JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
10 päivänä syyskuuta 2020 (1)
Yhdistetyt asiat C‑473/19 ja C‑474/19
Föreningen Skydda Skogen ym.
vastaan
Länsstyrelsen i Västra Götalands län
(Ennakkoratkaisupyyntö – Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen (maa- ja ympäristötuomioistuin Vänersborgin käräjäoikeudessa, Ruotsi))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2009/147/EY – Luonnonvaraisten lintujen suojelu – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Kiellot suojeltujen lajien suojelemiseksi – Metsänhakkuu – Lajien suojelun taso – Tahallisuus
Sisällys
I Johdanto
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Bernin yleissopimus
B Unionin oikeus
1. Luontodirektiivi
2. Lintudirektiivi
3. Ympäristövastuudirektiivi
C Ruotsin lainsäädäntö
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyynnöt
IV Oikeudellinen arviointi
A Lintudirektiivin 5 artiklan nojalla suojellut lajit (ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys)
B Lisääntymispaikat (neljäs ja viides ennakkoratkaisukysymys)
C Tahallista vahingon aiheuttamista koskevat kiellot (toinen ennakkoratkaisukysymys)
1. Tappamisen ja hävittämisen kiellot
a) Luontodirektiivi
b) Lintudirektiivi
– aa) Lintulajin suojelun taso
– bb) Lintudirektiivissä tarkoitettu tahallisuus
c) Välipäätelmä
2. Häiritsemistä tai häirintää koskevat kiellot
a) Lintudirektiivi
b) Luontodirektiivi
D Suojelun tason arviointitaso (kolmas ennakkoratkaisukysymys)
V Ratkaisuehdotus
I Johdanto
1. Luontodirektiivissä(2) ja lintudirektiivissä(3) on säännöksiä suojelualueista, mutta lisäksi niissä edellytetään tiettyjen eläin- ja kasvilajien suojelemista myös suojelualueiden ulkopuolella.(4) Kummassakin suojelujärjestelmässä sallitaan poikkeuksien tekeminen edellytyksin, joita on tulkittava suppeasti.
2. Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen käsiteltävänä on lajien suojelua koskevia kysymyksiä, joita se on aiemminkin käsitellyt samankaltaisin kysymyksenasetteluin alueiden suojelun yhteydessä. Alueiden suojelun yhteydessä oli yritetty – pitkälti tuloksetta – ottaa käyttöön alueelle kohdistuvia vahinkoja korvaavia toimenpiteitä, jotta suojelusäännöstä ei olisi tarvinnut soveltaa. Tällaiset korvaavat toimenpiteet kuuluvat kuitenkin poikkeuksen tekemisen edellytyksiin, ja lisäksi edellytetään punnintaa ja vaihtoehtoja koskevan arvioinnin suorittamista.(5)
3. Käsiteltävässä asiassa on tällä kertaa kysymys siitä, voiko lajien suojelua koskevien kieltojen soveltaminen riippua siitä, että kyseessä oleva toimenpide heikentää kyseisen lajin suojelun tasoa. Ainakin luontodirektiivissä edellytetään kuitenkin nimenomaisesti, että lajin suojelun tason on oltava hyvä, jotta suojelusta voidaan poiketa. Lisäksi luontodirektiivin mukaan poikkeuksien tekeminen edellyttää, että niille on tietyt perusteet ja että suoritetaan vaihtoehtoja koskeva arviointi. Oikeustila on samankaltainen lintujen suojelun osalta.
4. Samalla on kuitenkin todettava, että lajien suojelu – sellaisena kuin unionin tuomioistuin on tulkinnut sitä – voi edellyttää hyvin pitkälle menevää ihmisen toiminnan rajoittamista. Näin ollen on olemassa oikeutettu intressi välttää suhteettomia rajoituksia.
5. Näin ollen käsiteltävänä oleva asia on tervetullut tilaisuus tarkastella tätä jännitettä tarkemmin.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Bernin yleissopimus
6. Bernin yleissopimuksen(6) 6 artikla sisältää perustavanlaatuisia kieltoja, joita sovelletaan lajien suojelun alalla:
”Jokaisen sopimuspuolen tulee ryhtyä tarkoituksenmukaisiin ja tarvittaviin lainsäädäntö- ja hallintotoimiin varmistaakseen II liitteessä lueteltujen eläinlajien erityisen suojelun. Näiden lajien kohdalla kielletään erityisesti seuraavat toimenpiteet:
a) kaikentyyppinen tahallinen pyydystäminen ja hallussapito sekä tahallinen tappaminen;
b) lisääntymis- tai lepopaikkojen tahallinen vahingoittaminen tai hävittäminen;
c) luonnonvaraisen eläimistön tahallinen häiritseminen erityisesti lisääntymiskautena sekä poikasten kasvuaikana ja talviunen aikana, mikäli häiritsemisellä on merkitystä tämän yleissopimuksen tavoitteille;
d) munien tahallinen hävittäminen tai kerääminen tai tyhjienkin munien hallussapito;
e) tällaisten elävien tai kuolleiden eläinten – mukaan luettuna täytettyjen eläinten ja eläinten helposti tunnistettavissa olevien osien tai johdannaisten – hallussapito tai kotimaankaupan harjoittaminen, milloin tällainen kielto tehostaisi tämän artiklan määräysten vaikutuksia.”
7. Yleissopimuksen 9 artiklan 1 kappaleessa määrätään poikkeuksista seuraavaa:
”Jokainen sopimuspuoli voi poiketa 4, 5, 6 ja 7 artiklan määräyksistä ja 8 artiklassa mainittujen välineiden käytön kiellosta edellyttäen, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja ettei poikkeuksen tekeminen ole haittana kyseisen kannan säilymiselle. Poikkeuksia sallitaan seuraavissa tapauksissa:
– kasviston ja eläimistön suojelemiseksi;
– viljelykasveille, karjalle, metsille, kalastukselle, vedelle ja muunlaiselle omaisuudelle koituvan vakavan vahingon estämiseksi;
– jos se on yleisen terveyden tai turvallisuuden, lentoturvallisuuden tai muun erityisen tärkeän yleisen edun mukaista;
– tutkimusta ja koulutusta varten sekä uudelleen istuttamista ja tarpeellista lisääntymistä varten;
– pienissä määrin eräiden eläinten ja kasvien kiinniottamisen, keräämisen, hallussapidon tai muun järkevän hyödyntämisen sallimista varten tarkasti valvotuissa oloissa, valikoivasti ja rajoitetusti.”
B Unionin oikeus
1. Luontodirektiivi
8. Luontodirektiivin 1 artiklan i alakohdan mukaan lajin suojelun tasolla tarkoitetaan ”eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä 2 artiklassa tarkoitetulla alueella.
’Suojelun taso’ katsotaan ’suotuisaksi’ kun:
– kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana, ja
– lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa, ja
– lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö”.
9. Luontodirektiivin 1 artiklan m alakohdassa määritellään yksilön käsite, jolla sen mukaan tarkoitetaan ”kaikkia liitteessä IV ja liitteessä V lueteltuja eläviä tai kuolleita eläin- ja kasvilajeja, niiden osia tai näistä lajeista valmistettuja tuotteita sekä kaikkia muita tavaroita, jotka mukana seuraavan asiakirjan, pakkauksen, merkin tai nimilapun tai muiden seikkojen perusteella näyttävät olevan näiden eläin- tai kasvilajien osia tai näistä eläin- tai kasvilajeista valmistettuja tuotteita”.
10. Luontodirektiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa direktiivin tavoitteista:
”1 Tämän direktiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan.
2 Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen.
3 Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.”
11. Luontodirektiivin 12 artiklassa esitetään lajien suojelua koskevat olennaiset velvoitteet seuraavasti:
”1 Jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä:
a) kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa;
b) näiden lajien tahallinen häiritseminen erityisesti niiden lisääntymis-, jälkeläistenhoito-, talvehtimis- ja muuttoaikana;
c) tahallinen munien hävittäminen tai ottaminen luonnosta;
d) lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen.
2 Jäsenvaltioiden on kiellettävä näiden lajien luonnosta otettujen yksilöiden hallussapito, kuljetus, kaupan pitäminen tai vaihtaminen ja tarjoaminen myytäväksi tai vaihdettavaksi, lukuun ottamatta niitä yksilöitä, jotka on otettu laillisesti ennen tämän direktiivin täytäntöönpanoa.
– –”
12. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavat poikkeukset direktiivin 12 artiklasta:
”Jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa 12, 13 ja 14 artiklan ja 15 artiklan a ja b alakohdan säännöksistä:
a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;
b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;
c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;
d) näiden lajien tutkimus- ja koulutus-, uudelleensijoittamis- ja uudelleenistuttamistarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;
e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.”
13. Luontodirektiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa mainitaan mm. viitasammakko (Rana arvalis) yhteisön tärkeänä pitämänä eläinlajina, joka edellyttää tiukkaa suojelua.
2. Lintudirektiivi
14. Lintudirektiivin johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa edellytetään muun muassa, että tiettyjen lintulajien kannat on säilytettävä ”tyydyttävällä tasolla”:
”Eräiden lajien suuren kannan, laajan maantieteellisen levinneisyyden ja suuren lisääntymisnopeuden vuoksi koko yhteisössä, niitä voidaan metsästää, mikä on hyväksyttävää hyödyntämistä. Jos tiettyjä rajoituksia asetetaan ja niitä noudatetaan, näiden metsästystä koskevien lakien on oltava sopusoinnussa näiden lajien kantojen tyydyttävällä tasolla säilymisen kanssa.”
15. Lintudirektiivin 1 artiklassa määritellään direktiivin soveltamisala seuraavasti:
”Tämä direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Sen tavoitteena on näiden lajien suojelu, hoitaminen ja sääntely, ja se antaa säännökset niiden hyödyntämisestä.”
16. Lintudirektiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa jäsenvaltioiden olennaisesta velvoitteesta suojella lintulajeja:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien kantojen ylläpitämiseksi sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset, taikka näiden kantojen mukauttamiseksi tähän tasoon.”
17. Eräiden lintudirektiivin liitteessä I mainittujen lajien ja muuttavien lajien osalta lintudirektiivin 4 artiklassa säädetään erityisten suojelualueiden perustamisesta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan liitteessä I mainituista lajeista käsiteltävässä asiassa on kyse metsosta (Tetrao urogallus). Muuttavina lajeina voidaan mahdollisesti pitää Ruotsin pikkutikka- (Dryobates minor) ja hippiäiskantoja (Regulus regulus).
18. Lintudirektiivin 5 artiklassa säädetään seuraavia kieltoja, joita sovelletaan alueesta riippumatta:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava, kuitenkaan rajoittamatta 7 ja 9 artiklan soveltamista, kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, joilla kielletään erityisesti
a) kyseisten lintujen tahallinen tappaminen tai pyydystäminen käytetystä menetelmästä riippumatta;
b) kyseisten lintujen pesien ja munien tahallinen tuhoaminen tai vahingoittaminen ja pesien siirtäminen;
c) kyseisten lintujen munien ottaminen luonnosta ja munien hallussa pitäminen tyhjinäkin;
d) lintujen tahallinen häirintä erityisesti lisääntymis- ja jälkeläisten kasvatusaikana, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin;
e) – –”
19. Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa sallitaan poikkeaminen direktiivin 5 artiklassa säädetyistä kielloista:
”(1) Jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 5–8 artiklasta seuraavin perustein:
a) – kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi,
– lentoturvallisuuden turvaamiseksi,
– viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi,
– kasviston ja eläimistön suojelemiseksi;
b) tutkimus- ja opetustarkoituksessa, kannan lisäämis- ja uudelleenistutustarkoituksessa sekä tehdäkseen mahdolliseksi näitä varten tapahtuvan kasvatuksen;
c) salliakseen tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pienien määrien pyydystämisen, hallussa pitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön.”
3. Ympäristövastuudirektiivi
20. Ympäristövastuudirektiivin(7) 2 artiklan 1 alakohdan a alakohdassa olevan määritelmän mukaan ympäristövahingon käsitteellä tarkoitetaan suojeltujen lajien osalta seuraavaa:
”suojeltaville lajeille ja luontotyypeille aiheutuvaa vahinkoa, jolla on näiden luontotyyppien tai lajien suotuisan suojelun tason saavuttamisen tai ylläpitämisen kannalta merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Tällaisten vaikutusten merkittävyyttä on arvioitava suhteessa perustilaan ottaen huomioon liitteessä I esitetyt perusteet;
– –”
21. Ympäristövastuudirektiivin 5 artiklan 1 kohdan mukaan ympäristövahinkoja on vältettävä:
”Kun ympäristövahinkoa ei ole vielä tapahtunut, mutta sen välitön uhka on olemassa, toiminnanharjoittajan on viipymättä toteutettava tarpeelliset ehkäisevät toimenpiteet.”
C Ruotsin oikeus
22. Lajien suojelusta annetun asetuksen (Artskyddsförordning (2007:845)) 4 §:ssä on pantu täytäntöön luontodirektiivin 12 artiklassa ja lintudirektiivin 5 artiklassa säädetyt kiellot:
”Luonnonvaraisten lintujen ja sellaisten luonnonvaraisten eläinlajien osalta, jotka on merkitty tämän asetuksen liitteessä 1 merkillä N tai n, on kiellettyä
1. eläinten tahallinen pyydystäminen tai tappaminen
2. eläinten tahallinen häiritseminen erityisesti niiden lisääntymis-, jälkeläistenhoito-, talvehtimis- ja muuttoaikana
3. eläinten munien tahallinen hävittäminen tai kerääminen luonnossa tai luonnosta ja
4. eläinten lisääntymis- tai levähdyspaikkojen vahingoittaminen tai hävittäminen.
Edellä säädettyjä kieltoja sovelletaan eläinten koko elinkaaren aikana.
Tämän pykälän ensimmäistä momenttia ei sovelleta lintujen ja nisäkkäiden metsästykseen. Tällaiseen metsästykseen sovelletaan metsästyslain (jaktlagen (1987:259)) ja metsästysasetuksen (jaktförordningen (1987:905)) vastaavia säännöksiä. Tämän pykälän ensimmäistä momenttia ei myöskään sovelleta kalastukseen. Kalastukseen sovelletaan kalastuksesta, vesistöjen käytöstä ja kalastuselinkeinosta annetun asetuksen (förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen) vastaavia säännöksiä.”
23. Lajien suojelusta annetun asetuksen liitteessä I luetellaan kaikki lajit, jotka mainitaan lintudirektiivin liitteissä I–III ja luontodirektiivin liitteissä II, IV ja V. Näin ollen käsiteltävässä asiassa mainituista lajeista kyseisessä liitteessä mainitaan metso (Tetrao urogallus) ja viitasammakko (Rana arvalis).
24. Luontodirektiivin liitteessä IV olevat lajit, kuten esimerkiksi käsiteltävässä asiassa mainittu viitasammakko (Rana arvalis), on merkitty lajien suojelusta annetun asetuksen liitteessä I merkillä N. Merkillä n merkitty laji edellyttää tiukkaa suojelua Ruotsin kansallisesti suorittaman arvioinnin perusteella tai kansainvälisen sitoumuksen perusteella. Luontodirektiivin liitteessä IV ei mainita tällaisia lajeja.
25. Lajien suojelusta annetun asetuksen 14 §:n mukaan länsstyrelsen (lääninhallitus) voi yksittäistapauksissa sallia poikkeamisen asetuksen 4 §:ssä säädetyistä kielloista.
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyynnöt
26. Molemmissa asioissa on kyse Skogsstyrelsenille (metsähallitus, Ruotsi) tehdyistä hakkuuilmoituksista, jotka koskevat Ruotsin Härrydan kunnassa sijaitsevaa metsäaluetta. Hakkuutoimenpiteiden tarkoituksena on, että kaikki kyseisillä metsäalueilla olevat puut poistetaan lukuun ottamatta rajallista määrää puita, jotka Skogsstyrelsenin ohjeiden mukaan on säilytettävä.
27. Kyseisellä metsäalueella on seuraavien lintulajien elinympäristöt: pikkutikka (Dryobates minor tai Dendrocopos minor), metso (Tetrao urogallus), hömötiainen (Poecile montanus tai Parus montanus), hippiäinen (Regulus regulus) ja kuusitiainen (Periparus ater tai Parus ater). Alueella saattaa esiintyä myös viitasammakoita (Rana arvalis).
28. Ruotsin lintudirektiivin(8) ja luontodirektiivin(9) nojalla antamien kertomusten mukaan viitasammakon suojelun taso kyseisessä jäsenvaltiossa on suotuisa ja pikkutikan, metson ja kuusitiaisen kannat ovat vakaita. Sen sijaan hippiäisen ja hömötiaisen kannat pienenevät hiljalleen.
29. Mainitut lajit hyödyntävät hyvin todennäköisesti aluetta lisääntymiseen. Hakkuut merkitsisivät sitä, että kyseisten lajien yksilöitä häiritään tai tapetaan riippuen siitä, missä vaiheessa kunkin lajin elinkaarta hakkuut toteutetaan. Hakkuuhetkellä alueella olevat munat tuhoutuvat.
30. Skogsstyrelsen antoi valvontaviranomaisena erityisiä ohjeita toteutettavista varotoimenpiteistä ja katsoi, etteivät hakkuut olleet ristiriidassa Ruotsin lajien suojelusta annetun asetuksen mukaisten kieltojen kanssa edellyttäen, että ohjeita noudatettiin. Skogsstyrelsenin varotoimenpiteitä koskevat ohjeet eivät ole oikeudellisesti sitovia, vaan ne ovat ainoastaan suosituksia.
31. Föreningen Skydda Skogen (metsänsuojeluyhdistys) ja Göteborgs Ornitologiska Förening (Göteborgin lintutieteellinen yhdistys) pyysivät 22.12.2016 Länsstyrelsen i Västra Götalands läniä (Länsi-Götanmaan lääninhallitus, Ruotsi), joka on lajien suojelusta annetun asetuksen mukaan valvontaviranomainen kyseisessä läänissä, toimimaan hakkuuilmoituksen ja Skogsstyrelsenin erityisten ohjeiden perusteella (asia C‑473/19). Naturskyddsföreningen i Härryda (Härrydan luonnonsuojeluyhdistys) ja Göteborgs Ornitologiska Förening esittivät toisen tällaisen pyynnön Länsstyrelsen i Västra Götalands länille 17.1.2018 (asia C‑474/19).
32. Kyseisten yhdistysten mukaan hakkuu oli Skogsstyrelsenin antamista ohjeista huolimatta lajien suojelusta annetussa asetuksessa säädettyjen kieltojen vastainen.
33. Länsstyrelsenin mukaan asiassa ei ole tarpeen tehdä lajien suojelusta annetun asetuksen mukaista poikkeusta koskevaa arviointia. Näin ollen länsstyrelsenin käsityksen mukaan toimenpiteet eivät ole lajien suojelusta annetussa asetuksessa säädettyjen kieltojen vastaisia edellyttäen, että erityisissä ohjeissa määritellyt varotoimenpiteet toteutetaan.
34. Yhdistykset valittivat ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen länsstyrelsenin päätöksestä olla ryhtymättä valvontatoimenpiteisiin. Yhdistykset vaativat ensisijaisesti, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kumoaa länsstyrelsenin päätöksen ja katsoo, että suunnitellut metsätaloustoimenpiteet eivät ole sallittuja, koska ne ovat ristiriidassa lajien suojelusta annetussa asetuksessa säädettyjen kieltojen kanssa.
35. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset sekä asiassa C‑473/19 että asiassa C‑474/19:
1) Onko [lintudirektiivin] 5 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle käytännölle, jonka mukaan kielto koskee ainoastaan lajeja, jotka on lueteltu [lintudirektiivin] liitteessä I tai jotka ovat uhanalaisia jollakin tasolla tai joiden kanta pienenee pitkällä aikavälillä?
2) Onko [lintudirektiivin] 5 artiklan a–d alakohdassa olevia käsitteitä ”tahallinen tappaminen/häirintä/tuhoaminen” ja [luontodirektiivin] 12 artiklan a–c alakohdassa olevia käsitteitä ”tahallinen tappaminen/häiritseminen/hävittäminen” tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle käytännölle, jonka mukaan siinä tapauksessa, että toimenpiteen tarkoitus on selvästi muu kuin lajien tappaminen tai häirintä (esimerkiksi metsätaloustoimenpiteet tai maankäyttö), on oltava olemassa vaara siitä, että lajien suojelun taso heikkenee toimenpiteen johdosta, jotta kieltoja sovellettaisiin?
Ensimmäinen ja toinen kysymys esitetään muun muassa seuraavien seikkojen valossa:
– se, että lintudirektiivin 5 artikla koskee kaikkien 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen lintulajien suojelua
– ja se, miten luontodirektiivin 1 artiklan m alakohdassa määritellään yksilöt
– se, että kysymys lajin suojelun tasosta näyttää olevan merkityksellinen vasta luontodirektiivin 16 artiklan mukaista poikkeusta (joka edellyttää, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole eikä poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella) ja lintudirektiivin 9 artiklan mukaista poikkeusta (joka ei saa olla ristiriidassa tämän direktiivin kanssa, jonka 2 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien kantojen ylläpitämiseksi sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia) koskevan kysymyksen yhteydessä.
3) Jos toiseen kysymykseen vastataan joltain osin siten, että vahinkoa on arvioitava muulla kuin yksilötasolla, jotta kieltoja sovellettaisiin, onko arviointi siinä tapauksessa tehtävä jollakin seuraavista asteikoista tai jollakin näistä tasoista:
a) kannan tietty maantieteellisesti rajattu osa, sellaisena kuin se on määritelty a alakohdassa, esimerkiksi läänin, jäsenvaltion tai Euroopan unionin rajojen avulla
b) kyseessä oleva paikallinen kanta (biologisesti eristetty lajin muista kannoista)
c) kyseessä oleva metapopulaatio
d) lajin koko kanta kyseessä olevalla lajin levinneisyysalueen luonnonmaantieteellisellä alueella?
4) Onko [luontodirektiivin] 12 artiklan d alakohdassa tarkoitetun eläinten lisääntymispaikkojen hävittämisen tai heikentämisen käsitettä tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle käytännölle, jonka mukaan siinä tapauksessa, että kyseessä olevan lajin elinympäristön jatkuva ekologinen toiminnallisuus yksittäisellä alueella varotoimenpiteistä huolimatta menetetään joko vahingoittamalla, hävittämällä tai heikentämällä, suoraan tai välillisesti, erikseen tai kumulatiivisesti, kieltoa sovelletaan vasta jos kyseessä olevan lajin suojelun taso on vaarassa heikentyä jollakin kolmannessa kysymyksessä mainituista tasoista?
5) Jos neljänteen kysymykseen vastataan osittain kieltävästi eli siten, että vahinkoa on arvioitava muulla kuin yksittäisen alueen elinympäristön tasolla, jotta kieltoa sovellettaisiin, onko arviointi siinä tapauksessa tehtävä jollakin seuraavista asteikoista tai jollakin näistä tasoista:
a) kannan tietty maantieteellisesti rajattu osa, sellaisena kuin se on määritelty a alakohdassa, esimerkiksi läänin, jäsenvaltion tai Euroopan unionin rajojen avulla
b) kyseessä oleva paikallinen kanta (biologisesti eristetty lajin muista kannoista)
c) kyseessä oleva metapopulaatio
d) lajin koko kanta kyseessä olevalla lajin levinneisyysalueen luonnonmaantieteellisellä alueella?
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toiseen ja neljänteen kysymykseen sisältyy kysymys siitä, sovelletaanko direktiiveissä säädettyä tiukkaa suojelua enää lajeihin, joiden osalta direktiivin tavoite (suotuisa suojelun taso) on saavutettu.
36. Unionin tuomioistuin on yhdistänyt asiat. Valittajina olevat ympäristönsuojeluyhdistykset, Tšekin tasavalta ja Euroopan komissio ovat esittäneet asiassa kirjallisia huomautuksia.
IV Oikeudellinen arviointi
37. Lintudirektiivin 5 artiklan a–d alakohdassa ja luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a–c alakohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan säätämään kyseisissä direktiiveissä tarkoitettujen lajien suojelujärjestelmän luomiseksi säännöksiä, joissa kielletään tietyt tahallisen lajien vahingoittamisen muodot. Jäsenvaltioiden on erityisesti kiellettävä tappaminen ja pyydystäminen (lintudirektiivin 5 artiklan a alakohta ja luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohta), munien hävittäminen tai ottaminen luonnosta (lintudirektiivin 5 artiklan b alakohta ja luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan c alakohta), lintujen pesien tuhoaminen, vahingoittaminen ja siirtäminen (lintudirektiivin 5 artiklan b alakohta), lintujen munien ottaminen luonnosta ja munien hallussa pitäminen tyhjinäkin (lintudirektiivin 5 artiklan c alakohta) sekä lajien häirintä (lintudirektiivin 5 artiklan d alakohta ja luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan b alakohta). Ainoastaan luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettu lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentämisen ja hävittämisen kielto ei edellytä tahallisuutta.(10)
38. Ennakkoratkaisupyynnöillä tiedustellaan lähinnä, voidaanko näiden kieltojen soveltamisen edellytykseksi asettaa se, että kyseisten lajien suojelun taso ei ole suotuisa tai kulloinkin kyseessä oleva toiminta heikentäisi sitä. Vaikka tällaisia edellytyksiä on asetettu Ruotsin säädöksissä ja Ruotsin oikeuskäytännössä, niille ei pääasiallisesti ole perustaa lintudirektiivin tai luontodirektiivin tekstissä. Näin ollen ne ovat ainakin osin kyseenalaisia.
39. Kyseiset edellytykset ilmentävät kuitenkin ainakin lähtökohtaisesti oikeutettua pyrkimystä estää se, että unionin oikeuden mukaisella lajien suojelulla rajoitettaisiin kohtuuttomasti ihmisen toimintaa. Vaara tällaisesta rajoittamisesta ilmenee unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, sillä unionin tuomioistuin on tulkinnut tahallisuuden käsitettä ainakin luontodirektiivin mukaisten kieltojen yhteydessä siten, että tahallisuuden käsite kattaa myös kielletyn vahingoittamisen mahdollisuuden hyväksymisen. Jos tätä tulkintaa sovelletaan rajoituksetta myös lintudirektiivin soveltamisalalla, uhkana on, että ihmisen toimintaa rajoitetaan todella merkittävästi.
40. Tämä ilmenee erityisesti vastauksesta ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, jonka yhteydessä on todettava, että lintudirektiivin mukainen lajien suojelu kattaa kaikki Euroopan lintulajit (A jakso). Hieman vähemmän jännitteiseltä vaikuttaa sen sijaan luontodirektiivissä säädetty lisääntymispaikkojen suojelu, jota neljäs ja viides ennakkoratkaisukysymys koskevat. Tämä suojelunormi on jo sanamuotonsakin mukaan ainoa säännös, joka ei koske tahallista haitan aiheuttamista, mutta sitä sovelletaan vain luontodirektiivissä tarkoitettujen harvinaisempien lajien osalta (B jakso). Ratkaisevaa merkitystä on kuitenkin sillä, miten tulkitaan kieltoja, jotka koskevat vahingon aiheuttamista tahallisesti ja joista on kyse toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä (C jakso). Lopuksi – kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelun yhteydessä – on palautettava mieleen unionin tuomioistuimen vastikään suden (Lupus lupus) metsästystä Suomessa koskevan toisen tuomionsa(11) yhteydessä esittämät tulkinnat siitä, miten lajin suojelun tasoa arvioidaan (D jakso).
A Lintudirektiivin 5 artiklan nojalla suojellut lajit (ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys)
41. Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, kattaako lintudirektiivin 5 artikla vain lintulajit, jotka mainitaan direktiivin liitteessä I tai jotka ovat uhanalaisia jollakin tasolla tai joiden kanta pienenee pitkällä aikavälillä. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja toimivaltaiset Ruotsin viranomaiset katsovat, että Ruotsi on pannut lintudirektiivin 5 artiklan täytäntöön vain tällaisten lintulajien osalta.
42. Kuten kuitenkin myös ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, lintudirektiivin 5 artiklan soveltamisala on paljon laajempi. Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on nimittäin luotava suojelujärjestelmä kaikkien kyseisen direktiivin 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien suojelemiseksi. Tällaisia ovat kaikki luonnonvaraisina elävät lintulajit jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan.(12)
43. Lintudirektiivin 5 artiklan sanamuodon mukaan sillä, onko lajeja mainittu direktiivin liitteessä I, ei ole merkitystä. Sen sijaan lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin eli lisätoimin. Lisäksi lintudirektiivissä on yleisiä, kaikkiin Euroopan lintulajeihin sovellettavia suojelusäännöksiä, kuten esimerkiksi mainittu 5 artikla mutta myös 2 ja 3 artikla.
44. Lintudirektiivin 5 artiklan kannalta myöskään sillä, ovatko lintulajit uhanalaisia jollakin tasolla tai pieneneekö niiden kanta pitkällä aikavälillä, ei ole merkitystä. Sitä vastoin Tšekin tasavalta muistuttaa perustellusti siitä, että suojeluvelvollisuudet ovat olemassa jo ennen kuin lintukannan pienentyminen on todettu tai ennen kuin suojellun lintulajin häviämisvaara konkretisoituu.(13)
45. Siten yhteisöjen tuomioistuin katsoi jo hyvin varhain, että lintudirektiivin 5 artiklan kanssa ei sovellu yhteen tiettyjen lintulajien rajaaminen suojelun ulkopuolelle(14) tai suojelun rajoittaminen koskemaan vain kansallisen luonnonperinnön käsittämiä lajeja.(15) Unionin tuomioistuin on lisäksi soveltanut tätä säännöstä jo useisiin lajeihin, jotka eivät täytä ainuttakaan Ruotsissa sovelletuista edellytyksistä, eli muun muassa variksiin, kottaraisiin ja rastaisiin,(16) harmaahaikaraan ja merimetsoon(17) sekä eri peippolajeihin.(18)
46. Näin ollen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava siten, että lintudirektiivin 1 ja 5 artiklan nojalla jäsenvaltioilla on velvollisuus luoda suojelujärjestelmä, joka koskee kaikkia luonnonvaraisina eläviä lintulajeja jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Suojelujärjestelmä, joka koskee ainoastaan kyseisen direktiivin liitteessä I mainittuja lajeja tai lajeja, jotka ovat uhanalaisia jollakin tasolla tai joiden kanta pienenee pitkällä aikavälillä, ei täytä näitä vaatimuksia.
B Lisääntymispaikat (neljäs ja viides ennakkoratkaisukysymys)
47. Neljännellä ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, sovelletaanko luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädettyä eläinten lisääntymispaikkojen heikentämisen ja hävittämisen kieltoa ainoastaan tilanteissa, joissa kyseessä olevan lajin elinympäristön jatkuva ekologinen toiminnallisuus yksittäisellä alueella varotoimenpiteistä huolimatta menetetään ja samalla kyseisen lajin suojelun taso uhkaa heikentyä. Lisäksi kyseinen tuomioistuin tiedustelee, onko kiellon soveltaminen poissuljettua, jos lajin suojelun taso on suotuisa. Viidennellä ennakkoratkaisukysymyksellä pyritään selvittämään, millä tasolla suojelun tasoa on arvioitava.
48. Käsiteltävässä asiassa ei ole epäselvyyttä siitä, sovelletaanko kieltoa vain, jos lisääntymispaikkojen hävittämiseen tai heikentämiseen liittyy samalla lisääntymispaikkojen jatkuvan ekologisen toiminnallisuuden menettäminen. Komissio kehitti tämän tulkinnan luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädetystä kiellosta oppaassaan,(19) joskaan unionin tuomioistuin ei ole vielä ottanut tähän kantaa. Vaikka näyttää siltä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin yhtyy tähän tulkintaan, ei tällä ole merkitystä asiassa annettavan ratkaisun kannalta, koska ennakkoratkaisupyyntö perustuu olettamaan, että kyseinen edellytys täyttyy pääasioissa.
49. Sen sijaan ratkaisevaa merkitystä on pelkästään sillä, mikä merkitys lajin suojelun tasolla on lisääntymispaikkojen hävittämisen ja heikentämisen kiellon kannalta. Ennakkoratkaisupyynnössä mainitussa Ruotsin oikeuskäytännössä nimittäin sovelletaan kyseistä kieltoa vain silloin, kun on vaara siitä, että lisääntymispaikkojen hävittäminen tai heikentäminen voi vaikuttaa kyseisten lajien suojelun tasoon kyseisellä alueella.
50. On huomautettava, että luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa jäsenvaltioille asetetaan velvollisuus toteuttaa tarpeelliset toimenpiteet direktiivin liitteessä IV olevassa a alakohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöön ottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja velvollisuus kieltää lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen.
51. Kun unionin lainsäätäjä ei ole rajannut kyseistä kieltoa tahallisiin toimiin – toisin kuin se on tehnyt luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a–c alakohdassa tarkoitettujen toimien osalta –, se on osoittanut halukkuutensa antaa lisääntymis- tai levähdyspaikoille suurempi suoja sellaisia toimia vastaan, jotka heikentävät tai hävittävät niitä.(20)
52. Mainitun säännöksen noudattaminen edellyttää jäsenvaltioilta paitsi kattavan lainsäädännön antamista myös konkreettisten ja nimenomaisten suojelutoimien toteuttamista. Samoin tiukka suojelujärjestelmä edellyttää johdonmukaisten ja yhteen sovitettujen ennaltaehkäisytoimien toteuttamista. Tällaisella tiukalla suojelujärjestelmällä on siis voitava tosiasiallisesti välttää luontodirektiivin liitteessä IV olevassa a alakohdassa mainittujen eläinlajien lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen tai hävittäminen.(21)
53. Säännöksen sanamuodon mukaan mainittu kielto ei riipu siitä, vaikuttaako lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen tai hävittäminen jonkin kannan suojelun tasoon. Sen sijaan unionin tuomioistuin on todennut, että kannan vakaudella(22) tai lukuisuudella(23) ei ole merkitystä kiellon soveltamisen kannalta.
54. Lisäksi kansallinen tuomioistuin korostaa perustellusti, että lajin suojelun tasolla on ennen kaikkea merkitystä luontodirektiivin 16 artiklan mukaisen poikkeuksen myöntämisen yhteydessä. Luontodirektiivin 16 artiklan mukaisen poikkeuksen tekeminen nimittäin edellyttää, ettei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella. Kuten komissio esittää, näin ollen olisi ristiriitaista, jos jo luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdassa säädettyjen kieltojen soveltamisen yhteydessä edellytettäisiin sitä, että kyseisten lajien suojelun taso uhkaa heikentyä. Tällöin nimittäin ei voitaisi koskaan myöntää poikkeusta, joten luontodirektiivin 16 artikla menettäisi tehokkaan vaikutuksensa.
55. Siten luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädetty direktiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa olevien eläinten lisääntymispaikkojen hävittämisen ja heikentämisen kielto ei edellytä sitä, että kyseisten lajien kantojen suojelun taso uhkaa heikentyä kyseisen toiminnan johdosta. Kyseiseen kieltoon ei myöskään vaikuta kyseisten lajien suotuisan suojelun taso.
56. Viidenteen ennakkoratkaisukysymykseen, joka koskee tasoa, jolla suojelun tasoa on arvioitava luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan soveltamisen yhteydessä, ei näin ollen ole tarpeen vastata.
C Tahallista vahingon aiheuttamista koskevat kiellot (toinen ennakkoratkaisukysymys)
57. Toisella ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, miten lintudirektiivin 5 artiklan a–d alakohdassa olevia käsitteitä ”tahallinen tappaminen/häirintä/tuhoaminen” ja luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a–c alakohdassa olevia käsitteitä ”tahallinen tappaminen/häiritseminen/hävittäminen” on tulkittava. Erityisesti unionin tuomioistuimelta tiedustellaan, soveltuvatko mainitut kiellot yhteen sellaisen kansallisen käytännön kanssa, jonka mukaan siinä tapauksessa, että toimenpiteen tarkoitus on selvästi muu kuin lajien tappaminen tai häirintä (esim. metsätaloustoimenpiteet tai maankäyttö), jotta kieltoja sovellettaisiin, on oltava olemassa vaara siitä, että lajien suojelun taso heikkenee toimenpiteen johdosta. Lisäksi tiedustellaan, onko direktiivissä säädetyn kiellon soveltaminen poissuljettua, jos lajin suojelun taso on suotuisa. Kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellä pyritään selvittämään, millä tasolla suojelun tasoa on arvioitava.
58. Vastattaessa näihin kysymyksiin on erotettava toisistaan yhtäältä tappaminen ja hävittäminen tai tuhoaminen ja toisaalta häiritseminen tai häirintä sekä se, kumpaa direktiiviä milloinkin sovelletaan.
1. Tappamisen ja hävittämisen kiellot
59. Ratkaistavana on, riippuuko se, sovelletaanko lintudirektiivin 5 artiklan a alakohdassa ja luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja tappamisen kieltoja sekä lintudirektiivin 5 artiklan b alakohdassa ja luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuja munien (ja lintujen pesien) hävittämisen kieltoja, siitä, millainen kyseisten lajien suojelun taso on. Lintudirektiivin 5 artiklan c alakohdassa tarkoitetulla munien ottamista luonnosta ja munien hallussa pitämistä koskevalla kiellolla ei sen sijaan ole merkitystä käsiteltävässä asiassa eikä sitä siten ole tarpeen tarkastella enempää.
a) Luontodirektiivi
60. Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on kiellettävä kaikki suojeltujen lajien yksilöiden tahallisen luonnossa tappamisen muodot ja tällaisten lajien munien tahallinen hävittäminen.
61. Jos näiden kieltojen yhteydessä tahallisuuden käsitettä tulkittaisiin siten, että se kattaa vain suojeltujen lajien tahallisen vahingoittamisen, tätä ennakkoratkaisukysymystä ei olisi tarpeen tarkastella enempää. Käsiteltävä asia koskee nimittäin ainoastaan toimenpiteitä, joiden tarkoitus on selvästi muu kuin lajien tappaminen (tai munien hävittäminen).
62. Kuten olen aiemmin esittänyt,(24) yhteisöjen tuomioistuin on tappamisen osalta kuitenkin todennut, että jotta tahallisuuden edellytys täyttyy, on osoitettava, että tekijä on tavoitellut suojellun eläinlajin yksilön tappamista tai ainakin hyväksynyt tällaisen tappamisen mahdollisuuden.(25) Toiminnalla, jonka yhteydessä hyväksytään lajien vahingoittamisen mahdollisuus, on yleensä muita tarkoituksia kuin tällainen vahingoittaminen.
63. Tämä käy hyvin selvästi ilmi tuomioista, joiden yhteydessä mainittu tulkinta kehitettiin. Niissä oli kyse siitä, rikottiinko ketun (Vulpes vulpes) metsästämisellä ansalangoilla mahdollisesti saukon (Lutra lutra) suojelussa sovellettavia kieltoja,(26) ja siitä, oliko tiettyä rakentamista ja tiettyjä vapaa-ajan toimintoja ja kalastustoimintoja pidettävä Caretta caretta ‑merikilpikonnan tahallisena häiritsemisenä.(27) Kyseinen oikeuskäytäntö juontaa juurensa viime kädessä eräästä toisesta tuomiosta, jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tietyt vapaa-ajan toiminnan muodot häiritsevät kyseistä merikilpikonnalajia,(28) ottamatta nimenomaisesti kantaa tahallisuuden käsitteeseen.
64. Kyseinen oikeuskäytäntö koskee tosin ainoastaan luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa säädettyjen tappamisen ja häiritsemisen kieltoja. Ei kuitenkaan ole mitään syytä tulkita tahallisuuden käsitettä toisin, kun on kyse munien hävittämisestä.
65. Näin ollen riidanalaisilla metsätaloustoimenpiteillä voidaan hyvinkin rikkoa luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdassa säädettyjä kieltoja. Näin ollen on tutkittava, voiko tällainen rikkominen riippua kyseisten lajien suojelun tasosta.
66. Kuten totesin jo edellä luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädetyn lisääntymispaikkojen vahingoittamisen kiellon yhteydessä, kyseisten lajien suojelun taso ei säännöksen sanamuodon mukaan vaikuta kyseiseen kieltoon vaan sillä on merkitystä ainoastaan luontodirektiivin 16 artiklassa tarkoitettujen poikkeusten yhteydessä. Näin on – lähtökohtaisesti(29) – myös muiden luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdassa säädettyjen kieltojen osalta, kuten unionin tuomioistuin on jo myös epäsuorasti vahvistanut luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn tappamisen kiellon osalta.(30)
67. Erityisesti luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun kyseisten lajien yksilöiden tappamista koskevan kiellon osalta tätä tukee se, että luontodirektiivin 1 artiklan m alakohdassa säädetyn määritelmän mukaan yksilön käsitteellä tarkoitetaan luontodirektiivissä tosiasiallisesti joka ainoaa eläintä.
68. Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetty munien hävittämisen kielto ei sen sijaan koske nimenomaisesti yksittäisiä yksilöitä. Tällaista kieltoa ei sen luonteen perusteella kuitenkaan voitane tulkita toisin, kun siinä ei ole säädetty raja-arvoa, jonka mukaan kieltoa sovellettaisiin. Sitä vastaan, että katsottaisiin, että kyseiseen kieltoon sovelletaan de minimis ‑raja-arvoa, puhuu myös luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetty poikkeus, jossa sallitaan ”tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottami[nen] ja hallussapi[to]”, kuitenkin tietyin kyseisessä alakohdassa säädetyin lisäedellytyksin. Kyseinen poikkeus olisi turha, jos munien ottamisen kieltoa ei sovellettaisi pieniin määriin munia.
69. Näin ollen luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdassa säädettyjen tappamisen ja hävittämisen kieltojen soveltaminen ei edellytä sitä, että on olemassa vaara siitä, että kyseisten lajien suojelun taso heikkenee kyseisen toimenpiteen johdosta. Se, että kyseisten lajien suojelun taso on suotuisa, ei myöskään estä kyseisten kieltojen soveltamista.
b) Lintudirektiivi
– aa) Lintulajin suojelun taso
70. Lintudirektiivin 5 artiklaa on ensi silmäyksellä tulkittava samankaltaisesti. Siten myöskään kyseisessä artiklassa säädettyjen tappamista (a alakohta) sekä pesien ja munien tuhoamista ja vahingoittamista (b alakohta) koskevien kieltojen yhteydessä ei – kuten ei myöskään luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdassa – viitata mitenkään siihen, että kielloilla olisi yhteys suojelun tasoon. Pikemminkin kyseisten kieltojen on luonteensa puolesta koskettava joka ainoaa yksilöä, koska kielloissa ei säädetä raja-arvoista.
71. Sitä vastaan, että katsottaisiin, että kyseisiin kieltoihin sovelletaan de minimis ‑raja-arvoa, puhuu myös lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetty poikkeus. Siinä sallitaan erityisesti tiettyjen lintujen pienien määrien käyttö ja siinäkin säädetään tietyistä lisäedellytyksistä.
72. Lisäksi kansallinen tuomioistuin tuo perustellusti esiin myös lintudirektiivin 5 artiklan yhteydessä sen jo luontodirektiivin yhteydessä käsitellyn merkityksellisen seikan, että kaikkiin poikkeuksiin kyseisistä kielloista liittyy edellytys kyseisten lajien suojelun tasosta. Tälle kannalle ei tosin ole perustaa lintudirektiivin 9 artiklan sanamuodossa. Lintudirektiivin johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee kuitenkin, että lintudirektiivin 9 artiklan mukaiset poikkeukset voidaan toteuttaa vain, jos on olemassa takeet siitä, että kyseisten lajien kanta säilyy ”tyydyttävällä tasolla”.(31) Unionin tuomioistuin on vastikään todennut nimenomaisesti, että tällä on yhteys luontodirektiivin 16 artiklassa säädettyyn.(32)
73. Tämä päätelmä vastaa Bernin yleissopimuksen 9 artiklaa, joka on pantu täytäntöön lintudirektiivin 9 artiklassa(33) ja joka siten on otettava huomioon tulkittaessa lintudirektiivin 9 artiklaa.(34) Bernin yleissopimuksen mukaan poikkeuksen tekeminen yleissopimuksen vastaavista kielloista ei nimittäin saa haitata kyseisen kannan säilymistä.
74. Siten – lähtökohtaisesti(35) – myös lintudirektiivin yhteydessä, samoin kuin luontodirektiivin yhteydessä, olisi ristiriitaista, jos jo lintudirektiivin 5 artiklassa säädettyjen kieltojen soveltamisedellytyksenä otettaisiin huomioon vaara siitä, että kyseisten lajien suojelun taso heikentyy, ja poikkeussäännöksen soveltamisesta tehtäisiin siten käytännössä mahdotonta.
– bb) Lintudirektiivissä tarkoitettu tahallisuus
75. Tässäkin yhteydessä tulee kuitenkin esiin kysymys siitä, sovelletaanko kyseisiä kieltoja ylipäänsä toimenpiteisiin, joiden tarkoitus on selvästi muu kuin lintulajien tappaminen tai niiden pesien tai munien tuhoaminen.
76. Vastaus, joka tähän kysymykseen on annettava, on vähemmän ilmeinen kuin luontodirektiivin 12 artiklan yhteydessä, sillä unionin tuomioistuin ei toistaiseksi ole esittänyt lintudirektiivin 5 artiklassa tarkoitetusta tahallisuuden käsitteestä vastaavia, nimenomaisia tulkintoja.
77. Samankaltaisesti kuin edellä mainittua merikilpikonnaa koskeneessa ensimmäisessä tuomiossaan unionin tuomioistuin on kuitenkin Białowieżan metsää koskeneessa tuomiossaan torjunut vahingoittuneiden, kuolleiden tai kuolevien puiden hakkuun, koska tällainen toiminta oli yksilöity kyseisen suojelualueen käyttösuunnitelmassa potentiaaliseksi vaaraksi tietyille, alueella erityisesti suojelluille lintulajeille.(36) Näin ollen unionin tuomioistuin luokitteli kyseisen toimenpiteen pesien ja munien tahalliseksi tuhoamiseksi tai vahingoittamiseksi ja pesien siirtämiseksi (lintudirektiivin 5 artiklan b alakohta) sekä lintujen tahalliseksi häirinnäksi erityisesti lisääntymisaikana ja jälkeläisten kasvatusaikana (5 artiklan d alakohta).(37) Vaikuttaa epätodennäköiseltä, että kyseisten toimenpiteiden tarkoituksena oli tällainen lintulajien vahingoittaminen.
78. Kun siis unionin tuomioistuin ei myöskään lintudirektiivin 5 artiklan yhteydessä tulkitse tahallisuuden käsitettä suppeasti, tuntuu vahvasti siltä, että kyseisen käsitteen tulkintaa, jota on sovellettu luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdassa säädettyjen lähes samojen kieltojen yhteydessä, olisi sovellettava myös lintudirektiivin 5 artiklan yhteydessä. Tämä on lisäksi komission kanta käsiteltävässä asiassa.
79. Tällaisella lähestymistavalla olisi kuitenkin paljon laajempia vaikutuksia kuin luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan vastaavalla tulkinnalla on.
80. Luontodirektiivissä säädettyä lajien suojelua sovelletaan vain muutamiin, pääsääntöisesti(38) hyvin harvinaisiin lajeihin. Koska kyseiset lajit ovat harvinaisia, on välttämätöntä suojella joka ainoaa niiden yksilöä tiukasti, mikä ilmenee selvästi luontodirektiivin 12 artiklassa käytetystä ilmaisusta ”tiukka suojelujärjestelmä”.(39) Samalla kyseisten lajien harvinaisuudesta seuraa kuitenkin myös, että ristiriitoja kyseisten lajien kanssa syntyy harvoin.
81. Sen sijaan lintudirektiivin 5 artiklassa säädettyjä kieltoja – kuten edellä esitin(40) – sovelletaan kaikkiin Euroopan lintulajeihin eli myös tavanomaisiin lajeihin, joita esiintyy jatkuvasti lähes kaikkialla. Eikä voida uskottavasti väittää, että modernit yhteiskunnat eivät hyväksy näiden lajien mahdollista vahingoittamista. Sen sijaan on yleisesti tiedossa, että näille lajeille aiheutetaan huomattavasti vahinkoa hyvin erilaisilla ihmisen toiminnan muodoilla, kuten esimerkiksi rakentamalla rakennuksia(41) tai tieliikenteellä.(42)
82. Unionin lainsäätäjä teki vastaavasti selväksi jo lintudirektiivin antaessaan, että direktiivin tarkoituksena ei ole suojella kaikkia lintuyksilöitä kaikissa olosuhteissa. Sen sijaan lintudirektiivin 2 artiklan mukaan lintulajien kannat on ylläpidettävä sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset, taikka nämä kannat on saatettava tälle tasolle.
83. Tavanomaisten lajien suojelu ei pääsääntöisesti kuitenkaan edellytä kieltoja, joita sovelletaan jo silloin, kun ainoastaan hyväksytään lajin mahdollinen vahingoittaminen. Vaikka on lajeja, joiden suojelu edellyttää tällaisia kieltoja, ovat tavanomaiset lajit siksi niin yleisiä, että ihmisen toiminta ei vaaranna niiden kantoja.
84. Siltä osin kuin tiettyjen, aiemmin tavanomaisempien lajien kannat kuitenkin pienenevät, on usein tärkeämpää suojella niiden elinympäristöjä ja hallinnoida niitä hyvin. Tällaiset kantojen pienenemiset ovat nimittäin yleensä seurausta siitä, että tapa, jolla ihminen käyttää kyseisiä elinympäristöjä, on muuttunut. Se, että lintudirektiivin 5 artiklassa säädettyjä kieltoja sovellettaisiin jo silloin, kun kyseisessä säännöksessä esitetyt vahingon aiheuttamisen muodot on hyväksytty, sopisi sen sijaan usein huonommin kyseisten kantojen suojeluun eikä se siten olisi myöskään lievin keino.
85. Nämä huomiot perustuvat selvästi lintudirektiivissä säädettyyn. Siten direktiivin 5 artiklassa ei edellytetä tiukan suojelujärjestelmän vaan kaikkien Euroopan lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomista. Direktiivin 3 artiklassa säädetään lisäksi velvoitteesta suojella tavanomaisten lintulajien elinympäristöjä.(43) Harvinaisten ja erityisen uhanalaisten lajien ja muuttavien lajien elinympäristöjä on lintudirektiivin 4 artiklan nojalla, tulkittuna yhdessä luontodirektiivin 6 ja 7 artiklan kanssa, suojeltava vahvemmin, erityisesti perustamalla erityisiä suojelualueita. Jos tietty toiminta tosiasiallisesti vaarantaa lintulajien suojelun tason, sovelletaan lisäksi ympäristövastuudirektiivin 5 artiklaa ja 2 artiklan 1 alakohdan a alakohtaa.
86. Lisäksi – toisin kuin luontodirektiivissä – lintudirektiivissä ei ole sopivaa poikkeussäännöstä, jonka perusteella voitaisiin löytää tasapaino keskenään ristiriitaisten intressien välillä. Kun luontodirektiivissä sallitaan poikkeukset minkä tahansa ajateltavissa olevan, erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavan syyn perusteella (16 artiklan 1 kohdan c alakohta), lintudirektiivin yhteydessä poikkeukset voidaan sallia – lukuun ottamatta erittäin tarkasti määriteltyjä syitä – vain tiettyjen lintujen pienien määrien sellaista hyötykäyttöä varten, jonka on lisäksi tapahduttava tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti (9 artiklan 1 kohdan c alakohta).
87. Näin ollen en pidä järkevänä sitä, että unionin tuomioistuimen tulkintaa luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta tahallisuuden käsitteestä sovellettaisiin rajoituksetta myös lintudirektiivin 5 artiklassa säädetyn tahallisuuden käsitteen yhteydessä.
88. Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen Białowieżan metsää koskeneessa tuomiossaan esittämät huomiot,(44) on kuitenkin myös poissuljettua, että tällainen lopputulos voitaisiin välttää tulkitsemalla, että lintudirektiivin 5 artiklan a ja b alakohdassa säädetyt kiellot koskevat yksinomaan lintujen tahallista vahingoittamista eivätkä missään tilanteessa sitä, että lintujen mahdollinen vahingoittaminen on hyväksytty. Tällainen lopputulos olisi myös epäasianmukainen, kun on kyse harvinaisista, erittäin uhanalaisista lajeista, sillä tällaisten lajien yhteydessä kielloilla on rajallinen ulottuvuus, kun taas kieltojen positiivinen vaikutus kyseisten lajien suojelun tason kannalta voi olla merkittävä.
89. Asianmukainen tasapaino asianomaisen toiminnan ja direktiivin tavoitteiden välillä on sen sijaan sellainen, jossa kyseisiä kieltoja sovelletaan mahdollisen vahingoittamisen hyväksymisen yhteydessä vain siltä osin kuin lintudirektiivin 2 artiklan mukainen tavoite sitä edellyttää. Se, että tämän tulkinnan soveltaminen on monimutkaista, koska se edellyttää lintulajien suojelun tason huomioon ottamista, on näin ollen hyväksyttävä. Joka tapauksessa tällainen tulkinta johtaa samaan lopputulokseen kuin se, että edellä mainitussa Białowieżan metsää koskeneessa tuomiossa kyseisiä kieltoja sovellettiin laajasti, sillä kyseisessä tuomiossa oli kyse hyvin harvinaisista lintulajeista alueella, joka oli osoitettu niiden erityiseksi suojelualueeksi.(45)
90. Siten lintudirektiivin 5 artiklan a ja b alakohdassa säädettyjen tappamisen ja tuhoamisen kieltojen soveltaminen ei lähtökohtaisesti edellytä sitä, että on vaara siitä, että kyseisten eläinlajien suojelun taso heikkenee kyseisen toimenpiteen johdosta. Myöskään se, että kyseisten lajien suojelun taso on suotuisa, ei estä kyseisten kieltojen soveltamista. Kun toiminnan tarkoituksena ei ole vahingoittaa lintuja vaan lintujen vahingoittaminen vain hyväksytään toiminnan mahdollisena seurauksena, lintudirektiivin 5 artiklan a ja b alakohdassa säädettyjä kieltoja sovelletaan kuitenkin vain siltä osin kuin se on välttämätöntä tällaisten lajien ylläpitämiseksi sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset, taikka näiden kantojen saattamiseksi tälle tasolle lintudirektiivin 2 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
91. Lisäksi on muistutettava siitä, että kieltojen on oltava selvästi muotoiltuja, erityisesti, jos kyse on rikosoikeudellisista kielloista.(46) Näin ollen jäsenvaltioiden on konkretisoitava lintudirektiivin 5 artiklan a ja b alakohdassa säädettyjä kieltoja siten, että ne vastaavat kyseisiä vaatimuksia, kun ne panevat kiellot täytäntöön kansallisessa lainsäädännössään. Tätä varten jäsenvaltioiden on säädettävä kieltoja vastaavat säännökset. Lisäksi usein on annettava konkreettisia ohjeita siitä, mitkä toimintatavat ovat kiellettyjä ja millä alueilla on toimittava erityisen huolellisesti.
c) Välipäätelmä
92. Näin ollen lintudirektiivin 5 artiklan a ja b alakohdassa säädettyjen tappamisen ja tuhoamisen ja luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdassa säädettyjen tappamisen ja hävittämisen kieltojen soveltaminen ei edellytä sitä, että on olemassa vaara siitä, että kyseisten eläinlajien suojelun taso heikkenee kyseisen toimenpiteen johdosta. Se, että kyseisten lajien suojelun taso on suotuisa, ei myöskään estä kyseisten kieltojen soveltamista.
93. Kun toiminnan tarkoituksena ei ole vahingoittaa lintuja vaan lintujen vahingoittaminen vain hyväksytään toiminnan mahdollisena seurauksena, lintudirektiivin 5 artiklan a ja b alakohdassa säädettyjä kieltoja sovelletaan kuitenkin vain siltä osin kuin se on välttämätöntä tällaisten lajien ylläpitämiseksi sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset, taikka näiden kantojen saattamiseksi tälle tasolle lintudirektiivin 2 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
2. Häiritsemistä tai häirintää koskevat kiellot
94. Häiritsemistä tai häirintää koskevien kieltojen osalta lintudirektiivi ja luontodirektiivi näyttävät eroavan toisistaan. Viime kädessä molempia kieltoja on kuitenkin tulkittava samankaltaisesti siten, että kyseisten lajien suojelun tasolla on merkitystä.
a) Lintudirektiivi
95. Lintudirektiivin 5 artiklan d alakohdan mukaan lintulajien häirintäkieltoa, joka koskee erityisesti lisääntymisaikaa ja jälkeläisten kasvatusaikaa, sovelletaan vain, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi direktiivin tavoitteisiin. Tällainen rajoitus on tarpeen nimenomaan lintujen häiritsemisen osalta, koska yleisen elämänkokemuksen mukaan ihminen hyväksyy häiritsemisen mahdollisuuden, kun hän liikkuu lintujen elinympäristöissä, esimerkiksi kävelyllä, työmatkalla tai jopa omalla parvekkeellaan.
96. Lintudirektiivin 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on kaikkien Euroopan lintulajien suojelu. Lintudirektiivin 2 artiklan mukaan tämän tavoitteen saavuttamiseksi jäsenvaltioiden on ylläpidettävä kyseisten lintulajien kannat sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset, taikka saatettava nämä kannat tälle tasolle.
97. Vaikka jäsenvaltioilla on tältä osin tiettyjä erityissäännöksiä lukuun ottamatta harkintavaltaa,(47) lintudirektiivin johdanto-osan kolmannesta, viidennestä, seitsemännestä, kahdeksannesta ja ennen kaikkea kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee, että jäsenvaltioiden on pidettävä kaikkien unionin alueella luonnonvaraisina elävien lintulajien kannat ”tyydyttävällä tasolla”.(48)
98. Suojelun taso on kuitenkin vain yksi seikka, jolla on merkitystä arvioitaessa häirintää. Jo lintudirektiivin 5 artiklan d alakohdan sanamuodosta ilmenee, että lisääntymisaikana ja jälkeläisten kasvatusaikana on joka tapauksessa vältettävä lintujen häiritsemistä. Tämä täsmennys on järkevä, koska lisääntymisellä ja jälkeläisten kasvatuksella on keskeistä merkitystä suojelun tason kannalta. On kuitenkin niin, että lintujen häiritseminen lisääntymisaikana ja jälkeläisten kasvatusaikana on niin ikään kiellettyä vain, jos sillä on merkittävä vaikutus. Tästä on kyse ainakin silloin, kun häiritseminen vahingoittaa harvinaisten lintujen lisääntymistä tai niiden jälkeläisten kasvatusta välittömästi. Siten unionin tuomioistuin on katsonut, että harvinaisten lintulajien tärkeitä elinympäristöjä vahingoittavia hakkuita voidaan pitää kiellettynä lintulajien häiritsemisenä.(49)
99. Kun siis kyseisessä kiellossa jo sellaisenaan otetaan huomioon häiritsemisen vaikutukset kyseisten lajien suojelun tasoon, tahallisuuden käsitettä ei ole tarvetta tulkita tarkemmin tältä osin luontodirektiivin osalta.
100. Näin ollen lintudirektiivin 5 artiklan d alakohdan mukaan lintujen häirintä on kiellettävä, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi tavoitteeseen pitää lintulajien kannat tyydyttävällä tasolla tai saattaa ne tälle tasolle ja erityisesti jos häirintä haittaisi harvinaisten lintujen lisääntymistä tai jälkeläisten kasvatusta.
b) Luontodirektiivi
101. Luontodirektiivissä tavoitteen asettelu on muotoiltu samankaltaisesti kuin lintudirektiivissä. Luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohdan mukaan direktiivillä nimittäin pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen. Samalla direktiivin 2 artiklan 3 kohdan mukaan luontodirektiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä on otettava huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.
102. Toisin kuin lintudirektiivin 5 artiklan d alakohdassa, luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettua häiritsemisen kieltoa ei ole nimenomaisesti yhdistetty direktiivin tavoitteisiin ja erityisesti kyseisten lajien suojelun tasoon. Säännökset ovat kuitenkin samankaltaisia siinä mielessä, että mainittu kielto koskee erityisesti lisääntymis-, jälkeläistenhoito-, talvehtimis- ja muuttoaikaa. Näitä aikoja pidetään erityisen häiritsemisherkkinä(50) siinä mielessä, että niillä on yleensä erityisen paljon merkitystä lajien suojelun tasolle. Lisäksi on silmiinpistävää, että kyseisen alakohdan mukaan on kiellettävä lajien häiritseminen, kun taas luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu tappamisen kielto ja luontodirektiivin 1 artiklan m alakohdassa oleva määritelmä koskevat suojeltujen lajien joka ainoaa yksilöä.
103. Siten komissio ei esitä tässä asiassa mutta kylläkin oppaassaan, että luontodirektiivissä tarkoitettu häiritseminen kattaa vain sellaisen häiritsevän toiminnan, joka vaikuttaa suojellun lajin selviämismahdollisuuksiin, onnistumiseen lisääntymisessä tai lisääntymiskykyyn tai johtaa lajin levinneisyysalueen pienenemiseen.(51)
104. Tällainen rajoitus on tarpeen – kuten lintulajien suojelun yhteydessä –, jotta häiritsemisen kiellolla ei rajoiteta ihmisen toimintaa suhteettomasti siten, että siinä ei oteta huomioon luontodirektiivin 2 artiklan 3 kohdassa mainittuja taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä vaatimuksia. Vaikka ihmiset kohtaavat luontodirektiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa tarkoitettuja suojeltuja eläinlajeja harvemmin kuin laajalle levinneitä lintulajeja, ei vaikuta tarpeelliselta tai asianmukaiselta, että ihmisen olisi aina väistettävä näitä lajeja välttääkseen kaiken mahdollisen lajien häiritsemisen heti, kun hän huomaa olevansa lähellä kyseisiä lajeja. Esimerkiksi lepakoiden tai eräiden sammakko- tai perhoslajien osalta tällaisia kohtaamisia voi hyvinkin tapahtua.
105. Myös häiritsemisen kiellon rikkomista koskeva unionin tuomioistuimen tähänastinen oikeuskäytäntö voidaan ymmärtää näin. Unionin tuomioistuin on tosin korostanut myös häiritsemisen kiellon yhteydessä, että kannan vakaus tai kyseessä olevien kantojen lukuisuus eivät estä kiellon soveltamista. Kyseisissä Caretta caretta ‑merikilpikonnaa koskevissa tuomioissa oli kuitenkin kyse toiminnasta suojelualueilla, jotka oli perustettu, koska ne olivat erittäin tärkeitä kyseisten lajien kannalta,(52) kun taas Milosin saaren käärmettä koskevassa tuomiossa oli kyse kyseiselle lajille keskeisestä alueesta.(53) Kyproksen rantakäärmettä koskevassa tuomiossa puolestaan oli kyse alueesta, jonka osalta oli riidatonta, että se olisi tullut osoittaa suojelualueeksi.(54) Tällaisilla alueilla on täysin perusteltua soveltaa erityisen tiukkoja lajien häiritsemisen välttämistä koskevia huolellisuusvelvollisuuksia.
106. Se, että häiritsemisen kielto on sidottu luontodirektiivin tavoitteeseen, ei kuitenkaan pelkästään rajoita kiellon soveltamista yksittäisten yksilöiden erillisiin ja viime kädessä merkityksettömiin häiritsemistapauksiin. Sen perusteella näyttää sen sijaan myös siltä, että häiritsemisen kiellolla suojellaan lajien tärkeitä elinympäristöjä riippumatta siitä, onko elinympäristöissä juuri yksittäisiä yksilöitä tai lisääntymis- tai levähdyspaikkoja tai onko sinne perustettu suojelualueita. Erityisesti, kun otetaan huomioon direktiivin tavoitteet, voi elinympäristön vahingoittaminen tai huomiotta jättäminen nimittäin merkitä merkittävää kyseisten lajien häiritsemistä mainituista seikoista riippumatta.
107. Näin ollen luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettua häiritsemisen kieltoa on sovellettava ainoastaan toimintaan, joka on erityisesti omiaan heikentämään suojeltujen lajien suojelun tasoa erityisesti alueilla, joilla on erityistä merkitystä kyseisille lajeille tai joilla lajeille aiheutettaisiin vahinkoa lisääntymis-, jälkeläistenhoito-, talvehtimis- tai muuttoaikana.
D Suojelun tason arviointitaso (kolmas ennakkoratkaisukysymys)
108. Kun ainakin häiritsemistä koskevien kieltojen ja osittain myös muiden lintudirektiivissä säädettyjen kieltojen yhteydessä merkitystä on kyseisten lajien suojelun tasolla, on vastattava kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen, joka koskee suojelun tason arviointitasoa.
109. Tämän kysymyksen yhteydessä on apua unionin tuomioistuimen vastikään esittämistä tulkinnoista, jotka ilmenevät sen toisesta susien suojelua Suomessa koskevasta tuomiosta. Tuomiossa oli kyse siitä, miten kyseisen lajin suojelun tasoa arvioidaan, kun myönnetään poikkeus luontodirektiivin 16 artiklan nojalla. Jos kyseisessä tuomiossa esitettyjä tulkintoja sovelletaan myös arvioitaessa vahingon aiheuttamista, on sen arvioinnin siis perustuttava kriteereihin, joilla pystytään turvaamaan kyseisen lajin populaation kehittyminen ja vakaus elinympäristössään pitkällä aikavälillä.(55)
110. Tässä yhteydessä on kiinnitettävä huomiota paitsi jäsenvaltion alueeseen myös kyseessä olevaan luonnonmaantieteelliseen alueeseen, jotta voidaan määritellä ensin asianomaisten lajien kantojen suojelun taso ja tämän jälkeen ne maantieteelliset ja demografiset vaikutukset, joita häiritsemisellä saattaa olla suojelun tasoon.(56)
111. Tässä yhteydessä sen arvioiminen, mikä vaikutus vahingon aiheuttamisella on paikallisen kannan reviirin tasolla, on yleensä tarpeen sen määrittämiseksi, miten häiritseminen vaikuttaa kyseisen kannan suojelun tasoon laajemmin. Kannan suojelun taso koko valtion alueella tai luonnonmaantieteellisellä alueella riippuu lisäksi myös paikallisiin reviirialueisiin vaikuttavien eri häiritsemisen muotojen yhteisvaikutuksesta.(57)
112. Siltä osin kuin lintudirektiivin 5 artiklassa ja luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdassa säädettyjen kieltojen soveltaminen riippuu kyseisten lajien kantojen suojelun tasosta, on suojelun tasoa siten arvioitava kyseisen jäsenvaltion alueella tai kyseessä olevalla luonnonmaantieteellisellä alueella, jos jäsenvaltion rajat ulottuvat useille luonnonmaantieteellisille alueille, taikka, jos lajin luontainen levinneisyysalue tätä edellyttää ja mikäli tämä on mahdollista, rajatylittävästi.(58)
V Ratkaisuehdotus
113. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Luonnonvaraisten lintujen suojelusta 30.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY 1 ja 5 artiklan nojalla jäsenvaltioilla on velvollisuus luoda suojelujärjestelmä, joka koskee kaikkia luonnonvaraisina eläviä lintulajeja jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Suojelujärjestelmä, joka koskee ainoastaan kyseisen direktiivin liitteessä I mainittuja lajeja tai lajeja, jotka ovat uhanalaisia jollakin tasolla tai joiden kanta pienenee pitkällä aikavälillä, ei täytä näitä vaatimuksia.
2) Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädetty direktiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa olevien eläinten lisääntymispaikkojen hävittämisen ja heikentämisen kielto ei edellytä sitä, että kyseisten lajien kantojen suojelun taso uhkaa heikentyä kyseisen toiminnan johdosta. Se, että kyseisten lajien suojelun taso on suotuisa, ei myöskään estä kyseisten kieltojen soveltamista.
3) Direktiivin 2009/147 5 artiklan a ja b alakohdassa säädettyjen tappamisen ja tuhoamisen ja direktiivin 92/43 12 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdassa säädettyjen tappamisen ja hävittämisen kieltojen soveltaminen ei edellytä sitä, että on olemassa vaara siitä, että kyseisten eläinlajien suojelun taso heikkenee kyseisen toimenpiteen johdosta. Se, että kyseisten lajien suojelun taso on suotuisa, ei myöskään estä kyseisten kieltojen soveltamista.
Kun toiminnan tarkoituksena ei ole vahingoittaa lintuja vaan lintujen vahingoittaminen vain hyväksytään toiminnan mahdollisena seurauksena, direktiivin 2009/147 5 artiklan a ja b alakohdassa säädettyjä kieltoja sovelletaan kuitenkin vain siltä osin kuin se on välttämätöntä tällaisten lajien ylläpitämiseksi sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset, taikka näiden kantojen saattamiseksi tälle tasolle lintudirektiivin 2 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
4) Direktiivin 2009/147 5 artiklan d alakohdan mukaan lintujen häirintä on kiellettävä, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi tavoitteeseen pitää lintulajien kannat tyydyttävällä tasolla tai saattaa ne tälle tasolle ja erityisesti jos häirintä haittaisi harvinaisten lintujen lisääntymistä tai jälkeläisten kasvatusta.
Direktiivin 92/43 12 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettua häiritsemisen kieltoa on sovellettava ainoastaan toimintaan, joka on erityisesti omiaan heikentämään suojeltujen lajien suojelun tasoa erityisesti alueilla, joilla on erityistä merkitystä kyseisille lajeille tai joilla lajeille aiheutettaisiin vahinkoa lisääntymis-, jälkeläistenhoito-, talvehtimis- tai muuttoaikana.
5) Siltä osin kuin direktiivin 2009/147 5 artiklassa ja direktiivin 92/43 12 artiklan 1 kohdassa säädettyjen kieltojen soveltaminen riippuu kyseisten lajien kantojen suojelun tasosta, on suojelun tasoa arvioitava kyseisen jäsenvaltion alueella tai kyseessä olevalla luonnonmaantieteellisellä alueella, jos jäsenvaltion rajat ulottuvat useille luonnonmaantieteellisille alueille, taikka, jos lajin luontainen levinneisyysalue tätä edellyttää ja mikäli tämä on mahdollista, rajatylittävästi.