JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PAOLO MENGOZZI
31 päivänä tammikuuta 2018 (1)
Asia C‑679/16
A
(Ennakkoratkaisupyyntö – Korkein hallinto-oikeus (Suomi))
Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 20 ja SEUT 21 artikla – Unionin kansalaisuus – Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Sosiaaliturva – Asetus (EY) N:o 883/2004 – Sosiaalihuolto – Sairausetuudet – Vammaisille tarkoitetut palvelut – Jäsenvaltiossa olevan kunnan velvollisuus tarjota asukkaalleen kansallisen lainsäädännön mukaista henkilökohtaista apua tämän toisessa jäsenvaltiossa suorittamien korkeakouluopintojen aikana
I. Johdanto
1. Käsiteltävässä asiassa korkein hallinto-oikeus kysyy unionin tuomioistuimelta ennen kaikkea sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004,(2) sellaisena kuin se on muutettuna 16.9.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 988/2009(3) (jäljempänä asetus N:o 883/2004), 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan sekä SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan tulkinnasta.
2. Kyse on pääasiallisesti siitä, onko vaikeavammaiselle myönnettävää henkilökohtaista apua pidettävä asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna sairausetuutena, vai jääkö se päinvastoin viimeksi mainitun soveltamisalan ulkopuolelle. Toisaalta ja tämän toisen tapauksen varalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, ovatko SEUT 20 ja SEUT 21 artikla esteenä sille, että toimivaltainen suomalainen viranomainen kieltäytyy myöntämästä tätä apua Suomessa asuvalle vaikeavammaiselle henkilölle toisessa jäsenvaltiossa – tässä tapauksessa Virossa – suoritettavia korkeakouluopintoja varten.
II. Asiaa koskevat oikeussäännöt
A. Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus
3. Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen, joka on hyväksytty Euroopan yhteisön puolesta 26.11.2009 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2010/48/EY,(4) 19 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Tämän yleissopimuksen sopimuspuolet – – toteuttavat tehokkaat ja asianmukaiset toimet tehdäkseen vammaisille henkilöille helpommaksi nauttia tästä oikeudesta täysimääräisesti sekä helpottaakseen heidän täysimääräistä osallisuuttaan ja osallistumistaan yhteisöön, muun muassa varmistamalla, että:
– –
b) vammaisten henkilöiden saatavissa on valikoima kotiin annettavia palveluja sekä asumis- ja laitospalveluja sekä muita yhteiskunnan tukipalveluja, mukaan lukien henkilökohtainen apu, jota tarvitaan tukemaan elämistä ja osallisuutta yhteisössä ja estämään eristämistä tai erottelua yhteisöstä;
– –”
4. Suomen tasavalta ratifioi vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen ja yleissopimuksen valinnaisen lisäpöytäkirjan 11.5.2016. Yleissopimus ja sen valinnainen lisäpöytäkirja tulivat voimaan Suomessa 10.6.2016.
B. Asetus N:o 883/2004
5. Asetuksen N:o 883/2004 1 artiklan j, k ja l alakohdassa säädetään seuraavista määritelmistä:
j) ’asuinpaikalla’ [tarkoitetaan] paikkaa, jossa henkilö vakinaisesti asuu;
k) ’oleskelulla’ [tarkoitetaan] tilapäistä asumista;
l) ’lainsäädännöllä’ [tarkoitetaan] kunkin jäsenvaltion osalta lakeja, asetuksia, määräyksiä sekä muita täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka liittyvät 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin sosiaaliturvan aloihin.
– –”
6. Asetuksen N:o 883/2004 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Asiallinen soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1. Tätä asetusta sovelletaan kaikkeen seuraavia sosiaaliturvan aloja koskevaan lainsäädäntöön:
a) sairausetuudet
– –
”2. Jollei liitteen XI säännöksistä muuta johdu, tätä asetusta sovelletaan yleisiin ja erityisiin sosiaaliturvajärjestelmiin riippumatta siitä, ovatko ne maksuihin perustuvia vai maksuihin perustumattomia, sekä työnantajan tai laivanvarustajan velvoitteita koskeviin järjestelmiin.
3. Tätä asetusta sovelletaan myös maksuihin perustumattomiin erityisiin [rahaetuuksiin], joista säädetään 70 artiklassa.
– –
5. Tätä asetusta ei sovelleta
a) lääkinnälliseen ja sosiaalihuoltoon eikä
– –”
7. Asetuksen N:o 883/2004 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Jäsenvaltioiden ilmoitukset tämän asetuksen soveltamisalasta”, säädetään muun muassa, että jäsenvaltioiden on ilmoitettava vuosittain Euroopan komissiolle kirjallisesti 3 artiklassa tarkoitetuista lainsäädännöstä ja järjestelmistä.
8. Asetuksen N:o 883/2004 70 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tätä artiklaa sovelletaan erityisiin maksuihin perustumattomiin rahaetuuksiin, jotka myönnetään sellaisen lainsäädännön perusteella, jossa sen henkilöllisen soveltamisalan, tavoitteiden ja/tai myöntämisedellytysten takia on piirteitä sekä 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta sosiaaliturvalainsäädännöstä että sosiaalihuollosta.
2. Tässä luvussa ’erityisillä maksuihin perustumattomilla rahaetuuksilla’ tarkoitetaan etuuksia:
a) joilla on tarkoitus antaa joko
i) lisä-, korvaavaa tai täydentävää turvaa 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin sosiaaliturvan aloihin kuuluvien riskien varalta ja joilla varmistetaan asianomaisille henkilöille vähimmäistoimeentulo ottaen huomioon kyseisen jäsenvaltion taloudellinen ja sosiaalinen tilanne, tai
ii) yksinomaan vammaisten erityissuojelua ja jotka liittyvät läheisesti henkilön sosiaaliseen ympäristöön kyseisessä jäsenvaltiossa;
ja
b) jotka rahoitetaan yksinomaan yleisten julkisten menojen kattamiseen tarkoitetuilla pakollisilla veroilla ja joiden myöntämis- ja laskemisedellytykset eivät ole riippuvaisia etuudensaajan maksuista. Maksuihin perustuvan etuuden lisänä myönnettyjä etuuksia ei kuitenkaan yksin tästä syystä ole pidettävä maksuihin perustuvina etuuksina;
ja
c) jotka on mainittu liitteessä X.
3. Edellä 7 artiklaa ja tämän osaston muita lukuja ei sovelleta tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin etuuksiin.
4. Edellä 2 kohdassa tarkoitetut etuudet myönnetään asianomaisille henkilöille ainoastaan heidän asuinjäsenvaltiossaan sen lainsäädännön mukaisesti. Kyseiset etuudet antaa asuinpaikan laitos omalla kustannuksellaan.”
C. Suomen oikeus
1. Sosiaalihuoltolaki
9. Sosiaalihuoltolain (17.9.1982/710) 13 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”13 §
Sosiaalihuoltoon kuuluvina tehtävinä kunnan on huolehdittava sen sisältöisinä ja siinä laajuudessa kuin kulloinkin säädetään:
1) sosiaalipalvelujen järjestämisestä asukkailleen;
– –”
10. Sosiaalihuoltolain 14 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kunnan asukkaalla tarkoitetaan tässä laissa henkilöä, jolla on kunnassa väestökirjalaissa (141/69) tarkoitettu kotipaikka.
– –”
2. Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista
11. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (3.4.1987/380; jäljempänä vammaispalvelulaki) 1 ja 3 §:ssä, 8 §:n 2 momentissa ja 8 c ja 8 d §:ssä säädetään seuraavaa:
”1 §
Lain tarkoitus
Tämän lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä.
– –
3 §
Vastuu palvelujen ja tukitoimien järjestämisestä
Kunnan on huolehdittava siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää.
Tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve (19.12.2008/981).
– –
8 §
Vammaisille tarkoitetut palvelut
– –
Kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, päivätoimintaa, henkilökohtaista apua sekä palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta palveluasumisen eikä henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein (19.2.2010/134).
– –
8 c § (19.12.2008/981)
Henkilökohtainen apu
Henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan tässä laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella:
1) päivittäisissä toimissa;
2) työssä ja opiskelussa;
3) harrastuksissa;
4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai
5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.
Henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa.
Henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.
Henkilökohtaista apua on järjestettävä päivittäisiä toimia, työtä ja opiskelua varten siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee.
Edellä 1 momentin 3–5 kohdissa tarkoitettuja toimintoja varten henkilökohtaista apua on järjestettävä vähintään 30 tuntia kuukaudessa, jollei tätä pienempi tuntimäärä riitä turvaamaan vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avuntarvetta.
8 d § (19.12.2008/981)
Henkilökohtaisen avun järjestämistavat
Henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.
Kunta voi järjestää henkilökohtaista apua:
1) korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut;
2) antamalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluiden hankkimista varten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetussa laissa (569/2009) tarkoitetun palvelusetelin, jonka arvo on kohtuullinen; taikka (30.12.2014/1309)
3) hankkimalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluita julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta tai järjestämällä palvelun itse taikka sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa.
Edellä 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa vaikeavammaista henkilöä on tarvittaessa ohjattava ja autettava avustajan palkkaukseen liittyvissä asioissa.
Edellä 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna henkilökohtaisena avustajana ei voi toimia vaikeavammaisen henkilön omainen tai muu läheinen henkilö, ellei sitä erityisen painavasta syystä ole pidettävä vaikeavammaisen henkilön edun mukaisena.”
III. Pääasian tosiseikat, ennakkoratkaisukysymykset ja menettely unionin tuomioistuimessa
12. Pääasian kantaja A on syntynyt 1992 ja asuu Espoon kunnassa Suomessa. A on vaikeavammainen, mikä ilmenee siinä, että hänellä on cp-vamma sekä huomattavia liikkumisvaikeuksia ja pakkoliikkeitä. A:lla on huomattava ja selkeä avun tarve jo päivittäisten toimien suorittamisessa. Hänellä oli näin ollen Espoon kaupungin myöntämä henkilökohtainen avustaja lukio-opintoihin Suomessa.
13. A haki elokuussa 2013 Espoon kaupungilta vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua noin viisi tuntia viikossa kotona toimimiseen, muun ohella kaupassa käyntiin, pyykin pesuun ja siivoukseen. Pääasian asiakirja-aineistosta ilmenee, että A on hakemuksen tekohetkellä ollut muuttamassa Tallinnaan, Viroon, opiskellakseen päätoimisesti oikeustieteen kandidaatin kolmivuotista tutkintoa, mikä merkitsee, että hän viettää Viron pääkaupungissa kolme tai neljä päivää ja aikoo palata viikonlopuiksi Espooseen.
14. A:n henkilökohtaista apua koskeva hakemus hylättiin 12.11.2013 tehdyllä päätöksellä, joka pysytettiin oikaisusta 4.2.2014 tehdyllä päätöksellä, sillä perusteella, että oleskelua ulkomailla on pidettävä muuna kuin satunnaisena oleskeluna, vaikka hänen kotikuntansa ei muuttuisikaan. Espoon kaupunki katsoo, että sillä ei ole velvollisuutta järjestää palveluja ja tukitoimia ulkomaille, koska oleskelun luonne ulkomailla lähenee vakinaisen oleskelun käsitettä. On lisäksi todettu, että henkilökohtaista apua voidaan järjestää ulkomaille vain loma- ja työmatkojen ajaksi. Sitä vastoin korvausta ei suoriteta, mikäli henkilön kotikunta muuttuu ulkomailla oleskelun vuoksi tai jos kysymyksessä on muuten pitkäkestoinen tai vakituinen asuminen ulkomailla.
15. Helsingin hallinto-oikeus vahvisti pääasiallisesti tämän päättelyn päätöksessä, jonka se antoi 27.6.2014 A:n tekemästä valituksesta.
16. Korkein hallinto-oikeus, jossa haettiin muutosta tähän päätökseen, katsoo kuitenkin, että unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu on tarpeen asian ratkaisemiseksi.
17. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että vammaispalvelulain mukaan henkilökohtainen apu on kunnan erityisen velvollisuuden alainen palvelu, johon vaikeavammaisella henkilöllä on subjektiivinen oikeus. Henkilökohtaista apua on myönnettävä tässä laissa säädetyn määritelmän täyttävälle vaikeavammaiselle henkilölle, jos apu on välttämätöntä suhteessa kyseisen vaikeavammaisen henkilön yksilölliseen avun tarpeeseen. Vaikka on riidatonta, että kansallisen oikeuden mukaan A:n kotikunta on edelleen Espoo siitä huolimatta, että hän opiskelee Viron pääkaupungissa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa kuitenkin, ettei vammaispalvelulain sanamuodosta eikä esitöistä voida löytää tukea sille, että kunnalla olisi velvollisuus myöntää pyydettyä apua ulkomailla oleskelun yhteydessä.
18. Korkein hallinto-oikeus katsoo näin ollen, että vain unionin oikeuden tulkinta voi johtaa valituksen hyväksymiseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tältä osin ensiksi, onko vammaispalvelulailla käyttöön otettua henkilökohtaista apua pidettävä ominaisuuksiensa perusteella sairausetuutena, missä tapauksessa se kuuluisi asetuksen N:o 883/2004 aineelliseen soveltamisalaan, vai onko kyseessä sosiaalihuoltoon liittyvästä palvelusta, missä tapauksessa se jäisi tämän asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kallistuu pikemminkin tämän jälkimmäisen näkemyksen kannalle ja pohtii seuraavaksi, ovatko EUT-sopimuksen unionin kansalaisuutta koskevat määräykset esteenä pääasiassa haetun henkilökohtaisen avun myöntämisen epäämiselle.
19. Korkein hallinto-oikeus on siis päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta pidettävä asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna sairausetuutena?
2) Mikäli vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on kielteinen, rajoitetaanko SEUT 20 ja 21 artiklassa tarkoitettuja unionin kansalaisten oikeuksia liikkua ja oleskella vapaasti toisen jäsenvaltion alueella tilanteessa, jossa vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun kaltaisen etuuden myöntämisestä ulkomaille ei ole erikseen säädetty ja etuuden myöntämisedellytyksiä tulkitaan niin, että henkilökohtaista apua ei myönnetä toiseen jäsenvaltioon, jossa henkilö suorittaa kolmivuotisia tutkintoon johtavia korkeakouluopintoja?
– Onko asian arvioinnissa annettava merkitystä sille, että henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta voidaan myöntää Suomessa muuhunkin kuntaan kuin henkilön kotikuntaan esimerkiksi henkilön opiskellessa toisessa Suomen kunnassa?
– Onko asian arvioinnissa unionin oikeuden kannalta annettava merkitystä YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 19 artiklasta johtuville oikeuksille?
3) Mikäli unionin tuomioistuin katsoo toiseen ennakkoratkaisukysymykseen antamassaan vastauksessa, että käsillä olevassa asiassa tarkoitetun kaltainen kansallisen lainsäädännön tulkinta muodostaa vapaan liikkuvuuden rajoituksen, onko tällainen rajoitus kuitenkin oikeutettavissa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, jotka liittyvät kunnan velvollisuuteen valvoa henkilökohtaisen avun järjestämistä, kunnan mahdollisuuksiin valita sopivan avun järjestämistapa ja vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestelmän johdonmukaisuuden ja toimivuuden säilyttämiseen?”
20. Kysymyksistä ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia Suomen, Tšekin ja Ruotsin hallitukset sekä Euroopan komissio. Unionin tuomioistuin katsoo, että sillä on näiden kirjallisten huomautusten perusteella riittävät tiedot, ja se on päättänyt työjärjestyksensä 76 artiklan 2 kohdan nojalla olla pitämättä istuntoa asianosaisten kuulemiseksi.
IV. Asian tarkastelu
21. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään selvittää, onko henkilökohtaista apua, sellaisena kuin siitä säädetään vammaispalvelulaissa, pidettävä asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna sairausetuutena, jolloin se kuuluu tämän asetuksen soveltamisalaan, vai onko sitä vastoin kyse mainitun asetuksen 3 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuun sosiaalihuoltoon kuuluvasta etuudesta, joka jäisi tämän vuoksi nimenomaisesti tässä toimessa säädettyjen kansallisten sosiaaliturvalainsäädäntöjen yhteensovittamissääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle.
22. Tässä jälkimmäisessä tapauksessa – jota ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pitää ensisijaisena – unionin tuomioistuinta pyydetään ennen kaikkea vastaamaan siihen, ovatko SEUT 20 ja SEUT 21 artikla, joissa vahvistetaan unionin kansalaisen asema ja viimeksi mainitun oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, esteenä sille, että jäsenvaltiossa sijaitseva kunta kieltäytyy myöntämästä tämän kunnan vaikeavammaiselle asukkaalle henkilökohtaista apua siitä syystä, että tämä asukas joutuu oleskelemaan tilapäisesti toisessa jäsenvaltiossa korkeakouluopintojensa suorittamista varten.
23. Tarkastelen näitä kysymyksiä kutakin vuorollaan, mutta totean jo tässä vaiheessa jäljempänä esitettävistä syistä, että katson, että kyseessä olevaa henkilökohtaista apua ei, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ehdottaa, pidä luokitella asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi sairausetuudeksi ja että se, että suomalainen kunta kieltäytyy myöntämästä sitä A:n kaltaiselle vaikeavammaiselle asukkaalle, on vastoin SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa.
A. Henkilökohtaisen avun luokittelu asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan nojalla
24. Asetuksella N:o 883/2003 (ja sitä edeltäneillä säädöksillä)(5) käyttöön otettu järjestelmä perustuu siihen, että erotetaan toisistaan yhtäältä asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa luetellut sosiaaliturvaetuudet, jotka kuuluvat sen soveltamisalaan, ja toisaalta muun muassa mainitun asetuksen 3 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun sosiaalihuollon piiriin kuuluvat etuudet, jotka jäävät sen soveltamisalan ulkopuolelle.
25. Sosiaaliturvan ja sosiaalihuollon välille ei ole helppoa vetää tarkkaa rajaa. Asetukseen N:o 883/2004 ei sisälly mitään näiden alojen yleistä määritelmää eikä siinä myöskään viitata tässä tarkoituksessa jäsenvaltioiden lainsäädäntöihin. Lisäksi se, että jäsenvaltio on jättänyt tekemättä asetuksen N:o 883/2004 9 artiklan mukaisesti ilmoituksen siitä, että tietty kansallinen järjestelmä kuuluu mainitun asetuksen soveltamisalaan, ei vaikuta siten, että tämä järjestelmä ipso facto ei kuuluisi mainitun asetuksen aineelliseen soveltamisalaan.(6)
26. Joutuessaan pohtimaan tätä problematiikkaa jo hyvin aikaisin unionin tuomioistuin on erottanut kaksi edellytystä, joiden perusteella yleensä voidaan erottaa sosiaaliturvaan kuuluvat etuudet sosiaalihuollon alaan kuuluvista. Niinpä vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan etuutta voidaan pitää sosiaaliturvaetuutena, jos
– sen myöntäminen edunsaajille perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn asemaan kaikesta yksilöllisestä tarveharkinnasta riippumatta, ja
– etuus liittyy johonkin asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan.(7)
27. Kun otetaan huomioon juuri mainittujen kahden edellytyksen kumulatiivinen luonne, toisen niistä täyttymättä jääminen merkitsee, että kyseessä oleva etuus ei kuulu asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan.
28. Yhdellä ja samalla etuusjärjestelmällä voi joskus olla ominaisuuksia, jotka liittävät sen sosiaaliturvaan, samalla kun jotkut sen osatekijät muistuttavat sosiaalihuoltoa, mikä voi tehdä edellä 26 kohdassa mainittujen kahden edellytyksen tarkastelusta monimutkaisemman.
29. Tietyille kansallisille lainsäädännöille ominaisesta sekaluonteesta unionin tuomioistuin on säännöllisesti korostanut, että vaikka asetuksen soveltamisen kannalta voisi olla toivottavaa tehdä selvä ero sosiaaliturvan alaan ja sosiaalihuollon alaan kuuluvan lainsäädännön välillä, ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että henkilöllisen soveltamisalansa, tavoitteidensa ja yksityiskohtaisten soveltamissääntöjensä vuoksi tietyt lainsäädännöt kuuluvat samanaikaisesti molempiin ryhmiin, eikä niitä näin ollen voida luokitella yleisesti.(8)
30. Asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 2 a kohdassa ja 10 a artiklassa – jotka lisättiin asetukseen 30.4.1992 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1247/92(9) – ja sittemmin asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 3 kohdassa ja 70 artiklassa on osittain otettu tämä tilanne huomioon. Viimeksi mainitun asetuksen 70 artiklassa näet vahvistetaan yleiset säännöt, jotka koskevat erityisiä maksuihin perustumattomia rahaetuuksia, joita sovelletaan lainsäädäntöihin, joissa henkilöllisen soveltamisalansa, tavoitteidensa ja/tai myöntämisedellytystensä takia on piirteitä sekä sosiaaliturvalainsäädännöstä että sosiaalihuollosta. Tämän säännöksen soveltamisalaan kuuluvat muun muassa etuudet, joilla on tarkoitus antaa ”yksinomaan vammaisten erityissuojelua ja jotka liittyvät läheisesti henkilön sosiaaliseen ympäristöön kyseisessä jäsenvaltiossa”, mikä on perusteena sille, että asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 4 kohdan nojalla ne myönnetään edunsaajille ainoastaan heidän asuinjäsenvaltiossaan kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti.
31. Vaikka asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu sosiaaliturvaetuuden käsite ja tämän asetuksen 3 artiklan 3 kohdassa ja 70 artiklassa tarkoitettu erityisten maksuun perustumattomien rahaetuuksien käsite sulkevat toisensa vastavuoroisesti pois,(10) on kuitenkin niin, että näiden viimeksi mainittujen artiklojen soveltaminen edellyttää, että kyseessä olevat etuudet kuuluvat mainitun asetuksen aineelliseen soveltamisalaan eli että ne luokitellaan erityisiksi maksuihin perustumattomiksi rahaetuuksiksi samalla kun ne lähtökohtaisesti sisältyvät kunkin jäsenvaltion osalta laadittuihin lainsäädäntöjen luetteloon, joka on tämän saman asetuksen liitteessä X. Siltä osin kuin kyse on Suomen tasavallasta, vammaispalvelulakia ei mainita asetuksen N:o 883/2004 liitteessä X. Se, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei – ilmeisen tarkoituksellisesti – kysynyt unionin tuomioistuimelta tämän asetuksen 3 artiklan 3 kohdan ja 70 artiklan tulkinnasta, eivätkä ne, joita asia koskee, esittäneet tältä osin huomautuksia, näyttää siis selittyvän tällä seikalla.(11)
32. Asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 2 kohdan ja 70 artiklan soveltamisalan ulkopuolella ja siis siltä osin kuin kyse on tämän asetuksen 3 artiklan 1 kohdan ja 5 kohdan välisestä rajanvedosta, edellytys, jolla on eniten painoarvoa unionin tuomioistuimen suorittamassa tarkastelussa, on se, joka liittyy mainitun asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa lueteltuihin vakuutustapahtumiin. Vaikka kansallisessa lainsäädännössä annetaan edunsaajille laissa määritelty asema, joka antaa oikeuden tiettyyn etuuteen asianomaista henkilöä koskevasta yksilöllisestä tarveharkinnasta riippumatta, on niin, että koska asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan luettelo on tyhjentävä, etuuden, joka ei liity jostakin tässä artiklassa mainitusta vakuutustapahtumasta vastaamiseen, on joka tapauksessa jäätävä asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalan ulkopuolelle.(12)
33. Vaikka tämän ratkaisuehdotuksen 26 kohdassa mainittujen kahden edellytyksen tunnistamiseen liittyvä unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on siis hyvin vakiintunut, näiden samojen edellytysten soveltaminen unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetussa asiassa osoittautuu vaikeammaksi.
34. Siltä osin kuin kyse on unionin tuomioistuimen asettamasta ensimmäisestä edellytyksestä, sen tiukkuuden perusteella voitaisiin perustellusti ajatella, että toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle myönnetty vähäisinkin yksilöllinen harkintavalta merkitsisi sitä, että etuutta ei voitaisi pitää sosiaaliturvaetuutena. Oikeuskäytännössä on mielestäni melko ristiriitaisesti kuitenkin katsottu tämän edellytyksen täyttyneen siitä huolimatta, että avustus myönnettiin vain, kun oli otettu huomioon hakijan omaisuus, hänen tulonsa, hänen huollettavinaan olevien lasten lukumäärä ja lasten ikä, siltä osin kuin nämä arviointiperusteet olivat objektiivisia ja laissa määriteltyjä, eikä toimivaltainen viranomainen voinut ”ottaa huomioon muita henkilökohtaisia olosuhteita”.(13) Myöhemmin unionin tuomioistuin on sen sijaan katsonut vaikeasta vammasta aiheutuvien sosiaalisten seurausten korvaamiseksi tarkoitettujen avustusten osalta komission Slovakian tasavaltaa vastaan nostaman laiminlyöntikanteen yhteydessä, että vaikka lääketieteellinen asiantuntija-arviointi ja sosiaalinen asiantuntija-arviointi sekä niin sanottu moniosainen asiantuntijalausunto, jonka yhteydessä tehtiin ehdotus korvauksena myönnettävän avustuksen muodosta, perustuivat objektiivisiin ja laissa määriteltyihin kriteereihin, komissio ei ollut osoittanut, että kyseiset kriteerit synnyttävät oikeuden kyseessä olleisiin avustuksiin siten, ettei toimivaltaisella viranomaisella ollut niiden myöntämisessä harkintavaltaa.(14)
35. Siltä osin kuin kyse on jälkimmäisen edellytyksen soveltamisesta, unionin tuomioistuin on myöntänyt – siitä huolimatta, että se muistutti asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti lueteltujen vakuutustapahtumien tai etuuksien tyhjentävästä luonteesta –, että riippumatta siitä, että viimeksi mainitussa säännöksessä ei mainita hoidon tarvetta vakuutustapahtumana,(15) tätä vakuutustapahtumaa koskevat avustukset voitiin rinnastaa kyseisessä artiklassa tarkoitettuihin sairausetuuksiin ja että ne näin ollen voivat kuulua kansallisten sosiaaliturvalainsäädäntöjen yhteensovittamista koskevan unionin säännöstön soveltamisalaan.(16) Hoidon tarpeeseen perustuvan vakuutustapahtuman tällaista rinnastamista sairauteen vakuutustapahtumana koskevat kuitenkin tietyt edellytykset, jotta asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaa ei laajenneta liiallisesti siihen nähden, ettei viimeksi mainittuun sisälly erityisesti tätä vakuutustapahtumaa koskevaa säännöstä. Niinpä unionin tuomioistuin on katsonut, että hoidon tarpeeseen perustuvan vakuutustapahtuman kattamiseksi tarkoitettujen etuuksien ei ole ainoastaan täytettävä tämän ratkaisuehdotuksen 26 kohdassa mainittu ensimmäinen edellytys, vaan niillä on ennen kaikkea pyrittävä ”parantamaan sellaisten henkilöiden terveydentilaa ja elämänlaatua, jotka eivät selviä ilman ulkopuolista apua”, ja niiden ”keskeisenä tarkoituksena on täydentää sairausvakuutuksesta maksettavia etuuksia”.(17) Hoidon tarpeeseen perustuvaa vakuutustapahtumaa koskevat etuudet, jotka, kuten viimeksi mainittu, ovat yleensä pitkäaikaisia, ovat näin ollen vain täydentäviä suhteessa ”perinteisiin” sairausetuuksiin, jotka on pikemminkin tarkoitettu suoritettavaksi lyhyiden jaksojen ajan ja joita asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan a alakohta koskee suppeassa merkityksessä.(18)
36. Näiden seikkojen valossa on tarkistettava, täyttyvätkö tämän ratkaisuehdotuksen 26 kohdassa mainitut kaksi edellytystä pääasiassa, kun otetaan huomioon – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin aivan oikein toteaa –, että oikeuskäytännön mukaan se seikka, että Suomen tasavalta ei ole tehnyt ilmoitusta vammaispalvelulain kuulumisesta asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan soveltamisalaan, ei merkitse, että tämä laki ei kuuluisi tämän unionin säädöksen aineelliseen soveltamisalaan.
1. Edellytys, jonka mukaan etuuden myöntäminen perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn asemaan kaikesta yksilöllisestä tarveharkinnasta riippumatta
37. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin näyttää epäilevän, täyttyykö tämä ensimmäinen edellytys. Vaikka se toteaa, että vaikeavammaisten yksilölliset tarpeet otetaan huomioon myönnettäessä vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua, mikä liittäisi tämän etuuden pikemminkin sosiaalihuoltoon, tässä laissa annetaan edunsaajille tuomioistuimen subjektiiviseksi kutsuma oikeus henkilökohtaisen avun saamiseen laissa määriteltyjen edellytysten perusteella edunsaajan tulotasosta riippumatta.
38. Suomen ja Ruotsin hallitukset katsovat, että sillä perusteella, että edunsaajan yksilöllinen tarve otetaan huomioon ja että kunnalle on myönnetty harkintavalta henkilökohtaisen avun myöntämistavan ja avun määrän osalta, kyseessä oleva tilanne voidaan rinnastaa siihen, joka liittyi avustukseen, joka johti 16.9.2015 asiassa komissio v. Slovakia annettuun tuomioon (C‑433/13, EU:C:2015:602). Komissio ja jossakin määrin myös Tšekin hallitus sitä vastoin katsovat, että ensimmäinen edellytys täyttyy.
39. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen toimittamien tietojen perusteella olen taipuvainen yhtymään kahden viimeksi mainitun osapuolen kantaan.
40. On tosin kiistatonta, että asianomaisen henkilön yksilöllisen tarpeen huomioon ottaminen mainitaan useaan otteeseen vammaispalvelulaissa, erityisesti sen 8 c ja 8 d §:ssä.
41. Kunnan on kuitenkin kiistatta tarjottava henkilökohtaista apua, jos henkilö asuu kunnan alueella ja täyttää vaikeavammaisuutta koskevan edellytyksen, riippumatta tämän henkilön tuloista.
42. Kuten ennen kaikkea Tšekin hallitus on todennut, vammaispalvelulain 8 d §:ssä edunsaajan kotikunnalle myönnetty harkintavalta ei koske oikeuden syntymistä kyseiseen apuun, vaan tämän avun järjestämistapaa ja määrää. Käsiteltävä asia eroaa asiassa komissio v. Slovakia (C‑433/13, EU:C:2015:602, 79 ja 80 kohta) 16.9.2015 annettuun tuomioon johtaneesta asiasta nimenomaan tältä osin. Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuin nimittäin totesi yhtäältä, että komissio ei ollut osoittanut, että suoritettavia erilaisia lääketieteellisiä ja sosiaalisia asiantuntija-arviointia Slovakian lainsäädännön mukaan koskevat kriteerit ”synnyttä[isi]vät oikeuden kyseessä olevaan etuuteen siten, ettei toimivaltaisella viranomaisella ole niiden myöntämisessä harkintavaltaa”, ja toisaalta, että tämän lain mukaan ”oikeus korvauksena myönnettävään avustukseen ja sen saamiseen syntyy toimivaltaisen viranomaisen tällaisen oikeuden tunnustamisesta tekemän pätevän päätöksen perusteella”, mikä vahvisti Slovakian hallituksen kantaa, jonka mukaan ”viranomaisilla on harkintavaltaa kyseessä olevien etuuksien myöntämisessä”.(19) Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäröinti, unionin tuomioistuin voisi hyödyllisesti palauttaa mieleen, että tämän ratkaisuehdotuksen 26 kohdassa mainitun ensimmäisen edellytyksen täyttymisen poissulkemiseksi edunsaajaa koskevan yksilöllisen tarveharkinnan on ennen kaikkea liityttävä kyseessä olevaa apua koskevien edellytysten täyttämiseen tai apua koskevan oikeuden syntymiseen.(20)
43. Mielestäni on siis katsottava, että tämän ratkaisuehdotuksen 26 kohdassa mainittu ensimmäinen edellytys täyttyy.
2. Edellytys, jonka mukaan etuuden myöntäminen liittyy johonkin asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan
44. Jälkimmäisen edellytyksen osalta on ratkaistava, onko pääasiassa kyseessä oleva henkilökohtainen apu asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu sairausetuus tai onko se rinnastettava tällaiseen etuuteen.
45. Kuten edellä on jo esitetty, unionin tuomioistuin on useaan otteeseen todennut, että etuuksien, joilla pyritään parantamaan hoidon tarpeessa olevien henkilöiden terveydentilaa ja elämänlaatua, keskeisenä tarkoituksena on täydentää sairausvakuutuksesta maksettavia etuuksia, ja ne on siis rinnastettava tässä artiklassa tarkoitettuihin sairausetuuksiin.(21)
46. Kuten Suomen ja Ruotsin hallitukset ovat todenneet kirjallisissa huomautuksissaan, vammaispalvelulain mukaisella henkilökohtaisella avulla ei mielestäni voida katsoa pyrittävän parantamaan edunsaajan vammaa tai sairautta. Vammaispalvelulain 1 §:ssä todetaan ensinnäkin, että tämän lain ”tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä”. Kuten vammaispalvelulain 8 c §:ssä todetaan, henkilökohtaisen avun tarkoituksena on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan tässä pykälässä lueteltuja toimia suorittaessaan eli päivittäisissä toimissa, työssä ja opiskelussa, harrastuksissa, yhteiskunnallisessa osallistumisessa tai sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä. Kuten lopuksi Suomen hallitus huomauttaa, vammaispalvelulain esityöt vahvistavat, että sellaiset avun tarpeet, joiden tyydyttäminen edellyttää hoivaa, hoitoa tai valvontaa, on nimenomaisesti rajattu henkilökohtaisen avun ulkopuolelle.
47. Henkilökohtaisen avun tarkoitus ei siis ole lääketieteellinen, toisin kuin Suomen (vammaisen) lapsen hoitotuen, joka oli 18.10.2007 annetun tuomion komissio v. parlamentti ja neuvosto (C‑299/05, EU:C:2007:608, 57–59 kohta) kohteena ja jota unionin tuomioistuin piti asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa (josta on tullut asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan a alakohta) tarkoitettuna sairausetuutena. Tämän tuen tarkoituksena oli nimittäin mahdollistaa se, että vammaisten lasten vanhemmat voivat varmistaa näiden lasten hoidon, valvonnan ja mahdollisesti kuntoutuksen.
48. Tässä vaiheessa on siis syytä tarkistaa, voidaanko henkilökohtainen apu, jolla ei pyritä parantamaan vaikeavammaisten henkilöiden terveydentilaa, vaan ainoastaan – myönnän tämän – tämän ratkaisuehdotuksen 45 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua ”hoidon tarpeessa olevien henkilöiden elämänlaatua”, rinnastaa asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuun sairausetuuteen.
49. Kuten olen jo esittänyt, asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohta ei nimenomaisesti kata hoidon tarpeeseen perustuvaa vakuutustapahtumaa.
50. Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään rinnastanut sairausetuuksiin hoitovakuutusjärjestelmiin perustuvat etuudet siltä osin kuin näillä etuuksilla pyritään parantamaan hoitoa tarvitsevien henkilöiden terveydentilaa ja elämänlaatua. Näissä asioissa kyse oli – näiden järjestelmien rahoitustavasta riippumatta – henkilön sellaisista hoidon tarpeesta aiheutuvista kustannuksista vastaaminen, jotka liittyvät ainakin samanaikaisesti henkilön saamaan hoitoon ja hänen jokapäiväisen elämänlaatunsa parantamiseen esimerkiksi varmistamalla hänelle välineiden tai kolmansien antaman avun korvaaminen.(22) Tätä ajatustapaa ei heikennä 1.2.2017 annettu tuomio Tolley (C‑430/15, EU:C:2017:74), johon komissio vetoaa ja katsoo, että unionin tuomioistuin on mainitun tuomion 53 kohdassa painottanut vain päämäärää, joka oli niiden henkilöiden, jotka olivat riippuvaisia mainitussa asiassa kyseessä olleen vammaisen elämisavustuksen hoidon tarpeeseen liittyvästä osasta, elämänlaadun parantaminen. Yhtäältä tämän avustuksen hoidon tarpeeseen liittyvän osan tarkoituksena oli kattaa lisäkustannuksia, jotka aiheutuvat tietyntyyppisestä hoidosta tai siitä, että henkilö on täysin tai melkein kykenemätön kävelemään,(23) mikä mielestäni selittää sen liittymisen sairausetuuksiin. Toisaalta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksillä pyrittiin ennen kaikkea selvittämään, oliko mainitun avustuksen hoidon tarpeeseen liittyvää osa luokiteltava sairausetuudeksi pikemminkin kuin etuudeksi, joka oli tarkoitettu kattamaan työkyvyttömyyden tai vanhuuden, jotka sinällään ovat asetuksen N:o 883/2004 kattamia vakuutustapahtumia.
51. Joka tapauksessa katson, että unionin tuomioistuimen olisi vältettävä rinnastamasta sairausetuuksiin pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen henkilökohtaisen avun kaltaisia avustuksia, joiden tarkoituksena on yksinomaan vaikeavammaisten henkilöiden päivittäisen elämän parantaminen ilman, että siihen liittyisi vähintään sellaisista hoidoista tai välineistä vastaaminen, joilla pyritään parantamaan näiden henkilöiden terveydentilaa. Se, että unionin tuomioistuin omaksuisi tämän linjan, merkitsisi sitä, että hoidon tarpeeseen perustuva vakuutustapahtuma sisällytettäisiin sellaisenaan asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan tyhjentävään luetteloon ja näin ollen asetuksen soveltamisalaan, minkä unionin lainsäätäjä on kansallisten sosiaaliturvalainsäädäntöjen yhteensovittamista koskevaan unionin säännöstöön vuosien kuluessa tehdyistä lukuisista muutoksista huolimatta kieltäytynyt tekemästä. En voi rohkaista unionin tuomioistuinta noudattamaan tällaista linjaa, koska tällöin vaarana on itse asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun sairausetuuden käsitteen vääristyminen.
52. Katson näin ollen, että henkilökohtaista apua, joka muodostuu niistä kustannuksista vastaamisesta, jotka aiheutuvat vaikeavammaisen henkilön päivittäisistä toimista, kuten ostosten tekemisestä, siivouksesta ja pyykin pesusta, siinä tarkoituksessa, että kyseinen henkilö, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen, voi suorittaa korkeakouluopintoja, ei voida rinnastaa asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuun sairausetuuteen.
53. Näissä olosuhteissa ei ole syytä, toisin kuin Tšekin hallitus ja komissio ovat ehdottaneet, lausua siitä, onko vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua pidettävä asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettuna ”rahassa” tai ”luontoissuorituksena” annettavana sairausetuutena, koska tämä apu ei näkemykseni mukaan kuulu mainitun asetuksen soveltamisalaan.
54. Tässä vaiheessa on siis tutkittava ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toinen ja kolmas kysymys, jotka on esitetty nimenomaan sen varalta, että henkilökohtainen apu ei kuulu asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan.
B. Unionin kansalaisten liikkumisvapauden rajoitus
55. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa toisella ja kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellään selvittää ennen kaikkea, ovatko SEUT 20 ja SEUT 21 artikla, siltä osin kuin niissä vahvistetaan unionin kansalaisten oikeus liikkua ja oleskella vapaasti muiden jäsenvaltioiden alueella, esteenä sille, että pääasian valittajan kaltaisen Suomessa asuvan henkilön kotikunta epää häneltä vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun siitä syystä, että hän oleskelee toisessa jäsenvaltiossa suorittaakseen siellä korkeakouluopintoja.
56. Nämä kysymykset perustuvat kahteen olettamaan.
57. Yhtäältä on riidatonta, että pääasian valittajan kotikuntalaissa (11.3.1994/201) tarkoitettu kotipaikka säilyy Suomessa ja että hänen viikoittainen oleskelunsa Virossa opintojen vuoksi on vain väliaikaista, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, että pääasian valittajan on tarkoitus palata kotikuntaansa aina viikonloppuisin.
58. Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, että opiskelu, toisin kuin loma- ja työmatkat, ei kuulu hyväksyttäviin perusteisiin, jotka oikeuttavat asianomaisen henkilön saamaan henkilökohtaista apua ulkomaille. Samoin kuin ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, Suomen hallitus on kirjallisissa huomautuksissaan riitauttanut tämän kansallisen oikeuden tulkinnan ja katsonut, että vammaispalvelulaissa ei kielletä kuntaa käyttämästä harkintavaltaansa ja myöntämästä henkilökohtaista apua pääasian kaltaisessa tilanteessa. Riippumatta siitä, onko tämä huomautus perusteltu, SEUT 267 artiklaan perustuvan toimivallan jaon mukaan unionin tuomioistuimen asiana ei ole puuttua ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tekemään kansallisen oikeuden tulkintaan, josta viimeksi mainittu on yksinomaan vastuussa.(24)
59. Näiden täsmennysten jälkeen on syytä palauttaa mieleen, että pääasian valittajalla on Suomen kansalaisena SEUT 20 artiklan 1 kohdan nojalla unionin kansalaisen asema, joten hän voi vedota, myös sitä jäsenvaltiota vastaan, josta hän on lähtöisin, tällaiseen asemaan liittyviin oikeuksiin.(25)
60. Tämän aseman tarkoituksena on olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema, kun he ovat tilanteessa, joka kuuluu EUT-sopimuksen asialliseen soveltamisalaan.(26)
61. Unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvia tilanteita ovat tietysti muun muassa tilanteet, jotka koskevat EUT-sopimuksessa taattujen perusvapauksien, erityisesti SEUT 21 artiklassa myönnetyn vapauden liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, käyttämistä.(27)
62. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy myös ilmi, että kansallinen lainsäädäntö, jolla tietyt oman maan kansalaiset asetetaan huonompaan asemaan pelkästään sen vuoksi, että he ovat käyttäneet vapauttaan liikkua ja oleskella toisessa jäsenvaltiossa, on SEUT 21 artiklan 1 kohdassa jokaiselle unionin kansalaiselle tunnustettuja vapauksia koskeva rajoitus.(28)
63. Useissa asioissa, joissa unionin tuomioistuin on viitannut juuri mainittuun oikeuskäytäntöön, on ollut kyse koulutus- tai opintotuesta, jonka myöntäminen edellytti sitä, että täytettiin tukea myöntävän jäsenvaltion alueella asumista koskeva vähimmäiskriteeri, jota asianomaiset opiskelijat eivät täyttäneet.(29)
64. Käsiteltävällä asialla on kaksi erityispiirrettä tähän oikeuskäytännön suuntaukseen nähden. Yhtäältä henkilökohtaista apua ei myönnetä yksinomaan opiskelua varten, vaan vaikeavammaisten henkilöiden yhteiskunnallista ja taloudellista integroitumista varten, jotta he voivat toteuttaa ”omia valintojaan”, myös opiskeluissa.(30) Toisaalta Espoon kunta epäsi pääasian valittajalta henkilökohtaisen avun siitä syystä, että korkeakouluopinnot Tallinnassa merkitsivät, että hän oleskelee vakinaisesti Virossa. Kuten jo totesin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kuitenkin hylännyt tämän lähestymistavan ja todennut, että pääasian valittajan kotipaikkana säilyy Espoon kunta kotikuntalain mukaisesti, minkä lisäksi Suomen hallitus on myöntänyt kirjallisissa huomautuksissaan.
65. Vaikuttaa näin ollen siltä, että henkilökohtainen apu evättiin yksinomaan sillä perusteella, että pääasian valittaja – joka muuten täytti kaikki tämän avun saamisen muut edellytykset – valitsi korkeakouluopinnot muussa jäsenvaltiossa kuin Suomessa.
66. Kuten Suomen ja Ruotsin hallitukset ovat myöntäneet, tämä epääminen on SEUT 21 artiklan 1 kohdassa jokaiselle unionin kansalaiselle tunnustetun liikkumista ja oleskelua toisessa jäsenvaltiossa koskevan vapauden rajoitus. Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, mahdollisuuksilla, jotka perussopimuksessa annetaan unionin kansalaisten liikkumisen osalta, ei nimittäin voisi olla täyttä vaikutustaan, jos niiden käyttäminen voitaisiin tehdä jäsenvaltion kansalaiselle vähemmän houkuttelevaksi sillä tavalla, että hänen oleskelulleen jossain toisessa jäsenvaltiossa asetetaan esteitä hänen lähtövaltionsa lainsäädännössä, joka on hänelle epäedullinen pelkästään sen vuoksi, että hän on käyttänyt näitä mahdollisuuksiaan.(31)
67. Se, että jotain perussopimuksessa taatuista perusvapauksista rajoitetaan näin, voi olla unionin oikeuden perusteella oikeutettua ainoastaan silloin, jos se perustuu objektiivisiin, yleistä etua koskeviin ja kyseessä olevien henkilöiden kansalaisuudesta riippumattomiin syihin ja jos se on oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään.(32)
68. Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa 21.7.2011 annetun tuomion Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500) 89 ja 90 kohtaan ja mainitsee pyynnössään kaksi mahdollista oikeutusperustetta. Ensiksi rajoitus voisi olla hyväksyttävissä sillä perusteella, että kunnalla on velvollisuus valvoa henkilökohtaisen avun järjestämistä. Toiseksi henkilökohtaisen avun myöntämisen rajaaminen vain Suomen alueelle olisi omiaan säilyttämään henkilökohtaisen avun järjestelmän johdonmukaisuuden ja toimivuuden, mukaan lukien kunnan mahdollisuudet valita tämän avun sopiva järjestämistapa.
69. Kun Tšekin hallitus ja komissio eivät ole ottaneet kantaa tähän kysymykseen ja Suomen hallitus katsoo, ettei mikään yleistä etua koskeva perusteltu syy voi oikeuttaa pääasiassa kyseessä olevaa rajoitusta, Ruotsin hallitus puolestaan katsoo, että kunnalle kuuluvat valvontavelvollisuudet ja sosiaaliturvajärjestelmän taloudellinen tasapaino oikeuttavat sen, että henkilökohtaista apua myönnetään vain Suomen alueelle.
70. Totean osaltani aluksi, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemissa yleisen edun mukaisissa tavoitteissa on hieman sekavuutta. Kun ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa 21.7.2011 annetun tuomion Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500) 89 ja 90 kohtaan, se näyttää katsovan, että näinä tavoitteina ovat avun hakijan ja toimivaltaisen jäsenvaltion välillä vallitsevan todellisen yhteyden varmistaminen ja kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän taloudellisen tasapainon takaaminen, vaikka se vetoaa nimenomaisesti henkilökohtaisen avun järjestelmän johdonmukaisuuteen ja toimivuuteen, joka on oikeuttamisperuste, joka muistuttaa perustetta, johon jäsenvaltiot usein vetoavat verotusjärjestelmiensä soveltamisen yhteydessä mutta joka ei lainkaan ilmene tuomiosta, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee.
71. Unionin tuomioistuin on näet 21.7.2011 annetun tuomion Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500) 89 ja 90 kohdassa todennut, että päämäärät, joita tavoitellaan kansallisella lainsäädännöllä, jolla pyritään varmistamaan, että nuoruuden lyhytaikaisen työkyvyttömyysetuuden hakijan ja toimivaltaisen jäsenvaltion välillä on tosiasiallinen yhteys, ja säilyttämään kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän taloudellinen tasapaino, ovat lähtökohtaisesti hyväksyttäviä päämääriä, joilla voidaan oikeuttaa SEUT 21 artiklan 1 kohdassa vahvistettujen vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevien oikeuksien rajoitukset.
72. Unionin tuomioistuin päätyi mainitussa asiassa siihen, että edellytyksiä, jotka koskivat hakijan oleskelua kotimaan alueella (Yhdistyneessä kuningaskunnassa) sekä ennen kuin hän jätti hakemuksensa että hakemuksen jättämishetkellä, ei voitu oikeuttaa kahdella aiemmin mainitulla tavoitteella.(33) Unionin tuomioistuin katsoi erityisesti, että vaikka työkyvyttömyysetuuden hakija asui muussa jäsenvaltiossa kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa (tässä tapauksessa Espanjassa), voitiin osoittaa, että hänellä oli ”tosiasiallinen ja riittävä yhteys” Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, muilla tekijöillä kuin hakijan oleskelulla tämän jäsenvaltion alueella ennen hakemuksen jättämistä, kuten suhteilla viimeksi mainitun jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään ja perhetilanteella.(34) Unionin tuomioistuin katsoi lisäksi, että tämä arviointi päti myös kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän taloudellisen tasapainon takaamista koskevan tavoitteen osalta, koska hakijan ja toimivaltaisen jäsenvaltion välinen tosiasiallinen ja riittävä yhteys mahdollisti sen, että viimeksi mainittu voi varmistua siitä, että kyseessä olevan etuuden maksamiseen liittyvä taloudellinen rasite ei tule kohtuuttomaksi.(35)
73. Mielestäni unionin tuomioistuimen mainitussa tuomiossa tekemä päätelmä on mitä suurimmassa määrin sovellettavissa pääasiassa. Silläkin uhalla, että toistan itseäni, totean, että on riidatonta, että A:n vakinainen asuinpaikka säilyy kunnassa, jossa hän teki henkilökohtaista apua koskevan hakemuksensa ja että hän palaa sinne viikoittain Virossa opiskelunsa aikana. Nähdäkseni ei siis voida pätevästi väittää, että tämä kunta voisi kohdata erityisiä vaikeuksia tämän avun edellytysten ja järjestämis- ja myöntämistavan valvonnassa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei myöskään ole esittänyt mitään tietoja siitä, minkä tyyppiset esteet haittaisivat valvontaa, jota kunta kohdistaa henkilökohtaisen avun käytön edellytysten noudattamiseen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, enemmän kuin siinä Suomen lainsäädännön sallimassa tilanteessa, jossa Suomessa asuva henkilö käyttää ulkomailla samanlaista henkilökohtaista apua työ- tai lomamatkalla.(36)
74. Totean lisäksi, että Suomen hallitus on täsmentänyt, ettei sen tiedossa ole tällä hetkellä seikkoja, joiden perusteella voitaisiin arvioida, että henkilökohtaisen avun myöntäminen esillä olevan kaltaisissa tapauksissa järkyttäisi kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän tasapainoa. Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt mitään konkreettista seikkaa, jonka perusteella tällainen uhka olisi oletettavissa, katson, että tämä toteamus on syytä panna merkille.
75. Näin ollen katson, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa mikään ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin tuoma tavoite ei voi oikeuttaa A:n kaltaisen unionin kansalaisen liikkumis- ja oleskeluvapauden rajoitusta.
76. Näissä olosuhteissa ei ole tarpeen lausua ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen niin ikään pyytämästä vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 19 artiklan tulkinnasta, koska se ei voi muuttaa vastauksia, jotka ehdotan annettaviksi toiseen ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen.
V. Ratkaisuehdotus
77. Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että korkeimman hallinto-oikeuden esittämään ennakkoratkaisupyyntöön vastataan seuraavasti:
1) Pääasiassa kyseessä olevan henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta ei ole luokiteltava sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi sairausetuudeksi.
2) SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että jäsenvaltiossa oleva kunta epää pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen henkilökohtaisen avun siitä syystä, että hakija, joka on vaikeavammainen ja asuu tämän kunnan alueella, suorittaa tai haluaa suorittaa korkeakouluopintoja jossakin toisessa jäsenvaltiossa suorittaakseen tutkinnon.