CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GIOVANNI PITRUZZELLA
presentadas el 5 de septiembre de 2019 (1)
Asunto C‑519/18
TB
contra
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital, Hungría)]
«Procedimiento prejudicial — Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de inmigración — Derecho a la reagrupación familiar — Directiva 2003/86/CE — Requisitos exigidos para el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar de refugiados — Artículo 10, apartado 2 — Concepto de “persona a cargo” — Legislación nacional que supedita el beneficio de la reagrupación familiar al requisito de que el miembro de la familia en cuestión no sea capaz de proveer a sus propias necesidades en el país de origen debido a su estado de salud»
I. Introducción
1. ¿Puede supeditar una autoridad nacional el beneficio de la reagrupación familiar, que ha sido solicitado por un miembro de la familia extensa de un refugiado, al requisito de que este miembro no sea capaz de proveer a sus propias necesidades en su país de origen debido a su estado de salud?
2. Este es, en esencia, el objeto de las cuestiones prejudiciales que plantea el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital, Hungría) al Tribunal de Justicia en el marco de un procedimiento de reagrupación familiar que afecta a la hermana de un refugiado, ambos de origen iraní.
3. Con arreglo al artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar, (2) los Estados miembros tendrán la posibilidad de autorizar la reagrupación de miembros de la familia extensa de un refugiado «si están a cargo» de este último.
4. En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia sobre el alcance del margen de apreciación de que disponen los Estados miembros en el marco de la aplicación de esta disposición. En particular, se solicita al Tribunal de Justicia que precise la medida en que estos últimos están obligados a respetar el criterio de admisibilidad establecido en dicha disposición, relativo a la existencia de una relación de dependencia entre el miembro de la familia en cuestión y el refugiado. (3)
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
5. La Directiva 2003/86 establece las condiciones en las que se ejerce el derecho a la reagrupación familiar, del que se benefician los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros.
6. El considerando 8 de esta Directiva está redactado en los siguientes términos:
«La situación de los refugiados requiere una atención especial, debido a las razones que les obligaron a huir de su país y que les impiden llevar en el mismo una vida de familia. A este respecto, conviene prever condiciones más favorables para el ejercicio de su derecho a la reagrupación familiar.»
7. El artículo 3, apartado 5, de esta Directiva tiene el siguiente tenor:
«La presente Directiva no afectará a la facultad de los Estados miembros de adoptar o conservar disposiciones más favorables.»
8. En el capítulo II de dicha Directiva, titulado «Miembros de la familia», el artículo 4 prevé en sus apartados 1 a 3:
«1. Los Estados miembros autorizarán la entrada y la residencia, de conformidad con la presente Directiva y siempre que se cumplan las condiciones establecidas en el capítulo IV y en el artículo 16, de los siguientes miembros de la familia:
a) el cónyuge del reagrupante;
b) los hijos menores del reagrupante y de su cónyuge, incluidos los hijos adoptivos […]
c) los hijos menores, incluidos los adoptivos, del reagrupante, cuando tenga el derecho de custodia y los tenga a su cargo […]
d) los hijos menores, incluidos los hijos adoptivos, del cónyuge, cuando este tenga el derecho de custodia y los tenga a su cargo […].
[…]
2. Los Estados miembros podrán, por vía legislativa o reglamentaria, autorizar la entrada y la residencia, de conformidad con la presente Directiva y siempre que se cumplan las condiciones establecidas en el capítulo IV, de los siguientes miembros de la familia:
a) los ascendientes en línea directa y en primer grado del reagrupante o de su cónyuge, cuando estén a su cargo y carezcan del apoyo familiar adecuado en el país de origen;
b) los hijos mayores solteros del reagrupante o de su cónyuge, cuando no sean objetivamente capaces de proveer a sus propias necesidades debido a su estado de salud.
3. Los Estados miembros podrán, por vía legislativa o reglamentaria, autorizar la entrada y la residencia, de conformidad con la presente Directiva y siempre que se cumplan las condiciones establecidas en el capítulo IV, de la pareja no casada nacional de un tercer país que mantenga con el reagrupante una relación estable debidamente probada, o del nacional de un tercer país que constituya con el reagrupante una pareja registrada, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 5, y de los hijos menores no casados, incluidos los adoptivos, de estas personas, así como de los hijos mayores solteros de estas personas, cuando no sean objetivamente capaces de proveer a sus propias necesidades debido a su estado de salud.
Los Estados miembros podrán decidir que las parejas registradas reciban el mismo trato que los cónyuges respecto de la reagrupación familiar.»
9. En el capítulo V de la Directiva 2003/86, titulado «Reagrupación familiar de refugiados», el artículo 10, apartados 1 y 2, dispone:
«1. Por lo que respecta a la definición de los miembros de la familia, se aplicarán las disposiciones del artículo 4, a excepción del tercer párrafo del apartado 1, que no se aplicará a los hijos de refugiados.
2. Los Estados miembros podrán autorizar la reagrupación de otros miembros de la familia no mencionados en el artículo 4 si están a cargo del refugiado.»
10. A tenor del artículo 17 de esta Directiva:
«Al denegar una solicitud, al retirar el permiso de residencia o denegar su renovación, así como al dictar una decisión de devolver al reagrupante o un miembro de su familia, los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta la naturaleza y la solidez de los vínculos familiares de la persona y la duración de su residencia en el Estado miembro, así como la existencia de lazos familiares, culturales o sociales con su país de origen.»
B. Derecho húngaro
11. El artículo 19 de la harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (4) (Ley II de 2007, relativa a la Entrada y Permanencia de Nacionales de Terceros Países; en lo sucesivo, «Ley de 2007»), establece:
«1. Podrá obtener un permiso de residencia con fines de reagrupación familiar el nacional de un tercer país que sea miembro de la familia de un nacional de un tercer país que posea un permiso de residencia, un permiso de inmigración, un permiso de establecimiento, un permiso provisional de residencia permanente, un permiso nacional de residencia permanente o un permiso CE de residencia permanente o de una persona que posea, en virtud de una ley especial, una tarjeta de residencia o una tarjeta de residencia permanente (en lo sucesivo, a los efectos de este artículo, “reagrupante”).
2. Podrá obtener un permiso de residencia con fines de reagrupación familiar:
a) el miembro de la familia de una persona a la que se haya reconocido la condición de refugiado, o
b) el progenitor o, a falta de este, el tutor de un menor no acompañado al que se haya reconocido la condición de refugiado.
[…]
4. Podrán obtener un permiso de residencia con fines de reagrupación familiar:
a) los padres que estén a cargo […]
b) los hermanos y familiares en línea directa del reagrupante o de su cónyuge o de la persona a quien se haya reconocido la condición de refugiado cuando no sean objetivamente capaces de proveer a sus propias necesidades debido a su estado de salud.»
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
12. El reagrupante es de origen iraní y, el 7 de septiembre de 2015, la autoridad competente húngara le reconoció el estatuto de refugiado. El 12 de enero de 2016, la hermana del reagrupante presentó en la misión diplomática de Hungría en Teherán (Irán) una solicitud de expedición de un permiso de residencia con fines de reagrupación familiar.
13. Esta solicitud fue desestimada por la autoridad de primera instancia por dos motivos. En primer lugar, esta autoridad consideró que la solicitante había proporcionado información errónea. En segundo lugar, a su juicio, dicha solicitud tampoco cumplía los requisitos establecidos en el artículo 19, apartado 4, de la Ley de 2007 en la medida en que, habida cuenta de su formación y de su estado de salud, la solicitante no había acreditado no ser capaz de proveer a sus propias necesidades debido a su estado de salud. A este respecto, la autoridad de primera instancia señaló que, según la documentación médica adjuntada a la solicitud, la solicitante sufría una depresión que requería un tratamiento médico regular.
14. Esta decisión fue confirmada por la autoridad de segunda instancia.
15. El reagrupante interpuso un recurso contra esta decisión ante el órgano jurisdiccional remitente. Considera, en particular, que las exigencias establecidas en el artículo 19, apartado 4, de la Ley de 2007 son contrarias a las disposiciones previstas en el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86 y, por consiguiente, solicitó al órgano jurisdiccional remitente que plantease una petición de decisión prejudicial.
16. En la medida en que también albergaba dudas sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión del artículo 19, apartado 4, de la Ley de 2007, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 10, apartado 2, de la Directiva [2003/86] en el sentido de que, si un Estado miembro autoriza en virtud de dicho artículo la entrada de un miembro de la familia no incluido entre aquellos que figuran en el artículo 4 [de esta Directiva], podrá aplicar a ese miembro de la familia únicamente el requisito que establece el artículo 10, apartado 2 (que esté “a cargo del refugiado”)?
2) En caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión: ¿implica la condición de persona “a cargo” (“dependency”) regulada en el artículo 4, apartado 2, letra a), de la Directiva [2003/86] una situación de hecho en la cual deben concurrir, de forma cumulativa, las distintas dimensiones de la dependencia, o basta con que se dé cualquiera de tales dimensiones, dependiendo de las circunstancias particulares de cada asunto, para que pueda verificarse dicha condición? En este contexto, ¿es conforme con el requisito que establece el artículo 10, apartado 2[, de esta Directiva] (que esté “a cargo del refugiado”) una disposición nacional que, excluyendo una apreciación individualizada, considera exclusivamente un único elemento fáctico (un aspecto indicativo de la dependencia: “no [ser] objetivamente [capaz] de proveer a sus propias necesidades debido a su estado de salud”) como condición que hace que se cumpla ese requisito?
3) En caso de que se responda negativamente a la primera cuestión y, por tanto, el Estado miembro pueda aplicar otros requisitos aparte del que se recoge en el artículo 10, apartado 2[, de la Directiva 2003/86] (que esté “a cargo del refugiado”), ¿quiere esto decir que el Estado miembro está facultado para establecer, si lo considera conveniente, cualquier requisito, incluidos los establecidos en relación con otros miembros de la familia en el artículo 4, apartados 2 y 3[, de dicha Directiva], o puede aplicar exclusivamente el requisito que se recoge en el artículo 4, apartado 3, de la Directiva? En ese caso, ¿qué situación de hecho implica el requisito “objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health” del artículo 4, apartado 3, de la Directiva? ¿Debe interpretarse en el sentido de que el miembro de la familia no pueda [proveer] “a sus propias necesidades” o en el sentido de que “no sea capaz” de cuidar “de sí mismo”, o debe interpretarse, en su caso, de otra forma?»
17. El demandante, los Gobiernos húngaro y neerlandés y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas.
IV. Análisis
18. Antes de proceder al examen de las cuestiones prejudiciales que el órgano jurisdiccional remitente plantea al Tribunal de Justicia, procede formular una observación preliminar relativa a la admisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial.
A. Observación preliminar relativa a la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
19. En el marco de sus observaciones, el Gobierno húngaro sostiene que la presente petición de decisión prejudicial es inadmisible en la medida en que el artículo 19, apartado 4, de la Ley de 2007 no constituye una medida nacional de transposición del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86. Señala, en efecto, que esta disposición nacional no ha sido formalmente notificada a la Comisión, pues fue adoptada en el marco de las competencias propias de Hungría.
20. A mi juicio, la falta de notificación invocada por el Gobierno húngaro no puede justificar, en el caso de autos, la inadmisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial.
21. En efecto, cuando el contenido de la resolución de remisión es discutido por una de las partes del procedimiento, de una reiterada jurisprudencia se desprende que el Tribunal de Justicia debe limitar su examen, en principio, a los elementos de apreciación que el órgano jurisdiccional remitente decidió someterle, en particular en lo tocante a las modalidades de aplicación de la normativa nacional pertinente que este último considere probadas, pues la interpretación de las disposiciones nacionales corresponde únicamente a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. (5) En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia debe examinar la presente petición de decisión prejudicial a la luz de la interpretación del Derecho nacional realizada por dicho órgano jurisdiccional, con independencia de cuáles sean las críticas formuladas al respecto por el Gobierno húngaro.
22. Por lo demás, ha de señalarse que, según un informe público presentado en 2016 por el Ministerio del Interior húngaro, la Ley de 2007 tiene indudablemente como objetivo transponer al ordenamiento jurídico nacional las disposiciones de la Directiva 2003/86, también en cuanto atañe a la reagrupación familiar de los miembros de la familia extensa de un refugiado. (6)
23. Por consiguiente, considero que la presente petición de decisión prejudicial es admisible y que procede examinar las cuestiones formuladas por el órgano jurisdiccional remitente.
B. Sobre la primera cuestión prejudicial
24. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia al Tribunal de Justicia si el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86 debe interpretarse en el sentido de que, en el supuesto de que un Estado miembro autorice la reagrupación de los miembros de la familia extensa de un refugiado, dicho Estado está obligado a cumplir el requisito de que estén «a cargo del refugiado» establecido en dicha disposición.
25. El Tribunal de Justicia todavía no ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el alcance exacto del artículo 10, apartado 2, de dicha Directiva y, en particular, sobre el margen de apreciación que se concede a los Estados miembros en el marco de la aplicación de esta disposición. El análisis comparativo de las modalidades de transposición del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86 en el Derecho de los Estados miembros pone de manifiesto importantes disparidades, que hacen especialmente necesaria una aclaración. (7)
26. Con el fin de responder a la cuestión que el órgano jurisdiccional remitente plantea al Tribunal de Justicia, me parece necesario formular una primera observación relativa al objeto y a la naturaleza de la disposición controvertida.
27. En el marco del procedimiento de reagrupación familiar establecido en la Directiva 2003/86, el legislador de la Unión Europea distingue dos clases de regímenes.
28. El primero es un régimen general destinado a los nacionales de terceros países cuyos requisitos materiales se enumeran en los artículos 4 a 8 de esa Directiva.
29. El segundo es un régimen particular dirigido a los refugiados, cuyos requisitos materiales se establecen en los artículos 9 a 12 de la Directiva 2003/86. Este régimen debe permitir garantizar la efectividad del derecho a una vida familiar normal reuniendo a los miembros de una familia que, debido a las circunstancias en su país de origen, han huido de persecuciones y de daños graves y han sido separados como consecuencia de un desplazamiento forzoso o de una huida.
30. El artículo 10 de dicha Directiva queda comprendido en este régimen y tiene por objeto definir el ámbito de los beneficiarios de la reagrupación familiar.
31. El artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2003/86 versa sobre los miembros de la familia nuclear del refugiado, a saber, el cónyuge y los hijos menores de edad. (8) Se trata de una disposición imperativa, puesto que los Estados miembros están obligados a autorizar la entrada y la residencia de estas personas en condiciones sustancialmente idénticas a las definidas por el legislador de la Unión en el artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva. (9) El Tribunal de Justicia considera que la autorización de la reagrupación familiar es la regla general y que las disposiciones que permiten introducir limitaciones a la misma deben interpretarse de forma estricta. (10) Según el Tribunal de Justicia, los Estados miembros deberán cumplir a este respecto «obligaciones positivas precisas, que se corresponden con derechos subjetivos claramente definidos[, puesto que el citado artículo,] en los supuestos determinados por dicha Directiva, les obliga a autorizar la reagrupación familiar de algunos miembros de la familia del reagrupante, sin que puedan ejercer su facultad discrecional». (11)
32. El artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86 versa, en cambio, sobre los miembros de la familia extensa del refugiado (hijos mayores de edad, hermanos y hermanas, sobrinos, etc.). A diferencia del artículo 10, apartado 1, de dicha Directiva, este artículo constituye una disposición facultativa, lo cual significa, según reiterada jurisprudencia, que deja un amplio margen de apreciación a los Estados miembros. (12) Estos últimos no están obligados a aplicar las disposiciones establecidas en el artículo 10, apartado 2, de la citada Directiva, pues el Derecho de la Unión deja a cada uno de estos decidir de forma soberana, en función de consideraciones políticas, humanitarias o prácticas, si aceptan la reagrupación familiar de miembros de la familia extensa de un refugiado.
33. Por tanto, la Directiva 2003/86 no impone más que un cierto grado de armonización, pues permite que subsistan diferencias entre los Estados miembros en lo tocante a las posibilidades de entrada y de residencia de los miembros de la familia extensa de un refugiado. El análisis comparado de las normativas nacionales permite así comprobar que algunos Estados miembros han optado por aplicar esta disposición, mientras que otros han renunciado a ello.
34. Dicho esto, el hecho de que se trate de una disposición facultativa no significa que los Estados miembros dispongan de una libertad total en la aplicación de esta para favorecer, en función de su buena voluntad, la entrada y la residencia de personas comprendidas en el ámbito de aplicación de esta disposición.
35. En particular, no puede justificar que el Estado miembro se aparte del requisito de admisibilidad expresamente establecido por el legislador de la Unión en el marco de dicha disposición.
36. Un examen del tenor del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86 permite, en efecto, circunscribir con precisión el margen de maniobra dejado a los Estados miembros.
37. Si bien el legislador de la Unión les concede un importante margen de apreciación en cuanto a la aplicación de esta disposición («los Estados miembros podrán autorizar la reagrupación») (13) y en cuanto a la categoría de beneficiarios que pueden acogerse al beneficio de la misma («otros miembros de la familia no mencionados en el artículo 4»), (14) pone especial empeño, en cambio, en precisar el supuesto en el que es posible la reagrupación, esto es, aquel en el que el miembro de la familia en cuestión está «a cargo del refugiado».
38. Así pues, el legislador de la Unión ha seguido un planteamiento idéntico al adoptado en el marco del artículo 4 de la Directiva 2003/86 al especificar, respecto de cada una de las categorías de beneficiarios, requisitos de admisibilidad concretos y determinados. Por consiguiente, considero que, en su espíritu, la mención relativa a la existencia de un vínculo de dependencia entre el miembro de la familia en cuestión y el refugiado fue concebida como una disposición que no constituía un mero deseo, sino que, por el contrario, tenía carácter obligatorio para los Estados miembros, con independencia de la amplitud del margen de maniobra que se les hubiese dejado. La exigencia de un vínculo de dependencia entre el miembro de la familia en cuestión y el refugiado, caracterizado por el hecho de que el primero está a cargo del segundo, constituye, pues, en mi opinión, un requisito previo de la aplicabilidad del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86.
39. Por consiguiente, a la vista de estas consideraciones, soy de la opinión de que esta disposición debe interpretarse en el sentido de que, en el supuesto de que un Estado miembro autorice la reagrupación de miembros de la familia extensa de un refugiado, ese Estado estará obligado a cumplir el requisito de que estén «a cargo del refugiado» expresamente formulado por el legislador de la Unión en el marco de dicha disposición.
40. Además, en mi opinión, los Estados miembros no pueden formular su propia definición del concepto de «persona a cargo».
41. En el marco de los numerosos litigios de que ha conocido, el Tribunal de Justicia no ha dejado de recordar que este concepto es un concepto autónomo del Derecho de la Unión que, como tal, debe interpretarse de modo uniforme en el territorio del conjunto de los Estados miembros.
42. El sentido y el alcance de este concepto han sido definidos en el contexto de la Directiva 2004/38/CE. (15) Según la fórmula consagrada por el Tribunal de Justicia, la condición de miembro de la familia «a cargo» «resulta de una situación de hecho que se caracteriza por que el ciudadano de la Unión que ejerció el derecho de libre circulación o su cónyuge garantizan el apoyo material del miembro de la familia». (16) De esta jurisprudencia se desprende claramente que el miembro de la familia «a cargo» no debe estar en condiciones, a la vista de sus circunstancias económicas y sociales en su país de origen, de cubrir sus necesidades esenciales, (17) es decir, las necesidades más elementales. (18)
43. No existe, a mi juicio, razón alguna para adoptar una definición distinta del concepto de «persona a cargo» en el contexto de la Directiva 2003/86. En efecto, habida cuenta de los términos de la definición dada, la condición de «persona a cargo» debe ser objeto de una apreciación concreta y objetiva, independiente de la nacionalidad de las personas afectadas y, por consiguiente, de la condición del reagrupante, ya sea un ciudadano de la Unión beneficiario de los derechos consagrados por la Directiva 2004/38 o un nacional de un tercer país beneficiario de los derechos establecidos en la Directiva 2003/86.
44. En sus Directrices, la Comisión ha indicado, por otro lado, que los criterios desarrollados por el Tribunal de Justicia en el contexto de la Directiva 2004/38 para evaluar una situación de dependencia pueden servir, mutatis mutandis, como directrices para que los Estados miembros fijen criterios de apreciación de la naturaleza y la duración de la dependencia de los interesados en relación con la aplicación del artículo 4, apartado 2, letra a), de la Directiva 2003/86. (19)
45. Por consiguiente, considero que el requisito de estar «a cargo del refugiado», establecido en el artículo 10, apartado 2, de la Directiva, debe interpretarse en el sentido de que el miembro de la familia en cuestión debe hallarse en una situación de hecho que se caracterice por que el refugiado garantiza los recursos necesarios para su subsistencia.
C. Sobre la segunda cuestión prejudicial
46. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86 se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, la cual, en el marco de un procedimiento en el que no se realiza examen individualizado alguno, supedita el beneficio de la reagrupación familiar del hermano o de la hermana de un refugiado a la condición de que este o esta no sea capaz de proveer a sus propias necesidades debido a su estado de salud.
47. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre dos elementos esenciales del procedimiento establecido en dicha disposición.
48. Por un lado, pretende saber si, y en su caso en qué medida, un Estado miembro puede aplicar el requisito de estar «a cargo del refugiado» de forma restrictiva, de suerte que no comprenda más que una forma particular de dependencia. Por otro lado, se pregunta si este Estado puede, además, eludir la realización de un examen individualizado de la solicitud de reagrupación.
1. Limitación del ámbito de aplicación del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86 a una forma particular de dependencia
49. Las preguntas del órgano jurisdiccional remitente tienen su origen en el hecho de que la normativa nacional en cuestión en el litigio principal tiene por efecto limitar el ámbito de aplicación ratione personae del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86, pues excluye del beneficio de la reagrupación familiar a los miembros de la familia del refugiado que estuvieran a cargo de este por motivos distintos de los relativos a una alteración de su estado de salud, vinculados, por ejemplo, a aspectos culturales específicos del país de origen o a razones simplemente afectivas.
50. No obstante, habida cuenta de la naturaleza particular del artículo 10, apartado 2, de la Directiva, no veo obstáculo alguno de principio a que un Estado miembro —que opta por favorecer la reagrupación familiar de miembros de la familia extensa de un refugiado en donde otros la rechazan— tenga la posibilidad de limitar el ámbito de aplicación de esta disposición a una situación o a una forma particular de dependencia.
51. Considero que el carácter opcional de esta disposición otorga a ese Estado miembro una libertad de la cual no dispone en el marco de disposiciones más estrictas, como las establecidas en el artículo 10, apartado 1, de dicha Directiva. Esta libertad debe permitirle disfrutar de un margen de maniobra que, no obstante, debe emplear de un modo que respete los términos establecidos por el legislador de la Unión y que no menoscabe ni el objetivo de la Directiva 2003/86 ni el efecto útil de esta. (20)
52. Pues bien, considero que, en este punto, una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal cumple estas exigencias.
53. En primer lugar, una persona que no esté en condiciones de proveer a sus propias necesidades en su país de origen debido a su estado de salud muy probablemente se hallará en una situación de hecho caracterizada por que el reagrupante garantiza los recursos necesarios para su subsistencia y, por tanto, podrá ser calificada como «persona a cargo» en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
54. En segundo lugar, tal normativa, aun cuando se aplique de forma restrictiva al requisito de estar «a cargo del refugiado», no menoscaba ni el objetivo de la Directiva 2003/86 ni el efecto útil de la disposición en cuestión. En efecto, está dirigida, en última instancia, a favorecer la reagrupación familiar de los nacionales de terceros países y, en particular, de los refugiados, aun cuando no cubra todas las situaciones en las que los miembros de la familia extensa de un refugiado estén a cargo de este último.
55. Ha de recordarse una vez más que la Directiva 2003/86 no obliga a los Estados miembros a aceptar las solicitudes de entrada y de residencia presentadas por los miembros de la familia extensa de un refugiado que estén a cargo de este último. Cabe señalar que algunos Estados miembros, como Francia o Bélgica, no han aplicado la disposición en cuestión.
56. En estas circunstancias, estoy convencido de que es necesario dejar un cierto margen de apreciación a los Estados miembros que consideren posible, adecuado o deseable favorecer la reagrupación de un círculo limitado de beneficiarios. El análisis comparado de estas normativas nacionales demuestra hasta qué punto los Estados miembros dan muestras de prudencia, al supeditar, por lo general, el beneficio de la reagrupación familiar de los miembros de la familia extensa de un refugiado a requisitos restrictivos vinculados a la situación de dependencia. (21) Pues bien, si debiera exigirse a estos Estados miembros que aplicasen el requisito de estar «a cargo del refugiado» de forma amplia, de suerte que deba comprender toda forma o toda situación de dependencia en el país de origen, es muy posible que se disuada a estos últimos de aplicar dicha disposición aun cuando lo considerasen posible respecto de una categoría particular de beneficiarios.
57. Por último, en tercer lugar, creo que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no se opone a que un Estado miembro pueda imponer, en una situación como la controvertida en el litigio principal, una exigencia particular relativa a la naturaleza o a las razones de la dependencia.
58. Me refiero, a este respecto, a la jurisprudencia que el Tribunal de Justicia ha desarrollado en el marco de la Directiva 2004/38 (22) y, en particular, en la sentencia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, (23) confirmada después en la sentencia de 26 de marzo de 2019, SM (Menor sometido a «kafala» argelina). (24)
59. La sentencia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros, (25) versa sobre la interpretación del artículo 3, apartado 2, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2004/38, en virtud del cual los Estados miembros están obligados a facilitar, de conformidad con su legislación nacional, la entrada y la residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión no incluidos en la definición de familia nuclear si se encuentran, en particular, a cargo de este último.
60. Esta disposición se distingue del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86, en la medida en que impone a los Estados miembros una obligación genuina de adoptar las medidas necesarias para facilitar la entrada y la residencia de las personas que se encuentren en una situación de dependencia. No obstante, esta obligación está formulada en términos genéricos que dejan un amplio margen de maniobra para cada Estado miembro, cuyo alcance se acentúa aún más en virtud de la remisión expresa a la normativa nacional.
61. El Tribunal de Justicia tuvo en cuenta estas circunstancias, cuando declaró que «en el ejercicio [del] margen de apreciación [de que disponen en virtud de la citada disposición], los Estados miembros pueden establecer en sus legislaciones requisitos específicos acerca de la naturaleza o la duración de la situación de dependencia» con el fin de comprobar «en particular» que tal situación de dependencia sea real y no tenga carácter abusivo. (26) No obstante, el Tribunal de Justicia obligó a que estos requisitos fueran conformes con el sentido habitual de los requisitos relativos a la dependencia prevista en el artículo 3, apartado 2, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2004/38 y que no privasen a esta disposición de su efecto útil. (27)
62. En esa sentencia, el Tribunal de Justicia reconoció a los Estados miembros el derecho a usar su margen de apreciación para definir, más allá del criterio de admisibilidad expresamente formulado por el legislador de la Unión («a cargo de»), requisitos particulares relativos a la situación de dependencia en la que se encuentre el miembro de la familia en cuestión, aun cuando el derecho a la reagrupación familiar previsto en la Directiva 2004/38 se concibe como el corolario del derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión y disfruta de una protección derivada debido a la posible vulneración del efecto útil de la ciudadanía de la Unión. (28)
63. Pues bien, ha de recordarse que la Directiva 2003/86 no queda comprendida en las disposiciones relativas a la ciudadanía de la Unión y a la libre circulación de personas, sino en las relativas a la política de inmigración. (29) En este contexto, el Tribunal de Justicia ha admitido que no existe ningún derecho subjetivo de los miembros de una familia a ser admitidos en el territorio de los Estados miembros y que, en aplicación de la Directiva 2003/86, estos últimos disponen de un cierto margen de apreciación al examinar las solicitudes de reagrupación familiar y pueden establecer requisitos para el ejercicio de este derecho. (30)
64. Por consiguiente, soy de la opinión de que, en estas circunstancias, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no se opone a que se reconozca un margen de apreciación a los Estados miembros que les permita establecer en sus normativas requisitos particulares en cuanto a la forma o a la naturaleza de la situación de dependencia.
65. A la vista de estos elementos, considero, por lo tanto, que el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86 no se opone en sí mismo a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal que supedita el derecho a la reagrupación familiar de la hermana de un refugiado al requisito de que aquella esté a cargo de este último, en razón de su incapacidad de proveer a sus propias necesidades debido a su estado de salud.
66. No obstante, sigue siendo necesario que esta normativa satisfaga, en la fase de su aplicación, la necesidad de garantizar un examen individualizado de la solicitud, lo cual examinaré a continuación.
2. Necesidad de proceder a un examen individualizado de la solicitud
67. En el marco de su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pone de relieve la falta de todo examen de la situación personal del solicitante en el marco de la aplicación de la normativa en cuestión en el litigio principal.
68. De ser tal el caso, es manifiesto que tal normativa no cumple las exigencias procedimentales a que está sujeto todo Estado miembro al examinar una solicitud de reagrupación familiar al amparo de la Directiva 2003/86 y, en particular, las establecidas en el artículo 17.
69. En efecto, esta disposición exige a este último que efectúe un examen de la situación del solicitante y proceda a un examen individualizado. (31)
70. Ha de recordarse que en el asunto que dio lugar a la sentencia de 4 de marzo de 2010, Chakroun, (32) en el que la solicitud de reagrupación familiar había sido presentada por la esposa de un nacional de un tercer país, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 17 de la Directiva 2003/86 se opone a una normativa nacional que permite a la autoridad nacional competente desestimar una solicitud de reagrupación familiar sin proceder a un examen concreto de la situación del solicitante. En esta sentencia, el Tribunal de Justicia señaló que la magnitud de las necesidades puede ser muy variable en función de los individuos, por lo que consideró contraria a esta Directiva una normativa nacional que prevea un importe de ingresos mínimos por debajo del cual se denegará cualquier reagrupación familiar, en la medida en que la solicitud de reagrupación familiar fuera desestimada con independencia de «un examen concreto de la situación de cada solicitante». (33)
71. Este examen se impone aún más, en mi opinión, cuando la solicitud de reagrupación familiar es formulada por el miembro de la familia de un refugiado. Por otro lado, así lo ha recordado el legislador de la Unión en el considerando 8 de la Directiva 2003/86 al invitar a los Estados miembros a ofrecer una «atención especial» a la situación de los refugiados debido a las razones que les obligaron a huir de su país y que les impiden llevar en el mismo una vida de familia normal.
72. Esta atención particular debe extenderse a todas las partes del procedimiento.
73. En el marco de la prueba de los vínculos familiares establecida en el artículo 11 de la Directiva 2003/86, el Tribunal de Justicia ha declarado que la apreciación individualizada requerida por el artículo 17 de dicha Directiva exige que la autoridad nacional competente tenga en cuenta todos los elementos pertinentes, tales como la edad, el sexo, el nivel de educación, la procedencia y la situación social no solamente del beneficiario de la protección internacional, sino también del miembro de la familia de que se trate, y que examine de forma objetiva la situación en el país de origen y los aspectos culturales específicos de este. (34)
74. Este análisis es indispensable en el marco del examen del vínculo de dependencia entre el miembro de la familia en cuestión y el refugiado previsto en el artículo 10, apartado 2, de dicha Directiva. Resulta evidente, en efecto, que la dependencia y las consecuencias que se derivan de ella no pueden apreciarse del mismo modo en función de que la reagrupación afecte a la familia del nacional de un tercer país que ha optado por emigrar a un Estado miembro de la Unión por razones económicas, por ejemplo, o a la familia de un refugiado que se ha visto obligado a huir debido a circunstancias en el país de origen.
75. Así, en el marco de la aplicación de una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, en la que la autoridad nacional competente ha de examinar si el miembro de la familia en cuestión puede proveer a sus necesidades debido a su estado de salud, considero que la apreciación individualizada requerida en el artículo 17 de la Directiva 2003/86 no solo exige tener en cuenta la naturaleza y la gravedad de la afección que sufre el miembro de la familia en cuestión, así como el grado de parentesco y el grado de dependencia económica o física, sino también prestar una especial atención a la situación concreta en la que este miembro se encuentra en su país de origen y a las dificultades particulares a las que puede verse abocado habida cuenta de su sexo, edad y situación social, así como de la situación económica, social y sanitaria en ese país.
76. Según reiterada jurisprudencia, incumbe, asimismo, a las autoridades nacionales competentes proceder a una apreciación equilibrada y razonable de todos los intereses en juego. (35)
77. A la vista de las consideraciones que preceden, considero, por consiguiente, que el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86, en relación con el artículo 17 de esta misma Directiva, no se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que supedita el beneficio de la reagrupación familiar de la hermana de un refugiado al requisito de que aquella esté a cargo de este último, en razón de su incapacidad para proveer a sus propias necesidades debido a su estado de salud, siempre que, no obstante, la autoridad nacional competente proceda a un examen individualizado de la solicitud de reagrupación. Esta autoridad deberá tener en cuenta todos los elementos pertinentes del asunto, tales como la naturaleza y la gravedad de la afección que sufra el miembro de la familia en cuestión, así como el grado de parentesco y el grado de dependencia económica o física, y prestar una especial atención a la situación concreta en la que aquel se halle en su país de origen y a las dificultades particulares a las que pueda enfrentarse habida cuenta de su sexo, su edad y su situación social, así como de la situación económica, social y sanitaria en ese país.
78. Habida cuenta de las respuestas que propongo dar a las cuestiones prejudiciales primera y segunda, no es necesario, a mi juicio, responder a la última cuestión prejudicial que el órgano jurisdiccional remitente plantea al Tribunal de Justicia.
V. Conclusión
79. A la vista del conjunto de las consideraciones que preceden, propongo responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital, Hungría) del modo siguiente:
«1) El artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar, debe interpretarse en el sentido de que, en el supuesto de que un Estado miembro autorice la reagrupación de otros miembros de la familia de un refugiado no mencionados en el artículo 4 de dicha Directiva, ese Estado estará obligado a cumplir el requisito de que estén «a cargo del refugiado».
El requisito de estar «a cargo del refugiado», establecido en el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86, debe interpretarse en el sentido de que el miembro de la familia en cuestión debe hallarse en una situación de hecho que se caracterice por que el refugiado garantiza los recursos necesarios para su subsistencia.
2) El artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2003/86, en relación con el artículo 17 de dicha Directiva, no se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que supedita el beneficio de la reagrupación familiar de la hermana de un refugiado al requisito de que aquella esté a cargo de este último, en razón de su incapacidad para proveer a sus propias necesidades debido a su estado de salud, siempre que, no obstante, la autoridad nacional competente proceda a un examen individualizado de la solicitud de reagrupación.
Esta autoridad deberá tener en cuenta todos los elementos pertinentes del asunto, tales como la naturaleza y la gravedad de la afección que sufra el miembro de la familia en cuestión, así como el grado de parentesco y el grado de dependencia económica o física, y prestar una especial atención a la situación concreta en la que aquel se halle en su país de origen y a las dificultades particulares a las que pueda enfrentarse habida cuenta de su sexo, su edad y su situación social, así como de la situación económica, social y sanitaria en ese país.»