 r. (GURI nr 18 z dnia 11 sierpnia 2006 r., zwanego dalej „dekretem Bersaniego”)] przeprowadzono we Włoszech reformę sektora gier, mającą na celu zapewnienie jego zgodności z wymogami wynikającymi z prawa Unii.
6 Artykuł 38 dekretu Bersaniego, zatytułowany „Środki zwalczania nielegalnego hazardu”, w ust. 1 przewiduje, że w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r. zostanie przyjęty zestaw przepisów „mających na celu zwalczanie rozprzestrzeniania się gier nieprzepisowych i nielegalnych, uchylania się od opodatkowania i oszustw podatkowych w sektorze gier oraz zapewnienie ochrony graczy”.
7 Artykuł 38 ust. 2 i 4 dekretu Bersaniego wprowadza nowe zasady dystrybucji gier losowych dotyczących, po pierwsze, wydarzeń innych niż wyścigi konne, a po drugie, wyścigów konnych. W szczególności:
– przewiduje się otwarcie co najmniej 7000 nowych punktów sprzedaży dla gier losowych dotyczących wydarzeń innych niż wyścigi konne oraz co najmniej 10 000 nowych punktów sprzedaży dla gier losowych dotyczących wyścigów konnych;
– maksymalną liczbę punktów sprzedaży na gminę ustala się w zależności od liczby mieszkańców oraz z uwzględnieniem punktów sprzedaży, na które wydano już koncesje w następstwie przetargu z 1999 r.;
– należy zachować minimalną odległość nowych punktów sprzedaży od punktów sprzedaży, na które wydano już koncesje w następstwie przetargu z 1999 r.; oraz
– Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (niezależny urząd ds. monopoli państwowych, zwany dalej „AAMS”), działający pod nadzorem ministerstwa gospodarki i finansów, odpowiada za „określenie zasad ochrony” posiadaczy koncesji wydanych w następstwie przetargu z 1999 r.
Zezwolenia policji
8 System koncesji jest ściśle związany z systemem zezwoleń wydawanych przez policję unormowanym w Regio decreto n. 773 – Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (dekrecie królewskim nr 773 w sprawie przyjęcia tekstu jednolitego ustaw z dziedziny bezpieczeństwa publicznego) z dnia 18 czerwca 1931 r. (GURI nr 146 z dnia 26 czerwca 1931 r.), zmienionym art. 37 ust. 4 ustawy nr 388 z dnia 23 grudnia 2000 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 302 z dnia 29 grudnia 2000 r.) (zwanym dalej „dekretem królewskim”).
9 Zgodnie z art. 88 dekretu królewskiego zezwolenie policji – które zakłada pewną liczbę czynności kontrolnych odnoszących się do kwalifikacji osobistych i zawodowych wnioskodawcy – w sektorze gier losowych może zostać udzielone wyłącznie posiadaczom koncesji. Przepisy włoskie przewidują ponadto sankcje karne sięgające roku pozbawienia wolności dla każdego, kto oferuje publicznie gry losowe, nie posiadając koncesji lub zezwolenia policji.
Procedury przetargowe na podstawie dekretu Bersaniego
10 Przepisy dekretu Bersaniego zostały wykonane w drodze przetargów ogłoszonych przez AAMS w 2006 r. Dokumentacja przetargowa zawierała między innymi specyfikację warunków z ośmioma załącznikami oraz projekt umowy między AAMS a podmiotem otrzymującym koncesję w zakresie gier losowych dotyczących wydarzeń innych niż wyścigi konne (zwany dalej „projektem umowy”).
11 Na mocy art. 23 ust. 3 projektu umowy AAMS stwierdza wygaśnięcie koncesji, w przypadku gdy koncesjonariusz prowadzi bezpośrednio lub pośrednio, na terytorium Włoch lub za pośrednictwem stanowisk telematycznych znajdujących się poza terytorium kraju, sprzedaż gier zbliżonych do gier publicznych lub innych gier prowadzonych przez AAMS, lub też gier zabronionych we włoskim porządku prawnym.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
12 Skarżącymi w postępowaniach głównych są podmioty prowadzące „centra transmisji danych” (zwane dalej „CTD”) na rachunek spółki prawa austriackiego Goldbet Sportwetten GmbH (zwanej dalej „Goldbet”), która posiada licencję na prowadzenie działalności bukmacherskiej wydane przez rząd Tyrolu.
13 Skarżący w postępowaniach głównych wskazali przed Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (regionalnym sądem administracyjnym dla Toskanii), że Goldbet jest spółką z siedzibą w Innsbrucku (Austria), która wykonuje w sposób zgodny z prawem działalność bukmacherską w różnych krajach na całym świecie i która podlega ścisłej kontroli organów właściwych w zakresie prawidłowego prowadzenia tej działalności.
14 Co do stosunku między Goldbet a skarżącymi w postępowaniach głównych, skarżący ci stwierdzili, że organizowanie zakładów należy wyłącznie do tej spółki. Zatem po otrzymaniu przesłanej przez CTD oferty zakładu Goldbet zastrzega sobie – według uznania – prawo do zaakceptowania lub odrzucenia zakładu, natomiast operator CTD zobowiązuje się jedynie do pośredniczenia w nawiązaniu kontaktu między uczestnikiem zakładu a zagranicznym bukmacherem. Usługa oferowana uczestnikowi zakładu polega więc tylko na połączeniu i przesłaniu danych celem ułatwienia przekazania bukmacherowi zakładu, z którego ofertą wystąpił uczestnik.
15 Mimo że działalności przez prowadzonej przez skarżących w postępowaniach głównych nie można ich zdaniem określić jako pośrednictwa w zakładach, wystąpili oni do właściwych organów z wnioskami o wydanie przez policję zezwolenia, o którym mowa w art. 88 dekretu królewskiego. Wszystkie te wnioski zostały oddalone ze względu na to, że Goldbet nie posiada we Włoszech koncesji wydanej przez AAMS, która w świetle art. 88 dekretu królewskiego jest wymagana do wydania tego zezwolenia.
16 Skarżący w postępowaniach głównych wnieśli do sądu odsyłającego odrębne skargi o stwierdzenie nieważności – po uprzednim zawieszeniu wykonania powyższych decyzji oddalających wnioski, powołując się w szczególności na naruszenie zasady wzajemnego uznania pomiędzy państwami członkowskimi. Zdaniem skarżących we włoskim porządku prawnym zasada ta ulega naruszeniu poprzez odmowę przyznania spółkom posiadającym właściwe zezwolenie w innych państwach członkowskich zezwolenia na działanie poza granicami tych państw.
17 W czterech postępowaniach spornych w sprawie C‑660/11 SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA (krajowy związek agencji konnych) występował w charakterze interwenienta popierającego stanowisko strony pozwanej, Ministero dell’Interno, jako podmiot, któremu państwo udzieliło koncesji na prowadzenie działalności związanej z przyjmowaniem zakładów i gier publicznych, a także jako spółka świadcząca zaawansowane technologicznie usługi telematyczne w zakresie przyjmowania i prowadzenia zakładów konnych i sportowych oraz zakładów bukchamerskich. Stanley International Betting Ltd i Stanleybet Malta ltd. także występowały w charakterze interwenientów popierających stanowisko strony pozwanej w postępowaniach spornych w sprawie C‑8/12.
18 Sąd odsyłający uważa, że prawne i faktyczne uwarunkowania spraw w postępowaniach głównych są co do zasady tożsame z tymi, na których gruncie zapadł wyrok z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawach połączonych C‑72/10 i C‑77/10 Costa i Cifone, wobec czego pragnie on zadać Trybunałowi pytania co do zasady tożsame z pytaniami, które zadał już Corte suprema di cassazione (najwyższy sąd kasacyjny) w sprawach, w których zapadł ów wyrok dotyczący zgodności z prawem Unii przepisów krajowych mających na celu ochronę koncesji przyznanych przez zmianą stanu prawnego. Pragnie on nadto przedłożyć Trybunałowi pytania o zgodność z prawem Unii przewidzianej w art. 88 dekretu królewskiego procedury wydawania zezwoleń przez policję oraz niestosowania w prawie włoskim wzajemnego uznawania licencji w dziedzinie gier losowych.
19 W tych okolicznościach Tribunale amministrativo regionale per la Toscana postanowił zawiesić postępowania i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 43 [WE] i 49 [WE] należy interpretować w ten sposób, że zasadniczo stoją one na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, takim jak art. 88 [dekretu królewskiego], na mocy którego »licencja na prowadzenie zakładów może zostać udzielona wyłącznie koncesjonariuszowi lub posiadaczowi zezwolenia wydanego przez ministerstwa lub inne jednostki, dla których ustawa zastrzega prawo organizacji i zarządzania zakładami, jak również podmiotom upoważnionym przez koncesjonariusza lub posiadacza zezwolenia na mocy tej koncesji lub zezwolenia«, oraz art. 2 ust. 2b dekretu ustawodawczego nr 40 z dnia 25 marca 2010 r., przekształconego na mocy ustawy nr 73/2010, na podstawie którego »art. 88 tekstu jednolitego ustaw o bezpieczeństwie publicznym, o którym mowa w dekrecie królewskim […] należy interpretować w ten sposób, że jeżeli określona w nim licencja została wydana w stosunku do przedsiębiorstw handlowych prowadzących i przyjmujących publiczne gry z wygranymi pieniężnymi, uznaje się ją za skuteczną dopiero po wydaniu właścicielom takich przedsiębiorstw odpowiedniej koncesji na prowadzenie i przyjmowanie gier przez niezależny urząd ds. monopolu państwa przy ministerstwie gospodarki i finansów [AAMS]«?
2) Czy […] art. 43 [WE] i 49 [WE] należy interpretować w ten sposób, że zasadniczo stoją one na przeszkodzie również przepisom krajowym takim jak art. 38 ust. 2 [dekretu Bersaniego], zgodnie z którym, »[a]rtykuł 1 ust. 287 ustawy nr 311 z dnia 30 grudnia 2004 r. [(ustawy budżetowej na 2005 r.)] przyjmuje następujące brzmienie:
287. Na mocy decyzji [AAMS] wprowadza się nowe sposoby dystrybucji gier dotyczących wydarzeń innych niż wyścigi konne według następujących kryteriów:
a) uwzględnienie w grach dotyczących wydarzeń innych niż wyścigi konne zakładów wzajemnych i zakładów o stałych stawkach na wydarzenia inne niż wyścigi konne, sportowych zakładów bukmacherskich, zakładów bukmacherskich zwanych totip, zakładów konnych, o których mowa w ust. 498, oraz wszelkich innych gier publicznych opartych o wydarzenia inne niż wyścigi konne;
b) możliwość przyjmowania zakładów na wydarzenia inne niż wyścigi konne przez podmioty prowadzące działalność w zakresie przyjmowania zakładów w państwie członkowskim Unii Europejskiej, podmioty z państw członkowskich Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, jak również podmioty z innych państw, tylko jeżeli spełniają wymogi wiarygodności określone przez [AAMS];
c) przyjmowanie zakładów poprzez punkty sprzedaży, których główna działalność polega na prowadzeniu sprzedaży gier publicznych, oraz poprzez punkty sprzedaży, których działalność dodatkowa polega na prowadzeniu sprzedaży gier publicznych; dla punktów sprzedaży, których główną działalność stanowi prowadzenie sprzedaży gier publicznych może być zastrzeżone na wyłączność oferowanie niektórych rodzajów zakładów;
d) prognoza otwarcia nie mniej niż 7000 nowych punktów sprzedaży, spośród których w przypadku przynajmniej 30 procent główną działalność stanowi prowadzenie sprzedaży gier publicznych;
e) ustalenie maksymalnej liczby punktów sprzedaży w stosunku do ludności gminy oraz liczby już wyznaczonych punktów sprzedaży;
f) lokalizacja punktów sprzedaży, których główną działalność stanowi prowadzenie sprzedaży gier publicznych, w gminach o liczbie ludności przekraczającej 200 000 w odległości nie mniejszej niż 800 metrów od wyznaczonych już punktów sprzedaży, a w gminach o liczbie ludności nieprzekraczającej 200 000 w odległości nie mniejszej niż 1600 metrów od wyznaczonych już punktów sprzedaży;
g) lokalizacja punktów sprzedaży, których działalność dodatkową stanowi prowadzenie sprzedaży gier publicznych, w gminach o liczbie ludności przekraczającej 200 000 w odległości nie mniejszej niż 400 metrów od istniejących punktów sprzedaży, a w gminach o liczbie ludności nieprzekraczającej 200 000 w odległości nie mniejszej niż 800 metrów od wyznaczonych już punktów sprzedaży, bez uszczerbku dla punktów sprzedaży, w których na dzień 30 czerwca 2006 r. przyjmowane są sportowe zakłady bukmacherskie;
h) przyznanie punktów sprzedaży na podstawie jednego lub kilku postępowań przetargowych otwartych dla wszystkich podmiotów, przy czym cena wywoławcza w każdym przetargu nie może być mniejsza niż 25 000 EUR na każdy punkt sprzedaży, jeżeli prowadzenie sprzedaży gier publicznych stanowi jego główną działalność, oraz 7500 EUR na każdy punkt sprzedaży, jeżeli prowadzenie sprzedaży gier publicznych jest jego działalnością dodatkową;
i) otrzymanie zezwolenia na zdalną organizację gier, w tym gier zręcznościowych z wygranymi pieniężnymi, po wpłaceniu kwoty nie mniejszej niż 200 000 EUR;
[…]
l) określenie zasad ochrony koncesjonariuszy przyjmujących zakłady o stałych stawkach na wydarzenia inne niż wyścigi konne, uregulowane w rozporządzeniu, o którym mowa w dekrecie ministra gospodarki i finansów nr 111 z dnia 1 marca 2006 r.«?
Pytanie związane ze zgodnością wspomnianego art. 38 ust. 2 [dekretu Bersaniego] z wyżej wymienionymi zasadami wspólnotowymi dotyczy wyłącznie tych części przepisu, w których: a) przewiduje się ogólną tendencję ochrony koncesji wydanych przed zmianą przepisów; b) wprowadza się wymogi otwierania nowych punktów sprzedaży w określonej odległości od już wyznaczonych punktów sprzedaży, które w rzeczywistości mogłyby doprowadzić do zapewnienia utrzymania wcześniej istniejących pozycji rynkowych. Pytanie dotyczy ponadto ogólnej interpretacji art. 38 ust. 2 [dekretu Bersaniego] przedstawionej przez [AAMS], który włączył do umów koncesyjnych (art. 23 ust. 3) wyżej wymienioną klauzulę wygaśnięcia koncesji w przypadku bezpośredniego lub pośredniego prowadzenia zbliżonej działalności transgranicznej.
3) W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej, tzn. w przypadku stwierdzenia, że przepisy krajowe, o których mowa w powyżej, są zgodne z prawem wspólnotowym – czy art. 49 WE należy interpretować w ten sposób, że w przypadku ograniczenia swobody świadczenia usług ze względu na interes ogólny należy zawczasu ustalić, czy ten interes publiczny nie został już w wystarczającej mierze uwzględniony poprzez przepisy prawne, kontrole i weryfikacje, którym usługodawca podlega w państwie, w którym ma siedzibę?
4) W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej, na warunkach określonych w poprzednim punkcie – czy przy rozpatrywaniu proporcjonalności takiego ograniczenia sąd odsyłający powinien wziąć pod uwagę, że właściwe przepisy w państwie, w którym usługodawca ma siedzibę, przewidują kontrole równie rygorystyczne co kontrole wprowadzone w państwie świadczenia usługi lub nawet bardziej od nich rygorystyczne?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
20 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 43 WE i 49 WE należy interpretować w ten sposób, że postanowienia te stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, które nakładają na spółki pragnące wykonywać działalność związaną z grami losowymi obowiązek uzyskania, poza koncesją udzieloną przez państwo na wykonywanie tej działalności, zezwolenia wydanego przez policję i które ograniczają udzielanie takich zezwoleń w szczególności do wnioskodawców posiadających już taką koncesję.
21 Trybunał orzekł już, że przepisy krajowe sporne w postępowaniach głównych stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług, gdyż zakazują one pod rygorem sankcji karnych prowadzenia działalności w sektorze gier losowych bez udzielonych przez państwo koncesji lub zezwolenia policji (ww. wyrok w sprawach połączonych Placanica i in., pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
22 Ograniczenia takie mogą jednak zostać dopuszczone na zasadzie odstępstw wyraźnie przewidzianych w art. 45 WE i 46 WE, mających zastosowanie także w dziedzinie swobody świadczenia usług na podstawie art. 55 WE, lub uzasadnione – zgodnie z orzecznictwem Trybunału – nadrzędnymi względami interesu ogólnego (wyrok z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawach połączonych C‑186/11 i C‑209/11 Stanleybet International i in, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).
23 Tymczasem w odniesieniu do przepisów krajowych będących przedmiotem sporu w postępowaniach głównych Trybunał stwierdził już, że jedynie cel zwalczania przestępczości związanej z grami losowymi może uzasadniać wynikające z tych przepisów ograniczenia swobód podstawowych, o ile ograniczenia te uczynią zadość zasadzie proporcjonalności oraz w zakresie, w jakim wdrożone w tym względzie środki są spójne i mają charakter systematyczny (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawach połączonych Placanica i in., pkt 52–55; w sprawach połączonych Costa i Cifone, pkt 61–63).
24 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału system koncesji może stanowić skuteczny mechanizm pozwalający na kontrolę podmiotów gospodarczych działających w sektorze gier losowych w celu zapobiegania prowadzeniu tej działalności w celach przestępczych lub w celu dokonywania oszustw (zob. ww. wyrok w sprawach połączonych Placanica i in., pkt 57).
25 Jednakże to do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy system koncesji ustanowiony przepisami krajowymi, ograniczający liczbę podmiotów działających w sektorze gier losowych, rzeczywiście odpowiada celowi zapobiegania prowadzeniu działalności w tym sektorze w celach przestępczych lub w celu dokonywania oszustw. Podobnie do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy ograniczenia te spełniają przesłanki wynikające z orzecznictwa Trybunału w zakresie swej proporcjonalności (zob. ww. wyrok w sprawach połączonych Placanica i in., pkt 58).
26 Co się tyczy wymogu posiadania zezwolenia policji, mocą którego podmioty gospodarcze działające w tym sektorze oraz ich lokale są poddawane wstępnej kontroli i stałemu nadzorowi, Trybunał stwierdził już, że wymóg ten przyczynia się w sposób oczywisty do realizacji celu, jakim jest przeciwdziałanie związkom tych podmiotów z działalnością przestępczą lub dokonywaniem oszustw i wydaje się stanowić środek w pełni proporcjonalny do tego celu (zob. podobnie ww. wyrok w sprawach połączonych Placanica i in., pkt 65).
27 Zatem fakt, że aby móc wejść na rozpatrywany rynek, podmiot powinien posiadać jednocześnie koncesję i zezwolenie policji, sam w sobie nie jest nieproporcjonalny wobec celu zamierzonego przez ustawodawcę krajowego, to znaczy celu zwalczania przestępczości związanej z grami losowymi.
28 Jednakże w sytuacji, gdy zezwolenia policji są wydawane wyłącznie posiadaczom koncesji, uchybienia w ramach procedury przyznawania koncesji pociągają za sobą także wadliwość procedury udzielania zezwoleń przez policję. W konsekwencji z braku zezwolenia policji nie można czynić zarzutu osobom, które nie mogły uzyskać takich zezwoleń z tego względu, że udzielenie zezwolenia było uzależnione od przyznania koncesji, z której z naruszeniem prawa wspólnotowego wskazane osoby nie mogły korzystać (zob. ww. wyrok w sprawach połączonych Placanica i in., pkt 67).
29 W konsekwencji na pytanie pierwsze trzeba odpowiedzieć, że art. 43 WE i 49 WE należy interpretować w ten sposób, iż postanowienia te nie stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, które nakładają na spółki pragnące wykonywać działalność związaną z grami losowymi obowiązek uzyskania, poza koncesją udzieloną przez państwo na wykonywanie tej działalności, zezwolenia wydanego przez policję i które ograniczają udzielanie takich zezwoleń w szczególności do wnioskodawców posiadających już taką koncesję.
W przedmiocie pytania drugiego
30 Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 43 WE i 49 WE należy interpretować w ten sposób, że postanowienia te stoją na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak art. 38 ust. 2 dekretu Bersaniego i art. 23 ust. 3 projektu umowy, które po pierwsze, chronią pozycję rynkową uzyskaną przez działające już podmioty gospodarcze w szczególności poprzez ustanowienie minimalnych odległości między punktami zakładanymi przez nowych koncesjonariuszy a punktami działających już podmiotów, a po drugie, przewidują wygaśnięcie koncesji na prowadzenie działalności w zakresie przyjmowania i prowadzenia zakładów, w przypadku gdy podmiot, któremu udzielono koncesji, wykonuje na terytorium kraju lub za pośrednictwem stanowisk telematycznych znajdujących się poza terytorium kraju działalność transgraniczną w zakresie gier zbliżonych do gier prowadzonych przez AAMS lub gier losowych zabronionych w krajowym porządku prawnym.
31 Treść tego pytania jest zasadniczo tożsama z treścią pytań, na które Trybunał odpowiedział już w ww. wyroku w sprawach połączonych Costa i Cifone.
32 W odniesieniu do pierwszej części tego pytania w pkt 66 tego wyroku Trybunał orzekł, że art. 43 WE i 49 WE, jak również zasady równego traktowania i skuteczności należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie, które z naruszeniem prawa Unii wykluczyło określoną kategorię podmiotów gospodarczych z możliwości uzyskania koncesji na wykonywanie danej działalności gospodarczej i które zmierza do usunięcia tego naruszenia, organizując przetarg na znaczną liczbę nowych koncesji, chroniło pozycję rynkową uzyskaną przez działające już podmioty gospodarcze w szczególności poprzez ustanowienie minimalnych odległości między punktami zakładanymi przez nowych koncesjonariuszy a punktami działających już podmiotów.
33 W odniesieniu do drugiej części tego samego pytania, dotyczącej art. 23 ust. 3 projektu umowy, Trybunał stwierdził w pkt 89 i 90 przywołanego wyroku, że postanowienie to nie zostało sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny i że wobec tego podmiotowi gospodarczemu nie można stawiać zarzutu, że zrezygnował z przedstawienia oferty na koncesję w sytuacji braku jakiejkolwiek pewności prawa, skoro utrzymywała się niepewność co do zgodności sposobu działania tego podmiotu z przepisami umowy, która miała zostać podpisana przy udzieleniu koncesji.
34 Jednak przedmiotem sporu między stronami postępowania przed Trybunałem jest to, czy sytuacje sporne w postępowaniach głównych są porównywalne z tymi występującymi w sprawach, w których zapadł przywołany powyżej wyrok, czy też nie, a w szczególności, czy Goldbet i skarżących w postępowaniach głównych dotyczą przepisy krajowe, których niezgodność z prawem Unii stwierdził Trybunał.
35 Tymczasem Trybunał miał już sposobność wskazać, że sytuacja podmiotu prowadzącego CTD powiązanego z Goldbet jest pod względem prawnym i faktycznym zasadniczo tożsama z sytuacją, w której zapadł ww. wyrok w sprawach połączonych Costa i Cifone (postanowienie z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie C‑413/10 Pulignani i in., pkt 3), a oparł się w tym względzie na ustaleniu pochodzącym od sądu odsyłającego w sprawie, w której zapadło to postanowienie. Co się tyczy spraw obecnie rozpatrywanych, to do sądu odsyłającego należy ocena ich uwarunkowań faktycznych i skutków, jakie wynikają dla nich z ww. wyroku w sprawach połączonych Costa i Cifone.
36 W razie stwierdzenia przez ten sąd, że w niniejszej sprawie Goldbet przed tym, jak została pozbawiona swych praw, uczestniczyła w postępowaniach w przedmiocie przyznania koncesji i że koncesje były jej przyznawane za pośrednictwem kontrolowanej przez nią spółki prawa włoskiego, sąd ten powinien ocenić, czy konsekwencją takiego ustalenia nie jest konieczność uznania, iż Goldbet zalicza się do istniejących już podmiotów gospodarczych, które w rzeczywistości zostały uprzywilejowane na mocy zasad dotyczących minimalnych odległości, jakie należy zachować między punktami przyjmowania zakładów, które dotyczą wyłącznie punktów nowych koncesjonariuszy. Natomiast gdyby sąd odsyłający doszedł do wniosku, że Goldbet nie uczestniczyła w rzeczonych postępowaniach, powinien on w szczególności zbadać, czy podmiot ten zrezygnował z przedstawienia swojej oferty na koncesję z uwagi na brak pewności prawa będący skutkiem art. 23 ust. 3 projektu umowy.
37 Ponadto jeśli sąd ten stwierdzi, że Goldbet została na podstawie wspomnianego artykułu pozbawiona praw, będzie zobowiązany zbadać, czy ich wygaśnięcie stwierdzono z tego względu, że Goldbet oferowała gry niedozwolone, czy też z tego tylko powodu, że wykonuje ona działalność transgraniczną. W odniesieniu do tego ostatniego przypadku należy wyjaśnić, że art. 43 WE i 49 WE stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, które faktycznie uniemożliwiają prowadzenie jakiejkolwiek działalności transgranicznej w sektorze gier, niezależnie od formy, w jakiej działalność ta jest prowadzona, a w szczególności w sytuacji, gdy ma miejsce bezpośredni kontakt między konsumentem a podmiotem gospodarczym i gdy działający na terytorium kraju pośrednicy przedsiębiorstwa mogą zostać poddani fizycznej kontroli służącej celom bezpieczeństwa.
38 W świetle ogółu powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć w ten sposób, że:
– Artykuły 43 WE i 49 WE, jak również zasady równego traktowania i skuteczności należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie, które z naruszeniem prawa Unii wykluczyło określoną kategorię podmiotów gospodarczych z możliwości uzyskania koncesji na wykonywanie danej działalności gospodarczej i które zmierza do usunięcia tego naruszenia, organizując przetarg na znaczną liczbę nowych koncesji, chroniło pozycję rynkową uzyskaną przez działające już podmioty gospodarcze w szczególności poprzez ustanowienie minimalnych odległości między punktami zakładanymi przez nowych koncesjonariuszy a punktami działających już podmiotów.
– Z art. 43 WE i 49 WE, zasady równego traktowania, obowiązku przejrzystości oraz zasady pewności prawa wynika, że warunki i zasady przetargu, takiego jak przetarg będący przedmiotem sporu w sprawach w postępowaniach głównych, a w szczególności przepisy przewidujące wygaśnięcie koncesji wydanych w wyniku takiego przetargu, takie jak postanowienia zawarte w art. 23 ust. 3 projektu umowy, powinny być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, czego ocena należy do sądu krajowego.
– Artykuły 43 WE i 49 WE należy interpretować w ten sposób, że postanowienia te stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, które faktycznie uniemożliwiają wykonywanie jakiejkolwiek działalności transgranicznej w sektorze gier, niezależnie od formy, w jakiej działalność ta jest prowadzona, a w szczególności w sytuacji gdy ma miejsce bezpośredni kontakt między konsumentem a podmiotem gospodarczym i gdy pośrednicy przedsiębiorstwa działający na terytorium kraju mogą zostać poddani fizycznej kontroli służącej celom bezpieczeństwa. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy ma to miejsce w przypadku art. 23 ust. 3 wspomnianego projektu umowy.
W przedmiocie pytania trzeciego
39 Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 43 WE i 49 WE należy interpretować w ten sposób, iż w obecnym stanie prawa Unii okoliczność, że podmiot gospodarczy posiada w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę, zezwolenie umożliwiające mu oferowanie gier losowych, nie stoi na przeszkodzie temu, aby inne państwo członkowskie uzależniało możliwość oferowania przez taki podmiot takich usług konsumentom znajdującym się na jego terytorium od posiadania zezwolenia wydanego przez jego własne władze.
40 W tym względzie Trybunał orzekł już, że z uwagi na szeroki zakres uznania przysługujący państwom członkowskim w odniesieniu do celów, do których realizacji zmierzają i poziomu ochrony konsumentów, jaką pragną ustanowić, oraz w braku jakiejkolwiek harmonizacji w dziedzinie gier losowych, w obecnym stanie prawa Unii nie może istnieć obowiązek wzajemnego uznania zezwoleń wydawanych przez różne państwa członkowskie (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 września 2010 r. w sprawach połączonych C‑316/07, od C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07 Stoß i in., Zb.Orz. s. I‑8069, pkt 112; z dnia 15 września 2011 r. w sprawie C‑347/09, Dickinger i Ömer, Zb.Orz. s. I‑8185, pkt 96, 99).
41 Każde państwo członkowskie zachowuje zatem prawo do uzależnienia możliwości każdego podmiotu gospodarczego, który pragnąłby oferować gry losowe konsumentom znajdującym się na jego terytorium, od posiadania przez ten podmiot zezwolenia wydanego przez właściwe władze tego państwa, przy czym okoliczność, że dany podmiot posiada już zezwolenie wydane w innym państwie członkowskim, nie może stanąć temu na przeszkodzie (zob. ww. wyrok w sprawach połączonych Stoß i in., pkt 113).
42 Różne państwa członkowskie niekoniecznie bowiem dysponują takimi samymi środkami służącymi kontroli gier losowych i niekoniecznie dokonują w tym względzie takich samych wyborów. Fakt, że w jednym państwie członkowskim można osiągnąć określony poziom ochrony konsumentów w drodze zastosowania zaawansowanych rozwiązań technicznych w zakresie kontroli i nadzoru, nie uprawnia wniosku, że ten sam poziom ochrony może zostać osiągnięty w innych państwach członkowskich, które nie dysponują takimi środkami lub nie dokonały takich samych wyborów. Państwo członkowskie może nadto w sposób uprawniony zdecydować o swej woli poddania nadzorowi działalności gospodarczej odbywającej się na jego terytorium, co byłoby niemożliwe, gdyby miało ono polegać na kontrolach przeprowadzonych przez władze innego państwa członkowskiego za pomocą systemów regulacyjnych, którymi ono samo nie zawiaduje (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Dickinger i Ömer, pkt 98).
43 W związku z powyższym na trzecie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że art. 43 WE i 49 WE należy interpretować w ten sposób, iż w obecnym stanie prawa Unii okoliczność, że podmiot gospodarczy posiada w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę, zezwolenie umożliwiające mu oferowanie gier losowych, nie stoi na przeszkodzie temu, aby inne państwo członkowskie uzależniało, z poszanowaniem wymogów prawa Unii, możliwość oferowania przez taki podmiot takich usług konsumentom znajdującym się na jego terytorium od posiadania zezwolenia wydanego przez jego własne władze.
W przedmiocie pytania czwartego
44 Z uwagi na treść odpowiedzi na pytanie trzecie nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na czwarte pytanie przedłożone przez sąd odsyłający.
W przedmiocie kosztów
45 Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuły 43 WE i 49 WE należy interpretować w ten sposób, że postanowienia te nie stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, które nakładają na spółki pragnące wykonywać działalność związaną z grami losowymi obowiązek uzyskania, poza koncesją udzieloną przez państwo na wykonywanie tej działalności, zezwolenia wydanego przez policję i które ograniczają udzielanie takich zezwoleń w szczególności do wnioskodawców posiadających już taką koncesję.
2) Artykuły 43 WE i 49 WE, jak również zasady równego traktowania i skuteczności należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie, które z naruszeniem prawa Unii wykluczyło określoną kategorię podmiotów gospodarczych z możliwości uzyskania koncesji na wykonywanie danej działalności gospodarczej i które zmierza do usunięcia tego naruszenia, organizując przetarg na znaczną liczbę nowych koncesji, chroniło pozycję rynkową uzyskaną przez działające już podmioty gospodarcze w szczególności poprzez ustanowienie minimalnych odległości między punktami zakładanymi przez nowych koncesjonariuszy a punktami działających już podmiotów.
Z art. 43 WE i 49 WE, zasady równego traktowania, obowiązku przejrzystości oraz zasady pewności prawa wynika, że warunki i zasady przetargu, takiego jak przetarg będący przedmiotem sporu w sprawach w postępowaniach głównych, a w szczególności przepisy przewidujące wygaśnięcie koncesji wydanych w wyniku takiego przetargu, takie jak postanowienia zawarte w art. 23 ust. 3 projektu umowy pomiędzy niezależnym urzędem ds. monopoli państwowych i podmiotem otrzymującym koncesję w zakresie gier losowych dotyczących wydarzeń innych niż wyścigi konne, powinny być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, czego ocena należy do sądu krajowego.
Artykuły 43 WE i 49 WE należy interpretować w ten sposób, że postanowienia te stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, które faktycznie uniemożliwiają wykonywanie jakiejkolwiek działalności transgranicznej w sektorze gier, niezależnie od formy, w jakiej działalność ta jest prowadzona, a w szczególności w sytuacji gdy ma miejsce bezpośredni kontakt między konsumentem a podmiotem gospodarczym i gdy pośrednicy przedsiębiorstwa działający na terytorium kraju mogą zostać poddani fizycznej kontroli służącej celom bezpieczeństwa. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy ma to miejsce w przypadku art. 23 ust. 3 wspomnianego projektu umowy.
3) Artykuły 43 WE i 49 WE należy interpretować w ten sposób, iż w obecnym stanie prawa Unii okoliczność, że podmiot gospodarczy posiada w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę, zezwolenie umożliwiające mu oferowanie gier losowych, nie stoi na przeszkodzie temu, aby inne państwo członkowskie uzależniało, z poszanowaniem wymogów prawa Unii, możliwość oferowania przez taki podmiot takich usług konsumentom znajdującym się na jego terytorium od posiadania zezwolenia wydanego przez jego własne władze.
Podpisy