ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 19ης Ιανουαρίου 2012 (1)
Υπόθεση C‑59/11
Association Kokopelli
κατά
Graines Baumaux SAS
[αίτηση του Cour d’appel de Nancy (Γαλλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Γεωργία — Κύρος — Οδηγία 2002/55/ΕΚ — Κηπευτικά — Εμπορία σπόρων προς σπορά — Απαγόρευση εμπορίας σπόρων προς σπορά ποικιλιών οι οποίες δεν έχουν γίνει επισήμως αποδεκτές και δεν έχουν καταχωρισθεί στον κατάλογο ποικιλιών — Διεθνής συνθήκη σχετικά με τους φυτογενετικούς πόρους για τη διατροφή και τη γεωργία — Αρχή της αναλογικότητας — Επιχειρηματική ελευθερία — Κυκλοφορία των εμπορευμάτων — Ίση μεταχείριση»
I – Εισαγωγή
1. Όπως είναι γνωστό, στην ευρωπαϊκή γεωργία καλλιεργούνται όλο και λιγότερες ποικιλίες φυτών. Πολλές παραδοσιακές ποικιλίες χάνονται ή φυλάσσονται απλώς σε τράπεζες σπόρων για τις επόμενες γενεές. Αντ’ αυτού, στους αγρούς κυριαρχούν λίγες ποικιλίες, των οποίων επιπλέον τα επί μέρους χαρακτηριστικά είδη είναι προφανώς σε μεγάλο βαθμό όμοια μεταξύ τους.
2. Γι’ αυτόν τον λόγο, η βιολογική ποικιλότητα στη γεωργία παρουσιάζει μαζική υποχώρηση. Δεν μπορεί να αποκλεισθεί ότι ως εκ τούτου θα ελλείπουν μελλοντικά ποικιλίες, που θα μπορούσαν ενδεχομένως να προσαρμοσθούν καλύτερα στην κλιματική μεταβολή ή σε νέες ασθένειες απ’ ό,τι οι κατ’ εξοχήν υφιστάμενες σήμερα ποικιλίες. Ήδη σήμερα, μάλιστα, η επιλογή του τελικού καταναλωτή στα γεωργικά προϊόντα είναι περιορισμένη.
3. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η εξέλιξη αυτή συντηρείται κυρίως από τα οικονομικά συμφέροντα των γεωργών, οι οποίοι χρησιμοποιούν κατά το δυνατόν τις πλέον αποδοτικές ποικιλίες.
4. Η υπό εξέταση περίπτωση δείχνει όμως ότι ο περιορισμός της βιολογικής ποικιλότητας στην ευρωπαϊκή γεωργία οφείλεται τουλάχιστον και σε ρυθμίσεις του ενωσιακού δικαίου. Πράγματι, σπόροι προς σπορά των περισσότερων χρησιμοποιούμενων ειδών γεωργικών φυτών προς φύτευση μπορούν να αποτελούν το αντικείμενο εμπορίας μόνον αν η ποικιλία έχει γίνει επισήμως αποδεκτή. Η αποδοχή προϋποθέτει ότι η ποικιλία είναι σαφώς διακρινόμενη, σταθερή και επαρκώς ομοιόμορφη. Εν μέρει, επιπλέον, πρέπει να αποδεικνύεται η αποδοτικότητα —μια «ικανοποιητική αξία όσον αφορά την καλλιέργεια ή τη χρήση». Για πολλές «παλαιές ποικιλίες» δεν μπορούν να προσκομίζονται αυτές οι αποδείξεις. Συνεπώς, τίθεται το ζήτημα αν δικαιολογείται αυτός ο περιορισμός της εμπορίας σπόρων προς σπορά.
II – Το νομικό πλαίσιο
Α — Η διεθνής συνθήκη σχετικά με τους φυτογενετικούς πόρους για τη διατροφή και τη γεωργία
5. Το Συμβούλιο ενέκρινε με την απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 2004 (2) τη σύναψη της διεθνούς συνθήκης σχετικά με τους φυτογενετικούς πόρους για τη διατροφή και τη γεωργία (3) (στο εξής: διεθνής συνθήκη).
6. Το άρθρο 5, παράγραφος 1, της διεθνούς συνθήκης μνημονεύει τα σημαντικότερα μέτρα:
«5.1. Κάθε συμβαλλόμενο μέρος, υπό την επιφύλαξη της εθνικής του νομοθεσίας, και σε συνεργασία με άλλα συμβαλλόμενα μέρη, όπου απαιτείται, προωθεί μια ολοκληρωμένη προσέγγιση για την ανεύρεση, διατήρηση και αειφόρο χρήση των φυτογενετικών πόρων για τη διατροφή και τη γεωργία και αναλαμβάνει ιδιαίτερα, όπου απαιτείται:
[…]
γ) να ενθαρρύνει ή να υποστηρίξει, ανάλογα με την περίπτωση, τις προσπάθειες των γεωργών και των τοπικών κοινοτήτων για διαχείριση και διατήρηση στον αγρό των φυτογενετικών τους πόρων για τη διατροφή και τη γεωργία·
[…]»
7. Το άρθρο 6 της διεθνούς συνθήκης μνημονεύει ακόμη μέτρα:
«6.1. Τα συμβαλλόμενα μέρη επεξεργάζονται και διατηρούν πολιτικές και νομικές διατάξεις κατάλληλες για την προώθηση της αειφόρου χρήσεως των φυτογενετικών πόρων για τη διατροφή και τη γεωργία.
6.2. Η αειφόρος χρήση των φυτογενετικών πόρων για τη διατροφή και τη γεωργία μπορεί να περιλαμβάνει κυρίως τα ακόλουθα μέτρα:
α) επεξεργασία πρόσφορων γεωργικών πολιτικών που ενθαρρύνουν, κατά τα δέοντα, την εφαρμογή και διατήρηση διαφοροποιημένων γεωργικών συστημάτων που ευνοούν την αειφόρο χρήση της γεωργικής βιολογικής ποικιλότητας και των άλλων φυσικών πόρων·
[…]
δ) διεύρυνση της γενετικής βάσης των καλλιεργούμενων φυτών και αύξηση της ποικιλότητας του γενετικού υλικού που τίθεται στη διάθεση των γεωργών·
ε) προώθηση, με κατάλληλο τρόπο, αυξημένης χρήσης των τοπικών και τοπικά προσαρμοσμένων καλλιεργειών, ποικιλιών και υποχρησιμοποιούμενων ειδών·
[…]
ζ) επανεξέταση και, όπου απαιτείται, προσαρμογή των στρατηγικών γενετικής βελτίωσης και των κανονισμών που διέπουν την πώληση των ποικιλιών και τη διανομή των σπόρων.»
8. Το άρθρο 9 της διεθνούς συνθήκης αναφέρεται στα δικαιώματα των γεωργών και προβλέπει στην παράγραφο 2 τα ακόλουθα μέτρα:
«Τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν ότι η ευθύνη πραγμάτωσης των δικαιωμάτων των γεωργών, όσον αφορά τους φυτογενετικούς πόρους για τη διατροφή και τη γεωργία, ανάγεται στις κυβερνήσεις. Ανάλογα με τις ανάγκες και προτεραιότητές του, κάθε συμβαλλόμενο μέρος θα πρέπει, ανάλογα με το τι αρμόζει και υπό την επιφύλαξη της εθνικής του νομοθεσίας, να λαμβάνει μέτρα για την προστασία και προαγωγή των δικαιωμάτων των γεωργών, στα οποία συμπεριλαμβάνονται:
α) η προστασία των παραδοσιακών γνώσεων που σχετίζονται με τους φυτογενετικούς πόρους για τη διατροφή και τη γεωργία·
β) το δικαίωμα ισότιμης συμμετοχής στην διανομή των ωφελημάτων που απορρέουν από τη χρήση των φυτογενετικών πόρων για τη διατροφή και τη γεωργία·
γ) το δικαίωμα συμμετοχής στη διαδικασία λήψης αποφάσεων, σε εθνικό επίπεδο, για θέματα σχετικά με τη διατήρηση και αειφόρο χρήση των φυτογενετικών πόρων για τη διατροφή και τη γεωργία.»
Β — Το δίκαιο της Ένωσης
9. Ζητήματα που αφορούν σπόρους προς σπορά ρυθμίζονται με διάφορες οδηγίες. Οι ρυθμίσεις αυτές για σπόρους προς σπορά κηπευτικών θεσπίσθηκαν για πρώτη φορά το 1970 (4) και για άλλες χρησιμοποιούμενες στη γεωργία ποικιλίες ήδη το έτος 1966 (5). Σήμερα, πάντως, ισχύουν οι παρατιθέμενες κατωτέρω διατάξεις, για την αναθεώρηση των οποίων η Επιτροπή προβαίνει επί του παρόντος σε διαβουλεύσεις (6).
1. Η οδηγία 2002/55/ΕΚ
10. Οι ποικιλίες, για τις οποίες πρόκειται στην κύρια δίκη, υπάγονται ως επί το πλείστον ή ακόμη και αποκλειστικά στην οδηγία 2002/55/ΕΚ του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 2002, περί εμπορίας σπόρων προς σπορά κηπευτικών (7) (στο εξής: οδηγία για τα κηπευτικά).
11. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά απαγορεύει τη διάθεση στο εμπόριο σπόρων, η ποικιλία των οποίων δεν είναι επίσημα αποδεκτή:
«Τα κράτη μέλη ορίζουν ότι οι σπόροι κηπευτικών είναι δυνατόν να πιστοποιούνται, να ελέγχονται ως τυποποιημένοι σπόροι και να τίθενται σε εμπορία, μόνο αν η ποικιλία τους είναι επίσημα αποδεκτή σε ένα τουλάχιστον κράτος μέλος.»
12. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά ρυθμίζει τα της αποδοχής:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε μια ποικιλία να είναι αποδεκτή μόνον αν είναι σαφώς διακρινόμενη, σταθερή και επαρκώς ομοιόμορφη.
Στην περίπτωση του κιχωρίου για βιομηχανικές χρήσεις, η ποικιλία πρέπει να έχει ικανοποιητική αξία όσον αφορά την καλλιέργεια ή τη χρήση.»
13. Το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας για τα κηπευτικά περιέχει ρυθμίσεις για την προστασία των καταναλωτών τροφίμων, που προέρχονται από τις ποικιλίες:
«Επιπλέον, όταν υλικό ποικιλίας προορίζεται να χρησιμοποιηθεί ως τρόφιμο ή συστατικό τροφίμων που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 258/97, τα τρόφιμα και συστατικά τροφίμων δεν πρέπει:
– να είναι επικίνδυνα για τον καταναλωτή,
– να παραπλανούν τον καταναλωτή,
– να διαφέρουν από τα τρόφιμα ή τα συστατικά τροφίμων που πρόκειται να αντικαταστήσουν, σε βαθμό που η κανονική τους κατανάλωση να καθίσταται ασύμφορη για τον καταναλωτή.»
14. Το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας για τα κηπευτικά προβλέπει μια ευκολότερη αποδοχή χάριν διαφυλάξεως των φυτικών γενετικών πόρων. Τις σχετικές προϋποθέσεις θα πρέπει να καθορίσει η Επιτροπή κατά το άρθρο 44, παράγραφος 3 και το άρθρο 46, παράγραφος 2.
15. Το άρθρο 5 της οδηγίας για τα κηπευτικά ορίζει τα χαρακτηριστικά που καθιστούν μια ποικιλία διακρινόμενη, σταθερή και ομοιόμορφη:
«1. Μια ποικιλία ξεχωρίζει, ανεξάρτητα από την προέλευσή της, τεχνητή ή φυσική, από την αρχική ποικιλία από την οποία δημιουργήθηκε, εάν διακρίνεται εμφανώς λόγω ενός ή περισσοτέρων σημαντικών χαρακτηριστικών από κάθε άλλη ποικιλία γνωστή στην Κοινότητα.
[…]
2. Μία ποικιλία θεωρείται σταθερή αν μετά τις διαδοχικές αναπαραγωγές ή πολλαπλασιασμούς της ή στο τέλος κάθε κύκλου, όταν ο δημιουργός έχει προσδιορίσει ιδιαίτερο κύκλο αναπαραγωγών ή πολλαπλασιασμών, διατηρεί τα αρχικά βασικά χαρακτηριστικά της.
3. Μία ποικιλία θεωρείται επαρκώς ομοιόμορφη αν τα φυτά που την αποτελούν —εκτός σπανίων ανωμαλιών— είναι όμοια, λαμβανομένων υπόψη των ιδιομορφιών του συστήματος αναπαραγωγής των φυτών, ή γενετικώς όμοια για το σύνολο των χαρακτήρων που λαμβάνονται υπόψη για τον σκοπό αυτόν.»
16. Η οδηγία για τα κηπευτικά άρχισε να ισχύει, κατά το άρθρο 52, την εικοστή ημέρα από τη δημοσίευσή της στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, ήτοι στις 9 Αυγούστου 2002. Δεδομένου ότι ενοποίησε διατάξεις προγενέστερων οδηγιών, οι προθεσμίες μεταφοράς των οποίων στο εσωτερικό δίκαιο είχαν παρέλθει, δεν καθόρισε μια νέα προθεσμία μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο.
2. Η οδηγία 2009/145/ΕΚ
17. Η οδηγία 2009/145/ΕΚ της Επιτροπής, της 26ης Νοεμβρίου 2009, σχετικά με την πρόβλεψη ορισμένων παρεκκλίσεων για την αποδοχή ντόπιων αβελτίωτων φυλών και ποικιλιών κηπευτικών που καλλιεργούνται κατά παράδοση σε συγκεκριμένους τόπους και περιφέρειες και απειλούνται με γενετική διάβρωση και ποικιλιών κηπευτικών οι οποίες δεν έχουν εγγενή αξία για εμπορική φυτική παραγωγή αλλά αναπτύσσονται για καλλιέργεια υπό ιδιαίτερες συνθήκες, και για την εμπορία σπόρων προς σπορά των εν λόγω ντόπιων φυλών και ποικιλιών (8) (στο εξής: οδηγία περί παρεκκλίσεων), στηρίχθηκε στο άρθρο 4, παράγραφος 4, στο άρθρο 44, παράγραφος 2, και στο άρθρο 46, παράγραφος 2, της οδηγίας για τα κηπευτικά.
18. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας περί παρεκκλίσεων περιέχει ρύθμιση ως προς τις ποικιλίες για τις οποίες θα πρέπει να προβλέπονται παρεκκλίσεις:
«Όσον αφορά τα είδη κηπευτικών που καλύπτονται από την οδηγία 2002/55/ΕΚ, η παρούσα οδηγία καθορίζει ορισμένες παρεκκλίσεις, όσον αφορά την επιτόπου διατήρηση και τη βιώσιμη χρήση των φυτογενετικών πόρων μέσω της καλλιέργειας και της εμπορίας:
α) για την αποδοχή για συμπερίληψη στους εθνικούς καταλόγους ποικιλιών κηπευτικών ειδών, όπως προβλέπεται στην οδηγία 2002/55/ΕΚ, ντόπιων αβελτίωτων φυλών και ποικιλιών που καλλιεργούνται κατά παράδοση σε συγκεκριμένους τόπους και περιφέρειες και απειλούνται με γενετική διάβρωση, εφεξής “διατηρητέες ποικιλίες”, και
β) για την αποδοχή για συμπερίληψη, στους καταλόγους που αναφέρονται στο στοιχείο α΄, ποικιλιών οι οποίες δεν έχουν εγγενή αξία για εμπορική φυτική παραγωγή αλλά αναπτύσσονται για καλλιέργεια υπό ιδιαίτερες συνθήκες, εφεξής “ποικιλίες που αναπτύσσονται για καλλιέργεια υπό ιδιαίτερες συνθήκες”, και
γ) για την εμπορία σπόρων προς σπορά των εν λόγω διατηρητέων ποικιλιών και ποικιλιών που αναπτύσσονται [sic] για καλλιέργεια υπό ιδιαίτερες συνθήκες.»
19. Οι ουσιώδεις προϋποθέσεις για την αποδοχή διατηρητέων ποικιλιών προκύπτουν από το άρθρο 4 της οδηγίας περί παρεκκλίσεων:
«1. Για να γίνει αποδεκτή ως διατηρητέα ποικιλία, μια ντόπια αβελτίωτη φυλή ή ποικιλία που αναφέρεται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, πρέπει να παρουσιάζει ενδιαφέρον για τη διατήρηση των φυτογενετικών πόρων.
2. Κατά παρέκκλιση από το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/91/ΕΚ, τα κράτη μέλη μπορούν να εκδώσουν τις δικές τους διατάξεις όσον αφορά τη δυνατότητα διακρίσεως, τη σταθερότητα και την ομοιομορφία των διατηρητέων ποικιλιών.
[…]»
20. Τα άρθρα 13 και 14 της οδηγίας περί παρεκκλίσεων προβλέπουν ότι ο σπόρος προς σπορά μιας διατηρητέας ποικιλίας μόνο κατ’ εξαίρεση μπορεί να παραχθεί εκτός της περιφέρειας καταγωγής και να διατεθεί στο εμπόριο.
21. Διατηρητέες ποικιλίες επιτρέπεται να διατίθενται στο εμπόριο, κατά το άρθρο 15 της οδηγίας περί παρεκκλίσεων, μόνο σε πολύ περιορισμένη ποσότητα:
«Κάθε κράτος μέλος εξασφαλίζει ότι, για κάθε διατηρητέα ποικιλία, η ποσότητα του σπόρου προς σπορά που διατίθεται στο εμπόριο ετησίως δεν υπερβαίνει την ποσότητα που είναι αναγκαία για την παραγωγή κηπευτικών στον αριθμό εκταρίων που ορίζεται στο παράρτημα I για το αντίστοιχο είδος.»
22. Οι καθορισθέντες στο παράρτημα I αριθμοί ανέρχονται κατά είδος είτε σε 10 ή 20 είτε σε 40 εκτάρια.
23. Το άρθρο 22 της οδηγίας περί παρεκκλίσεων περιέχει τις προϋποθέσεις αποδοχής για ποικιλίες που αναπτύχθηκαν για καλλιέργεια υπό ιδιαίτερες συνθήκες:
«1. Για να γίνει αποδεκτή ως ποικιλία που αναπτύσσεται για καλλιέργεια υπό ιδιαίτερες συνθήκες, όπως αναφέρεται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, μια ποικιλία πρέπει να μην έχει εγγενή αξία για εμπορική φυτική παραγωγή αλλά να αναπτύσσεται για καλλιέργεια υπό ιδιαίτερες συνθήκες.
Μια ποικιλία θεωρείται ότι έχει αναπτυχθεί για καλλιέργεια υπό ιδιαίτερες συνθήκες, αν έχει αναπτυχθεί για καλλιέργεια υπό ιδιαίτερες γεωργοτεχνικές, κλιματικές ή εδαφολογικές συνθήκες.
2. Κατά παρέκκλιση από το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/91/ΕΚ, τα κράτη μέλη μπορούν να εκδώσουν τις δικές τους διατάξεις όσον αφορά τη δυνατότητα διακρίσεως, τη σταθερότητα και την ομοιομορφία των ποικιλιών που αναπτύσσονται για καλλιέργεια υπό ιδιαίτερες συνθήκες.»
24. Η οδηγία περί παρεκκλίσεων έπρεπε, σύμφωνα με το άρθρο 36, παράγραφος 1, αυτής, να μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2010.
3. Η οδηγία 2003/91/ΕΚ
25. Η μνημονευόμενη στην οδηγία περί παρεκκλίσεων οδηγία 2003/91/ΕΚ της Επιτροπής, της 6ης Οκτωβρίου 2003, για τη θέσπιση μέτρων για την εφαρμογή του άρθρου 7 της οδηγίας 2002/55/ΕΚ του Συμβουλίου, όσον αφορά τα ελάχιστα χαρακτηριστικά που πρέπει να καλύπτονται κατά την εξέταση και τις ελάχιστες προϋποθέσεις για την εξέταση ορισμένων ποικιλιών κηπευτικών ειδών (9), διευκρινίζει στο άρθρο 1, παράγραφος 2, τις σχετικές με τη δυνατότητα διακρίσεως, τη σταθερότητα και την ομοιομορφία των ποικιλιών απαιτήσεις, μέσω αναφοράς σε ορισμένα έγγραφα του Κοινοτικού Γραφείου Φυτικών Ποικιλιών και της Διεθνούς Ενώσεως για την Προστασία Νέων Ποικιλιών Φυτών. Αμφότεροι οι οργανισμοί ασχολούνται με την προστασία της διανοητικής ιδιοκτησίας σε φυτικές ποικιλίες.
4. Η οδηγία 2002/53/ΕΚ
26. Η οδηγία 2005/53/EΚ του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 2002, περί του κοινού καταλόγου ποικιλιών καλλιεργούμενων φυτικών ειδών (10) (στο εξής: οδηγία περί του καταλόγου ποικιλιών), θεσπίζει κοινές ρυθμίσεις για την αποδοχή ποικιλιών ως προς καλλιεργούμενα φυτικά είδη, τα οποία υπάγονται σε διάφορες οδηγίες, όχι όμως στην οδηγία για τα κηπευτικά. Εν προκειμένω, ενδιαφέρουν κυρίως σακχαρότευτλα και κτηνοτροφικά τεύτλα κατά την οδηγία 2002/54/ΕΚ του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 2002, περί εμπορίας σπόρων τεύτλων προς σπορά (11) (στο εξής: οδηγία για τα τεύτλα).
27. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας περί του καταλόγου ποικιλιών καθορίζει το πεδίο εφαρμογής της ως εξής:
«Η παρούσα οδηγία αφορά την αποδοχή των ποικιλιών τεύτλων […] σε κοινό κατάλογο ποικιλιών καλλιεργουμένων φυτικών ειδών, των οποίων οι σπόροι προς σπορά ή τα φυτά προς φύτευση μπορούν να τεθούν σε εμπορία σύμφωνα με τις διατάξεις της οδηγίας 2002/54/ΕΚ […] που αφορά την εμπορία σπόρων τεύτλων προς σπορά.»
28. Το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας περί του καταλόγου ποικιλιών περιέχει μια ρύθμιση ως προς το έρεισμα του κοινού καταλόγου:
«Ο κοινός κατάλογος των ποικιλιών καταρτίζεται βάσει των εθνικών καταλόγων των κρατών μελών.»
29. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας περί του καταλόγου ποικιλιών προβλέπει την κατάρτιση εθνικών καταλόγων ποικιλιών:
«Κάθε κράτος μέλος καταρτίζει έναν ή περισσότερους καταλόγους των επίσημα αποδεκτών ποικιλιών για την πιστοποίηση και την εμπορία στο έδαφός του. […]»
30. Οι προϋποθέσεις για την αποδοχή ποικιλιών διατυπώνονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας περί του καταλόγου ποικιλιών:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε μια ποικιλία να είναι αποδεκτή μόνον αν είναι σαφώς διακρινόμενη, σταθερή και επαρκώς ομοιόμορφη. Η ποικιλία πρέπει να έχει καλλιεργητική αξία και ικανοποιητική χρησιμότητα.»
31. Το άρθρο 5 της οδηγίας περί του καταλόγου ποικιλιών ορίζει τις προϋποθέσεις αποδοχής όπως το άρθρο 5 της οδηγίας για τα κηπευτικά, διευκρινίζει όμως επιπλέον στην παράγραφο 4 τι πρέπει να νοείται με τη φράση «ικανοποιητική αξία από απόψεως καλλιεργείας ή χρησιμοποιήσεως»:
«Μια ποικιλία έχει ικανοποιητική αξία από απόψεως καλλιεργείας ή χρησιμοποιήσεως αν, σε σχέση με άλλες αποδεκτές ποικιλίες στον κατάλογο του εν λόγω κράτους μέλους, παρουσιάζει, με το σύνολο των χαρακτηριστικών της και τουλάχιστον για την παραγωγή σε δεδομένη περιοχή, σαφή βελτίωση είτε για την καλλιέργεια, είτε για την εκμετάλλευση της συγκομιδής ή τη χρησιμοποίηση των προϊόντων που προέρχονται από αυτή. Η κατωτερότητα ορισμένων χαρακτηριστικών μπορεί να αντισταθμισθεί με άλλα ευνοϊκά χαρακτηριστικά.»
5. Η οδηγία 98/95/ΕΚ
32. Η οδηγία 98/95/ΕΚ του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 1998, για την τροποποίηση, στα πλαίσια της ενοποίησης της εσωτερικής αγοράς, των γενετικώς τροποποιημένων φυτικών ποικιλιών και των φυτικών γενετικών πόρων, των οδηγιών 66/400/ΕΟΚ, 66/401/ΕΟΚ, 66/402/ΕΟΚ, 66/403/ΕΟΚ, 69/208/ΕΟΚ, 70/457/ΕΟΚ και 70/458/ΕΟΚ που αφορούν, αντίστοιχα, την εμπορία σπόρων προς σπορά τεύτλων, κτηνοτροφικών φυτών, σιτηρών, γεωμήλων, ελαιούχων και κλωστικών φυτών, κηπευτικών και τον κοινό κατάλογο ποικιλιών των καλλιεργούμενων φυτικών ειδών (12) (στο εξής: τροποποιητική οδηγία), προέβλεψε μια νομική βάση που σκοπό είχε να καταστήσει δυνατή, με επιτόπου χρησιμοποίηση στο πλαίσιο της νομοθεσίας για την εμπορία σπόρων, τη διαφύλαξη ποικιλιών που απειλούνται από γενετική διάβρωση (δέκατη έβδομη αιτιολογική σκέψη). Αντίστοιχες διατάξεις θα μπορούσε να θεσπίσει η Επιτροπή με επιτροπολογική διαδικασία. Οι διατάξεις αυτές αποτελούν σήμερα μέρος της οδηγίας για τα κηπευτικά, της οδηγίας για τα τεύτλα και της οδηγίας περί του καταλόγου ποικιλιών και, επομένως, με την έκδοσή της καταργήθηκαν.
III – Τα περιστατικά και η αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως
33. Η Association Kokopelli (στο εξής: Kokopelli), μια μη κυβερνητική οργάνωση, πωλεί σπόρους προς σπορά για, όπως αποκαλούνται, «παλαιές ποικιλίες», οι οποίες εν μέρει δεν είναι αποδεκτές κατά την έννοια της οδηγίας για τα κηπευτικά. Η Graines Baumaux SAS (στο εξής: Graines Baumaux), μια επιχείρηση που δραστηριοποιείται στον τομέα της εμπορίας σπόρων προς σπορά, εντόπισε στην προσφορά της Kokopelli 461 μη αποδεκτές ποικιλίες και, ως εκ τούτου, άσκησε το 2005 αγωγή λόγω αθέμιτου ανταγωνισμού. Η Graines Baumaux ζητεί, μεταξύ άλλων, αποζημίωση κατ’ αποκοπή ύψους 50 000 ευρώ, καθώς και να παύσει η διαφήμιση αυτών των ποικιλιών. Κρίνοντας σε πρώτο βαθμό, το Tribunal de Grande Instance de Nancy επιδίκασε στην Graines Baumaux αποζημίωση 10 000 ευρώ και απέρριψε την αγωγή κατά τα λοιπά.
34. Η Kokopelli άσκησε έφεση ενώπιον του Cour d’appel de Nancy. Στο πλαίσιο αυτής της διαδικασίας, υποβάλλεται στο Δικαστήριο το ακόλουθο ερώτημα:
«Είναι σύμφωνες με τα ακόλουθα θεμελιώδη δικαιώματα και τις ακόλουθες θεμελιώδεις αρχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ήτοι αυτών της ελεύθερης ασκήσεως οικονομικής δραστηριότητας, της αναλογικότητας, της ισότητας ή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, και με τις απορρέουσες από τη διεθνή συνθήκη σχετικά με τους φυτογενετικούς πόρους για τη διατροφή και τη γεωργία δεσμεύσεις η τροποποιητική οδηγία, η οδηγία περί παρεκκλίσεων, η οδηγία περί του καταλόγου ποικιλιών και η οδηγία για τα κηπευτικά, καθόσον ιδίως επιβάλλουν περιορισμούς στην παραγωγή και εμπορία παλαιών σπόρων και φυτικών ειδών;»
35. Στη διαδικασία συμμετείχαν με υπομνήματα η Graines Baumaux, η Kokopelli, η Γαλλική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Ισπανίας, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Δεν έλαβε χώρα επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
IV – Νομική εκτίμηση
Α — Επί του παραδεκτού της αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως
36. Η Graines Baumaux εκφράζει αμφιβολίες ως προς το παραδεκτό της αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως. Θεωρεί ότι το κύρος των παρατιθέμενων οδηγιών είναι άνευ σημασίας για την έκβαση της διαδικασίας στο κράτος μέλος, διότι εκεί πρόκειται για την τήρηση διατάξεων του γαλλικού δικαίου, που μεταφέρουν τις οδηγίες στο εσωτερικό δίκαιο. Δεδομένου ότι το Δικαστήριο δεν απαντά σε ερωτήματα υποθετικής φύσεως (13), η εν λόγω αίτηση είναι εν πάση περιπτώσει απαράδεκτη.
37. Θα μπορούσε σχετικώς να γίνει δεκτό ότι δεν θα εξαλειφόταν μετά βεβαιότητας η εκ μέρους της Kokopelli παράβαση της γαλλικής νομοθεσίας περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, αν οι επίμαχες διατάξεις των οδηγιών στερούνταν κύρους. Εφόσον όμως ισχύει το τεκμήριο νομιμότητάς τους (14), τα εθνικά δικαστήρια δεν έχουν σχεδόν καμία δυνατότητα να αμφισβητήσουν το κύρος του νόμου περί μεταφοράς τους στο εσωτερικό δίκαιο (15). Αν, αντιθέτως, οι οδηγίες στερούνται κύρους, τίθεται ζήτημα και για τη νομοθεσία περί μεταφοράς τους στο εσωτερικό δίκαιο. Θα μπορούσε, π.χ., να θίγεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων κατά το άρθρο 34 ΣΛΕΕ, αν μεταξύ των επίδικων σπόρων προς σπορά περιελαμβάνετο και εμπόρευμα από άλλα κράτη μέλη. Γι’ αυτόν τον λόγο, το Δικαστήριο απαντά σε τέτοιου είδους ερωτήματα (16).
Β — Επί του αντικειμένου της αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως
38. Το Cour d’appel de Nancy ερωτά σχετικά με το κύρος τεσσάρων οδηγιών, που περιέχουν πολυάριθμες ρυθμίσεις για την εμπορία σπόρων προς σπορά. Οι οδηγίες αυτές ορίζουν ειδικότερα υπό ποιες προϋποθέσεις γίνονται αποδεκτοί σπόροι προς σπορά και περιλαμβάνονται σε εθνικούς καταλόγους ποικιλιών ή στον κοινό κατάλογο ποικιλιών, απαγορεύουν την πώληση σπόρων προς σπορά μη αποδεκτών ποικιλιών, ρυθμίζουν όμως, επίσης, τον έλεγχο και την ποιότητα των σπόρων προς σπορά, καθώς και τις συσκευασίες πωλήσεως. Σε όλους τους τομείς υπάρχουν «περιορισμοί στην παραγωγή και εμπορία παλαιών σπόρων και φυτικών ειδών», το κύρος των οποίων, κατά το γράμμα του προδικαστικού ερωτήματος πρέπει να εξετασθεί.
39. Η οριοθέτηση της διαφοράς της κύριας δίκης είναι πάντως σαφώς στενότερη. Περιορίζεται στη μομφή ότι η Kokopelli πώλησε σπόρους προς σπορά για φυτικές ποικιλίες που δεν είναι αποδεκτές. Η Kokopelli δεν απαιτεί να περιληφθούν οι ποικιλίες της σε κατάλογο και τονίζει ρητώς ότι δεν θέτει υπό αμφισβήτηση τους κανόνες για την ποιότητα σπόρων προς σπορά (17). Διατυπώνει βεβαίως αντιρρήσεις η Kokopelli κατά των ρυθμίσεων περί συσκευασιών πωλήσεως (18), πλην όμως δεν διαφαίνεται ότι οι ρυθμίσεις αυτές αποτελούν αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης.
40. Κατά συνέπεια, πρέπει να εξετασθεί μόνον η απαγόρευση διαθέσεως στο εμπόριο σπόρων προς σπορά μη αποδεκτών ποικιλιών.
41. Σύμφωνα με το δικόγραφο της αγωγής της Graines Baumaux, η Kokopelli εμπορεύθηκε 461 μη αποδεκτές ποικιλίες κηπευτικών. Είναι βέβαιο ότι οι ποικιλίες αυτές υπάγονται ως επί το πλείστον, ίσως δε μάλιστα εξ ολοκλήρου, στην τρίτη μνημονευόμενη από το Cour d’appel οδηγία, ήτοι την οδηγία για τα κηπευτικά. Επομένως, θα επικεντρώσω στη συνέχεια την προσοχή μου σ’ αυτή την οδηγία.
42. Συναφώς, πρέπει να εξετασθεί η κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά υποχρέωση των κρατών μελών να ορίζουν ότι οι σπόροι κηπευτικών μπορούν να τίθενται σε εμπορία, μόνον αν η ποικιλία τους είναι επίσημα αποδεκτή σε ένα τουλάχιστον κράτος μέλος.
43. Οι ρυθμίσεις για την αποδοχή περιέχονται προ πάντων στα άρθρα 4 και 5 της οδηγίας για τα κηπευτικά. Σύμφωνα με αυτές τις διατάξεις, σπόροι προς σπορά διατίθενται στο εμπόριο μόνον αν είναι βέβαιο ότι η ποικιλία είναι σαφώς διακρινόμενη, σταθερή και επαρκώς ομοιόμορφη. Στην περίπτωση του κιχωρίου για βιομηχανικές χρήσεις, η ποικιλία πρέπει επιπροσθέτως να έχει ικανοποιητική αξία όσον αφορά την καλλιέργεια ή τη χρήση.
44. Οι όροι αυτοί αποτελούν πρόβλημα για τη χρησιμοποίηση των «παλαιών σπόρων», στους οποίους αναφέρεται το προδικαστικό ερώτημα, καθόσον η Kokopelli και η Επιτροπή (19) προβάλλουν ότι πολλές από τις μη αποδεκτές ποικιλίες δεν μπορούν να τους πληρούν. Η προβλέπουσα παρεκκλίσεις οδηγία για σπόρους προς σπορά κηπευτικών το επιβεβαιώνει αυτό, δεδομένου ότι κατά τη δεύτερη αιτιολογική της σκέψη εκδόθηκε, προκειμένου να διευκολυνθεί η καλλιέργεια και η διάθεση στο εμπόριο ορισμένων ποικιλιών ακόμη και όταν αυτές δεν πληρούν τις γενικές απαιτήσεις.
45. Κατά τους ισχυρισμούς της Kokopelli, το γενετικό υλικό των «παλαιών ποικιλιών» που εμπορεύεται είναι λιγότερο ομοιόμορφο απ’ ό,τι το γενετικό υλικό των αποδεκτών ποικιλιών. Επομένως, οι «παλαιές ποικιλίες» μπορούν να αναπτύσσονται διαφορετικά ανάλογα με τις περιβαλλοντικές συνθήκες και, επομένως, δεν είναι σταθερές. Επίσης, τα επί μέρους χαρακτηριστικά είδη φυτών στις σχετικές καλλιέργειες λίγο μοιάζουν μεταξύ τους. Οι ποικιλίες αυτές δεν είναι επομένως ομοιόμορφες συγκρινόμενες με αποδεκτές ποικιλίες (20).
46. Συνεπώς, πρέπει να εξετασθεί αν η κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά απαγόρευση εμπορίας σπόρων προς σπορά ποικιλιών, που αποδεδειγμένα δεν είναι διακρινόμενες, σταθερές και επαρκώς ομοιόμορφες και, ενδεχομένως, δεν έχουν ικανοποιητική αξία όσον αφορά την καλλιέργεια ή τη χρήση, συνάδει προς τους παρατιθέμενους στην αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως υπέρτερους κανόνες.
47. Συναφώς, θα εξετάσω κατ’ αρχάς τη διεθνή συνθήκη σχετικά με τους φυτογενετικούς πόρους (σχετικώς με αυτό, στο μέρος Γ.1), αμέσως μετά την αρχή της αναλογικότητας (σχετικώς με αυτό, στο μέρος Γ.2), κατόπιν την ελευθερία της οικονομικής δραστηριότητας (σχετικώς με αυτό, στο μέρος Γ.3) και την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων (σχετικώς με αυτό, στο μέρος Γ.4), τέλος δε την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως (σχετικώς με αυτό, στο μέρος Γ.5).
48. Η Επιτροπή εξέδωσε την τελευταία μνημονευόμενη από το Cour d’appel οδηγία, ήτοι την οδηγία περί παρεκκλίσεων για τους σπόρους προς σπορά κηπευτικών, μόλις το έτος 2009, η δε προθεσμία για τη μεταφορά της στο εσωτερικό δίκαιο έληγε στις 31 Δεκεμβρίου 2010. Δεδομένου ότι η διαδικασία της κύριας δίκης άρχισε το 2005, η οδηγία αυτή είναι κατά τα φαινόμενα άνευ σημασίας για τη ζητούμενη αποζημίωση. Μπορεί πάντως να είναι χρήσιμη, προκειμένου να κριθεί αν η Kokopelli οφείλει να απέχει μελλοντικώς από τη διαφήμιση μη αποδεκτών σπόρων προς σπορά. Επομένως, πρέπει να εξετασθεί αν η οδηγία περί παρεκκλίσεων επηρεάζει το συμπέρασμα από την εξέταση του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά (σχετικώς με αυτό, στο μέρος Γ.2, στοιχείο γ΄, στο τέλος).
49. Η δεύτερη μνημονευόμενη από το Cour d’appel οδηγία είναι η οδηγία περί του καταλόγου ποικιλιών. Θα ληφθεί υπόψη, μόνον αν στις εννέα ποικιλίες τεύτλων, τις οποίες αναφέρει η Graines Baumaux στην απαρίθμησή της των επίμαχων ποικιλιών κηπευτικών (21), περιλαμβάνονται επίσης ζαχαρότευτλα ή κτηνοτροφικά τεύτλα, τα οποία υπάγονται στη μη μνημονευόμενη στην αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως οδηγία για τα τεύτλα. Στη δικογραφία δεν υπάρχουν μεν στοιχεία υπέρ αυτού του ενδεχομένου, οι δε Graines Baumaux και Kokopelli με τα επιχειρήματα που προβάλλουν προφανώς δεν το δέχονται. Δεν μπορεί να αποκλεισθεί όμως με απόλυτη βεβαιότητα ότι σημασία στην κύρια δίκη έχει επίσης το κύρος της οδηγίας περί του καταλόγου ποικιλιών. Προκειμένου να μη καταστεί στην περίπτωση αυτή αναγκαία η εκ νέου υποβολή ερωτήματος από το Cour d’appel (22), θα εξετάσω, ολοκληρώνοντας, αν το συμπέρασμα για την οδηγία για τα κηπευτικά μπορεί να ισχύει κατ’ αναλογία για την οδηγία περί του καταλόγου ποικιλιών (σχετικώς με αυτό, στο μέρος Δ).
50. Η πρώτη μνημονευόμενη από το Cour d’appel οδηγία, ήτοι η τροποποιητική οδηγία, δεν είναι πλέον σε ισχύ μετά την έκδοση της οδηγίας για τα κηπευτικά και της οδηγίας περί του καταλόγου ποικιλιών. Επιπλέον, περιέχει μόνον νομικές βάσεις για διατάξεις που προβλέπουν εξαιρέσεις, των οποίων ουδέποτε έγινε χρήση κατά τη διάρκεια του χρόνου ισχύος της. Επομένως, παρέλκει η εξέτασή της.
Γ — Επί του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά
1. Επί της διεθνούς συνθήκης σχετικά με τους φυτογενετικούς πόρους για τη διατροφή και τη γεωργία
51. Η διεθνής συνθήκη σχετικά με τους φυτογενετικούς πόρους για τη διατροφή και τη γεωργία σκοπεί, κατά το άρθρο της οδηγίας περί παρεκκλίσεων, μεταξύ άλλων, στη διατήρηση και την αειφόρο χρήση των φυτογενετικών πόρων για τη διατροφή και τη γεωργία. Η Kokopelli υποστηρίζει την άποψη ότι η συνθήκη αυτή αντιβαίνει προς τις ρυθμίσεις για την αποδοχή ποικιλιών.
52. Το Δικαστήριο ελέγχει το κύρος διατάξεων του παραγώγου δικαίου υπό το πρίσμα όλων των κανόνων του διεθνούς δικαίου, εφόσον πληρούνται δύο προϋποθέσεις. Πρώτον, η Ένωση πρέπει να δεσμεύεται από αυτούς τους κανόνες και, δεύτερον, το Δικαστήριο δύναται να προβεί στην εξέταση του κύρους κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως έναντι διεθνούς συνθήκης μόνον εφόσον τούτο δεν προσκρούει στη φύση και στην οικονομία της δεύτερης, αλλά και εφόσον οι διατάξεις της παρίστανται, από απόψεως περιεχομένου, απαλλαγμένες αιρέσεων και αρκούντως ακριβείς (23).
53. Η δέσμευση της Ένωσης από τη διεθνή συνθήκη δεν δημιουργεί πρόβλημα, διότι η Ένωση είναι συμβαλλόμενο σ’ αυτή μέρος. Επί του ζητήματος αν ο έλεγχος του παραγώγου δικαίου προσκρούει στη φύση και στην οικονομία της (24), το Δικαστήριο δεν χρειάζεται να αποφανθεί εν προκειμένω. Πράγματι, η συνθήκη αυτή δεν περιέχει διατάξεις που να είναι από απόψεως περιεχομένου άνευ αιρέσεων και αρκούντως ακριβείς, ώστε να τίθεται υπό αμφισβήτηση το κύρος των ρυθμίσεων της Ένωσης για την εμπορία σπόρων προς σπορά.
54. Το άρθρο 5 της διεθνούς συνθήκης προβλέπει ότι μέτρα λαμβάνονται «υπό την επιφύλαξη της εθνικής […] νομοθεσίας» και «όπου απαιτείται». Κατά το άρθρο 6, τα συμβαλλόμενα μέρη επεξεργάζονται και διατηρούν διατάξεις «κατάλληλες». Ακολουθεί ένας κατάλογος παραδειγμάτων για τέτοιου είδους μέτρα. Επομένως, αμφότερες οι διατάξεις θέτουν τα εκάστοτε προς λήψη μέτρα στη διακριτική ευχέρεια των κρατών. Το περιθώριο εκτιμήσεως της Ένωσης κατά τη ρύθμιση της εμπορίας σπόρων προς σπορά δεν συρρικνώνεται από αυτές τις διατάξεις.
55. Το άρθρο 9 της διεθνούς συνθήκης αφορά τα δικαιώματα των γεωργών. Τα συμβαλλόμενα μέρη, σύμφωνα με τις ανάγκες και προτεραιότητές τους, θα πρέπει, ανάλογα με το τι αρμόζει και υπό την επιφύλαξη της εθνικής τους νομοθεσίας, να λαμβάνουν μέτρα. Ούτε αυτό συνιστά άνευ αιρέσεων και αρκούντως ακριβή υποχρέωση.
56. Δεν υπάρχουν προφανώς άλλες σχετικές διατάξεις της διεθνούς συνθήκης.
57. Επομένως, από την εξέταση της διεθνούς συνθήκης δεν προέκυψε κανένα στοιχείο ικανό να επηρεάσει το κύρος του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά.
2. Επί της αρχής της αναλογικότητας
58. Η απαγόρευση διαθέσεως στο εμπόριο μη αποδεκτών ποικιλιών θα μπορούσε πάντως να είναι δυσανάλογη.
59. Η αρχή της αναλογικότητας, η οποία ανήκει στις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, απαιτεί να μην υπερβαίνουν οι πράξεις των οργάνων της Ένωσης τα όρια του κατάλληλου και αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκει η σχετική ρύθμιση, εξυπακουομένου ότι, όταν υφίσταται δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσότερων του ενός κατάλληλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο επαχθές και ότι τα μειονεκτήματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (25).
60. Όσον αφορά τον δικαστικό έλεγχο των προϋποθέσεων που αναφέρθηκαν στην προηγούμενη σκέψη, επιβάλλεται να αναγνωριστεί στον νομοθέτη της Ένωσης ευρεία ευχέρεια εκτιμήσεως σε έναν τομέα, όπου αυτός καλείται να προβεί σε σύνθετες εκτιμήσεις και σε επιλογές πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως. Η νομιμότητα μέτρου που λαμβάνεται στον τομέα αυτόν μπορεί να επηρεαστεί μόνον όταν το μέτρο είναι προδήλως ακατάλληλο σε σχέση προς τον επιδιωκόμενο από τα αρμόδια θεσμικά όργανα σκοπό (26).
61. Αυτή η πάγια διατύπωση του Δικαστηρίου δεν πρέπει να θεωρηθεί ότι σημαίνει ότι μόνον η καταλληλότητα του μέτρου θα πρέπει να ελέγχεται ή ότι μόνο κατ’ αυτόν τον γνώμονα έχει εφαρμογή το κριτήριο ενός πρόδηλου ελαττώματος. Αντιθέτως, τούτο προκύπτει από την αρχή ότι ο έλεγχος αφορά το αν το μέτρο είναι προδήλως δυσανάλογο (27). Συναφώς, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και τα τρία στάδια του ελέγχου της αναλογικότητας (28).
62. Εντούτοις, ακόμη κι όταν υφίσταται η εν λόγω (ευρεία) αρμοδιότητα, ο νομοθέτης της Ένωσης οφείλει να στηρίξει την επιλογή του σε αντικειμενικά κριτήρια. Επιπροσθέτως, στο πλαίσιο εκτιμήσεως των καταναγκασμών που συνδέονται με τα διάφορα πιθανά μέτρα, πρέπει να εξετάσει αν οι σκοποί που επιδιώκονται με το συγκεκριμένο μέτρο μπορούν να δικαιολογήσουν τις αρνητικές οικονομικές συνέπειες, ακόμη και σημαντικές, για ορισμένους επιχειρηματίες (29).
α) Επί των σκοπών της απαγορεύσεως και της καταλληλότητάς της για την επίτευξη αυτών των σκοπών
63. Κατά τη δεύτερη και την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας για τα κηπευτικά, οι ρυθμίσεις για την αποδοχή ποικιλιών σκοπό έχουν την αύξηση της παραγωγικότητας στη γεωργία. Όπως ορθώς τονίζει η Επιτροπή, τούτο συνιστά, σύμφωνα με το άρθρο 39, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, ΣΛΕΕ, σκοπό της κοινής γεωργικής πολιτικής.
64. Παράλληλα, η απαγόρευση πωλήσεων προστατεύει τους αγοραστές από την απόκτηση σπόρων προς σπορά ποικιλιών, οι οποίες δεν είναι σαφώς διακρινόμενες, σταθερές και επαρκώς ομοιόμορφες, ούτε δε ενδεχομένως έχουν ικανοποιητική αξία όσον αφορά την καλλιέργεια ή τη χρήση —δηλαδή αποδοτικότητα.
65. Η απαγόρευση πωλήσεως σπόρων προς σπορά μη αποδεκτών ποικιλιών είναι χωρίς αμφιβολία κατάλληλη για την ενίσχυση της επιτεύξεως των δύο αυτών σκοπών. Αποτελεί σε σημαντικό βαθμό εγγύηση για το ότι οι αγοραστές, δηλαδή ιδίως γεωργοί, παραλαμβάνουν μόνο σπόρους προς σπορά, οι οποίοι εμφανίζουν τα διαπιστωθέντα κατά την αποδοχή χαρακτηριστικά.
66. Όταν μια ποικιλία είναι σαφώς διακρινόμενη, σταθερή και επαρκώς ομοιόμορφη, οι αγοραστές των σπόρων προς σπορά μπορούν να επαφίενται ιδίως στο ότι θα παραχθεί ο επιθυμητός καρπός. Η εμπιστοσύνη αυτή αποτελεί βασική προϋπόθεση για την άριστη εκμετάλλευση γεωργικών πόρων. Αν μάλιστα, όπως προβλέπεται στην περίπτωση του κιχωρίου, αποδεικνύεται ικανοποιητική αξία όσον αφορά την καλλιέργεια ή τη χρήση (30), μπορεί επιπλέον να αναμένεται κάποια απόδοση.
67. Όταν, αντιθέτως, δεν είναι βέβαιο ότι υφίστανται τα εν λόγω χαρακτηριστικά των σπόρων προς σπορά, οι αγοραστές αγοράζουν κατά κάποιο τρόπο «γουρούνι στο σακί». Οφείλουν να επαφίενται στις δηλώσεις του πωλητή ως προς το τι είδους καρπός θα αναπτυχθεί από τους σπόρους. Το αν οι δηλώσεις αυτές αληθεύουν, διαπιστώνεται κατά κανόνα το νωρίτερο μερικούς μήνες αργότερα, όταν αναπτύσσονται φυτά από τους σπόρους, ίσως δε μάλιστα μόνον όταν οι καρποί θα έχουν ωριμάσει. Αν φανεί τότε ότι τα φυτά δεν ανταποκρίνονται στις προσδοκίες, δεν μπορεί πλέον να μεταβληθεί ο εν προκειμένω κύκλος καλλιέργειας. Αυτό θα ήταν δυσμενές για την παραγωγικότητα.
68. Επιπροσθέτως, όταν επιβλήθηκε η απαγόρευση εμπορίας σπόρων προς σπορά μη αποδεκτών ποικιλιών, ενδεχομένως δεν υφίστατο ακόμη επαρκώς επαγγελματική βιομηχανία στον τομέα των σπόρων προς σπορά με υψηλά σταθερά επίπεδα αποδόσεως. Δεν μπορεί να αποκλεισθεί ότι ήταν τότε αναγκαία μια αυστηρή ρύθμιση για να παύσει ο ανταγωνισμός μέσω «φθηνών προσφερόντων» και να διευκολυνθεί η ανάπτυξη σοβαρότερων δομών.
69. Μια υψηλή γεωργική αποδοτικότητα μπορεί εμμέσως να συμβάλλει στην επισιτιστική ασφάλεια και να καθιστά δυνατή την αγρανάπαυση επιφανειών που δεν χρειάζονται πλέον ή τη φιλικότερη προς το περιβάλλον εκμετάλλευσή τους, πράγμα που η Γαλλία, η Επιτροπή και το Συμβούλιο αναφέρουν ως περαιτέρω σκοπούς των επίμαχων ρυθμίσεων περί εμπορίας. Οι δύο αυτοί σκοποί συναρτώνται μόνον εκ του μακρόθεν με την απαγόρευση πωλήσεως μη αποδεκτών σπόρων προς σπορά.
70. Εξάλλου, η δωδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας για τα κηπευτικά δείχνει ότι ο κοινός κατάλογος ποικιλιών σκοπεί στη διασφάλιση της ελεύθερης εμπορίας σπόρων προς σπορά. Ο σκοπός αυτός περιλαμβάνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, το οποίο προβλέπει την ίδρυση της εσωτερικής αγοράς. Η διέπουσα την αποδοχή ποικιλιών νομοθεσία είναι κατάλληλη για να συμβάλει στην επίτευξη αυτού του σκοπού, καθόσον τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν ως βάση ότι νομίμως προσφερόμενοι εντός άλλων κρατών μελών σπόροι προς σπορά ανταποκρίνονται στις σχετικές απαιτήσεις και στην ημεδαπή.
71. Το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας για τα κηπευτικά μπορεί τελικώς να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η αποδοχή ποικιλιών σκοπό έχει επίσης την προστασία του τελικού καταναλωτή των παραγομένων τροφίμων, δηλαδή την προστασία του από κινδύνους για την υγεία και από παραπλάνηση. Η συνεκτίμηση αυτών των σκοπών κατά την αποδοχή ποικιλιών μπορεί να συμβάλει στην επίτευξή τους.
72. Η Επιτροπή, τέλος, παραθέτει ακόμη ως σκοπό των κανόνων περί εμπορίας την κατάσταση φυτοϋγείας των σπόρων προς σπορά, που μνημονευόταν στη δωδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 66/402, δηλαδή της προηγούμενης ρυθμίσεως μιας παράλληλης οδηγίας για σπόρους δημητριακών προς σπορά. Μπορεί μεν και στις μνημονευόμενες στην αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως οδηγίες να περιέχονται ρυθμίσεις για την επίτευξη αυτού του σκοπού, πλην όμως δεν είναι ορατό πώς οι κανόνες περί της αποδοχής ποικιλιών μπορούν να συμβάλουν σ’ αυτό. Οι όροι αποδοχής δεν έχουν καμία σχέση με την κατάσταση φυτοϋγείας. Επομένως, ο σκοπός αυτός δεν μπορεί να λαμβάνεται υπόψη κατά τη δικαιολόγησή τους.
β) Επί της αναγκαιότητας
73. Εκ πρώτης όψεως, θα μπορούσε κανείς να έχει αμφιβολίες ως προς την αναγκαιότητα της απαγορεύσεως διαθέσεως στο εμπόριο σπόρων προς σπορά μη αποδεκτών ποικιλιών. Πράγματι, οι ανωτέρω σκοποί μπορούν να επιτυγχάνονται ως επί το πλείστον με λιγότερο δραστικές υποχρεώσεις σημάνσεως (31). Όταν ο αγοραστής των σπόρων προς σπορά γνωρίζει ότι η ποικιλία δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του καταλόγου ποικιλιών, μπορεί να μην επιθυμεί πλέον την απόκτηση ή τη χρησιμοποίησή τους. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, θα αποφεύγονταν τα από απόψεως παραγωγικότητας μειονεκτήματα και θα εξυπηρετούνταν παρά ταύτα η προστασία του καταναλωτή.
74. Εντούτοις, η σε μεγάλο βαθμό επίτευξη των σκοπών δεν αρκεί ώστε να μην υφίσταται πλέον αναγκαιότητα. Ένα μέτρο είναι όντως αναγκαίο στην περίπτωση κατά την οποία το ηπιότερο μέσο είναι λιγότερο αποτελεσματικό. Αυτό ακριβώς συμβαίνει εν προκειμένω.
75. Υποχρεώσεις σημάνσεως και προειδοποιήσεως δεν θα εγγυώνταν πράγματι εξίσου ότι οι αγοραστές θα παρελάμβαναν μόνο σπόρους προς σπορά που πληρούν τους όρους αποδοχής. Δεν θα μπορούσε να αποκλεισθεί ότι οι αγοραστές παραπλανούνται παρά ταύτα ως προς την ποιότητα των σπόρων προς σπορά ή για άλλους λόγους, π.χ. λόγω της τιμής, συνεπεία μέτρων διαφημίσεως ή από πεποίθηση χρησιμοποιούν σπόρους προς σπορά που δεν ανταποκρίνονται στους όρους αποδοχής. Το αν η —ελάχιστα— μεγαλύτερη επίτευξη των σκοπών της ρυθμίσεως με την εν λόγω απαγόρευση αρκεί, προκειμένου να μπορεί αυτή να δικαιολογείται, δεν είναι ζήτημα που αφορά την αναγκαιότητα, αλλά ζήτημα που πρέπει να ερευνηθεί στο πλαίσιο της σταθμίσεως των μειονεκτημάτων και επιδιωκόμενων σκοπών.
76. Δεν απαιτείται πάντως η σύνδεση της αποδοχής ποικιλιών με μια απαγόρευση εμπορίας μη αποδεκτών ποικιλιών, προκειμένου να διευκολυνθεί η ελεύθερη εμπορία σπόρων προς σπορά εντός της εσωτερικής αγοράς (32). Ακόμη κι αν η προστασία της γεωργίας από σπόρους προς σπορά μη αποδεκτών ποικιλιών δικαιολογούσε εθνικά εμπόδια στις εμπορικές συναλλαγές (33), η Ένωση δεν θα όφειλε να επιβάλει καμία απαγόρευση. Αντιθέτως, θα αρκούσε το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά, το οποίο εγγυάται την σε ενωσιακό επίπεδο ελεύθερη εμπορία των ποικιλιών που ανταποκρίνονται στους όρους αποδοχής.
77. Ούτε είναι αναγκαίες οι ρυθμίσεις περί αποδοχής, προκειμένου να προστατεύονται οι τελικοί καταναλωτές από τρόφιμα που προέρχονται από τις ποικιλίες. Αυτός ο σκοπός διασφαλίζεται ήδη από τη νομοθεσία περί τροφίμων, για παράδειγμα από τον κανονισμό (ΕΚ) 178/2002 (34), ο οποίος περιέχει σαφώς επακριβέστερες ρυθμίσεις προς τούτο.
γ) Επί της σταθμίσεως των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων (αναλογία)
78. Επομένως, πρέπει να εξετασθεί αν τα μειονεκτήματα της απαγορεύσεως πωλήσεων είναι προδήλως δυσανάλογα σε σχέση με τους σκοπούς ενισχύσεως της γεωργικής αποδοτικότητας και προστασίας των αγοραστών των σπόρων προς σπορά. Σ’ αυτή την αλληλουχία, πρέπει να εξετασθεί αν, ασκώντας την οικεία εξουσία εκτιμήσεως, ο νομοθέτης της Ένωσης επιδίωξε να επιτύχει κάποια ισορροπία μεταξύ, αφενός αυτών των σκοπών και, αφετέρου, των οικονομικών συμφερόντων των επιχειρηματιών (35).
79. Στη συνέχεια, θα δείξω, κατ’ αρχάς, ότι μέχρι την έκδοση της οδηγίας περί παρεκκλίσεων ο νομοθέτης δεν προέβη σε καμία ενέργεια για την εξισορρόπηση των αντιτιθεμένων συμφερόντων και, αμέσως μετά, ότι προδήλως τα μειονεκτήματα της ρυθμίσεως είναι επίσης δυσανάλογα προς τα πλεονεκτήματά της. Τέλος, θα εξετάσω αν το συμπέρασμα θα είναι διαφορετικό, εάν ληφθεί υπόψη η οδηγία περί παρεκκλίσεων.
Ως προς την προσπάθεια του νομοθέτη να εξισορροπήσει τα συμφέροντα για τα οποία πρόκειται
80. Η απαγόρευση διαθέσεως στο εμπόριο σπόρων προς σπορά μη αποδεκτών ποικιλιών στηρίζεται, σύμφωνα με τις αιτιολογικές σκέψεις της εξεταζόμενης οδηγίας και τα επιχειρήματα των περισσοτέρων από τους μετέχοντες της διαδικασίας, στη σκέψη ότι οι επιδιωκόμενοι σκοποί είναι προς το συμφέρον των επιχειρηματιών. Μια υψηλή παραγωγικότητα και η προστασία από σπόρους προς σπορά ποικιλιών οι οποίες δεν ανταποκρίνονται στους όρους αποδοχής βρίσκονται σε αντιστοιχία προς το οικονομικό συμφέρον πολλών γεωργών.
81. Η ρύθμιση αφορά πάντως και τα συμφέροντα επιχειρηματιών και καταναλωτών, οι οποίοι δεν ενδιαφέρονται πρωτίστως για μια υψηλή παραγωγικότητα και για τυποποιημένα προϊόντα. Συγχρόνως, άπτεται του γενικού συμφέροντος για γενετική ποικιλότητα γεωργικών ποικιλιών.
82. Επιχειρηματίες, το συμφέρον των οποίων δεν συνδέεται πρωτίστως με την παραγωγικότητα, υφίστανται λόγω του συστήματος σημαντικούς περιορισμούς. Παραγωγοί σπόρων προς σπορά, εμπορευόμενοι σπόρους προς σπορά, γεωργοί, αλλά και οι χρήστες γεωργικών προϊόντων δεν μπορούν να χρησιμοποιούν ποικιλίες, που έχουν άλλα χαρακτηριστικά απ’ ό,τι αποδεκτές ποικιλίες. Αν, για παράδειγμα, μια μη αποδεκτή ποικιλία έχει διαφορετική γεύση απ’ ό,τι οι αποδεκτές ποικιλίες ή υπό ορισμένες προϋποθέσεις καλλιέργειας έχει καλύτερη απόδοση, μπορεί παρά ταύτα να μην προσφέρεται. Επίσης, δυσχεραίνονται οι προσπάθειες για μια περαιτέρω εξέλιξη μη αποδεκτών ποικιλιών σε ποικιλίες που πληρούν τους όρους αποδοχής.
83. Συγχρόνως, περιορίζεται η επιλογή των καταναλωτών. Δεν έχουν δυνατότητα προσβάσεως ούτε σε τρόφιμα ή άλλα προϊόντα από ποικιλίες που δεν ανταποκρίνονται στους όρους αποδοχής, ούτε μπορούν οι ίδιοι —παραδείγματος χάριν στους δικούς τους κήπους— να τις καλλιεργούν.
84. Ο περιορισμός των γεωργών σε αποδεκτές ποικιλίες μειώνει τελικώς τη γενετική ποικιλότητα στους ευρωπαϊκούς αγρούς, δεδομένου ότι καλλιεργούνται λιγότερες ποικιλίες και οι καλλιέργειες αυτών των ποικιλιών εμφανίζουν μικρότερες γενετικές διαφορές μεταξύ των επί μέρους χαρακτηριστικών ειδών (36).
85. Η βιολογική ποικιλότητα δεν μνημονεύεται μεν ρητώς στις Συνθήκες ως σκοπός ευρωπαϊκής πολιτικής, πλην όμως η Ένωση δεσμεύτηκε με τη σύμβαση για τη βιολογική ποικιλομορφία (37), το δε Δικαστήριο επίσης την έχει θεωρήσει ως άξιο προστασίας σκοπό (38). Ειδικά για τη γεωργία, ο σκοπός αυτός αναγνωρίζεται από τη διεθνή συνθήκη σχετικά με τους φυτογενετικούς πόρους για τη διατροφή και τη γεωργία.
86. Τράπεζες σπόρων και μια τοπικώς περιορισμένη καλλιέργεια μπορούν μεν να συμβάλλουν στη διατήρηση μη αποδεκτών ποικιλιών, πλην όμως τέτοιου είδους μέτρα εξαρτώνται συνήθως από κρατική χρηματοδότηση. Μια οικονομική εκμετάλλευση των μη αποδεκτών ποικιλιών θα εξασφάλιζε αντιθέτως σαφώς πιο ρωμαλέα τη διατήρησή τους και θα είχε επίσης από ουσιαστικής απόψεως ως συνέπεια μεγαλύτερη βιολογική ποικιλότητα στην καλλιέργεια.
87. Επομένως, από τις αιτιολογικές σκέψεις και τα επιχειρήματα των μετεχόντων της διαδικασίας, ιδίως του Συμβουλίου και της Επιτροπής, δεν προκύπτει ότι ο νομοθέτης έλαβε υπόψη αυτά τα συμφέροντα έως την έκδοση της οδηγίας περί παρεκκλίσεων για τα κηπευτικά. Από αυτό και μόνο η ρύθμιση εμφανίζεται προδήλως ως αντίθετη προς την αρχή της αναλογικότητας.
Επί της σταθμίσεως των μειονεκτημάτων και των σκοπών
88. Αν παρά ταύτα ο νομοθέτης προέβη σε μια —μη τεκμηριούμενη— στάθμιση, τότε προφανώς απέτυχε ως προς τον στόχο μιας ισορροπημένης σχέσεως μεταξύ μειονεκτημάτων και σκοπών.
89. Τα πλεονεκτήματα της απαγορεύσεως πωλήσεως έναντι άλλων λιγότερο δραστικών μέτρων, για παράδειγμα υποχρεώσεων σημάνσεως, περιορίζονται —όπως καταδείχθηκε ανωτέρω (39)— ουσιαστικώς στην παρεμπόδιση της συνεπεία πλάνης χρησιμοποιήσεως μη αποδεκτών σπόρων προς σπορά. Ο κίνδυνος αυτός θα ήταν πάντως πολύ περιορισμένος, αν επιβάλλονταν επαρκώς σαφείς προειδοποιητικές ενδείξεις.
90. Αντιθέτως, δεν πρέπει να υπάρχει φόβος ότι η ευρωπαϊκή γεωργία χάνει τη δυνατότητα προσβάσεως σε υψηλής ποιοτικής στάθμης σπόρους προς σπορά. Πράγματι, οι γεωργοί μπορούν και χωρίς μια απαγόρευση διαθέσεως στο εμπόριο μη αποδεκτών ποικιλιών να χρησιμοποιούν τις ποικιλίες που απαριθμούνται στον κατάλογο ποικιλιών και, επομένως, πληρούν τις σχετικές απαιτήσεις. Λόγω των από απόψεως αποδόσεως ποιοτικών χαρακτηριστικών των αποδεκτών ποικιλιών, δεν πρέπει να αναμένεται ούτε αισθητός ανταγωνισμός εξοβελισμού από μη αποδεκτές ποικιλίες.
91. Επιπλέον, έχει δημιουργηθεί εν τω μεταξύ το δίκαιο προστασίας των φυτικών ποικιλιών (40), το οποίο παρέχει πρόσθετα κίνητρα για την καλλιέργεια ποικιλιών μεγάλης αποδόσεως. Η προστασία των ποικιλιών έχει όμοιες προϋποθέσεις με αυτές της αποδοχής ποικιλιών για τον κατάλογο σπόρων προς σπορά. Επομένως, ο επαγγελματικός τομέας των σπόρων προς σπορά δεν χρειάζεται σχεδόν καθόλου να στηρίζεται στην προστασία του από τον ανταγωνισμό με μη αποδεκτές ποικιλίες.
92. Το Συμβούλιο υποστηρίζει την άποψη ότι ένα επιπλέον πλεονέκτημα της απαγορεύσεως εμπορίας είναι ότι εμποδίζεται εξ ολοκλήρου η χρησιμοποίηση μη αποδεκτών σπόρων προς σπορά. Αυτοί οι σπόροι για σπορά μπορούν να είναι βλαβεροί ή να μην εγγυώνται μια άριστη γεωργική παραγωγή. Αντιλαμβάνομαι αυτό το επιχείρημα υπό την έννοια ότι οι γεωργοί θα υποχρεώνονται ουσιαστικά, εν ανάγκη και παρά τη θέλησή τους, να χρησιμοποιούν παραγωγικότερες ποικιλίες. Αυτό, πάντως, συνιστά μόνον ένα πολύ περιορισμένο πλεονέκτημα, δεδομένου ότι κατ’ αρχήν στους γεωργούς εναπόκειται να αποφασίζουν ποιες ποικιλίες καλλιεργούν. Θα μπορούσαν ακόμη να απέχουν πλήρως από τη χρήση των αγρών τους.
93. Τα μειονεκτήματα της απαγορεύσεως διαθέσεως σπόρων προς σπορά μη αποδεκτών ποικιλιών στο εμπόριο είναι αντιθέτως τα πλέον βαρύνοντα. Αφορούν —όπως αναλύθηκε ανωτέρω— την επιχειρηματική ελευθερία, τους καταναλωτές γεωργικών προϊόντων και τη βιολογική ποικιλότητα στη γεωργία.
94. Επομένως, δεν απομένει παρά η διαπίστωση ότι τα μειονεκτήματα της απαγορεύσεως διαθέσεως σπόρων προς σπορά μη αποδεκτών ποικιλιών στο εμπόριο υπερτερούν προφανώς των πλεονεκτημάτων της.
Ως προς την οδηγία περί παρεκκλίσεων
95. Η οδηγία περί παρεκκλίσεων για κηπευτικά θα έθετε πάντως υπό αμφισβήτηση το μέχρι τούδε συμπέρασμα, τουλάχιστον για το μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2010 χρονικό διάστημα, αν άμβλυνε αρκούντως τα μειονεκτήματα των μέχρι τούδε κανόνων.
96. Ήδη η τροποποιητική οδηγία του έτους 1998 δείχνει ότι ο νομοθέτης είχε διαγνώσει την αναγκαιότητα μιας εξισορροπήσεως συμφερόντων σε σχέση με τη βιολογική ποικιλότητα. Η οδηγία αυτή εισήγαγε νομικές βάσεις για περιορισμένες παρεκκλίσεις από τους αυστηρούς όρους αποδοχής, οι οποίες περιελήφθησαν στην οδηγία για τα κηπευτικά. Πριν όμως η Επιτροπή τις εφαρμόσει τελικώς το 2009 με την έκδοση της οδηγίας περί παρεκκλίσεων για σπόρους προς σπορά κηπευτικών, τα μέτρα αυτά άφηναν άθικτη την απαγόρευση, οπότε ούτε η στάθμιση συμφερόντων άλλαζε.
97. Με την οδηγία περί παρεκκλίσεων παρέχονται πάντως δυνατότητες διαθέσεως στο εμπόριο σπόρων προς σπορά ποικιλιών, οι οποίες μέχρι τούδε δεν μπορούσαν να γίνουν αποδεκτές. Βεβαίως, η οδηγία δεν αναγκάζει ρητώς τα κράτη μέλη να κάνουν αποδεκτές ορισμένες ποικιλίες, πλην όμως τα κράτη μέλη οφείλουν να εκμεταλλεύονται το περιθώριο εκτιμήσεως που παρέχει η οδηγία σύμφωνα με τα θεμελιώδη δικαιώματα του ενωσιακού δικαίου (41). Υποχρεούνται επομένως να κάνουν αποδεκτές τις ποικιλίες, οι οποίες πληρούν τις προϋποθέσεις της οδηγίας περί παρεκκλίσεων, διότι, άλλως, το διέπον την αποδοχή των ποικιλιών δίκαιο θα ήταν αντίθετο προς την αρχή της αναλογικότητας (42).
98. Συνεπώς, πρέπει να εξετασθεί αν η οδηγία περί παρεκκλίσεων παρέχει επαρκές πεδίο για τη χρησιμοποίηση «παλαιών ποικιλιών». Η οδηγία περιέχει ρυθμίσεις για δύο είδη ποικιλιών, αφενός ποικιλίες προς διατήρηση και, αφετέρου, ποικιλίες που «αναπτύσσονται για καλλιέργεια υπό ιδιαίτερες συνθήκες».
99. Η αποδοχή ποικιλιών προς διατήρηση εξακολουθεί, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας περί παρεκκλίσεων, να έχει ως προϋπόθεση την απόδειξη μιας ελάχιστης ποιότητας ως προς τη δυνατότητα διακρίσεως, τη σταθερότητα και την ομοιομορφία. Εξάλλου, η χρησιμοποίηση αυτών των ποικιλιών είναι σημαντικά περιορισμένη: κατά τα άρθρα 13 και 14, σπόροι προς σπορά μπορούν να παράγονται και να διατίθενται στο εμπόριο μόνο στις περιφέρειες καταγωγής ή σε παρόμοιες περιφέρειες. Επίσης, τα άρθρα 15 και 16, σε συνδυασμό με το παράρτημα I, περιορίζουν την ποσότητα των σπόρων προς σπορά. Ανάλογα με το είδος, επιτρέπεται για κάθε ποικιλία η παραγωγή και εμπορία σπόρων προς σπορά μόνο για την καλλιέργεια σε 10 έως 40 εκτάρια ετησίως.
100. Βεβαίως, η Kokopelli αμφισβητεί ότι οι ρυθμίσεις αυτές πραγματοποιούν μια ανάλογη εξισορρόπηση μεταξύ των σκοπών της παραγωγικότητας και της προστασίας των γεωργών, αφενός, και της διατηρήσεως της γενετικής ποικιλότητας στη γεωργία, αφετέρου. Εντούτοις, δεν μπορεί πλέον να υποστηρίζεται σθεναρώς ότι τα πλεονεκτήματα του συστήματος της αποδοχής ποικιλιών δεν έχουν προδήλως σχέση με τη ζημία που υφίσταται το συμφέρον για την ύπαρξη γενετικής ποικιλομορφίας. Πράγματι, είναι πλέον σε μικρό βαθμό δυνατή η καλλιέργεια ποικιλιών, οι οποίες παρουσιάζουν ενδιαφέρον για τη διατήρηση φυτογενετικών πόρων, αλλά δεν ανταποκρίνονται στις γενικές απαιτήσεις αποδοχής. Αν δε οι ιδιαίτερες απαιτήσεις δυνατότητας διακρίσεως, σταθερότητας και ομοιομορφίας αυτών των ποικιλιών νοηθούν και ερμηνευθούν ευρέως σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, θα έπρεπε κατ’ αρχήν να είναι δυνατή η αποδοχή «παλαιών ποικιλιών».
101. Οι ρυθμίσεις αυτές όμως, λόγω των περιορισμών που περιέχουν, δεν έχουν ως σκοπό να διευκολύνουν την οικονομική αξιοποίηση των σχετικών ποικιλιών. Επομένως, δεν λαμβάνονται επαρκώς υπόψη τα συμφέροντα των επιχειρηματιών και των καταναλωτών.
102. Η χρησιμοποίηση ποικιλιών, οι οποίες αναπτύχθηκαν για καλλιέργεια υπό ιδιαίτερες συνθήκες, περιορίζεται λιγότερο έντονα, πλην όμως ισχύουν αυστηρότερες προϋποθέσεις για την αποδοχή τους. Μια τέτοια ποικιλία πρέπει, κατά το άρθρο 22 της οδηγίας περί παρεκκλίσεων, να μην έχει εγγενή αξία για εμπορική φυτική παραγωγή και να έχει αναπτυχθεί για καλλιέργεια υπό ιδιαίτερες γεωργοτεχνικές, κλιματικές ή εδαφολογικές συνθήκες. Τον τελευταίο αυτόν όρο μόνο λίγες «παλαιές ποικιλίες» θα μπορούσαν να πληρούν. Επομένως, η ρύθμιση αυτή μπορεί μεν να καθιστά δυνατή τη χρησιμοποίηση παλαιών ποικιλιών, πλην όμως είναι υπερβολικώς αυστηρή για να μπορεί να διασφαλίζει συνολικώς την αναλογικότητα των ρυθμίσεων για την αποδοχή ποικιλιών.
103. Εν κατακλείδι, διαπιστώνεται ότι και μετά την έκδοση της οδηγίας περί παρεκκλίσεων για κηπευτικά εξακολουθούν να υφίστανται τα μειονεκτήματα για τους επιχειρηματίες και τους καταναλωτές, των οποίων η πρόσβαση σε μη αποδεκτές «παλαιές ποικιλίες» εμποδίζεται. Ανεξάρτητα επίσης από τα μειονεκτήματα για τη βιολογική ποικιλότητα, τα εν λόγω μειονεκτήματα είναι προδήλως πέραν πάσης αναλογίας προς τα πλεονεκτήματα της απαγορεύσεως, χωρίς να έχει προσπαθήσει ο νομοθέτης να επιτύχει μια εξισορρόπηση.
δ) Προσωρινό συμπέρασμα
104. Επομένως, διαπιστώνεται ότι τα μειονεκτήματα της κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά απαγορεύσεως πωλήσεως σπόρων προς σπορά ποικιλιών, οι οποίες αποδεδειγμένα δεν είναι διακρινόμενες, σταθερές και ομοιόμορφες, καθώς και ενδεχομένως δεν έχουν ικανοποιητική αξία όσον αφορά την καλλιέργεια ή τη χρήση, δεν βρίσκονται σε αντιστοιχία προς τους σκοπούς της. Επομένως, η διάταξη αυτή στερείται κύρους.
3. Επί της ελεύθερης οικονομικής δραστηριότητας
105. Περαιτέρω, πρέπει να διασαφηνισθεί αν η απαγόρευση συνάδει προς το θεμελιώδες δικαίωμα της ελεύθερης οικονομικής δραστηριότητας.
106. Η ελεύθερη οικονομική δραστηριότητα προστατεύεται ως επιχειρηματική ελευθερία από το άρθρο 16 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ο οποίος από της Συνθήκης της Λισσαβώνας απολαύει, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, ΣΕΕ, του ίδιου νομικού κύρους με τις Συνθήκες (43). Το Δικαστήριο είχε αναγνωρίσει από πριν το θεμελιώδες αυτό δικαίωμα, δηλαδή ως συστατικό στοιχείο του δικαιώματος της ελεύθερης ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας (44).
107. Είναι πρόδηλο ότι οι ρυθμίσεις εμπορίας για τους σπόρους προς σπορά περιορίζουν αυτή την ελευθερία: χωρίς αποδοχή της ποικιλίας δεν μπορεί κάποιος να διαθέσει στο εμπόριο τους σπόρους της, ούτε μπορεί να τους αποκτήσει για να τους σπείρει.
108. Κατά το άρθρο 52 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, κάθε περιορισμός στην άσκηση των δικαιωμάτων και ελευθεριών που αναγνωρίζονται σ’ αυτόν τον Χάρτη πρέπει να προβλέπεται από τον νόμο και να σέβεται το βασικό περιεχόμενο των εν λόγω δικαιωμάτων και ελευθεριών. Τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας, περιορισμοί επιτρέπεται να επιβάλλονται μόνον εφόσον είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πραγματικά σε σκοπούς γενικού συμφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση ή στην ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων και ελευθεριών των τρίτων (45).
109. Η δικαιολόγηση επεμβάσεων στην επιχειρηματική ελευθερία πρέπει επομένως να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της αρχής της αναλογικότητας (46). Δεδομένου ότι, όπως διαπιστώθηκε, η απαγόρευση πωλήσεως είναι δυσανάλογη, παραβιάζει αυτή κατ’ αρχήν και το θεμελιώδες δικαίωμα της ελεύθερης επιχειρηματικής δραστηριότητας.
110. Κατά την εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας για τη δικαιολόγηση ενός περιορισμού της ελεύθερης επιχειρηματικής δραστηριότητας πρέπει να δίδεται προσοχή στο ότι όχι όλα τα μειονεκτήματα της απαγορεύσεως πωλήσεως πρέπει να σταθμίζονται με τους σκοπούς της, αλλά μόνον η επέμβαση στο εξεταζόμενο θεμελιώδες δικαίωμα, δηλαδή προ πάντων οι αναλυθέντες στο σημείο 82 περιορισμοί για παραγωγούς σπόρων προς σπορά, εμπορευόμενους σπόρους προς σπορά και γεωργούς. Αλλά και με αυτή την περιορισμένη στάθμιση καταλήγω στο συμπέρασμα ότι η απαγόρευση πωλήσεως είναι προφανώς δυσανάλογη.
111. Επομένως, ο περιορισμός του κατά το άρθρο 16 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων δικαιώματος της ελεύθερης επιχειρηματικής δραστηριότητας από το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά δεν δικαιολογείται βάσει του άρθρου 52, παράγραφος 1, του Χάρτη. Συνεπώς, η διάταξη αυτή στερείται κύρους λόγω προσβολής αυτού του θεμελιώδους δικαιώματος.
4. Επί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων
112. Η απαγόρευση διαθέσεως στο εμπόριο σπόρων προς σπορά μη αποδεκτών ποικιλιών θα μπορούσε επιπλέον να αντιφάσκει προς την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων.
113. Η προβλεπόμενη στο άρθρο 34 ΣΛΕΕ απαγόρευση των ποσοτικών περιορισμών, καθώς και των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος, ισχύει όχι μόνο για τα εθνικά μέτρα, αλλά και για τα μέτρα που προέρχονται από τα κοινοτικά όργανα (47).
114. Η απαγόρευση περιορίζει κατ’ ανάγκη το εμπόριο. Δεδομένου ότι και αυτή η απαγόρευση δικαιολογείται, μόνον εάν ανταποκρίνεται στην αρχή της αναλογικότητας (48), ισχύουν και εν προκειμένω οι προηγουμένως (49) εκτεθείσες σκέψεις.
5. Επί της ίσης μεταχειρίσεως ή απαγορεύσεως των διακρίσεων
115. Τέλος, πρέπει να εξετασθεί το συμβατό με την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως ή της απαγορεύσεως των διακρίσεων. Αυτή η ενσωματωθείσα εν τω μεταξύ στο άρθρο 20 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων αρχή επιτάσσει να μην επιφυλάσσεται σε όμοιες καταστάσεις διαφορετική μεταχείριση ούτε σε διαφορετικές καταστάσεις όμοια μεταχείριση, εκτός αν η διαφοροποίηση δικαιολογείται αντικειμενικώς (50). Η διαφορετική μεταχείριση δικαιολογείται εφόσον στηρίζεται σε αντικειμενικό και εύλογο κριτήριο, δηλαδή εφόσον συνδέεται με τον νομίμως επιδιωκόμενο από την επίμαχη νομοθεσία σκοπό, η δε διαφορά αυτή είναι ανάλογη με τον σκοπό που επιδιώκεται με την εν λόγω μεταχείριση (51). Συνεπώς, η εκάστοτε ρύθμιση πρέπει να είναι ανάλογη προς τις διαφορές και τις ομοιότητες της εκάστοτε καταστάσεως (52).
116. Η εν προκειμένω άνιση μεταχείριση έγκειται στο ότι σπόροι προς σπορά αποδεκτών ποικιλιών μπορούν να πωλούνται, σπόροι προς σπορά μη αποδεκτών ποικιλιών όμως όχι. Η απαγόρευση πωλήσεως στηρίζεται στο ότι δεν αποδεικνύονται οι προϋποθέσεις αποδοχής. Η έλλειψη αυτής της αποδείξεως αποτελεί μια διαφορά μεταξύ των δύο ποικιλιών, η οποία θα δικαιολογούσε κατ’ αρχήν διαφορετική μεταχείριση, π.χ. την υποχρέωση ιδιαίτερης σημάνσεως στους σπόρους προς σπορά μη αποδεκτών ποικιλιών.
117. Τα μειονεκτήματα μιας απαγορεύσεως πωλήσεως είναι αντιθέτως, όπως αναλύθηκε προηγουμένως, δυσανάλογα προς τους σκοπούς της ρυθμίσεως. Επομένως, η άνιση μεταχείριση δεν δικαιολογείται και η απαγόρευση, λόγω επίσης της παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, στερείται κύρους.
6. Συμπέρασμα
118. Ως ενδιάμεσο συμπέρασμα, δεν μπορεί παρά να γίνει δεκτό ότι η κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά απαγόρευση πωλήσεως σπόρων προς σπορά ποικιλιών, οι οποίες αποδεδειγμένα δεν είναι διακρινόμενες, σταθερές και ομοιόμορφες, καθώς και, ενδεχομένως, δεν έχουν ικανοποιητική αξία όσον αφορά την καλλιέργεια ή τη χρήση, στερείται κύρους λόγω παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας, της επιχειρηματικής ελευθερίας κατά το άρθρο 16 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων κατά το άρθρο 34 ΣΛΕΕ, καθώς και της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως κατά το άρθρο 20 του Χάρτη.
Δ — Επί της οδηγίας περί του καταλόγου ποικιλιών
119. Τέλος, πρέπει να εξετασθεί αν το συμπέρασμα από την εξέταση του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά πρέπει να ισχύει αναλόγως και για την οδηγία περί του καταλόγου ποικιλιών.
120. Διαφορετικά απ’ ό,τι το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά, η οδηγία περί του καταλόγου ποικιλιών δεν προβλέπει ρητώς ότι σπόροι προς σπορά μπορούν να διατίθενται στο εμπόριο, μόνον εάν η ποικιλία τους έχει γίνει επισήμως αποδεκτή.
121. Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας περί του καταλόγου ποικιλιών, η οδηγία αυτή ρυθμίζει τα της αποδοχής ποικιλιών, των οποίων οι σπόροι προς σπορά ή τα φυτά προς φύτευση μπορούν να διατίθενται κατ’ επάγγελμα στο εμπόριο. Επίσης, το άρθρο 3, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με τους όρους αποδοχής, αφορά «επίσημα αποδεκτ[ές] ποικιλ[ίες] για […] την εμπορία».
122. Είναι δυνατό οι διατάξεις αυτές της οδηγίας περί του καταλόγου ποικιλιών να θεωρηθούν ότι έχουν την έννοια ότι μόνο σπόροι προς σπορά αποδεκτών ποικιλιών μπορούν να διατίθενται στο εμπόριο. Μια τέτοια απαγόρευση θα στερούνταν κύρους για τους ίδιους λόγους όπως το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά. Η ερμηνεία αυτή δεν είναι όμως υποχρεωτική.
123. Αντιθέτως, η αποδοχή θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι έχει μόνο την έννοια ότι αποτελεί προϋπόθεση για την καταχώριση της ποικιλίας στον κατάλογο και ότι επιβεβαιώνει την απόδειξη των προϋποθέσεων αποδοχής. Η εκδοχή αυτή πρέπει να τύχει προτιμήσεως, δεδομένου ότι, κατά πάγια νομολογία, μια πράξη του ενωσιακού δικαίου πρέπει, σύμφωνα με γενική ερμηνευτική αρχή, να ερμηνεύεται, στο μέτρο του δυνατού, κατά τρόπο ώστε να μη θίγεται το κύρος της (53).
124. Δεδομένου ότι είναι δυνατή μια τέτοια σύμφωνη προς τα θεμελιώδη δικαιώματα ερμηνεία, δεν θίγεται το κύρος της οδηγίας περί του καταλόγου ποικιλιών.
V – Πρόταση
125. Ως εκ τούτου, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως ακολούθως:
«1) Η κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα κηπευτικά απαγόρευση πωλήσεως σπόρων προς σπορά ποικιλιών, οι οποίες αποδεδειγμένα δεν είναι διακρινόμενες, σταθερές και ομοιόμορφες, καθώς και ενδεχομένως δεν έχουν ικανοποιητική αξία όσον αφορά την καλλιέργεια ή τη χρήση στερείται κύρους λόγω παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας, της επιχειρηματικής ελευθερίας κατά το άρθρο 16 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων κατά το άρθρο 34 ΣΛΕΕ, καθώς και της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως κατά το άρθρο 20 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.
2) Από την εξέταση της αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως δεν προέκυψε αντιθέτως κανένα στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος των άλλων διατάξεων της οδηγίας 2002/55/ΕΚ, καθώς και της οδηγίας 98/95/ΕΚ, της οδηγίας 2002/53/ΕΚ και της οδηγίας 2009/145/ΕΚ.»