CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MELCHIOR WATHELET
presentadas el 5 de marzo de 2014 (1)
Asunto C‑103/13
Snezhana Somova
contra
Glaven director na Stolichno upravlenie «Sotsialno osiguryavane»
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Administrativen sad Sofia-grad (Bulgaria)]
«Seguridad social de los trabajadores migrantes — Requisito de la interrupción del seguro para beneficiarse de una pensión de vejez — Posibilidad de una excepción a la regla de totalización de los períodos de cotización y de seguro — Abono de las cotizaciones que faltan para tener derecho a una prestación — Períodos de seguro cumplidos simultáneamente en dos Estados miembros — Interrupción del pago de prestaciones y recuperación de las prestaciones abonadas — Obligación de pagar intereses — Principios de equivalencia y de efectividad»
I. Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial, presentada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de marzo de 2013 por el Administrativen sad Sofia‑Grad (Bulgaria), se refiere a la interpretación de los artículos 48 TFUE y 49 TFUE y del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CE) nº 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996, (2) en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1992/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006 (3) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1408/71»), y, más especialmente, de sus artículos 12, 46 y 94.
2. Esta petición de decisión prejudicial ha sido formulada en un litigio en el que son parte la Sra. Somova, nacional búlgara, y el Glaven director na Stolichno upravlenie «Sotsialno osiguryavane» (Director General de la Seguridad Social de Sofia; en lo sucesivo, «SUSO»).
3. En el marco de dicho litigio, la Sra. Somova solicita la anulación de una resolución del Director General de la SUSO de 2 de diciembre de 2011 que confirma tres resoluciones de los servicios de la SUSO en las que se declara que la concesión de una pensión de vejez en Bulgaria a la Sra. Somova a partir de 5 de julio de 2007 era contraria al artículo 94, apartado 1, del Código de la Seguridad Social de Bulgaria (Kodeks za sotsialnoto osiguriavane; en lo sucesivo, «KSO») y se ordena, en consecuencia, la devolución de las cantidades abonadas a la Sra. Somova, con sus correspondientes intereses.
4. El artículo 94, apartado 1, del KSO, en la versión que estuvo en vigor para los trabajadores autónomos desde el 27 de diciembre de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2011, supeditaba la concesión de una pensión de vejez a la interrupción del abono de cotizaciones.
5. Pues bien, según la resolución impugnada, en la fecha de concesión de su pensión de vejez, la Sra. Somova no había interrumpido el pago de las cotizaciones a la Seguridad social en Austria, donde trabajaba y había estado asegurada desde octubre de 1995 hasta diciembre de 2000 y desde enero de 2001 hasta julio de 2011 en el régimen de trabajadores autónomos, en el sentido de la Ley federal austriaca sobre seguridad social.
6. El órgano jurisdiccional remitente interroga al Tribunal de Justicia, en particular, acerca de si una disposición nacional como el artículo 94, apartado 1, del KSO menoscaba la libertad de una persona que se beneficia de una pensión de vejez en un Estado miembro de ejercer una actividad por cuenta propia en otro Estado miembro, en virtud del artículo 49 TFUE, que garantiza la libertad de establecimiento.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
7. El artículo 12 del Reglamento nº 1408/71 dispone lo siguiente:
«1. El presente Reglamento no podrá conferir ni mantener el derecho a beneficiarse de varias prestaciones de la misma naturaleza relativas a un mismo período de seguro obligatorio. No obstante, esta disposición no se aplicará a las prestaciones de invalidez, de vejez, de muerte (pensiones) o de enfermedad profesional, que sean liquidadas por las instituciones de dos o varios Estados miembros, con arreglo a las disposiciones del artículo 41, de los apartados 2 y 3 del artículo 43, de los artículos 46, 50 y 51 o de la letra b) del apartado 1 del artículo 60.
2. Salvo en los casos en que el presente Reglamento disponga otra cosa, las cláusulas de reducción, de suspensión o de supresión establecidas en la legislación de un Estado miembro en caso de acumulación de una prestación con otras prestaciones de seguridad social o con otros ingresos de cualquier tipo podrán hacerse valer frente al beneficiario, aunque se trate de prestaciones adquiridas en virtud de la legislación de otro Estado miembro o de ingresos obtenidos en el territorio de otro Estado miembro.
[…]»
8. Con arreglo al artículo 45, apartado 1, de dicho Reglamento:
«Cuando, en virtud de un régimen que no sea un régimen especial de acuerdo con los apartados 2 o 3, la legislación de un Estado miembro subordine la adquisición, la conservación o la recuperación del derecho a las prestaciones al requisito de que hayan sido cumplidos determinados períodos de seguro o de residencia, la institución competente de dicho Estado miembro tendrá en cuenta, en la medida necesaria, los períodos de seguro o de residencia cumplidos de acuerdo con la legislación de cualquier otro Estado miembro, ya sea en un régimen general o especial, aplicable a trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia. Para ello, tendrá en cuenta dichos períodos como si se tratara de períodos cumplidos de acuerdo con la legislación que aplique.»
9. El artículo 46, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 establece lo siguiente:
«En el supuesto de que sea preciso recurrir a lo dispuesto en el artículo 45 […] para satisfacer los requisitos exigidos por la legislación de un Estado miembro con el fin de tener derecho a las prestaciones, se aplicarán las reglas siguientes:
a) la institución competente calculará la cuantía teórica de la prestación que el interesado podría obtener en el supuesto de que todos los períodos de seguro y/o de residencia cumplidos de acuerdo con las diversas legislaciones de los Estados miembros a que haya estado sometido el trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia hubieran sido cumplidos en el Estado miembro en que radique la institución de que se trate y de acuerdo con la legislación que ésta aplique en la fecha en que se liquide la prestación. […]
b) a continuación, la institución competente determinará el importe efectivo de la prestación, prorrateando la cuantía teórica señalada en la letra a) entre la duración de los períodos de seguro o de residencia cumplidos antes de la fecha del hecho causante de acuerdo con la legislación que ésta aplica, en relación con la duración total de los períodos de seguro y de residencia cumplidos antes de la fecha del hecho causante de acuerdo con las legislaciones de todos los Estados miembros afectados.»
10. El artículo 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 dispone:
«Todo período de seguro y, en su caso, todo período de empleo o de residencia cubierto bajo la legislación de cualquier Estado miembro antes del 1 de octubre de 1972 o antes de la fecha de aplicación del presente Reglamento en el territorio de ese Estado miembro, o en una parte del territorio de ese Estado se tomará en cuenta para la determinación de los derechos abiertos conforme a lo que dispone el presente Reglamento.»
B. Derecho búlgaro
11. El artículo 4 del KSO dispone lo siguiente:
«[…]
(3) Deberán estar asegurados obligatoriamente contra la invalidez por causa de enfermedad, la vejez y la muerte:
[…]
5. las personas que trabajan por su cuenta y perciben una remuneración mensual igual o superior al salario mínimo, una vez hechas las deducciones de gastos legalmente permitidas, cuando en el mes correspondiente carezcan de seguro por otro título.
6. las personas que trabajan por su cuenta y que están aseguradas por otro título en el mes correspondiente, cualquiera que sea el importe de su remuneración.
[…]»
12. Mediante sentencia nº 5 de 29 junio de 2000, (4) el Konstitutsionen sad (Tribunal Constitucional), declaró que la obligación de los pensionistas que trabajan por cuenta propia de estar asegurados y abonar sus cotizaciones [a la seguridad social] era contraria a la Constitución búlgara. No obstante, estos trabajadores autónomos pueden asegurarse voluntariamente contra los tres riesgos enumerados en el artículo 4, apartado 3, del KSO.
13. En la versión aplicable a los trabajadores autónomos desde el 27 de diciembre de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2011, el artículo 94, apartado 1, del KSO, titulado «Fecha de concesión de la pensión», disponía lo siguiente:
«Las pensiones serán concedidas a partir de la fecha en que se adquiera el derecho a las mismas y, por lo que se refiere a las pensiones de vejez, desde que termine el seguro, siempre y cuando la solicitud haya sido presentada, junto con la documentación exigida, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de adquisición del derecho o, en su caso, del final del seguro. Si los documentos se presentan una vez transcurrido el plazo de seis meses que siguen a la fecha de adquisición del derecho o, en su caso, al final del seguro, las pensiones serán concedidas a partir de la fecha de presentación de los documentos.»
14. La obligación de finalizar el seguro prevista en el artículo 94 del KSO, fue derogada para los trabajadores por cuenta propia con efecto desde el 1 de enero de 2012.
15. El artículo 9 de las disposiciones transitorias y finales del KSO dispone lo siguiente:
«[…]
(3) Durante el período de seguro con vistas a la jubilación, se tendrá también en cuenta el período durante el cual los interesados habían alcanzado la edad a que se refiere el artículo 68, apartados 1 y 2, pero durante el cual faltaban cinco años de cotización antes de adquirir el derecho a la jubilación y durante la cual se han abonado cotizaciones a la seguridad social calculadas sobre la base de los ingresos mínimos garantizados a los trabajadores por cuenta propia determinados en virtud de la Ley de financiación del seguro estatal obligatorio el día del pago de dichas cotizaciones, siempre que el referido período no se compute como período de seguro con arreglo a otra disposición del presente código.
[…]
(5) Con respecto a un período de seguro adquirido en virtud del apartado 3, el derecho a pensión nacerá el día en que se paguen las cotizaciones sociales o el día en que se apruebe el calendario de pago escalonado de dichas cotizaciones.»
III. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
16. Mediante solicitud de 18 de enero de 2007, la Sra. Somova pidió que le fuera concedida una pensión de vejez, declarando que había dejado de estar asegurada a partir del 4 de junio de 1996. Su solicitud fue desestimada por resolución de 6 de febrero de 2007, basándose en que, dado que la Sra. Somova había abonado cotizaciones en Bulgaria desde el 18 de enero de 1967 hasta el 31 de mayo de 1996, (5) no cumplía los requisitos de edad ni de antigüedad establecidos en la Ley búlgara.
17. El 22 de junio 2007, la Sra. Somova solicitó que se le concediera una pensión de vejez al amparo del artículo 9 de las disposiciones transitorias y finales del KSO, en la versión que estaba en vigor en 2007. Esta disposición exigía, para que se generara el derecho a una pensión de vejez, que se abonaran las cotizaciones correspondientes a los períodos que faltaban, es decir, 2 años, 6 meses y 17 días. Mediante resolución de 5 de julio de 2007, a raíz de una solicitud de la Sra. Somova, se estableció un plan para el pago escalonado de las cotizaciones correspondientes al período de seguro que faltaba por cubrir.
18. Ese mismo día la hija de la Sra. Somova declaró por escrito, en nombre de ésta, que la Sra. Somova no había trabajado desde el 4 de junio de 1996 y que a 5 de julio de 2007 no estaba asegurada.
19. Mediante resolución de 11 de julio de 2007, se concedió a la Sra. Somova una pensión de vejez por el importe mínimo, con efectos a partir del 5 de julio de 2007. Dicho importe fue adaptado en varias ocasiones.
20. El 20 de septiembre de 2011, a raíz de una solicitud de pensión de vejez presentada en 2011 por la Sra. Somova ante el organismo austriaco competente en materia de seguridad social, la SUSO recibió del citado organismo los formularios E 001/AT y E 205/AT. De ellos se desprendía que la Sra. Somova había estado afiliada a la seguridad social austriaca desde el mes de octubre de 1995 hasta el mes de diciembre de 2000 y desde el mes de enero de 2001 hasta el mes de julio de 2011, en el régimen de «trabajadores por cuenta propia» con arreglo a la Ley federal austriaca sobre seguridad social. Durante dicho período, la Sra. Somova había ejercido la profesión de «agricultora».
21. La SUSO llegó a la conclusión de que, el 5 de julio de 2007, fecha en que se le concedió la pensión de vejez, la Sra. Somova no había dejado de cotizar a la seguridad social. Basándose en este hecho, mediante tres resoluciones distintas, la SUSO anuló la resolución de concesión de una pensión de vejez a la Sra. Somova y las resoluciones por las que se incrementaba su importe, y ordenó la devolución de las cantidades abonadas en virtud de dichas resoluciones, con sus correspondientes intereses.
22. La Sra. Somova impugnó dichas resoluciones por vía administrativa. Su recurso fue desestimado mediante la resolución controvertida, adoptada por el Director General de la SUSO el 2 de diciembre de 2011. El Director General de la SUSO consideró que la declaración de haber interrumpido la afiliación a la seguridad social no sólo se refería a la seguridad social de Bulgaria, dado que, en virtud del artículo 84 bis del Reglamento nº 1408/71, la Sra. Somova estaba obligada a comunicar al organismo búlgaro competente en materia de seguridad social que estaba asegurada en otro Estado miembro. Además, según el Director General de la SUSO, en virtud de los artículos 44, apartado 2, y 45 de dicho Reglamento, debieron haberse computado los períodos de seguro de la Sra. Somova en Austria, sin aplicar no obstante el artículo 9 de las disposiciones transitorias y finales del KSO.
23. La Sra. Somova sostiene que el hecho de haber estado asegurada en el momento en que formuló la solicitud de pensión en Bulgaria no es pertinente, toda vez que la cobertura social estaba garantizada en otro Estado miembro.
24. En estas circunstancias, el Administrativen sad Sofia-grad resolvió, en el procedimiento iniciado por la Sra. Somova, y con el fin de resolver el presente litigio, suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Deben interpretarse los artículos 48 TFUE, párrafo primero, y 49 TFUE [...], en las circunstancias del litigio principal, en el sentido de que no se oponen a una disposición nacional, como la controvertida en el litigio principal, [a saber,] el artículo 94, apartado 1, del [KSO], que exige la interrupción del seguro para que se pueda conceder una pensión de vejez a un nacional del Estado miembro que, en el momento de solicitar la pensión, ejerce una actividad como trabajador por cuenta propia en otro Estado miembro y que está incluido en el ámbito de aplicación del [Reglamento nº 1408/71]?
2) ¿Permite el artículo 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71, interpretado a la luz del artículo 48 TFUE, párrafo primero, letra a), no aplicar la regla de totalización del período de seguro cubierto en otro Estado miembro antes de la fecha de aplicación del Reglamento por el Estado miembro en el que se ha presentado la solicitud de pensión y conceder al asegurado la posibilidad de invocar los períodos que han de añadirse y de apreciar si deben añadirse cuando el período cubierto únicamente con arreglo al Derecho del Estado en el que se ha solicitado la pensión no es suficiente para fundamentar el derecho a una pensión, salvo si se adquiere el período que falta mediante el abono de las correspondientes cotizaciones sociales?
En estas circunstancias, ¿el artículo 48 TFUE, párrafo primero, letra a), permite al asegurado optar por que no se aplique el artículo 46, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71, relativo a la adición de los períodos de seguro desde la fecha de su aplicación, cuando el asegurado no menciona en su solicitud de pensión los períodos de seguro cubiertos en otro Estado miembro?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71 en el sentido de que no permite el reconocimiento de un período de seguro que falta mediante el abono de las correspondientes cotizaciones, tal como prevé en el Derecho búlgaro el artículo 9, apartado 3, [de las disposiciones transitorias y finales del KSO], cuando, como sucede en el litigio principal, el período de seguro así reconocido coincide con períodos de seguro cubiertos en virtud del Derecho de otro Estado miembro?
4) ¿Debe interpretarse el artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 en el sentido de que permite al Estado miembro interrumpir el pago de una pensión y recuperar todas las cantidades abonadas en virtud de una pensión de vejez concedida conforme a su Derecho nacional a uno de sus nacionales cuando los requisitos previstos en el articulado [de dicho] Reglamento sólo se cumplen en el momento de concederse la pensión, cuando los fundamentos para actuar de ese modo son únicamente de Derecho nacional (a saber, que el seguro no había sido interrumpido en el momento de concederse la pensión, que se había tenido en cuenta un período de seguro que faltaba adquirido mediante el abono de las correspondientes cotizaciones con arreglo al Derecho nacional sin tomar en consideración, en el momento de la concesión, períodos de seguro cubiertos en otro Estado miembro) y cuando no se exponen las razones para determinar una pensión de una cuantía diferente?
En el supuesto de que se permita la recuperación de las cantidades abonadas en virtud de la pensión, ¿cabe inferir de los principios de equivalencia y de efectividad del Derecho de la Unión que se devengan también intereses cuando el Derecho nacional del Estado miembro no prevé el pago de intereses en la recuperación de una pensión concedida en virtud de un tratado internacional?»
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
25. El Gobierno búlgaro, Irlanda y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas. El Gobierno búlgaro y la Comisión formularon observaciones orales durante la vista, celebrada el 9 de enero de 2014.
V. Análisis
A. Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
26. Irlanda considera que la petición de decisión prejudicial es inadmisible.
27. Señala que las cuestiones prejudiciales que el órgano jurisdiccional remitente debe dirimir en el litigio principal revisten un carácter puramente interno y que su solución no requiere ni la aplicación ni la interpretación del Derecho de la Unión. Irlanda estima, en particular, que la resolución de remisión no facilita información suficiente en relación con las circunstancias de hecho y de Derecho del asunto principal que muestre con claridad cuál puede ser la incidencia del Derecho de la Unión en la solución del litigio.
28. Considero, en cambio, que las cuestiones prejudiciales son admisibles.
29. Si bien es verdad que el litigio principal se refiere, en lo fundamental, al requisito de cese del abono de las cotizaciones establecido en el artículo 94, apartado 1, del KSO para que pueda concederse una pensión de vejez en Bulgaria, las circunstancias del litigio entre la Sra. Somova y el Director General de la SUSO no constituyen una situación puramente interna de un Estado miembro. En efecto, en la fecha en que se solicitó una pensión de vejez en Bulgaria, la Sra. Somova trabajaba por su cuenta en Austria, en el ejercicio de su derecho a la libertad de establecimiento, con arreglo al artículo 49 TFUE. (6)
30. Además, el órgano jurisdiccional remitente observó que en el historial de cotizaciones de la Sra. Somova existía un solapamiento de períodos de seguro en Bulgaria y en Austria, concretamente, (7) durante un período de 2 años, 6 meses y 17 días tenido en cuenta, a través de cotizaciones complementarias, como período de seguro reconocido por el Derecho búlgaro, en virtud del artículo 9, apartado 3, de las disposiciones transitorias y finales del KSO. Esta situación se rige por lo dispuesto en el Reglamento nº 1408/71.
B. Sobre la esencia de las cuestiones prejudiciales
1. Sobre la primera cuestión prejudicial
a) Alegaciones
31. En sus observaciones escritas, el Gobierno búlgaro considera que el artículo 94 del KSO no introduce obstáculos en el ejercicio de la libertad de establecimiento garantizada por el artículo 49 TFUE. Señala que el Reglamento nº 1408/71 establece una coordinación y no una armonización de los regímenes de seguridad social y que el requisito de que cese el seguro como base de la concesión de una pensión de vejez se aplica sin discriminación a todas las personas sujetas al Derecho búlgaro.
32. Alega que, en el sistema búlgaro, la concesión de una pensión de vejez implica que se ha finalizado una actividad profesional como trabajador por cuenta ajena o trabajador por cuenta propia, dado que la pensión sustituye los ingresos obtenidos de una actividad profesional. Señala, a este respecto, que, habida cuenta de las disparidades existentes entre los regímenes y las legislaciones de los Estados miembros en la materia, establecerse en otro Estado miembro puede ser más o menos ventajoso o desventajoso para la persona de que se trate, según el caso, dependiendo de la combinación de normativas nacionales aplicables en virtud del Reglamento nº 1408/71. (8)
33. En la vista celebrada el 9 de enero de 2014, y en respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia por escrito y oralmente, el Gobierno búlgaro confirmó que la obligación de finalizar el seguro impuesta por el artículo 94, apartado 1, del KSO, en la versión que estaba en vigor cuando se concedió a la Sra. Somova una pensión de vejez, (9) implicaba la obligación de finalizar el ejercicio de una actividad profesional. Señaló que la obligación en cuestión era un requisito puramente formal y que bastaba con un solo día de interrupción de la actividad profesional, que podía reanudarse al día siguiente, con la acumulación de ingresos profesionales y la pensión de vejez.
34. Añadió que este requisito no respondía a ningún objetivo específico e incluso que no respondía a ningún interés o lógica.
35. Como ha manifestado el Gobierno búlgaro, las autoridades búlgaras eran conscientes de los problemas que este requisito podía generar en situaciones transfronterizas y, por este motivo, las autoridades búlgaras lo suprimieron con respecto a los trabajadores autónomos desde el 1 de enero de 2012 y estaban pensando en derogarlo para los trabajadores por cuenta ajena.
36. La Comisión estima que, conforme al artículo 94, apartado 1, del KSO, en el momento en que un determinado trabajador alcanza la edad de jubilación con arreglo a la legislación búlgara, no puede ir a trabajar a otro Estado miembro en que la edad de jubilación sea más elevada, sin que se le deniegue su derecho a una pensión en Bulgaria. Según la Comisión, dado que la norma nacional de que se trata conduce a la denegación de una pensión búlgara como consecuencia de haber decidido trabajar en otro Estado miembro como trabajador autónomo, dicha norma constituye un obstáculo al ejercicio de su libertad de circulación.
37. En la vista, el 9 de enero de 2014, la Comisión indicó que, en su opinión, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con el artículo 49 TFUE se oponía a una disposición nacional como el artículo 94, apartado 1, del KSO en la medida que podría dificultar o hacer imposible el ejercicio de la libertad de establecimiento, aun cuando dicha disposición se aplique sin distinción por causa de nacionalidad. Añadió que, al tener que interrumpir provisionalmente la actividad profesional que ejerce en otro Estado miembro, un trabajador autónomo corre el riesgo de no poder reanudarla.
b) Apreciación
38. Con su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente interroga al Tribunal de Justicia respecto de si el artículo 48 TFUE, párrafo primero, y el artículo 49 TFUE, párrafos primero y segundo, se oponen a la aplicación de una medida nacional de un Estado miembro, como la prevista en el artículo 94, apartado 1, del KSO, que vincula el derecho a una pensión de vejez en dicho Estado al requisito de interrumpir el abono de las cotizaciones de seguridad social, tanto si corresponden a una actividad ejercida en ese mismo Estado como si corresponden a una actividad ejercida en otro Estado miembro.
39. El órgano jurisdiccional remitente sugiere que el requisito de interrumpir el abono de las cotizaciones, que implica la obligación de interrumpir la actividad profesional –aunque sólo sea durante un día, como ha confirmado el Gobierno búlgaro en la vista– puede, en la práctica, producir efectos restrictivos de la libertad de establecimiento, en particular, porque no es seguro que el interesado, que trabaja en otro Estado miembro, pueda recuperar su actividad profesional después de la interrupción en cuestión.
40. Deseo señalar que, según el órgano jurisdiccional remitente, un asegurado conservaba su derecho a ejercer una actividad después de la concesión de una pensión de vejez y podía acumular esta pensión de vejez con una actividad profesional remunerada. No existe, por lo tanto, una relación necesaria y directa entre el pago de tal pensión en virtud del Derecho búlgaro y la finalización de una actividad profesional remunerada. Todo ello fue confirmado por el Gobierno búlgaro en la vista.
41. Además, del contenido de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que, con arreglo al artículo 4, apartado 3, del KSO, los pensionistas que trabajan como asalariados deben estar obligatoriamente asegurados en la seguridad social y, por lo tanto, están obligados a abonar cotizaciones sociales, pese a que, a partir de la sentencia nº 5 del Konstitutsionen sad (Tribunal Constitucional), antes citada, dicha obligación se considere contraria a la Constitución búlgara en relación con los pensionistas que ejercen una actividad como trabajador por cuenta propia. Por consiguiente, a partir de dicha sentencia, estos últimos pueden optar por seguir abonando cotizaciones sociales en Bulgaria o no hacerlo. Cuando un pensionista (trabajador por cuenta ajena o trabajador por cuenta propia) abona cotizaciones a la seguridad social, su pensión aumenta proporcionalmente. (10)
42. Por otra parte, consta que la Sra. Somova ejerció una actividad como autónoma en Austria y que estuvo asegurada por este concepto en el organismo austriaco competente en materia de seguridad social durante los períodos comprendidos entre octubre de 1995 y diciembre de 2000, y enero de 2001 y julio de 2011. Consta asimismo que, en la fecha de concesión de la pensión búlgara, el 5 de julio de 2007, la Sra. Somova estaba sometida, con arreglo al artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1408/71, al régimen de seguridad social austriaca y que no había interrumpido el abono de las cotizaciones al régimen de seguridad social de dicho Estado.
i) ¿Hay discriminación u obstáculo?
43. Según reiterada jurisprudencia, cuando no existe una armonización en la materia en el ámbito de la Unión Europea, corresponde a la legislación de cada Estado miembro determinar, por una parte, los requisitos del derecho o de la obligación de afiliarse a un régimen de Seguridad Social y, por otra parte, los requisitos que confieren derecho a las prestaciones. Sin embargo, aunque ciertamente el artículo 48 TFUE permite que subsistan diferencias entre los regímenes de Seguridad Social de los distintos Estados miembros y, por consiguiente, en los derechos de las personas que trabajan en ellos, es un hecho incuestionado que los Estados miembros deben sin embargo, en el ejercicio de dicha competencia, respetar el Derecho de la Unión. (11)
44. Por consiguiente, el hecho de que una normativa nacional como la controvertida en el asunto principal afecte a los requisitos de concesión de una pensión de vejez no supone la exclusión de la aplicación de las normas del TFUE, especialmente, las relativas a la libre circulación de las personas. (12)
45. También se deduce de reiterada jurisprudencia que el conjunto de disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre circulación de personas tienen por objeto facilitar a los nacionales de la Unión el ejercicio de cualquier tipo de actividad profesional en el territorio de la Unión, y se oponen a las medidas que pudieran colocar a estos nacionales en una situación desfavorable en el supuesto de que desearan ejercer una actividad económica en el territorio de otro Estado miembro, y ello, aun cuando se apliquen con independencia de la nacionalidad de los trabajadores afectados. (13) En consecuencia, las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de personas se oponen a cualquier medida que, aunque se aplique sin discriminación por razón de nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio por los nacionales de la Unión de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado. (14) Está prohibido cualquier obstáculo a esta libertad, aun de importancia menor, (15) siempre que el obstáculo que se alega no sea demasiado aleatorio e indirecto. (16)
46. De ello se deduce que el legislador búlgaro tiene derecho a establecer los requisitos de concesión de una pensión de vejez en dicho Estado miembro, a condición de que estos requisitos no sean discriminatorios por razón de nacionalidad y no restrinjan o no constituyan obstáculos a la libre circulación.
47. Parece ser, a reserva de que lo compruebe el órgano jurisdiccional remitente, que la disposición controvertida se aplica indistintamente, de hecho o de Derecho, a los nacionales búlgaros y a los nacionales de los demás Estados miembros y no es, por lo tanto, discriminatoria. En cambio, considero que constituye un obstáculo a la libre circulación, y, en el caso de autos, a la libertad de establecimiento.
48. En efecto, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que, en virtud del artículo 94, apartado 1, del KSO, para que se conceda una pensión, basta con una interrupción formal muy breve, incluso de un día, del pago de las cotizaciones. (17) Pues bien, si bien es cierto que tal interrupción del abono de las cotizaciones parece fácil de hacer en Bulgaria y que no tiene consecuencias en el ejercicio o en la reanudación de la actividad profesional, y más especialmente para los trabajadores autónomos, quienes pueden optar por reanudar o no el abono de las cotizaciones, puede resultar difícil o incluso imposible de llevar a cabo en otro Estado miembro. Vistos los largos y trabajosos trámites administrativos que tal interrupción podría implicar en otro Estado miembro, una trabajadora como la Sra. Somova podría verse obligada, para conseguir su pensión de vejez en Bulgaria, a dejar su actividad profesional durante un período más largo e imprevisible, poniendo de este modo en peligro la continuidad de su trabajo.
49. Como señala el órgano jurisdiccional remitente, una interrupción como esa en otro Estado miembro podría exponer a los pensionistas a una situación profesional precaria. Como consecuencia de tal interrupción, podría ocurrir que un pensionista no tuviera ninguna garantía de recuperar su trabajo o, incluso, de encontrar otro. Más aún, incluso si el pensionista regresa al mercado de trabajo, esta obligada ruptura, que ha perturbado el desarrollo y la evolución de su carrera, puede afectar de forma concreta y directa a las ventajas que puede obtener de sus actividades profesionales. (18)
50. La alternativa también es fuente de inconvenientes dado que, sin la interrupción de las cotizaciones y de la actividad profesional en el otro Estado miembro, jamás podrán acumularse los ingresos profesionales con una pensión de vejez búlgara.
51. Recuérdese que en la vista el Gobierno búlgaro dio a entender que si los trabajadores autónomos no cumplían esta obligación podía deberse a que eran conscientes de que la misma podía plantear problemas en situaciones transfronterizas.
ii) ¿Puede estar justificado el obstáculo?
52. Según una reiterada jurisprudencia, unas medidas nacionales que constituyan obstáculos a la libre circulación sólo pueden admitirse si persiguen un objetivo de interés general, si son adecuadas para garantizar su realización y si no van más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido. (19)
53. El órgano jurisdiccional remitente considera que el requisito de interrumpir el seguro impuesto por el artículo 94, apartado 1, del KSO no persigue un objetivo de interés general. Además, he de recordar que, durante la vista, celebrada el 9 de enero de 2014, el Gobierno búlgaro señaló que el objetivo de este requisito puramente formal era desconocido e incluso inexistente. El Gobierno búlgaro llegó a añadir que esta exigencia carecía de interés y de lógica, que la disposición en cuestión había sido derogada con respecto a los trabajadores por cuenta propia a partir del 1 de enero de 2012 y que, en la actualidad, se estaba estudiando en Bulgaria la oportunidad de una derogación similar para los trabajadores por cuenta ajena.
54. En consecuencia, no cabe duda de que dicho requisito no está justificado por un objetivo de interés general cuya realización pudiera garantizar la medida controvertida.
55. A la vista de las consideraciones que anteceden, procede contestar a la primera cuestión prejudicial en el sentido de que el artículo 49 TFUE se opone a una disposición de un Estado miembro como el artículo 94, apartado 1, del KSO, que vincula el derecho a una pensión de vejez al requisito de interrumpir el abono de las cotizaciones de seguridad social.
2. Sobre la segunda cuestión prejudicial
a) Alegaciones
56. Según el Gobierno búlgaro, lo que el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente con esta cuestión es si el artículo 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 permite excluir la aplicación de la regla de la totalización de los períodos de cotización con respecto a aquellos períodos de seguro cumplidos en otro Estado miembro antes de la aplicación de dicho Reglamento por parte del Estado miembro en el que se ha presentado la solicitud de pensión, cuando la antigüedad adquirida únicamente bajo el Derecho nacional del Estado en el que se solicite la pensión no basta para adquirir el derecho a una pensión, salvo que se abonen las cotizaciones que faltan.
57. En sus observaciones escritas, el Gobierno búlgaro estima que el Reglamento nº 1408/71 sólo confiere a los asegurados incluidos en su ámbito de aplicación la posibilidad de elegir la legislación aplicable cuando así lo contempla expresamente.
58. Según el Gobierno búlgaro, el artículo 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 establece la retroactividad del mismo, al obligar a los Estados miembros a tener en cuenta el conjunto de períodos de seguro, de trabajo o de residencia cubiertos bajo la legislación de un determinado Estado miembro antes del 1 de octubre de 1972 o antes de la fecha de aplicación de dicho Reglamento en el territorio de dicho Estado miembro, o en una parte del mismo, cuando ello sea necesario para establecer el derecho de la persona a determinado tipo de prestación. Dicho Gobierno estima que esta disposición fue adoptada para prevenir la pérdida de derechos a una pensión y para garantizar la adquisición y la conservación de estos derechos a cualquier persona, incluso con respecto a períodos de seguro cumplidos antes de la fecha de aplicabilidad de dicho Reglamento. Esto implica, según dicho Gobierno, que la totalización de los períodos de seguro debe realizarse, en primer lugar, de conformidad con las reglas de totalización de los períodos de seguro establecidas en ese mismo Reglamento y que, sólo después, si la duración de los períodos de cotización de la persona afectada resulta insuficiente, ésta podrá hacer uso de su facultad de abonar las cotizaciones que faltan, establecida por el Derecho nacional.
59. Durante la vista de 9 de enero de 2014, el Gobierno búlgaro sostuvo que, en la medida en que las disposiciones del Reglamento nº 1408/71 se dirigen a los Estados miembros y a sus administraciones, los asegurados deberían tener la posibilidad de invocar las disposiciones del Reglamento o de no hacerlo. En efecto, según dicho Gobierno, si un asegurado decide no referirse a dicho Reglamento, la Administración nacional no puede aplicárselo de oficio. El Gobierno búlgaro estima que las observaciones de Irlanda y de la Comisión según las cuales los asegurados no pueden oponerse a la aplicación de lo dispuesto en el Reglamento n°1408/71 contradicen el objetivo de dicho Reglamento, que es el de beneficiar a los asegurados y el mismo sentido del concepto de derecho subjetivo.
60. Irlanda considera que la redacción del artículo 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 es clara y está exenta de cualquier ambigüedad: la redacción de esta disposición es vinculante por naturaleza por cuanto dispone que cualquier período de seguro cumplido bajo la legislación de un Estado miembro antes de la aplicación de dicho Reglamento en el territorio de dicho Estado miembro «se tomará en cuenta» para la determinación de los derechos abiertos conforme a lo que dispone el Reglamento nº 1408/71. Por consiguiente, según Irlanda, no puede interpretarse que los términos de esta disposición confieran al solicitante el derecho a decidir que no se tomen en cuenta determinados períodos de seguro pertinentes a la hora de totalizar los períodos de seguro. Según este Estado, si el Reglamento nº 1408/71 confiriera a los particulares el derecho a excluir determinados períodos de seguro, esto crearía complicaciones que podrían poner en peligro la coordinación de los sistemas nacionales y, por lo tanto, los objetivos del mercado interior.
61. La Comisión considera que, con arreglo a su artículo 94, apartado 2, el Reglamento nº 1408/71 es aplicable al caso de autos. Estima que la aplicación del sistema de conflicto de leyes establecido por este Reglamento sólo depende de la situación objetiva en la que se encuentre el trabajador afectado. Según la Comisión, los asegurados sociales comprendidos en su ámbito de aplicación no pueden oponerse a estas normas de conflicto ni pueden ampararse en un derecho a apartarse de las mismas.
b) Apreciación
62. Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente interroga al Tribunal de Justicia acerca de si el artículo 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 confiere a los asegurados sociales la posibilidad de excluir períodos de seguro cumplidos en otro Estado miembro antes de la fecha de aplicación de dicho Reglamento en Bulgaria. Lo que esta cuestión viene a plantear en lo esencial es si el artículo 94, apartado 2, de dicho Reglamento tiene o no carácter obligatorio. (20)
63. Según una jurisprudencia constante, cuando el Reglamento nº 1408/71 confiere a los asegurados sociales incluidos en su campo de aplicación un derecho de elegir sobre la legislación aplicable, lo prevé expresamente. (21)
64. Con arreglo al artículo 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71, «todo período de seguro […] cubierto bajo la legislación de cualquier Estado miembro antes del 1 de octubre de 1972 o antes de la fecha de aplicación del presente Reglamento en el territorio de ese Estado miembro […] se tomará en cuenta para la determinación de los derechos abiertos conforme a lo que dispone el presente Reglamento». (22) Considero, al igual que Irlanda, que la redacción del artículo 94, apartado 2, de dicho Reglamento es inequívoca, por una parte, y de obligado cumplimiento, por otra.
65. El carácter obligatorio de esta disposición se desprende claramente de los términos «est prise en considération» utilizados en la versión francesa del texto, y también en otras versiones lingüísticas. (23) Esta disposición no deja margen de maniobra ni a los Estados miembros, ni a las autoridades competentes, ni a las personas aseguradas. De ello se deriva que en el asunto principal procede, a efectos de determinar los derechos de la Sra. Somova a una pensión en Bulgaria, tomar en cuenta asimismo los períodos de seguro cubiertos bajo la legislación austríaca antes de la fecha de aplicación del Reglamento nº 1408/71 en Bulgaria. (24)
66. Considero que esta apreciación no queda invalidada por el hecho de que, en una sentencia, concretamente, en la sentencia Habelt, antes citada, el Tribunal de Justicia haya considerado que, conforme al artículo 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71, los interesados «pueden invocar» (25) la consideración, a los efectos de la determinación de los derechos reconocidos conforme a este Reglamento, de todo período de seguro, empleo o residencia cubierto bajo la legislación de un Estado miembro antes de la fecha de entrada en vigor de este Reglamento. En efecto, la utilización de esta expresión resultaba probablemente de las circunstancias particulares de los asuntos de que trataba esta sentencia, en los que, precisamente, se denegaba a los interesados el beneficio del Reglamento nº 1408/71 en materia de toma en consideración de períodos de seguro o de residencia cubiertos en otro Estado miembro.
67. Así pues, considero que, con arreglo al artículo 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71, todo período de seguro, de empleo o de residencia cubierto bajo la legislación de un Estado miembro antes de la fecha de aplicación de este Reglamento se tomará en cuenta obligatoriamente para la determinación de los derechos abiertos conforme a lo que dispone dicho Reglamento, incluidos los referidos a una pensión de vejez de un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia que haya estado sujeto a la legislación de dos o más Estados miembros.
68. De ello resulta que debiera haberse establecido el reconocimiento del derecho de la Sra. Somova a una pensión de vejez en Bulgaria recurriendo, con arreglo al artículo 45 del Reglamento nº 1408/71, a la totalización de los períodos de seguro cumplidos en Bulgaria y en Austria, y no con arreglo al artículo 9 de las disposiciones transitorias y finales del KSO.
69. Señalaré, además, que según el Administrativen sad Sofia-grad «los períodos cumplidos en Austria son suficientes para cubrir el período de seguro que faltaba por cubrir con arreglo al Derecho nacional, sin necesidad de reconocer un período en virtud del artículo 9 de las disposiciones transitorias y finales del KSO». Esto implica que las reglas de totalización de los períodos de cotización y de prorrateo enunciadas en el artículo 46, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 resultan aplicables al cálculo de la pensión de vejez de la Sra. Somova, dado que la acumulación de sus períodos de seguro en Bulgaria y en Austria, conforme al artículo 45 de este Reglamento, basta para garantizarle su derecho a una pensión de vejez en Bulgaria.
70. Considero que los artículos 45 y 46, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 también tienen carácter imperativo (26) y que el asegurado no puede renunciar a su aplicación omitiendo mencionar en su solicitud de pensión de vejez los períodos de seguro cumplidos en otro Estado miembro.
71. Por consiguiente, considero que los artículos 45, 46, apartado 2 y 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 tienen imperativamente carácter obligatorio y no permiten al asegurado renunciar a la aplicación de las reglas de totalización y de prorrateo de los períodos de seguro cubiertos en otro Estado miembro antes de la fecha de aplicación de dicho Reglamento por el Estado miembro en el que se haya presentado la solicitud de pensión de vejez.
3. Sobre la tercera cuestión prejudicial
a) Alegaciones
72. El Gobierno búlgaro considera que, con arreglo al artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71, éste no podrá conferir ni mantener el derecho a beneficiarse de varias prestaciones de la misma naturaleza relativas a un mismo período de seguro obligatorio. Estima que, pese a las excepciones que establece, el apartado 1 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71 se opone a reconocer un período de cotización mediante el abono de las cotizaciones que faltan con arreglo al Derecho nacional, cuando la duración del período de cotización que de este modo se reconoce coincide con períodos de seguro cumplidos con arreglo al Derecho de otro Estado miembro.
73. La Comisión estima que a la vista de la respuesta que propone para la segunda cuestión prejudicial, no es necesario responder diferenciadamente a esta cuestión.
b) Apreciación
74. La tercera cuestión planteada por el Administrativen sad Sofia-grad se refiere a la cuestión de si el artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que se reconozcan períodos de seguro mediante el pago de las cotizaciones correspondientes a los períodos que faltan por cubrir, en virtud del artículo 9, apartado 3 de las disposiciones transitorias y finales del KSO, cuando, como sucede en los hechos objeto del litigio principal, la duración de las cotizaciones reconocidas de este modo coincide con períodos de seguro cubiertos en virtud de la legislación de otro Estado miembro.
75. Habida cuenta de la respuesta que he dado a la segunda cuestión en relación con la imperatividad del carácter obligatorio de los artículos 45, 46, apartado 2 y 94, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71, considero que no es preciso dar una respuesta separada a la tercera cuestión prejudicial. En efecto, como ha confirmó el Administrativen sad Sofia-grad, los períodos de seguro cumplidos por la Sra. Somova en Austria son suficientes para suplir el período de seguro que le faltaba, según el Derecho búlgaro, para que se generase el derecho a una pensión de vejez, sin que sea necesario reconocer además un período con arreglo al artículo 9, apartado 3, de las disposiciones transitorias y finales del KSO. Por consiguiente, con arreglo a la regla de totalización establecida en el artículo 45 del Reglamento nº 1408/71, el recurso al artículo 9, apartado 3, de las disposiciones transitorias y finales del KSO no era necesario ni estaba permitido.
4. Sobre la cuarta cuestión prejudicial
a) Alegaciones
76. Según el Gobierno búlgaro, el artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 autoriza a un Estado miembro a interrumpir en adelante el pago y a proceder a la recuperación de todas las cantidades pagadas por la pensión de vejez concedida a un nacional con arreglo a su Derecho nacional cuando, en la fecha de presentación de la solicitud de la prestación de vejez, el solicitante no ha cumplido con su obligación de indicar los períodos de seguro cubiertos en el territorio de otro Estado miembro. Estima que si, posteriormente, se descubre un período de cotización cumplido en el extranjero, deberá volverse a calcular la pensión a la vista de la antigüedad reconocida y certificada por el otro Estado miembro.
77. La Comisión considera que, a la vista de las respuestas que propone a la primera y a la segunda cuestión prejudicial, la primera parte de la cuarta cuestión ya ha sido contestada. En cuanto a la segunda parte de esta última cuestión, considera que se refiere a la recuperación de créditos y, habida cuenta de las respuestas que ya se han dado, no es pertinente.
b) Apreciación
78. La cuarta cuestión del Administrativen sad Sofia-grad pretende determinar si el artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 permite recuperar los importes abonados a la Sra. Somova por una pensión de vejez por el hecho de que dichas prestaciones se han acumulado con otros ingresos obtenidos en Austria. En efecto, del artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 se desprende que las cláusulas de reducción establecidas en la legislación de un Estado miembro podrán, en principio, (27) hacerse valer frente a las personas beneficiarias de una prestación con cargo a dicho Estado miembro cuando puedan beneficiarse de otras prestaciones de seguridad social o de otros ingresos de cualquier tipo adquiridos, en particular, en virtud de la legislación de otro Estado miembro.
79. De las observaciones formuladas durante la vista por el Gobierno búlgaro se desprende que el Derecho búlgaro permite simultanear una actividad profesional remunerada con una pensión de vejez. A la vista de estas circunstancias, considero que el artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71 no es aplicable a la acumulación por parte la Sra. Somova de sus ingresos profesionales en Austria con una pensión de vejez en Bulgaria.
80. Además, y a mayor abundamiento, considero que a la vista de mis respuestas a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera, la pensión de vejez de la Sra. Somova debiera haber sido calculada con arreglo a las reglas de totalización y prorrateo enunciadas en los artículos 45 y 46, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71. Por otra parte, según lo indicado por el Administrativen sad Sofia-grad, y a reserva de que este último lo compruebe, parece que la pensión concedida con arreglo a dichas disposiciones del Reglamento nº 1408/71 no diferiría de la fijada por la SUSO en su resolución de 11 de julio de 2007. (28)
VI. Conclusión
81. A la vista de las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales primera, segunda y cuarta planteadas por el Administrativen sad Sofia-grad:
«1) El artículo 49 TFUE se opone a una disposición de un Estado miembro, como el artículo 94, apartado 1, del Kodeks za sotsialnoto osiguriavane (Código de la Seguridad Social de Bulgaria), que vincula el derecho a una pensión de vejez en dicho Estado al requisito de interrumpir el abono de las cotizaciones de seguridad social.
2) Los artículos 45, 46, apartado 2 y 94, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CE) nº 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1992/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, tienen imperativamente carácter obligatorio y no permiten al asegurado renunciar a la aplicación de las reglas de totalización y de prorrateo de los períodos de seguro cubiertos en otro Estado miembro antes de la fecha de aplicación de dicho Reglamento por el Estado miembro en el que se haya presentado la solicitud de pensión de vejez.
3) El artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento nº 118/97, modificado por el Reglamento nº 1992/2006, no es aplicable a la acumulación de los ingresos profesionales y de las prestaciones de seguridad social de que se trata en el asunto principal.»