CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 2 april 2020 (1)
Zaak C‑817/18 P
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland,
Stichting Het Groninger Landschap,
Vereniging It Fryske Gea,
Stichting Het Drentse Landschap,
Stichting Het Overijssels Landschap,
Stichting Het Geldersch Landschap,
Stichting Flevo-Landschap,
Stichting Het Utrechts Landschap,
Stichting Landschap Noord-Holland,
Stichting Het Zuid-Hollands Landschap,
Stichting Het Zeeuwse Landschap,
Stichting Het Noordbrabants Landschap,
Stichting Het Limburgs Landschap,
Europese Commissie
tegen
Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters,
Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV,
Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe,
BV Landgoed Den Alerdinck II,
Landgoed Ampsen BV,
Pallandt van Keppel Stichting,
Landgoed Kasteel Keppel BV,
Baron van Lynden,
Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending,
Landgoed Welna BV,
Landgoed „Huis te Maarn” BV,
Vicariestichting De Vijf Capellarijen / Ambachtsheerlijkheid Kloetinge,
Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV,
Landgoed Anderstein NV,
Landgoed Bekspring BV,
Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV,
Landgoed Caprera BV,
Landgoed Schapenduinen BV,
Stichting Schapenduinen,
Landgoed de Noetselenberg BV
„Hogere voorziening – Staatssteun – Steunregeling in verband met de gesubsidieerde verwerving of het gratis ter beschikking stellen van natuurterreinen – Besluit waarbij de steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Begrip ,belanghebbende’ – Ernstige moeilijkheden”
I. Inleiding
1. Met hun hogere voorziening verzoeken Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Stichting Het Groninger Landschap, Vereniging It Fryske Gea, Stichting Het Drentse Landschap, Stichting Landschap Overijssel, Stichting Het Geldersch Landschap, Stichting Flevo-Landschap, Stichting Het Utrechts Landschap, Stichting Landschap Noord-Holland, Stichting Het Zuid-Hollands Landschap, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Stichting Het Noordbrabants Landschap en Stichting Het Limburgs Landschap het Hof om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 15 oktober 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters e.a./Commissie(2). Bij dat arrest was het Gerecht overgegaan tot nietigverklaring van besluit C(2015) 5929 final van de Commissie van 2 september 2015 inzake Steunmaatregel SA.27301 (2015/NN) – Nederland, in verband met de gesubsidieerde verwerving of het gratis ter beschikking stellen van natuurterreinen, waarvan een samenvatting is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie(3) (hierna: „litigieus besluit”).
2. Overeenkomstig het verzoek van het Hof beperkt deze conclusie zich tot de beoordeling van het tweede onderdeel van het eerste middel en het eerste onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening.
3. Het tweede onderdeel van het eerste middel betreft in essentie de vraag of Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (hierna: „VGG”), Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV, Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe, BV Landgoed Den Alerdinck II, Landgoed Ampsen BV, Pallandt van Keppel Stichting, Landgoed Kasteel Keppel BV, Baron van Lynden, Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending, Landgoed Welna BV, Landgoed „Huis te Maarn” BV, Vicariestichting De Vijf Capellarijen / Ambachtsheerlijkheid Kloetinge, Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV, Landgoed Anderstein NV, Landgoed Bekspring BV, Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV, Landgoed Caprera BV, Landgoed Schapenduinen BV, Stichting Schapenduinen en Landgoed de Noetselenberg BV, verzoeksters in eerste aanleg (hierna gezamenlijk: „VGG e.a.”), konden worden aangemerkt als „belanghebbende” in de zin van artikel 1, onder h), van verordening (EG) nr. 659/1999(4). Het eerste onderdeel van het tweede middel is in essentie gericht tegen de erkenning door het Gerecht van het bestaan van ernstige moeilijkheden die met zich brengen dat de Europese Commissie verplicht is om de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
II. Toepasselijke bepalingen
4. Artikel 1, onder h), van verordening nr. 659/1999 geeft de volgende definitie van het begrip „belanghebbende”:
„[E]en lidstaat en een persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden getroffen, in het bijzonder de begunstigde van de steun, concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen.”
5. In artikel 4, leden 1 tot met 4, van deze verordening wordt bepaald:
„1. De Commissie onderzoekt de aanmelding onverwijld na ontvangst. Onverminderd artikel 8 geeft de Commissie een beschikking overeenkomstig de leden 2, 3 of 4.
2. Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel geen steun vormt, stelt zij dat bij beschikking vast.
3. Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel, in zoverre deze binnen het toepassingsgebied van artikel 92, lid l, van het Verdrag valt, geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, geeft zij een beschikking houdende dat de maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt […]. In de beschikking wordt nader aangegeven welke uitzondering uit hoofde van het Verdrag is toegepast.
4. Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, geeft zij een beschikking welke ertoe strekt de procedure overeenkomstig artikel [108, lid 2, VWEU] in te leiden.”
6. Uit punt 11 van de mededeling van de Commissie van 11 januari 2012, met als titel „EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst”(5), volgt dat „staatssteun […] op grond van artikel 106, lid 2, [VWEU] verenigbaar [kan] worden verklaard indien deze voor het beheer van de betrokken diensten van algemeen economisch belang noodzakelijk is en deze de ontwikkeling van het handelsverkeer niet beïnvloedt in een mate die strijdig is met het belang van de Unie”.
III. Voorgeschiedenis van het geding
7. De voorgeschiedenis van het geding, zoals die is uiteengezet in het bestreden arrest, kan als volgt worden samengevat.
8. De terreinbeherende organisaties (TBO’s) zijn niet-gouvernementele verenigingen en stichtingen zonder winstoogmerk waarvan de statutaire doelstelling bestaat in het in stand houden en beheren van de natuur.
9. Met het oog op de totstandbrenging van een ecologische hoofdstructuur en een „Natura 2000”-netwerk voor de bescherming van de biodiversiteit heeft het Koninkrijk der Nederlanden aan dertien TBO’s, interveniëntes in eerste aanleg, subsidies verleend voor de verwerving van natuurterreinen (hierna: „BNP-regeling”). De kosten die in het kader van deze regeling in aanmerking kwamen voor subsidies omvatten de aankoopprijs van de terreinen, de overige verwervingskosten en de kosten voor het afkopen van pachtovereenkomsten die op die terreinen rustten.
10. Naast hun hoofdactiviteit van natuurbeheer verrichtten de dertien TBO’s ook secundaire activiteiten van economische aard, zoals de verwerving van terreinen, bosbouw, de verkoop van hout en vlees, de verhuur van jacht- en visrechten, en toeristische activiteiten. Deze activiteiten leveren voor hen opbrengsten op die, net zoals de in het kader van de BNP-regeling ontvangen subsidies, een inkomstenbron vormen voor de bekostiging van hun hoofdactiviteit en die moeten worden gebuikt om de beheerkosten te dekken.
11. De BNP-regeling was van kracht van 1993 tot 2012. Op 23 december 2008 heeft de Commissie een klacht ontvangen van twee particuliere stichtingen zonder winstoogmerk naar Nederlands recht, te weten Stichting het Nationale Park De Hoge Veluwe en Stichting Linschoten, die terreinen beheren en activiteiten verrichten op het gebied van natuurbehoud en het beheer van cultureel erfgoed, alsmede secundaire activiteiten zoals het verpachten van gronden, landbouw, bosbouw en toerisme. In 2009 zijn de klagers in het kader van de betreffende administratieve procedure opgevolgd door de VGG, een instantie die de gelijkberechtiging van alle particuliere grondbezitters bij de subsidiëring van de aankoop van grond als doel heeft.
12. Na verschillende uitwisselingen en bijeenkomsten tussen de Commissie, de VGG en de Nederlandse autoriteiten heeft de Commissie op 2 september 2015 na de inleidende fase van onderzoek het litigieuze besluit vastgesteld, waarbij zij de regeling voor de verwerving van natuurterreinen op grond van artikel 106, lid 2, VWEU verenigbaar met de interne markt heeft verklaard.
13. In het litigieuze besluit heeft de Commissie zich in de eerste plaats op het standpunt gesteld dat de hoofdactiviteit van de TBO’s weliswaar niet-economisch van aard was, daar zij gericht was op natuurbescherming, maar dat de TBO’s niettemin bepaalde secundaire economische activiteiten verrichtten, zodat de TBO’s met betrekking tot deze activiteiten als „ondernemingen” in de zin van de mededingingsregels moesten worden aangemerkt.
14. In de tweede plaats heeft de Commissie uiteengezet waarom de BNP-regeling volgens haar staatssteun vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De Commissie heeft erop gewezen dat de subsidies die de dertien TBO’s voor de verwerving van terreinen hadden ontvangen, hun een eerste met staatsmiddelen bekostigd economisch voordeel opleverden. Daarnaast was de Commissie van mening dat deze TBO’s ook een tweede economisch voordeel konden genieten door de doorverkoop van de met behulp van de subsidies verworven terreinen. De Commissie heeft tevens opgemerkt dat de BNP-regeling selectief was omdat alleen die dertien TBO’s voor deze regeling in aanmerking kwamen. Ten slotte was zij van mening dat niet voldaan was aan de voorwaarden die het Hof in het arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg(6) heeft geïdentificeerd, aangezien de compensatie van de begunstigden van de BNP-regeling niet volgens een passende procedure was vastgesteld.
15. In de derde plaats heeft de Commissie de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregel onderzocht uit het oogpunt van de regels inzake diensten van algemeen economisch belang. De Commissie was met name van mening dat de dertien TBO’s in het kader van de steunmaatregel waren belast met een openbaredienstverplichting op het gebied van natuurbescherming, en dat de BNP-regeling aan de voorwaarden van de DAEB-kaderregeling voldeed zodat zij op grond van artikel 106, lid 2, VWEU verenigbaar met de interne markt moest worden verklaard.
IV. Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
16. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 februari 2016, hebben VGG e.a. beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.
17. Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 17 mei 2016, hebben de dertien TBO’s verzocht om in de onderhavige zaak te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
18. Bij beschikking van de president van de Tweede kamer van het Gerecht van 6 april 2017 is het verzoek om toelating tot interventie toegewezen nadat partijen waren gehoord.
19. VGG e.a. hebben vier middelen aangevoerd ter ondersteuning van hun beroep tot nietigverklaring. Het eerste middel betreft schending van hun procedurele rechten; het tweede middel betreft schending van het principiële verbod op terugwerkende kracht en van het rechtszekerheidsbeginsel; het derde, subsidiair aangevoerde middel betreft een onjuiste rechtsopvatting en niet-motivering van de toepassing van de DAEB-kaderregeling, en het vierde middel betreft schending van artikel 106, lid 2, VWEU.
20. De Commissie en de dertien TBO’s hebben betwist dat VGG e.a. „belanghebbenden” zijn. Zij hebben ook de ontvankelijkheid van het tweede en het vierde middel van het beroep betwist.
21. Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep ontvankelijk verklaard, het eerste middel van VGG e.a. gegrond verklaard en bijgevolg het litigieuze besluit nietig verklaard, zonder de andere middelen te onderzoeken.
V. Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
22. Rekwirantes verzoeken het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen, en
– primair, VGG e.a. te verwijzen in de kosten, of
– subsidiair, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht en de beslissing over de kosten aan te houden.
23. De Commissie verzoekt het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen,
– het beroep te verwerpen, en
– VGG e.a. te verwijzen in de kosten.
24. De Nederlandse regering verzoekt het Hof het bestreden arrest te vernietigen.
25. VGG e.a. verzoeken het Hof:
– de hogere voorziening af te wijzen, en
– rekwirantes te verwijzen in de kosten.
26. Er is geen terechtzitting gehouden.
VI. Analyse
A. Tweede onderdeel van het eerste middel
1. Argumenten van partijen
27. Met hun eerste middel stellen rekwirantes, daarin ondersteund door de Commissie en de Nederlandse regering, dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het beroep van VGG e.a. ontvankelijk te verklaren, aangezien zij niet kunnen worden beschouwd als „belanghebbenden” in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 1, onder h), van verordening nr. 659/1999.
28. Rekwirantes en de Commissie voeren aan dat VGG e.a. slechts als „belanghebbenden” konden worden aangemerkt indien ten eerste werd vastgesteld dat zij in een concurrentieverhouding stonden tot de begunstigden van de steun, en indien ten tweede werd geconstateerd dat de steun hun situatie concreet dreigde te beïnvloeden waardoor de concurrentieverhouding in kwestie zou worden verstoord.
29. Volgens rekwirantes en de Commissie heeft het Gerecht evenwel op verschillende punten blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van de concrete gevolgen die de steun had voor de mededingingssituatie van VGG e.a.
30. Het lijkt mij noodzakelijk enkele algemene opmerkingen te maken over het begrip „belanghebbende” in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU en van verordening nr. 659/1999, alvorens in het licht van deze opmerkingen de redenering van het Gerecht in het bestreden arrest te onderzoeken.
2. Beoordeling
a) Het begrip „belanghebbende”
31. Ik breng in herinnering dat in het kader van de toezichtsprocedure van artikel 108 VWEU twee fasen moeten worden onderscheiden. Ten eerste is er de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde inleidende fase van het onderzoek, die de Commissie in staat stelt zich een eerste oordeel te vormen over de verenigbaarheid van de betreffende steun. Ten tweede is er de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU, die de Commissie in staat stelt zich volledig te informeren over de gegevens van de zaak. Slechts in het kader van deze procedure legt het VWEU de Commissie de verplichting op om de belanghebbenden uit te nodigen hun opmerkingen in te dienen.(7)
32. Wanneer de formele onderzoeksprocedure niet wordt ingeleid, wordt de belanghebbenden, die in deze tweede fase opmerkingen hadden kunnen maken, die mogelijkheid ontnomen. Teneinde dat te verhelpen is hun het recht toegekend om bij de Unierechter op te komen tegen het besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden.(8) Derhalve moet een beroep tot nietigverklaring dat gericht is tegen een op artikel 108, lid 3, VWEU gebaseerd besluit en dat is ingesteld door een belanghebbende in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU, ontvankelijk worden geacht wanneer degene die dat beroep heeft ingesteld de procedurele rechten wil doen eerbiedigen die hij aan laatstgenoemde bepaling ontleent.(9)
33. In de onderhavige zaak staat vast dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure niet heeft ingeleid en dat VGG e.a. voor het Gerecht hebben aangevoerd dat inbreuk was gemaakt op hun procedurele rechten. Bijgevolg hangt de ontvankelijkheid van het beroep, zoals het Gerecht terecht heeft opgemerkt(10), in essentie af van de vraag of VGG e.a. hebben aangetoond dat zij belanghebbenden zijn in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 1, onder h), van verordening nr. 659/1999.
34. In deze tweede bepaling wordt een belanghebbende gedefinieerd als „een lidstaat en een persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden getroffen, in het bijzonder de begunstigde van de steun, concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen”. In die bepaling wordt in essentie de vaste definitie van het begrip „belanghebbende” overgenomen die het Hof in zijn rechtspraak heeft gegeven.(11)
35. Het gaat met andere woorden om een „onbepaalde groep van adressaten”(12), en het is vaste rechtspraak dat artikel 1, onder h), van verordening nr. 659/1999 bijgevolg „niet [uitsluit] dat een onderneming die niet direct met de begunstigde van de steun concurreert […], als belanghebbende wordt aangemerkt, voor zover zij betoogt dat haar belangen door de steunverlening nadelig worden beïnvloed”.(13)
36. Duidelijker gezegd: of een entiteit die stelt een „belanghebbende” te zijn deze hoedanigheid daadwerkelijk bezit, hangt in essentie af van het antwoord op de vraag of haar belangen door de steunverlening nadelig kunnen worden beïnvloed. Derhalve moet worden bepaald hoe kan worden vastgesteld dat de belangen van een onderneming door de steunverlening nadelig kunnen worden beïnvloed zodat zij als „belanghebbende” kan worden aangemerkt.
37. Naar mijn mening blijkt zowel uit de bewoordingen van verordening nr. 659/1999 als uit de rechtspraak van het Hof en het Gerecht dat twee situaties van elkaar moeten worden onderscheiden. Het gaat ten eerste om de situatie van ondernemingen die concurreren met de begunstigde van de steun en ten tweede om de situatie van entiteiten die niet concurreren met de begunstigde.
38. Wat in de eerste plaats de ondernemingen betreft die met de begunstigden van de maatregel concurreren, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat deze ondernemingen „onbetwistbaar deel [uitmaken] van de belanghebbenden”.(14)
39. Tevens is het vaste rechtspraak van het Gerecht dat een onderneming die in een concurrentieverhouding staat tot de begunstigde van de steun alleen al om die reden als „belanghebbende” moet worden aangemerkt.(15)
40. Met andere woorden, dat een onderneming concurreert met de begunstigde van de steun is op zichzelf voldoende voor de vaststelling dat haar belangen door de toekenning van de steun nadelig zullen worden beïnvloed, zodat zij als „belanghebbende” kan worden aangemerkt. In deze situatie hoeft de onderneming die stelt „belanghebbende” te zijn omdat zij concurreert met de begunstigde van de steun, alleen maar te kunnen aantonen dat zij in een concurrentieverhouding staat tot die begunstigde. Zoals het Gerecht in zijn rechtspraak heeft opgemerkt, kan elke onderneming die zich beroept op een daadwerkelijke of potentiële concurrentieverhouding met de begunstigde van de maatregel, als belanghebbende worden aangemerkt.(16)
41. In de tweede plaats kan een entiteit die niet concurreert met de begunstigde van de steun als „belanghebbende” worden aangemerkt mits kan worden aangetoond dat haar belangen door de toekenning van de steun nadelig kunnen worden beïnvloed. Daartoe moet zij volgens de rechtspraak aantonen dat de maatregel haar situatie concreet dreigt te beïnvloeden.(17)
42. Het Hof heeft met name aanvaard dat een werknemersvakbond als belanghebbende kan worden beschouwd mits hij aantoont dat hijzelf of zijn leden door de steunverlening mogelijkerwijs in zijn/hun belangen zullen worden geraakt en hij daartoe aantoont dat de steun zijn situatie of die van de door hem vertegenwoordigde werknemers concreet dreigt te beïnvloeden.(18)
43. Duidelijker gezegd, om als „belanghebbende” te worden aangemerkt, moeten de entiteiten aantonen dat hun belangen door de steunverlening nadelig zullen worden beïnvloed. Daartoe hoeven ondernemingen die met de begunstigde van de steun concurreren alleen aan te tonen dat zij in een concurrentieverhouding staan tot de begunstigde. Ondernemingen die niet in een dergelijke concurrentieverhouding tot de begunstigde staan, moeten daarentegen aantonen dat de steun hun situatie concreet dreigt te beïnvloeden.
44. In dit verband moet ik erop wijzen dat een dergelijk onderscheid in strijd is met een standpunt – zij het een minderheidsstandpunt – in de rechtspraak van het Gerecht, waarvan het bestreden arrest deel uitmaakt.
b) Motivering van het Gerecht in het bestreden arrest en stroming in de rechtspraak waarvan deze motivering deel uitmaakt
45. Volgens deze rechtspraak van het Gerecht moet een entiteit „om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende, ten eerste aantonen dat [zij] in een concurrentieverhouding staat tot de ontvangers van de steun en, ten tweede, dat de steun [haar] situatie concreet dreigt te beïnvloeden en de betrokken concurrentieverhouding zal verstoren”.(19) Met andere woorden, ondernemingen die met de begunstigden van de steun concurreren, zouden niet alleen moeten aantonen dat er een concurrentieverhouding bestaat, maar ook dat de steun hun situatie concreet beïnvloedt.
46. Ik ben echter van mening dat een dergelijke benadering niet kan worden gehandhaafd. Aangezien deze benadering impliceert dat voor de erkenning van de hoedanigheid van „belanghebbende” aanvullende voorwaarden gelden naast de hoedanigheid van concurrent van de begunstigde, is zij allereerst in strijd met de bewoordingen van verordening nr. 659/1999, waarin de concurrent van de begunstigde uitdrukkelijk als belanghebbende wordt aangewezen, alsook met de rechtspraak van het Hof, volgens welke een concurrent van de begunstigde onbetwistbaar tot de belanghebbenden behoort.
47. Voorts is deze benadering in strijd met een overvloedige rechtspraak van het Gerecht, volgens welke het enkele bewijs dat de onderneming die stelt „belanghebbende” te zijn een concurrent is, volstaat opdat zij als zodanig kan worden aangemerkt(20), zonder dat daarnaast hoeft te worden aangetoond dat de steun de situatie van de concurrerende onderneming concreet dreigt te beïnvloeden en dat daardoor de bestaande concurrentieverhouding zou worden verstoord.
48. Tot slot ben ik van mening dat een dergelijke benadering tot een zekere verwarring dreigt te leiden ten aanzien van de rechtspraak over de ontvankelijkheid van het beroep van een concurrent, wanneer deze niet alleen opkomt tegen de schending van zijn procedurele rechten – zoals in het onderhavige geval – maar tevens de gegrondheid van een besluit waarbij de verenigbaarheid van de steun met de interne markt wordt beoordeeld, beoogt te betwisten.(21)
49. Volgens deze rechtspraak kan een onderneming die de gegrondheid van een besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden betwist, er niet mee volstaan zich te beroepen op de hoedanigheid van „concurrent” van de begunstigde onderneming, maar moet zij bovendien aantonen dat haar marktpositie door de betrokken steun aanzienlijk wordt aangetast.(22) De in de rechtspraak van het Gerecht voorgestelde benadering leidt tot op zekere hoogte tot een gelijktrekking van de ontvankelijkheidsvoorwaarden, ongeacht of de onderneming opkomt tegen de schending van haar procedurele rechten ten gevolge van de weigering van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden dan wel de gegrondheid betwist van een besluit waarin de verenigbaarheid van de steun wordt beoordeeld, hetgeen in strijd zou zijn met de vaste rechtspraak van het Hof.
50. In beide gevallen zou de concurrerende onderneming er namelijk niet mee kunnen volstaan aan te tonen dat er sprake is van een concurrentieverhouding, maar moet zij bovendien aantonen dat haar situatie door de steunmaatregel concreet wordt beïnvloed, in die zin dat de concurrentieverhouding door de steunmaatregel wordt verstoord.(23) Het onderscheid tussen de ontvankelijkheidsvoorwaarden dat naargelang van het voorwerp van het beroep bestaat, zou dan grotendeels vervagen.
51. Anders dan het Gerecht in punt 54 van het bestreden arrest heeft geoordeeld en anders dan rekwirantes stellen, kan van VGG e.a. mijns inziens niet worden verlangd dat zij, teneinde het bewijs te leveren dat zij „belanghebbende” zijn, niet alleen aantonen dat zij in een concurrentieverhouding staan tot de dertien TBO’s die van de betreffende steunregeling profiteren, maar ook dat de maatregel hun situatie concreet beïnvloedt waardoor die concurrentieverhouding wordt verstoord. Ik ben dan ook van mening dat het onderzoek van het Gerecht naar de daadwerkelijke gevolgen van de steun voor de situatie van VGG e.a. een overweging ten overvloede vormt.
52. Het Gerecht heeft namelijk in de punten 61 tot en met 64 van het bestreden arrest vastgesteld dat VGG e.a. in een concurrentieverhouding met de dertien TBO’s stonden, zodat het VGG e.a. terecht als „belanghebbenden” heeft aangemerkt overeenkomstig de in de punten 37 tot en met 39 van deze conclusie in herinnering gebrachte rechtspraak van het Hof en de bepalingen van verordening nr. 659/1999.
53. Door te oordelen dat VGG e.a. moesten worden beschouwd als ondernemingen die met die TBO’s concurreren, heeft het Gerecht VGG e.a. terecht als „belanghebbenden” aangemerkt.
54. Zelfs indien het Gerecht – zoals rekwirantes en de Commissie stellen – blijk zou hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van de concrete gevolgen van de maatregel voor de situatie van VGG e.a., kan een dergelijke fout hoe dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden arrest, aangezien het oordeel van het Gerecht op andere rechtsgronden gerechtvaardigd voorkomt.(24)
55. Onder deze omstandigheden ben ik van mening dat het tweede onderdeel van het eerste middel niet ter zake dienend is en daarom niet kan worden aanvaard.
c) Subsidiaire overwegingen ten aanzien van de beoordeling door het Gerecht van het risico dat de maatregel de situatie van VGG e.a. concreet beïnvloedt
56. Ik wijs er echter op dat de constatering dat er een concurrentieverhouding bestaat tussen VGG e.a. en de dertien TBO’s die onder de betreffende regeling vallen, door rekwirantes, de Commissie en de Nederlandse regering wordt betwist in het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel. Volledigheidshalve moet ik dan ook nagaan of het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de steunmaatregel de situatie van VGG e.a. concreet dreigt te beïnvloeden.
57. Indien het eerste onderdeel van het eerste middel werd aanvaard, zouden VGG e.a. slechts als „belanghebbenden” kunnen worden aangemerkt indien terecht is geoordeeld dat de betreffende maatregel hun situatie concreet dreigt te beïnvloeden. Meer in het bijzonder geldt dat indien VGG e.a. ten onrechte als concurrenten van de dertien TBO’s zijn aangemerkt, nog onderzocht moet worden of de toekenning van de steun hoe dan ook niet van invloed is geweest op hun belangen, in die zin dat de steun hun situatie concreet dreigde te beïnvloeden.
58. Rekwirantes, daarin ondersteund door de Nederlandse regering, en de Commissie stellen dat het door het Gerecht geïdentificeerde criterium voor de vaststelling dat de steun de situatie van VGG e.a. concreet dreigt te beïnvloeden, rechtens onjuist is. Daarnaast stellen diezelfde partijen dat het Gerecht zich niet kon beperken tot de vaststelling dat de steun van invloed was op de situatie van VGG e.a., aangezien VGG e.a. de concrete gevolgen van de steun voor hun situatie moesten aantonen. De redenering van het Gerecht berust dus op een onjuiste rechtsopvatting.
59. Met betrekking tot het door het Gerecht ontwikkelde criterium om vast te stellen of er sprake is van een risico dat de steun de situatie van VGG e.a. concreet beïnvloedt, heeft het Gerecht in punt 68 van het bestreden arrest opgemerkt dat „het intracommunautaire handelsverkeer moet worden geacht door financiële steun te worden beïnvloed wanneer de steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in dat handelsverkeer versterkt”. Zoals rekwirantes en de Commissie terecht opmerken, heeft de door het Gerecht aangehaalde rechtspraak evenwel betrekking op de beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.(25) Het komt mij voor dat een dergelijk criterium, aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of het handelsverkeer tussen de lidstaten door de steunmaatregel wordt beïnvloed, volstrekt irrelevant is voor de vaststelling of deze maatregel de situatie van VGG e.a. dreigt te beïnvloeden. Deze redenering, die voortspruit uit een verkeerde lezing van de rechtspraak, lijkt mij dan ook te berusten op een onjuiste rechtsopvatting.
60. Ik denk echter niet dat een dergelijke onjuiste rechtsopvatting bij de identificatie van het relevante criterium om vast te stellen of de situatie van VGG e.a. dreigt te worden beïnvloed, van invloed is geweest op het resultaat van de beoordeling van deze voorwaarde door het Gerecht. Uit de rechtspraak van het Hof komt naar voren dat het feit dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting niet met zich meebrengt dat het bestreden arrest ongeldig is, indien het dictum van dat arrest op andere rechtsgronden gerechtvaardigd voorkomt(26), hetgeen mijns inziens met betrekking tot het bestreden arrest het geval is.
61. Om te beginnen, en anders dan rekwirantes en de Commissie stellen, volgt uit de rechtspraak dat het voor het bewijs dat de belangen van een verzoeker door de steun kunnen worden beïnvloed niet nodig is om aan te tonen dat er sprake is van een concrete verandering in de situatie van die verzoeker, maar enkel dat de steun diens situatie concreet dreigt te beïnvloeden.(27) Ik denk dan ook niet dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 73 van het bestreden arrest te oordelen dat het er „voor verzoekers niet op aankomt dat zij bewijzen dat hun concurrentiepositie aanzienlijk is aangetast, maar enkel dat zij bewijzen dat er sprake is van beïnvloeding” van die positie door de steun.
62. Daarnaast staat vast dat een steunmaatregel de situatie van een ondernemer „op [verschillende] manieren [kan] beïnvloeden, onder meer doordat het tot winstderving leidt of tot een minder positieve ontwikkeling dan die waarvan zonder de betrokken steun sprake zou zijn geweest”.(28)
63. In punt 71 van het bestreden arrest heeft het Gerecht opgemerkt dat VGG e.a. „in natuurgebieden moesten investeren om vergelijkbare secundaire economische activiteiten te kunnen verrichten” als de dertien TBO’s, waardoor zij werden benadeeld ten opzichte van deze TBO’s, die dankzij de betreffende maatregel tegen gunstigere voorwaarden terreinen konden verwerven. Het Gerecht heeft in punt 69 van het bestreden arrest bovendien verwezen naar het onbetwiste argument van VGG e.a. dat „de onmogelijkheid voor hen om hun grondbezit uit te breiden onder dezelfde voorwaarden als de […] begunstigden, ertoe heeft geleid dat hun activiteiten zich minder gunstig hebben ontwikkeld dan wanneer een dergelijke steunmaatregel had ontbroken”.
64. Het Gerecht kan dan ook niet worden verweten dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in essentie te oordelen dat de betreffende maatregel de situatie van VGG e.a. concreet dreigt te beïnvloeden en door te oordelen dat zij derhalve als „belanghebbenden” moeten worden aangemerkt.
65. Ik ben dan ook van mening dat het tweede onderdeel van het eerste middel niet ter zake dienend of in ieder geval ongegrond is en niet kan worden aanvaard.
B. Eerste onderdeel van het tweede middel
66. Met hun tweede middel stellen rekwirantes, daarin ondersteund door de Commissie en de Nederlandse regering, dat het Gerecht ten onrechte heeft erkend dat er bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de betreffende steunmaatregel met de markt ernstige moeilijkheden bestonden die noopten tot de inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU.
67. Met het eerste onderdeel van het tweede middel stellen rekwirantes ten eerste dat het Gerecht noodzakelijkerwijs in een aantal opzichten blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de vaststelling van het feit dat aan de TBO’s een „globale” en „atypische” DAEB is toevertrouwd, aan het licht heeft gebracht dat er zich ernstige moeilijkheden voordeden. Ten tweede stellen zij dat de redenering van het Gerecht tevens lijdt aan een motiveringsgebrek. Ten derde heeft het Gerecht zich volgens rekwirantes hoe dan ook gebaseerd op het bestaan van een door hen niet ingeroepen tegenstrijdigheid in het litigieuze besluit, door te oordelen dat de kwalificatie van de DAEB als „globaal” of „atypisch” een aanwijzing was voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.
1. Vermeende vaststelling door het Gerecht van een tegenstrijdigheid in het litigieuze besluit
68. Om te beginnen ben ik van mening dat niet kan worden ingestemd met het argument dat het Gerecht ultra petita heeft geoordeeld door zich te baseren op het bestaan van een door VGG e.a. niet ingeroepen tegenstrijdigheid in de redenering van de Commissie in het litigieuze besluit.
69. In de punten 117 tot en met 120 van het bestreden arrest heeft het Gerecht inderdaad gewezen op het bestaan van een tegenstrijdigheid in het litigieuze besluit tussen enerzijds de bevindingen van de Commissie met betrekking tot de kwalificatie van de TBO’s als „ondernemingen” en anderzijds haar bevindingen met betrekking tot de omschrijving van de DAEB in kwestie, die zowel de hoofdactiviteit „natuurbescherming” als de secundaire activiteiten van de TBO’s zou omvatten. Partijen in eerste aanleg hebben zich niet beroepen op een dergelijke tegenstrijdigheid.
70. Het Gerecht heeft zich hierbij echter beperkt tot het uiteenzetten van de argumenten van de verschillende partijen met betrekking tot die tegenstrijdigheid, waarover zij in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang zijn ondervraagd.
71. Daarbij komt dat het Gerecht in punt 126 van het bestreden arrest weliswaar heeft verwezen naar de redenering van de Commissie met betrekking tot de economische aard van de secundaire activiteiten van de TBO’s, maar er niet op heeft gewezen dat er eventueel een tegenstrijdigheid bestond tussen die redenering en de motivering van de omschrijving van de DAEB in het litigieuze besluit, hetgeen partijen niet hebben aangevoerd.
72. De door het Gerecht gekozen oplossing, volgens welke de kwalificatie van de activiteiten van de TBO’s als „globale” of „atypische” DAEB’s een aanwijzing kan zijn voor het bestaan van ernstige moeilijkheden, is dus niet gebaseerd op het bestaan van een tegenstrijdigheid in het besluit van de Commissie.(29)
73. Zelfs indien het Gerecht in het stadium van het uiteenzetten van de argumenten door partijen een argument had aangehaald dat niet door VGG e.a. was aangevoerd, zou dit dus niet van invloed zijn geweest op de uitkomst van de zaak.
2. Redenering van het Gerecht met betrekking tot het bestaan van ernstige moeilijkheden in verband met de omschrijving van de DAEB
74. Rekwirantes, daarin ondersteund door de Commissie, stellen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen door te oordelen dat de omschrijving van de DAEB door de Commissie als een „atypische” DAEB een aanwijzing vormde voor ernstige moeilijkheden.
75. Allereerst heeft het Gerecht volgens rekwirantes de vraag of de activiteiten van de TBO’s economische activiteiten zijn, verward met de vraag of die activiteiten deel uitmaken van de aan de TBO’s toevertrouwde DAEB. Vervolgens heeft het Gerecht een kennelijk onjuist criterium toegepast om vast te stellen of de DAEB zich uitstrekt tot de secundaire activiteiten. Voorts heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat de Commissie niet over voldoende gegevens beschikte om vast te stellen dat de secundaire activiteiten van de TBO’s onder een globale of atypische DAEB vielen. Daarbij heeft het Gerecht geen rekening gehouden met de beoordelingsruimte waarover de lidstaten beschikken bij de omschrijving van DAEB’s. Ten slotte merken rekwirantes en de Commissie op dat de redenering van het Gerecht onbegrijpelijk is. Zij voeren dus in essentie aan dat de motivering ontoereikend is.
76. Uit punt 127 van het bestreden arrest blijkt dat het Gerecht tot de slotsom is gekomen dat er zich met betrekking tot de omschrijving van de DAEB in het litigieuze besluit ernstige moeilijkheden voordeden omdat „het onderzoek door de Commissie tijdens de inleidende onderzoeksprocedure ontoereikend of onvolledig [was]”, hetgeen volgens de rechtspraak een aanwijzing vormt voor ernstige moeilijkheden.(30)
77. Het Gerecht heeft in herinnering gebracht dat de lidstaten weliswaar beschikken over een ruime beoordelingsbevoegdheid bij de omschrijving van een DAEB-taak, maar dat deze bevoegdheid daarom nog niet onbeperkt is. Het is vaste rechtspraak dat „de betrokken dienst, om als DAEB te kunnen worden gekwalificeerd, een algemeen economisch belang moet dienen dat deze onderscheidt van andere economische activiteiten”.(31)
78. Het Gerecht heeft in punt 126 van het bestreden arrest ten eerste vastgesteld dat de Commissie had geconstateerd dat de secundaire activiteiten van de TBO’s weliswaar voortvloeiden uit de hoofdactiviteit „milieubescherming”, maar dat deze hoofdactiviteit niet noopte tot die secundaire activiteiten, en ten tweede dat de Commissie niet had onderzocht of de secundaire activiteiten van de TBO’s van algemeen belang waren.
79. In punt 128 van het bestreden arrest heeft het Gerecht verduidelijkt dat „[h]oewel de opbrengsten die de secundaire activiteiten genereerden bedoeld waren om een deel van de kosten van de hoofdactiviteit van natuurbehoud te dekken en nauw verbonden waren met de taak van algemeen belang van die hoofdactiviteit, […] de gegevens waarover de Commissie beschikte haar in deze omstandigheden niet in staat [stelden] om enkel op die basis te concluderen dat de secundaire activiteiten […] een algemeen economisch belang hadden”.
80. In punt 129 heeft het Gerecht daaraan toegevoegd dat een onderneming waaraan een DAEB is opgedragen weliswaar andere economische activiteiten kan ontplooien die verbonden zijn met de haar toevertrouwde taak van algemeen belang, maar dat dit niet automatisch betekent dat die activiteiten onder die DAEB vallen.
81. Het Gerecht is dan ook tot de slotsom gekomen dat het onderzoek van de Commissie onvolledig was en een aanwijzing vormde voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.
82. Het Gerecht heeft in punt 128 van het bestreden arrest geoordeeld dat deze gevolgtrekking wordt bevestigd door het feit dat de gegevens waarover de Commissie beschikte haar niet in staat stelden te „concluderen dat de secundaire activiteiten noodzakelijk waren voor het functioneren van DAEB in de zin van punt 11 van [de DAEB-kaderregeling], dat zij in het bestreden besluit heeft toegepast”.
83. In dit verband merk ik op dat het Gerecht terecht in herinnering heeft gebracht dat het onvolledige of ontoereikende karakter van het onderzoek met betrekking tot de omschrijving van de DAEB een aanwijzing kon zijn voor het bestaan van ernstige moeilijkheden. Ik ben evenwel van mening dat de redenering die het Gerecht heeft gevolgd om deze gevolgtrekking te maken op een aantal punten inconsistent is.
84. Wat betreft in de eerste plaats de vaststelling van het Gerecht dat de Commissie op basis van de gegevens waarover zij beschikte niet tot de slotsom kon komen dat de secundaire activiteiten van de TBO’s noodzakelijk waren voor het functioneren van de DAEB in de zin van punt 11 van de DAEB-kaderregeling, zodat opneming van de nevenactiviteiten in de DAEB niet noodzakelijk was en ernstige moeilijkheden opleverde, ben ik het met rekwirantes en de Commissie eens dat het Gerecht die DAEB-kaderregeling onjuist heeft opgevat.
85. In punt 11 van de DAEB-kaderregeling wordt namelijk alleen bepaald dat „staatssteun […] op grond van artikel 106, lid 2, [VWEU] verenigbaar [kan] worden verklaard indien deze [noodzakelijk is] voor het beheer”(32) van de DAEB. Het zijn dus niet de secundaire activiteiten die noodzakelijk moeten zijn voor het functioneren van de DAEB, maar de steunmaatregel waarvan de verenigbaarheid wordt onderzocht.
86. Het Gerecht gaat aldus uit van een kennelijk onjuist criterium waarbij het de Commissie verwijt niet te hebben aangetoond dat de secundaire activiteiten noodzakelijk zijn voor het functioneren van de DAEB, terwijl punt 11 van de DAEB-kaderregeling de Commissie daartoe niet verplicht. Bijgevolg kan de Commissie op die enkele grond niet worden verweten dat zij dat punt niet correct heeft toegepast.
87. Derhalve heeft het Gerecht noodzakelijkerwijs blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich op die factor te beroepen om te besluiten dat het onderzoek van de Commissie onvolledig was en dat er zich dus ernstige moeilijkheden voordeden met betrekking tot de omschrijving van de DAEB.
88. Aangezien de onvolledigheid van het onderzoek van de Commissie met betrekking tot de omschrijving van de DAEB niet uitsluitend gebaseerd is op de beweerde fout bij de toepassing van de DAEB-kaderregeling, is die onjuiste rechtsopvatting op zichzelf beschouwd evenwel niet voldoende voor toewijzing van het onderhavige onderdeel van het tweede middel. Het feit dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, brengt immers niet met zich mee dat het bestreden arrest ongeldig is, indien het dictum van dat arrest op andere rechtsgronden gerechtvaardigd voorkomt.(33) Aangezien het Gerecht zich voor het oordeel dat het onderzoek van de Commissie onvolledig was ook heeft gebaseerd op het feit dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de secundaire activiteiten van de TBO’s van algemeen belang waren, moet ik nog de redenering van het Gerecht op dit punt onderzoeken.
89. Wat dus in de tweede plaats de constatering betreft dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de secundaire activiteiten van algemeen belang waren, zodat het onderzoek van de Commissie ook in zoverre onvolledig is, ben ik van mening dat een dergelijke constatering ontoereikend gemotiveerd is.
90. Het Gerecht heeft namelijk enkel opgemerkt dat de gegevens waarover de Commissie beschikte niet volstonden om te concluderen dat die secundaire activiteiten van algemeen belang waren, ook al heeft het Gerecht in de punten 128 en 129 van het bestreden arrest erkend dat de Commissie had gewezen op gegevens waaruit bleek dat er een duidelijk verband bestond tussen de natuurbeschermingsactiviteit en de secundaire activiteiten van de TBO’s, die aldus bijdragen tot de vervulling van de vastgestelde taak van algemeen belang. Het Gerecht heeft dus op geen enkele wijze gemotiveerd waarom die – nochtans onmiskenbaar relevante – gegevens niet volstonden.
91. Bovendien valt uit de redenering van het Gerecht evenmin af te leiden welke gegevens het mogelijk zouden hebben gemaakt om rechtens genoegzaam aan te tonen dat de secundaire activiteiten van de TBO’s van algemeen belang waren, temeer daar dit volgens het Gerecht niet kon worden aangetoond op basis van het bestaan van een nauw verband tussen die activiteiten en het nagestreefde algemeen belang.
92. In dit verband breng ik in herinnering dat de verplichting om arresten te motiveren voortvloeit uit artikel 36 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat krachtens artikel 53, eerste alinea, van dit Statuut en artikel 81 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van toepassing is op het Gerecht. Volgens vaste rechtspraak moet de motivering van een arrest van het Gerecht de redenering die het Gerecht volgt duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden kunnen kennisnemen van de gronden voor de genomen beslissing en het Hof zijn rechterlijke controle kan uitoefenen.(34)
93. Het Gerecht heeft slechts verklaard dat de gegevens waarover de Commissie beschikte niet de gevolgtrekking wettigden dat zij niet had aangetoond dat de secundaire activiteiten van algemeen belang waren, zonder evenwel te preciseren waarom die gegevens ontoereikend waren en welke gegevens wel toereikend zouden zijn geweest. Derhalve moet worden vastgesteld dat de redenering van het Gerecht niet duidelijk is en stelt die redenering de belanghebbenden mijns inziens niet in staat om de gronden voor de gekozen oplossing te kennen, zodat zij aan een motiveringsgebrek lijdt.
94. De redenering van het Gerecht betreffende de onvolledigheid van het door de Commissie verrichte onderzoek van de omschrijving van de DAEB geeft dus blijk van een onjuiste rechtsopvatting en lijdt aan een motiveringsgebrek.
95. Bijgevolg ben ik van mening dat het eerste onderdeel van het tweede middel moet worden aanvaard.
VII. Conclusie
96. Gelet op een en ander ben ik van mening dat het tweede onderdeel van het eerste middel als niet ter zake dienend moet worden afgewezen en dat het eerste onderdeel van het tweede middel moet worden aanvaard, onverminderd de gegrondheid van de overige onderdelen van de middelen in hogere voorziening.