CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PRIIT PIKAMÄE

presentadas el 9 de septiembre de 2020 (1)

Asuntos acumulados C-225/19 y C-226/19

R.N.N.S. (C-225/19)

K.A. (C-226/19)

contra

Minister van Buitenlandse Zaken

[Petición de decisión prejudicial planteada por el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Haarlem, Países Bajos)]

«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Reglamento (CE) n.o 810/2009 — Artículo 32 — Código comunitario sobre visados — Decisión de denegación de visado — Derecho del solicitante a interponer recurso contra dicha decisión — Derecho a la tutela judicial — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Buena administración»

I.      Introducción

1.        Las dos peticiones de decisión prejudicial planteadas por el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Haarlem, Países Bajos) con arreglo al artículo 267 TFUE tienen por objeto la interpretación del artículo 32 del Reglamento (CE) n.^o 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un código comunitario sobre visados (código de visados), (2) interpretado a la luz de los artículos 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).

2.        Estas peticiones de decisión prejudicial se plantean en el marco de dos litigios entre los demandantes en los litigios principales y las autoridades neerlandesas competentes en relación con la denegación por parte de estas de sendas solicitudes de visado presentadas por los respectivos demandantes. El objeto de las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia es, en esencia, dilucidar si un Estado miembro que adopta la decisión definitiva de denegar una solicitud de visado en virtud del artículo 32, apartado 1, del código de visados, después de que otro Estado miembro haya formulado oposiciones a la expedición de un visado debido a una amenaza inminente para el orden público, la seguridad interior o la salud pública o para las relaciones internacionales de un Estado miembro, está obligado a comunicar, en su decisión de denegación o durante el procedimiento de recurso posterior, qué Estado miembro se ha opuesto a la expedición del visado y cuáles son los motivos, en cuanto al fondo, en que este último ha basado esa oposición. Otra cuestión que subyace en los litigios principales se refiere a las vías de recurso disponibles para impugnar las oposiciones a la expedición de un visado.

3.        Los presentes asuntos ofrecen de nuevo al Tribunal de Justicia la oportunidad de pronunciarse sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, derivado del artículo 47 de la Carta, en el ámbito de la política común de visados, caracterizado por una armonización legislativa parcial, (3) en el que la autonomía procesal de los Estados miembros sigue desempeñando un papel nada desdeñable, y ello a pesar de que el código de visados, como instrumento que regula las condiciones para la expedición, la anulación o la retirada de visados uniformes, exige, en principio, una aplicación armonizada (4) por parte de todas las autoridades de los Estados miembros —ya sean del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial— a efectos de garantizar una aplicación coherente de esta política.

4.        El legislador de la Unión ha confiado a los Estados miembros el cometido de garantizar que se apliquen las disposiciones del código de visados de conformidad con sus respectivas normas de procedimiento, imponiendo no obstante la obligación de respetar determinadas garantías procesales reconocidas en el ordenamiento jurídico de la Unión y que constituyen una expresión del Estado de Derecho, a saber, la obligación de motivación y el derecho de recurso. Corresponderá al Tribunal de Justicia esclarecer el alcance de estas garantías procesales y explicar de qué manera deben ejecutarse en el marco de la aplicación de las normas de procedimiento nacionales cuando se interponga un recurso contra una denegación de visado, teniendo al mismo tiempo en cuenta las particularidades del ámbito de la política común de visados. Gracias a ello, el Tribunal de Justicia no solo defenderá el Estado de Derecho, sino que también contribuirá a alcanzar los objetivos de esta política.

II.    Marco jurídico

A.      Carta

5.        El artículo 41 de la Carta tiene el siguiente tenor:

«1.      Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.

2.      Este derecho incluye en particular:

a)      el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente;

b)      el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial;

c)      la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.

[…]»

6.        El artículo 47, párrafo primero, de la Carta dispone lo siguiente:

«Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente artículo.»

7.        El artículo 51, apartado 1, de la Carta está redactado en los siguientes términos:

«Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por consiguiente, estos respetarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias […]»

8.        A tenor del artículo 52, apartado 1, de la Carta:

«Cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.»

B.      Código de visados

9.        Los considerandos 28 y 29 del código de visados tienen la siguiente redacción:

«(28)      Dado que el objetivo del presente Reglamento, a saber, el establecimiento de los procedimientos y las condiciones para la expedición de visados para el tránsito por el territorio de los Estados miembros o para estancias en dicho territorio cuya duración prevista no sea superior a tres meses en un período de seis meses, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puede lograrse mejor a nivel comunitario, la Comunidad puede adoptar medidas de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado. De conformidad con el principio de proporcionalidad, enunciado en dicho artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

(29)      El presente Reglamento respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en especial por el Convenio del Consejo de Europa para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.»

10.      El artículo 1, apartado 1, del código de visados está redactado de la siguiente manera:

«El presente Reglamento establece los procedimientos y condiciones para la expedición de visados de tránsito o para estancias previstas en el territorio de los Estados miembros no superiores a tres meses en un período de seis meses.»

11.      A tenor del artículo 2 del código de visados:

«A los efectos del presente Reglamento se aplicarán las siguientes definiciones:

[…]

2)      “visado”: la autorización expedida por un Estado miembro a efectos de:

a)      tránsito por el territorio de los Estados miembros o estancias en dicho territorio cuya duración prevista no sea superior a tres meses en un período de seis meses a partir de la primera fecha de entrada en el territorio de los Estados miembros;

[…]

3)      “visado uniforme”: un visado válido para todo el territorio de los Estados miembros;

[…]»

12.      El artículo 22 del código de visados establece lo siguiente:

«1.      Un Estado miembro podrá requerir a las autoridades centrales de otros Estados miembros que consulten a sus autoridades centrales durante el examen de las solicitudes presentadas por nacionales de determinados terceros países o por categorías específicas de estos nacionales. Esta consulta no se efectuará en el caso de las solicitudes de visado de tránsito aeroportuario.

2.      Las autoridades centrales consultadas darán una respuesta definitiva en el plazo de siete días naturales tras la realización de la consulta. De no recibirse una respuesta en el plazo señalado, se entenderá que no hay motivos para oponerse a la expedición del visado.

3.      Los Estados miembros notificarán a la Comisión la introducción o supresión del requisito de consulta previa antes de que sea aplicable. Esta información se transmitirá asimismo en el marco de la cooperación local Schengen en el ámbito territorial correspondiente.

4.      La Comisión informará a los Estados miembros de estas notificaciones.

5.      A partir de la fecha de sustitución de la Red de consulta de Schengen a que se refiere el artículo 46 del Reglamento VIS, la consulta previa se realizará de conformidad con el artículo 16, apartado 2, de dicho Reglamento.»

13.      Con arreglo al artículo 32, apartados 1 a 3, del código de visados:

«1.      Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 25, apartado 1, se denegará el visado:

a)      si el solicitante:

[…]

vi)      es considerado una amenaza para el orden público, la seguridad interior o la salud pública, tal como se define en el artículo 2, punto 19, del Código de fronteras Schengen, o para las relaciones internacionales de alguno de los Estados miembros, en particular si se introdujo una descripción en las bases de datos nacionales de algún Estado miembro a efectos de denegación de entrada por iguales motivos, […]

2.      Se notificarán al solicitante, utilizando el impreso normalizado que figura en el anexo VI, la decisión de denegación y las razones en las que se basa.

3.      Los solicitantes a quienes se haya denegado un visado tendrán derecho a recurrir. Los recursos se interpondrán contra el Estado miembro que haya adoptado la decisión final sobre la solicitud y de conformidad con el Derecho nacional de dicho Estado miembro. Los Estados miembros facilitarán a los solicitantes información sobre el procedimiento que deba seguirse para interponer un recurso, tal como se especifica en el anexo VI.»

14.      El anexo VI del código de visados contiene un impreso normalizado que debe utilizarse en el marco de las decisiones sobre solicitudes de visados. Por lo que se refiere a la motivación de la decisión, en dicho impreso normalizado figura una lista de motivos de denegación en la que han de marcarse las casillas correspondientes. El motivo de denegación n.^o 5 está redactado en los siguientes términos:

«Ha sido introducida una descripción en el Sistema de Información de Schengen (SIS) a efectos de denegación de entrada por ____ (indíquese el Estado miembro).»

15.      El motivo de denegación n.^o 6 tiene el siguiente tenor:

«Uno o varios Estados miembros consideran que supone usted un peligro para el orden público, la seguridad nacional, la salud pública, tal como se define en el artículo 2, punto 19, del Reglamento (CE) n.^o 562/2006 (Código de fronteras Schengen), o las relaciones internacionales de uno o varios Estados miembros.»

C.      Reglamento VIS

16.      El artículo 38 del Reglamento (CE) n.^o 767/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, sobre el Sistema de Información de Visados (VIS) y el intercambio de datos sobre visados de corta duración entre los Estados miembros (en lo sucesivo, «Reglamento VIS») (5) establece lo siguiente:

«1.      Sin perjuicio de la obligación de suministrar otros datos de conformidad con el artículo 12, letra a), de la Directiva 95/46/CE, cualquier persona tendrá derecho a que se le comuniquen los datos sobre ella registrados en el VIS, así como los relativos al Estado miembro que los transmitió al VIS. Dicho acceso a los datos únicamente podrá ser facilitado por un Estado miembro. Cada Estado miembro registrará toda solicitud de dicho acceso.

2.      Cualquier persona podrá solicitar la corrección de los datos inexactos y la supresión de los datos obtenidos ilegalmente sobre ella. El Estado miembro responsable procederá sin demora a la corrección y supresión, de conformidad con sus leyes, reglamentos y procedimientos.

3.      Si la solicitud contemplada en el apartado 2 se presenta a un Estado miembro distinto del Estado miembro responsable, las autoridades del Estado miembro al que se presentó la solicitud se pondrán en contacto con las autoridades del Estado miembro responsable dentro de un plazo de catorce días. El Estado miembro responsable controlará la exactitud de los datos y la legalidad de su tratamiento en el VIS en el plazo de un mes.

4.      Si resultase que los datos registrados en el VIS son inexactos o se registraron ilegalmente, el Estado miembro responsable corregirá o suprimirá los datos de conformidad con el artículo 24, apartado 3. El Estado miembro confirmará por escrito a la persona interesada, sin demora, que ha tomado las medidas para corregir o suprimir los datos sobre ella.

5.      Si el Estado miembro responsable no reconoce que los datos registrados en el VIS son inexactos o que se obtuvieron ilegalmente, explicará por escrito a la persona interesada, sin demora, las razones para no corregir o suprimir los datos sobre ella.

6.      El Estado miembro responsable también informará a la persona interesada de las medidas que podrá tomar en caso de no aceptar la explicación facilitada. Esto incluirá información acerca del modo de interponer una acción judicial o presentar una reclamación ante las autoridades u órganos jurisdiccionales competentes de dicho Estado miembro, así como sobre la ayuda que podrá recibir, entre otras de las autoridades de control mencionadas en el artículo 41, apartado 1, de conformidad con las leyes, reglamentos y procedimientos de dicho Estado miembro.»

17.      De conformidad con el artículo 40, apartado 1, del Reglamento VIS:

«En cada Estado miembro, cualquier persona a la que se le niegue el derecho de acceso o el derecho de corrección o supresión de datos sobre ella establecidos en el artículo 38, apartados 1 y 2, tendrá derecho a interponer una acción judicial o a presentar una reclamación ante las autoridades o los órganos jurisdiccionales competentes del Estado miembro que le niegue dicho derecho.»

III. Hechos que originaron los litigios, procedimientos principales y cuestiones prejudiciales

18.      La motivación presentada por el tribunal remitente en cuanto a la necesidad de plantear al Tribunal de Justicia sendas peticiones de decisión prejudicial es idéntica respecto a ambos asuntos, salvo en lo que se refiere a la situación individual de los demandantes.

19.      El demandante en el litigio principal en el asunto C‑225/19, R.N.N.S., es un nacional egipcio que reside en su país de origen. El 28 de agosto de 2017 contrajo matrimonio con una nacional neerlandesa.

20.      El 7 de junio de 2017, solicitó al Minister van Buitenlandse Zaken (Ministro de Asuntos Exteriores, Países Bajos) un visado Schengen para visitar a sus futuros suegros, residentes en los Países Bajos.

21.      Mediante decisión de 19 de junio de 2017, dicho Ministro denegó la expedición del visado. La decisión de denegación estuvo motivada por el hecho de que uno o varios Estados miembros, en este caso Hungría, consideran que R.N.N.S. supone una amenaza para el orden público, la seguridad interior o la salud pública, en el sentido del artículo 2, punto 19, del código de fronteras Schengen o para las relaciones internacionales de alguno de los Estados miembros.

22.      El 31 de octubre de 2017, el Ministro de Asuntos Exteriores desestimó por infundada la reclamación presentada por R.N.N.S. contra dicha decisión.

23.      El 22 de noviembre de 2017, R.N.N.S. recurrió esta última resolución ante el tribunal remitente, alegando que no puede considerarse que suponga una amenaza para el orden público, la seguridad interior o la salud pública o para las relaciones internacionales de alguno de los Estados miembros. El demandante invoca, en particular, la falta de tutela judicial efectiva, dado que no puede oponerse al fondo de la resolución denegatoria del Ministro de Asuntos Exteriores. Según este, el motivo de denegación de Hungría no puede ser objeto de control en cuanto al fondo en los Países Bajos, razón por la cual R.N.N.S. debe acudir a estos efectos a los tribunales húngaros.

24.      La demandante en el litigio principal en el asunto C‑226/19, K.A., es una nacional siria residente en Arabia Saudí. Es viuda y tiene hijos mayores de edad, uno de ellos residente en Suecia y otros tres residentes en los Países Bajos.

25.      El 2 de enero de 2018, K.A. solicitó al Ministro de Asuntos Exteriores un visado Schengen para visitar a su hijo residente en los Países Bajos.

26.      Mediante decisión de 15 de enero de 2018, dicho Ministro denegó la expedición del visado. La decisión de denegación se basó en el motivo de que uno o varios Estados miembros, en este caso la República Federal de Alemania, consideran que K.A. supone una amenaza para el orden público, la seguridad interior o la salud pública, en el sentido del artículo 2, punto 19, del código de fronteras Schengen, o para las relaciones internacionales de alguno de los Estados miembros.

27.      El 14 de mayo de 2018, el Ministro de Asuntos Exteriores desestimó por infundada la reclamación presentada por K.A. contra dicha decisión. En el marco de este procedimiento de reclamación, la demandante pidió al Ministro que solicitara más información a las autoridades alemanas sobre las razones por las que consideraba que la demandante constituía tal amenaza. No obstante, según el Ministro de Asuntos Exteriores, el código de visados no impone al Reino de los Países Bajos obligación alguna de solicitar tal información a las autoridades alemanas.

28.      El 28 de mayo de 2018, K.A. interpuso un recurso contra esta última resolución ante el tribunal remitente, alegando que no puede considerarse que suponga una amenaza para el orden público, la seguridad interior o la salud pública o para las relaciones internacionales de alguno de los Estados miembros. K.A. invoca, en particular, la falta de tutela judicial efectiva, dado que no puede impugnar el motivo de denegación por estar formulado de manera demasiado general. Según K.A., que se remite, en particular, al artículo 41 de la Carta, el Ministro de Asuntos Exteriores debería haber solicitado la motivación sustantiva subyacente a la decisión adoptada por las autoridades alemanas.

29.      El tribunal remitente señala que en ninguno de los dos procedimientos ha sido introducida una descripción de los demandantes en el Sistema de Información de Visados (VIS) a efectos de denegación de visado ni en el Sistema de Información de Schengen (SIS) a efectos de denegación de entrada en el espacio Schengen.

30.      En los dos procedimientos principales se plantea la cuestión de si, y de qué manera, puede ser objeto de control el motivo de denegación enunciado en el artículo 32, apartado 1, letra a), inciso (vi), del código de visados en el contexto de un recurso interpuesto contra la decisión definitiva de denegación de visado, y si mediante este tipo de control queda garantizada la tutela judicial efectiva.

31.      En estas circunstancias, el rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Haarlem) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia, en cada uno de los litigios de que conoce, las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1)      En el caso de un recurso como el mencionado en el artículo 32, apartado 3, del código de visados contra una decisión definitiva de denegación de un visado por el motivo mencionado en el artículo 32, apartado 1, [inicio y] letra a), inciso (vi), del código de visados, ¿se da tutela judicial efectiva en el sentido del artículo 47 de la [Carta] en las circunstancias siguientes:

–        en la motivación de la decisión, el Estado miembro se limitó a afirmar: “usted es considerada por uno o varios Estados miembros una amenaza para el orden público, la seguridad interior o la salud pública, tal como se define en el artículo 2, punto 19, o, en su caso, punto 21, del código de fronteras Schengen, o para las relaciones internacionales de uno o varios Estados miembros”;

–        el Estado miembro no indica en la decisión ni en el recurso qué motivo o motivos específicos de los cuatro motivos establecidos en el artículo 32, apartado 1, [inicio y] letra a), inciso (vi), del código de visados se cuestionan;

–        el Estado miembro no proporciona en el recurso más información o fundamentación material del motivo o motivos que subyacen a la oposición de otro (u otros) Estados miembros?

2)      ¿Se da en las circunstancias expuestas en la cuestión 1 buena administración en el sentido del artículo 41 de la [Carta], en particular debido a la obligación de los servicios en cuestión de motivar sus decisiones?

3)      a)      ¿Deberá darse una respuesta distinta a las cuestiones 1 y 2 si el Estado miembro, en la decisión definitiva sobre el visado, remite a una posibilidad de recurso, efectivamente existente y, a tal respecto, especificada con suficiente claridad en el otro Estado miembro, contra la autoridad responsable mencionada, en concreto, de ese otro (u otros) Estados miembros que han formulado la oposición citada en el artículo 32, apartado 1, [inicio y] letra a), inciso (vi), del código de visados, en cuyo marco pueda plantearse dicho motivo de denegación?

3)      b)      Para dar una respuesta afirmativa a la cuestión 1, en relación con la cuestión 3, letra a), ¿es preciso que se suspenda la decisión sobre el recurso en y contra el Estado miembro que ha adoptado la decisión definitiva hasta que el solicitante haya tenido la ocasión de hacer uso de la posibilidad de recurso en el otro (u otros) Estados miembros y, si el solicitante hace uso de la misma, hasta que se haya obtenido la decisión (definitiva) sobre dicho recurso?

4)      ¿Tiene alguna relevancia para la respuesta a las cuestiones prejudiciales que al (la autoridad del) Estado miembro (o Estados miembros) que se han opuesto a la expedición del visado se le (o les) pueda ofrecer la oportunidad de actuar como segunda parte contraria en el recurso contra la decisión definitiva sobre el visado y, en virtud de ello, se le (o les) pueda brindar la oportunidad de fundamentar el motivo o motivos que subyacen a su oposición?»

IV.    Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

32.      Las resoluciones de remisión, de 5 de marzo de 2019, fueron recibidas en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de marzo de 2019.

33.      Las partes en los litigios principales, los Gobiernos neerlandés, checo, alemán, italiano, lituano y polaco y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas dentro del plazo señalado con arreglo al artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

34.      Mediante diligencia de ordenación del procedimiento de 30 de abril de 2020, el Tribunal de Justicia formuló a todas las partes interesadas preguntas para que fueran contestadas por escrito. Las observaciones escritas sobre dichas preguntas se presentaron dentro del plazo establecido.

V.      Análisis jurídico

A.      Observaciones preliminares

1.      Necesidad de una aplicación uniforme del código de visados pese a la falta de una armonización completa

35.      Antes de emprender el análisis de las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia, es preciso recordar la importancia que reviste el código de visados y el objetivo legislativo de este instrumento jurídico. A tenor de su artículo 1, apartado 1, el código de visados establece los procedimientos y condiciones para la expedición de visados de tránsito o para estancias previstas en el territorio de los Estados miembros no superiores a tres meses en un período de seis meses. El código se adoptó con miras a poner fin a la disparidad de normas que existían anteriormente, en particular en lo que respecta a las condiciones materiales de entrada y a las garantías de procedimiento, como la obligación de motivación y el derecho a recurrir las decisiones de denegación. Como se desprende del considerando 18 del código de visados, el legislador de la Unión quiso armonizar estas condiciones para impedir la búsqueda de un visado de conveniencia y garantizar la igualdad de trato entre los solicitantes de visados.

36.      Sin embargo, es evidente que, a falta de una armonización completa en la materia, determinados aspectos más o menos relacionados con la expedición de visados dependen de la competencia legislativa de los Estados miembros. Ello resulta, en primer lugar, del hecho de que la Unión no ejerció la competencia que comparte con estos últimos en el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia, con arreglo al artículo 4 TFUE, apartado 2, letra j). En segundo lugar, la competencia de los Estados miembros puede tener su origen en una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros. Además, se puede conceder a estos últimos un margen discrecional o de apreciación para realizar tareas específicas. Las respectivas competencias de la Unión y de los Estados miembros en materia legislativa o ejecutiva deben, por tanto, deducirse en cada caso concreto de las disposiciones pertinentes por vía interpretativa.

2.      Carácter delicado de determinados aspectos desde el punto de vista político

37.      Como cualquier acto legislativo nacido de un compromiso político, el código de visados deja entrever aspectos que se consideran delicados que los Estados miembros han preferido regular ellos mismos. La génesis del código de visados ofrece ciertas pistas sobre el carácter delicado de determinados aspectos, entre ellos, la motivación de las decisiones por las que se deniegan las solicitudes de visado y el derecho a recurrir del solicitante, que constituyen precisamente el objeto de los litigios principales. (6)

38.      Pues bien, como ya he indicado en la introducción de las presentes conclusiones, ello no significa que los Estados miembros deban quedar exentos de la obligación de respetar las garantías procesales prescritas por el artículo 47 de la Carta cuando apliquen el Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta. Por otro lado, resulta necesario tener en cuenta las particularidades del ámbito de la política común de visados y las consideraciones de seguridad invocadas por los Estados miembros, que pueden justificar restricciones proporcionadas a dichas garantías procesales.

B.      Sobre la primera cuestión prejudicial

1.      Aspectos generales

a)      Imputaciones formuladas por los demandantes en los litigios principales contra los Estados miembros

39.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si una decisión de denegación de visado adoptada por la autoridad nacional competente sobre la base de que existe un motivo de denegación con arreglo al artículo 32, apartado 1, letra a), inciso (vi), del código de visados respeta el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado por el artículo 47 de la Carta, cuando dicha decisión se notifica al solicitante de visado mediante el impreso normalizado que figura en el anexo VI, de conformidad con el artículo 32, apartado 2, del mismo código. Como indica el tribunal remitente, dicho impreso normalizado no permite distinguir entre las diferentes categorías de amenazas enunciadas en el artículo 32, apartado 1, letra a), inciso (vi), del código de visados, aplicables a los diferentes supuestos, ni obtener información precisa sobre el contenido o el fundamento del motivo o los motivos en que se basa otro Estado miembro para oponerse a la expedición del visado, dado que el Estado miembro que deba adoptar la decisión definitiva puede, en principio, limitarse a marcar la casilla 6 del impreso normalizado.

40.      La petición dirigida al Tribunal de Justicia, que tiene por objeto que se dilucide si las disposiciones pertinentes tanto del código de visados como de la práctica administrativa conexa son compatibles con el artículo 47 de la Carta, responde al hecho de que los demandantes en los litigios principales reprochan a las autoridades nacionales, en primer término, que no hayan motivado suficientemente sus decisiones de denegación y, en segundo término, que les impidan ejercer su derecho a recurrir dichas decisiones. La supuesta insuficiencia de motivación de las decisiones denegatorias parece menoscabar los derechos de los demandantes en los litigios principales en varios aspectos, lo que no se puede excluir a priori, tanto menos teniendo en cuenta que el artículo 32, apartado 3, del código de visados, en relación con el artículo 47 de la Carta, impone a los Estados miembros la obligación de prever un procedimiento de recurso contra las decisiones denegatorias de visado, que debe garantizar la posibilidad de interponer un recurso judicial en algún punto de dicho procedimiento. (7)

41.      Para poder ejercer eficazmente las vías de recurso establecidas por los Estados miembros, es preciso que se informe al solicitante acerca de los motivos en los que se basa la decisión de denegación. Solo así podrá decidir con pleno conocimiento de causa sobre la conveniencia de someter el asunto al juez competente. El juez, por su parte, debe conocer dichos motivos para poder ejercer el control de la legalidad de la solución nacional de que se trate. (8) Por consiguiente, la obligación de motivación persigue un doble objetivo que debe tenerse en cuenta para garantizar un recurso efectivo. Por razones de claridad, será preciso analizar por separado estos dos aspectos —por un lado, la manera en que se comunica al solicitante una decisión de denegación de visado y, por otro lado, el control de legalidad al que está sujeta dicha decisión—.

b)      Ámbito de aplicación del derecho a la tutela judicial efectiva y restricciones establecidas en la Carta

42.      El hecho de que los demandantes en los litigios principales sean nacionales de terceros países no impide la aplicación del artículo 47 de la Carta en el caso de autos. Como confirmó el Tribunal de Justicia en la sentencia El Hassani, (9) todo solicitante tiene garantizado el derecho al control por parte de un tribunal, en algún punto del procedimiento, de la legalidad de una decisión por la que se deniega la expedición de un visado. En la medida en que, como se ha explicado anteriormente, para que el ejercicio de este control de legalidad sea eficaz, la decisión de denegación de visado debe estar motivada, (10) procede reconocer al solicitante el derecho a ser informado de los motivos en los que se basa esa denegación. Con esto en mente, procede señalar que los nacionales de terceros países también están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 47 de la Carta y pueden, por tanto, invocar el derecho a la tutela judicial efectiva ante las autoridades nacionales. (11)

43.      Sin embargo, ha de considerarse que, como recordó el Tribunal de Justicia en la sentencia ZZ, (12) el artículo 52, apartado 1, de la Carta admite limitaciones al ejercicio de los derechos que consagra, incluido el derecho a la tutela judicial efectiva, en determinadas circunstancias. Esta disposición exige que cualquier limitación respete el contenido esencial del derecho fundamental de que se trate e impone además la exigencia de que, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, las limitaciones sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión. En el caso de autos, en mi opinión, el legislador de la Unión, al adoptar el código de visados, ponderó los intereses entre, por una parte, la garantía del Estado de Derecho y, por otra, la salvaguardia de la seguridad pública, que se refleja perfectamente en la legislación. Las garantías del Estado de Derecho, más concretamente la obligación de motivar los actos administrativos, y las posibilidades de impugnar dichos actos pueden, como se expondrá más adelante, quedar restringidas en interés de la seguridad pública. (13)

44.      A efectos de dar una respuesta útil a las cuestiones prejudiciales, es necesario determinar, mediante la interpretación de las disposiciones pertinentes, cuál es el valor que el legislador de la Unión ha concedido a esos intereses y en qué medida ha querido protegerlos. Esta interpretación revelará el grado evolutivo actual del Derecho de la Unión en el ámbito de la política común de visados. Como he señalado anteriormente, el análisis del derecho a la tutela judicial efectiva, tal como ha sido aplicado por el Derecho derivado, se centrará en dos aspectos, a saber, la manera en que se comunica al solicitante una decisión de denegación de visado y el control de legalidad al que está sujeta dicha decisión administrativa.

2.      Forma de comunicar al solicitante la denegación de visado

45.      Ha de señalarse, para empezar, que el Tribunal de Justicia se ha pronunciado en términos muy generales sobre la manera en que debe informarse al interesado acerca de los motivos en que se basa una decisión administrativa adoptada con respecto a él, exigiendo únicamente que pueda conocerlos «bien mediante la lectura de la propia resolución, bien mediante una notificación de su motivación efectuada a petición del interesado, sin perjuicio de la facultad del juez competente de exigir a la autoridad de que se trate que los comunique». (14) De ello se deduce que la comunicación de los motivos puede realizarse, en principio, de tres maneras distintas.

46.      Profundizando más concretamente en el análisis de determinadas disposiciones del código de visados, su artículo 32, apartado 1, dispone la denegación del visado cuando el solicitante sea considerado una amenaza para el orden público, la seguridad interior o la salud pública, tal como se define en el artículo 2, punto 19, del código de fronteras Schengen, o para las relaciones internacionales de alguno de los Estados miembros, en particular si se introdujo una descripción en las bases de datos nacionales de algún Estado miembro a efectos de denegación de entrada por iguales motivos. En virtud del artículo 32, apartado 2, de dicho código, han de notificarse al solicitante, utilizando el impreso normalizado que figura en el anexo VI, la decisión de denegación y las razones en las que se basa. La decisión de denegación refleja las conclusiones del examen realizado por el Estado miembro encargado de adoptar la decisión final y el resultado del procedimiento de consulta previsto en el artículo 22 del código de visados. No obstante, procede observar que el impreso normalizado en cuestión permite, en principio, a los Estados miembros marcar únicamente la casilla n.^o 6, que enumera los motivos de denegación, sin proporcionar más información al interesado. Por consiguiente, el impreso normalizado no distingue entre los motivos de denegación específicos enunciados en el artículo 32, apartado 1, del código de visados.

47.      De lo anterior se deriva que se informa al solicitante de manera muy general y sucinta acerca de los motivos por los que se le deniega el visado. Efectivamente, como expone acertadamente la Comisión en sus observaciones, ello no impide que los Estados miembros precisen esta información en el impreso, por ejemplo, mediante la cumplimentación del campo correspondiente a las «observaciones». En efecto, este espacio ofrece, en principio, la posibilidad de proporcionar información útil al solicitante con el fin de ayudarle a comprender mejor los motivos de denegación, identificar posibles errores y solicitar rectificaciones ante la autoridad nacional competente. A este respecto, procede señalar que, aun cuando de las disposiciones antes mencionadas no se pueda deducir la obligación de incluir información más detallada, esta posibilidad está prevista en el impreso normalizado, que a su vez forma parte integrante del código de visados. Por consiguiente, procede partir de la premisa de que el impreso normalizado que indica la existencia de uno o varios motivos de denegación e incluye eventuales observaciones de los Estados miembros constituye el «mínimo de información» que el legislador de la Unión consideró suficiente para cumplir la obligación de motivación de toda decisión de denegación de visado como expresión del Estado de Derecho.

48.      Además, de los autos se desprende que fueron los demandantes quienes solicitaron ante las autoridades neerlandesas que se les informara acerca de cuáles eran los Estados miembros que, en el procedimiento de consulta previsto en el artículo 22 del código de visados, habían formulado oposición respecto a la expedición de los visados. En consecuencia, procede señalar que el procedimiento administrativo nacional puede prever la posibilidad de que se facilite información complementaria, útil para el solicitante, completando así la motivación de una decisión de denegación. Comparto la opinión del Gobierno alemán según la cual, en caso de petición expresa del solicitante, debe comunicarse a este los Estados miembros que se han opuesto a la expedición del visado al efecto de garantizar que esa persona disponga de la posibilidad de impugnar la apreciación de esos Estados miembros en lo que atañe a la amenaza que representa.

49.      De las observaciones anteriores deduzco que, a falta de una normativa expresa en el seno de la Unión relativa al grado de precisión que debe presentar la motivación indicada en la decisión de denegación, el legislador de la Unión ha querido delegar en los Estados miembros la tarea de determinar qué información desean comunicar al solicitante. Tal interpretación me parece especialmente coherente teniendo en cuenta que pueden existir razones objetivas que justifiquen una motivación menos pormenorizada de dicha decisión, como expondré en las presentes conclusiones.

a)      Motivos relacionados con los distintos contextos en el ordenamiento jurídico de la Unión

1)      Limitación del alcance del derecho amparado por el artículo 47 de la Carta

50.      En primer lugar, los motivos objetivos relacionados con las particularidades de un determinado contexto normativo pueden requerir un grado de precisión menor que la motivación de un acto administrativo. Esta limitación del derecho del individuo a obtener una decisión administrativa motivada responde a menudo a consideraciones prácticas que el legislador tiene en cuenta, como, por ejemplo, la carga de trabajo de la Administración. (15) Desde un punto de vista teórico, el derecho garantizado por el artículo 47 de la Carta, que permite controlar la legalidad de la actividad administrativa, tiene un alcance más limitado en unos ámbitos del Derecho de la Unión que en otros, sin que ello suponga vulnerar su contenido esencial.

51.      En este contexto, procede recordar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual la obligación de motivación puede tener un menor grado de precisión en función del ámbito de Derecho administrativo de que se trate. Igualmente pertinente me parece la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el interés que el destinatario pueda tener en recibir explicaciones determina si puede considerarse que la decisión administrativa está suficientemente motivada. (16) Pues bien, es evidente que ese interés está en gran medida determinado por el propio legislador en la medida en que este último define el estatuto jurídico del destinatario en el ámbito de que se trate.

52.      El Tribunal de Justicia parece reconocer esta prerrogativa del legislador cuando precisa en su jurisprudencia que no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes. Según el Tribunal de Justicia, la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del Derecho de la Unión debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de las normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. (17) Por tanto, procede analizar el estatuto jurídico que el Derecho de la Unión concede al solicitante de visado.

2)      El Derecho de la Unión no confiere ningún derecho de entrada en el territorio de los Estados miembros ni ningún derecho subjetivo a la obtención de un visado

53.      A este respecto, deseo señalar, para empezar, que el Derecho de la Unión no concede a los nacionales de terceros países ningún derecho de entrada en el territorio de los Estados miembros ni ningún derecho subjetivo a la obtención de un visado. Me adhiero plenamente a la postura defendida por los Abogados Generales Mengozzi, Bobek y Szpunar, que han descartado de forma unánime la existencia de tales derechos, basándose en un análisis en profundidad del código de visados, teniendo en cuenta, en particular, su objetivo legislativo, el contenido normativo de sus disposiciones y las particularidades de la política común de visados. Para evitar repeticiones, me permito remitirme a sus respectivas conclusiones presentadas en los asuntos correspondientes, reservándome, no obstante, el derecho a evocar, de sus observaciones, las que considero más pertinentes en el marco de los presentes asuntos.

54.      Como señaló acertadamente el Abogado General Mengozzi en el asunto Koushkaki, (18) el visado no se concibe como un derecho, sino como una obligación impuesta a quien desea realizar una breve estancia en el territorio de un Estado miembro, es decir, como un prerrequisito a la entrada en el territorio de la Unión. El visado es un mecanismo de control de las entradas, y por lo tanto de los flujos migratorios. (19) El Abogado General Mengozzi observó asimismo que la acción emprendida a escala de la Unión en el ámbito de los visados persigue claramente un objetivo de tipo más bien defensivo: luchar contra la inmigración clandestina y evitar el visado de conveniencia —es decir, evitar que un Estado miembro adopte una política de visados notoriamente más favorable a los solicitantes, ya que esa política representaría entonces potencialmente un riesgo de desestabilización del espacio Schengen debido a la inexistencia de controles en las fronteras interiores—. (20) Precisamente por esta razón el código de visados establece una obligación de denegar el visado cuando no se cumplen los requisitos exigidos al solicitante. (21) Por consiguiente, es evidente que, en la medida en que la armonización parcial prevista en el código de visados tiene por objeto una aplicación uniforme de las normas, en particular de los motivos de denegación, ello no implica que los Estados miembros deban expedir un visado en todas las circunstancias. (22)

55.      El Abogado General Bobek, por su parte, llegó a la misma conclusión en el asunto El Hassani, (23) en el que señaló que la propia existencia de la necesidad de un visado ya excluye, de por sí, que exista un derecho subjetivo a entrar en el territorio de los Estados miembros. (24) Hizo referencia al artículo 2, punto 2, letra a), del código de visados, del que resulta que un visado es «[una] autorización expedida por un Estado miembro a efectos de […] tránsito por el territorio de los Estados miembros o estancias en dicho territorio cuya duración prevista no sea superior a tres meses». Ha de señalarse que la obligación de obtener una autorización —es decir, un consentimiento previo en el sentido del Derecho administrativo— que condicione el acceso de los nacionales de terceros países al territorio de los Estados miembros supone lógicamente la inexistencia de cualquier automatismo en el procedimiento de expedición de visados. Por consiguiente, los Abogados Generales Mengozzi y Bobek se opusieron acertadamente a una interpretación del código de visados según la cual existiría un derecho subjetivo a la obtención de un visado. Además, deseo recalcar que del tenor del artículo 30 del código de visados se desprende claramente que la mera posesión de un visado uniforme o un visado de validez territorial limitada no confiere un derecho de entrada automático.

56.      En mi opinión, tampoco puede deducirse derecho subjetivo alguno de las disposiciones de la Carta, por cuanto sus disposiciones solo otorgan derechos a los nacionales de terceros países en dos situaciones concretas, en el marco de la libertad de circulación. Primero, el artículo 15, apartado 3, de la Carta dispone que los nacionales de terceros países en el territorio de los Estados miembros que estén autorizados a trabajar en el territorio de los Estados miembros tienen derecho a unas condiciones laborales equivalentes a aquellas de que disfrutan los ciudadanos de la Unión. Segundo, el artículo 45, apartado 2, de la Carta dispone que «podrá concederse libertad de circulación y de residencia, de conformidad con lo dispuesto en los Tratados, a los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de un Estado miembro». Como señaló el Abogado General Szpunar en sus conclusiones presentadas en el asunto Fahimian, (25) la Carta parte, por tanto, de la entrada legal en la Unión, pero no genera tal derecho. (26)

57.      A la luz de las consideraciones anteriores, habida cuenta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual el interés que pueda tener el destinatario de una decisión administrativa determina si la motivación que contiene debe considerarse suficiente y dado que el solicitante no puede invocar ningún derecho subjetivo frente a la Administración, considero razonable aceptar un menor grado de precisión en la motivación de una decisión de denegación de visado.

3)      Expedición de un visado como ejercicio de un poder soberano

58.      La inexistencia de un derecho subjetivo, esto es, de un «interés legítimo protegido por el Derecho» de la Unión, (27) «que obliga a [esta] a ejercitar una acción determinada en nombre del titular de ese derecho subjetivo», (28) es reveladora de una posición del solicitante de visado en relación con el Estado que podría calificarse de débil. Sin embargo, me parece que fue esta precisamente la voluntad del legislador al adoptar el código de visados, especialmente si se considera que la expedición de un visado al nacional de un tercer país constituye el ejercicio de un poder soberano, como señaló el Abogado General Mengozzi en el asunto Koushkaki. Más concretamente, recordó que el derecho de los Estados a controlar la entrada de los extranjeros en su territorio forma parte de la soberanía estatal como principio de Derecho internacional. (29)

59.      El Abogado General Szpunar desarrolló este argumento en sus conclusiones presentadas en el asunto Fahimian, explicando que conforme al Derecho internacional público vigente, los Estados gozan de un margen de apreciación en buena medida ilimitado en materia de primera entrada con propósito de migración legal. (30) Según las observaciones del Abogado General Szpunar, las obligaciones internacionales que incumben a los Estados miembros con arreglo a Tratados internacionales de derechos humanos no ponen en entredicho esta soberanía, (31) obligaciones estas que tampoco han sido invocadas por los demandantes en los litigios principales con objeto de obtener el acceso al territorio del Reino de los Países Bajos. Por otro lado, el hecho de que los Estados miembros hayan asumido voluntariamente obligaciones en materia de protección internacional de los refugiados, por muy significativas que sean, no basta, por sí solo, para cuestionar la plena discrecionalidad de los Estados miembros para decidir si los nacionales de terceros países pueden acceder a su territorio. Sentado lo anterior, procede precisar, en aras de la claridad, que el régimen de asilo de la Unión, incluido el principio de «no devolución», no es aplicable en los presentes asuntos, ya que los demandantes en los litigios principales no pretenden obtener el estatuto de refugiados en virtud de las normas y procedimientos de Derecho internacional.

60.      En pro de la exhaustividad, es preciso señalar que no parece que los demandantes en los litigios principales puedan invocar las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de inmigración, las cuales autorizan la obtención de un permiso de residencia legal a determinados miembros de la familia de un nacional de un tercer país en el territorio de los Estados miembros. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar, (32) «impone a los Estados miembros obligaciones positivas precisas, que se corresponden con derechos subjetivos claramente definidos, puesto que, en los supuestos determinados por la Directiva, les obliga a autorizar la reagrupación familiar de algunos miembros de la familia del reagrupante, sin que puedan ejercer su facultad discrecional». (33) Ahora bien, ante la falta de cualquier indicación concreta en este sentido en las resoluciones de remisión, procede considerar que los demandantes en los litigios principales no presentaron solicitud de reagrupación familiar alguna. Tampoco consta que cumplan los criterios de miembros de la familia especificados en dicha Directiva. Por consiguiente, es necesario partir del principio de que esta norma no se puede aplicar en el caso de autos.

4)      Régimen de visados como instrumento de política exterior y de seguridad

61.      Otro argumento que, en mi opinión, confirma la situación jurídica predominantemente débil del solicitante respecto al Estado en el contexto de un procedimiento de expedición de visado está relacionado con la naturaleza del régimen de visados como instrumento de política exterior y de seguridad; (34) este argumento fue asimismo formulado por el Abogado General Mengozzi en el asunto Koushkaki (35) y desarrollado por el Abogado General Bobek en el asunto El Hassani. (36) En efecto, el ámbito de la política exterior y de seguridad común de la Unión se caracteriza por una influencia decisiva de los Estados miembros en el procedimiento de toma de decisiones en el Consejo de la Unión Europea, que da lugar a acciones y posiciones comunes, conservando los Estados miembros un amplio poder discrecional en sus votos, lo que pone claramente de manifiesto la forma en que ejercen su soberanía. (37) La unanimidad requerida para la adopción de dichas decisiones en virtud de los artículos 24 TUE, apartado 2, y 31 TUE, y el papel secundario atribuido al Parlamento en el artículo 36 TUE hacen también ostensible el interés de los Estados miembros en salvaguardar su soberanía, en la medida en que estos dos elementos tienen por efecto impedir la adopción de una determinada política exterior y de seguridad sin su consentimiento. (38) Procede señalar que los Tratados de la Unión reconocen expresamente las responsabilidades de los Estados miembros para la formulación y dirección de su política exterior y para su representación nacional en terceros países y organizaciones internacionales. (39) Todos estos factores influyen en la política de la Unión en materia de visados, aunque, al revisar los Tratados, la adopción de las decisiones correspondientes haya estado sujeta a votación por mayoría cualificada. En la práctica, los Estados miembros desempeñan un papel decisivo. (40)

62.      A este respecto, cabe observar que varios acuerdos celebrados por la Unión y sus Estados miembros con terceros países, así como otros actos jurídicos, prevén una liberalización del régimen de visados que facilita los desplazamientos, la actividad económica y los contactos entre personas. Estos acuerdos y actos jurídicos forman parte de una estrategia que refleja los intereses de la Unión y de sus Estados miembros en materia de política exterior y de seguridad común. (41) Dicha estrategia puede variar en función de las relaciones internacionales, pero también de los diversos grupos de terceros países. Pueden concederse privilegios, como la exención de la obligación de visado, a los nacionales de determinados terceros países sobre la base del principio de reciprocidad y supeditarse a condiciones específicas sujetas al control de la Unión y de sus Estados miembros. (42) En consecuencia, también pueden ser retirados cuando dejen de cumplirse las condiciones para su concesión. Asimismo, deben poder ser retirados cuando ya no se garantice la reciprocidad de la concesión, tal como señaló acertadamente el Abogado General Mengozzi en el asunto Koushkaki. (43) Al adoptar decisiones sobre la conveniencia de celebrar tales acuerdos, la Unión y los Estados miembros ejercen sus competencias soberanas y velan por que estas decisiones respondan a las necesidades que hayan identificado; de este modo, asumen sus responsabilidades respecto a los ciudadanos de la Unión.

63.      En mi opinión, el código de visados debe interpretarse a la luz de las consideraciones anteriores. No hay que olvidar que, en la medida en que el código de visados concede cierto estatuto jurídico a los nacionales de terceros países, ese estatuto jurídico es determinado por la Unión y sus Estados miembros en el ejercicio de su voluntad soberana. Por consiguiente, procede concluir que, en la fase actual de evolución del Derecho de la Unión en materia de visados, la persona no es sino un «beneficiario» con derechos limitados, debiendo su estatuto jurídico obedecer a los objetivos fijados por la Unión y sus Estados miembros en el marco de la política exterior y de seguridad.

5)      Amplio margen de apreciación de las autoridades nacionales en cuanto a la determinación de la aptitud de una persona a efectos de obtener un visado

64.      Otro aspecto, relacionado con el ejercicio de la soberanía y que me parece pertinente a efectos del presente análisis, merece algunas observaciones, a saber, la función que desempeñan las autoridades nacionales en el examen de las solicitudes de visados.

65.      En primer lugar, he de observar que, a tenor del artículo 32, apartado 1, letra a), inciso (vi), del código de visados, el visado se deniega cuando el solicitante «es considerado una amenaza» en el sentido del artículo 2, punto 19, del código de fronteras Schengen, lo que implica, primero, que se lleva a cabo una evaluación del riesgo por parte de las autoridades competentes, prevista en el artículo 21 del código de visados, y, segundo, que no es necesaria una certeza absoluta sobre la existencia de una verdadera amenaza. Por el contrario, parece que, en principio, para aplicar esta disposición, basta con constatar ciertos indicios que sugieran la existencia de riesgos para los intereses legítimos en cuestión. (44) En efecto, tal interpretación podría deberse al carácter preventivo del régimen de visados, concebido con el objetivo de proteger la seguridad en todo el espacio Schengen frente a los riesgos exteriores, como la migración clandestina y la trata de seres humanos. (45) En consecuencia, en principio sería posible sostener que las autoridades nacionales pueden basarse en los indicios de que disponen para negarse a expedir un visado, sin estar obligadas a adquirir la certeza absoluta de que el solicitante supone efectivamente una amenaza. En aras de la coherencia, sería conveniente someter a exigencias menos estrictas la motivación de una decisión de denegación.

66.      También he de señalar que, en la sentencia dictada en el asunto Koushkaki, (46) el Tribunal de Justicia puso de relieve el amplio margen de apreciación de que disponen las autoridades nacionales para determinar la aptitud de una persona a efectos de obtener un visado. De esta sentencia se deduce que la apreciación de la situación individual de un solicitante de visado, con objeto de determinar si su solicitud incurre en un motivo de denegación de visado, exige valoraciones complejas, basadas fundamentalmente en la personalidad del demandante, en su arraigo en el país de residencia, en la situación política, social y económica de este último y en la eventual amenaza que la llegada de este solicitante supondría para el orden público, la seguridad interior o la salud pública, o para las relaciones internacionales de alguno de los Estados miembros. (47) Según el Tribunal de Justicia, estas evaluaciones complejas exigen formular pronósticos sobre el comportamiento previsible de dicho solicitante y deben basarse, entre otras cosas, en un amplio conocimiento del país de residencia de este último y en el análisis de diversos documentos, de los que se debe verificar si su contenido es auténtico y fiable, y de las declaraciones del solicitante, cuya fiabilidad debe también valorarse, conforme a lo dispuesto en el artículo 21, apartado 7, del código de visados. (48)

67.      En su sentencia dictada en el asunto El Hassani, el Tribunal de Justicia reiteró que las autoridades nacionales disfrutan de un amplio margen de apreciación en lo que respecta a las condiciones de aplicación de los motivos de denegación previstos por el código de visados y a la evaluación de los hechos pertinentes. (49)

68.      Es importante señalar que el Tribunal de Justicia se basó en este mismo razonamiento en la sentencia Fahimian, que versaba sobre la interpretación de la Directiva 2004/114/CE del Consejo, de 13 de diciembre de 2004, relativa a las condiciones de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado, (50) es decir, un acto jurídico distinto del código de visados, pero comprendido también en el ámbito de la política de inmigración. En este sentido, el Tribunal de Justicia recalcó el amplio margen de apreciación reconocido a las autoridades nacionales para determinar si concurren los motivos enunciados en el artículo 6, apartado 1, letra d), de la Directiva 2004/114 y relativos a la existencia de una amenaza, en concreto para la seguridad pública, que se opongan a la admisión del nacional del tercer país. (51) El Tribunal de Justicia declaró que para determinar si el solicitante de visado representa una amenaza, siquiera potencial, para la seguridad pública, corresponde a esas autoridades nacionales efectuar una apreciación global del conjunto de elementos que caracterizan la situación de esa persona. (52) Considero pertinente señalar que el Tribunal de Justicia se basó en esta ocasión en una aplicación análoga de su jurisprudencia en el asunto Koushkaki, (53) antes mencionada.

69.      En mi opinión, un margen de apreciación como el descrito, conferido a las autoridades nacionales para determinar la aptitud de una persona a efectos de obtener un visado, confirma el débil estatuto jurídico que el código de visados concede al solicitante.

6)      El marco jurídico aplicable a la ciudadanía de la Unión y al mercado interior no es extrapolable a la situación de un solicitante de visado

i)      Los demandantes en los litigios principales no gozan de ningún estatuto privilegiado.

70.      De las resoluciones de remisión se desprende que los demandantes en los litigios principales tienen familiares que residen en los Países Bajos. Por consiguiente, la cuestión que se plantea es si dichos demandantes gozan, en cierto modo, de un estatuto privilegiado debido a que dichos familiares residen en el territorio de un Estado miembro de la Unión. Podría contemplarse, al menos teóricamente, una cierta relación con las libertades fundamentales del mercado interior de la Unión.

71.      A mi juicio, es evidente que ha de darse una respuesta negativa a esta cuestión. El marco jurídico aplicable al mercado interior de la Unión no es extrapolable a la situación del solicitante de visado, lo que constituye otra razón importante por la que no puede concederse a este último una protección análoga a la que se otorga a una persona que ejerce el derecho de libre circulación y residencia. Tengo en mente, en particular, las normas relativas al trato dispensado a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro.

72.      Tal como estableció el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, el legislador de la Unión extendió en gran medida la aplicación del Derecho de la Unión en materia de entrada y residencia en el territorio de los Estados miembros a los nacionales de Estados terceros que fuesen cónyuges de nacionales de Estados miembros. (54) Más concretamente, la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.^o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (55) confiere a todo nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión en el sentido del artículo 2, punto 2, de dicha Directiva, que acompaña a ese ciudadano de la Unión o se reúne con él en un Estado miembro distinto del Estado miembro del que tiene la nacionalidad, derechos de entrada y de residencia en el Estado miembro de acogida.

73.      A este respecto, procede recordar, no obstante, que las normas aplicables a esta categoría de personas tienen por objeto, en realidad, garantizar la libre circulación del ciudadano de la Unión. El legislador de la Unión ha reconocido la importancia de proteger la vida familiar de los nacionales de los Estados miembros para eliminar los obstáculos al ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por los Tratados. (56) Si no se permitiera a los ciudadanos de la Unión llevar una vida familiar normal en el Estado miembro de acogida, se obstaculizaría seriamente el ejercicio de las libertades que el Tratado les garantiza. (57) El artículo 21 TFUE, apartado 1, y las disposiciones de la Directiva 2004/38 no confieren derecho autónomo alguno a los nacionales de terceros Estados. Los eventuales derechos que les confieran las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión son derechos derivados del ejercicio de la libertad de circulación por parte de un ciudadano de la Unión. (58)

74.      Por consiguiente, además de que es improbable que estas disposiciones sean aplicables a los asuntos que nos ocupan, dado que los demandantes en los litigios principales no parecen ser miembros de la familia en el sentido del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2004/38, me parece evidente que la intención del legislador de la Unión no era ampliar el círculo de beneficiarios a otras personas no expresamente contempladas en la citada Directiva. Como se ha explicado en el apartado anterior, la decisión de hacer extensivos los derechos de entrada y de residencia a determinados miembros de la familia del ciudadano de la Unión obedece a una cierta lógica estrictamente vinculada al Derecho del mercado interior y a los derechos fundamentales. Los Estados miembros representados en el Consejo como órganos colegisladores han consentido voluntariamente, sobre la base de una decisión soberana, en conferir derechos a un círculo específico de beneficiarios con el fin de desarrollar el concepto de ciudadanía de la Unión y de consolidar el mercado interior, lo que excluye, en consecuencia, cualquier aplicación análoga del artículo 21 TFUE, apartado 1, y de las disposiciones de la Directiva 2004/38 a otras categorías de nacionales de terceros países.

ii)    Protección de la seguridad pública en el Derecho del mercado interior

75.      Lo mismo cabe decir respecto a los conceptos jurídicos relacionados con la ciudadanía de la Unión o comprendidos en el ámbito del mercado interior, como el concepto de motivos de «seguridad pública» como excepción a la regla general de libertad de circulación. Como he señalado anteriormente en las presentes conclusiones, (59) las garantías del Estado de Derecho, en particular la obligación de motivar los actos administrativos, se pueden restringir en interés de la seguridad pública. Aunque esta afirmación general sea, en principio, correcta, es necesario aportar algunas precisiones importantes. El hecho de que el código de visados y las disposiciones de aplicación de las libertades del mercado interior hagan referencia a la «seguridad pública» no implica que se trate del mismo concepto jurídico y que este deba ser objeto de una misma interpretación. Conforme a lo que ya se ha expuesto anteriormente, (60) el contexto de una disposición en el ordenamiento jurídico de la Unión influye de manera decisiva en su interpretación.

76.      Por ello, el Abogado General Szpunar se negó acertadamente a aplicar al régimen de visados, controvertido en los litigios principales, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las excepciones a la regla general de libertad de circulación. Como señaló en el asunto Fahimian, es comprensible que dichas excepciones estén sujetas a una interpretación estricta, (61) en particular si se tiene en cuenta que debe garantizarse el funcionamiento del mercado interior. El Abogado General Szpunar expuso otros argumentos pertinentes para descartar la aplicación de los conceptos jurídicos pertenecientes al ámbito del mercado interior —como, por ejemplo, la diferencia en la estructura normativa— al régimen de visados. (62) La exigencia de no ser considerado una amenaza para la seguridad pública no puede interpretarse como una excepción al derecho de entrada entendido en sentido amplio, sino simplemente como una condición negativa que rige un derecho de entrada. Como señaló el Abogado General Szpunar, se trata de un contexto distinto al del mercado interior y el contexto importa. El contexto específico de la legislación de la Unión en materia de inmigración implica que el nacional de un tercer país no goza de los mismos derechos que el nacional de un Estado miembro, esto es, que un ciudadano de la Unión. Además, el Abogado General Szpunar, tras indicar que la Directiva 2004/114 está basada en el artículo 79 TFUE, contenido en la tercera parte, título V del Tratado FUE, puso de relieve la distinción entre orden público y seguridad en la libre circulación y en la normativa en materia de inmigración. (63) En este contexto, hizo referencia al artículo 72 TFUE, que establece una reserva respecto a las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior, a la que volveré más adelante en mi análisis.

77.      De las consideraciones anteriores se desprende que el estatuto jurídico de un solicitante de visado no puede asimilarse al de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia nacional de un tercer país. Por consiguiente, procede descartar la aplicación por analogía, al régimen de visados, de conceptos jurídicos relativos a la ciudadanía de la Unión y al mercado interior.

iii) Los principios desarrollados en el asunto ZZ no son extrapolables en su totalidad a los casos de autos

78.      Siento cierta vacilación para adherirme a la propuesta de la Comisión de aplicar por analogía, en los casos de autos, los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia en el asunto ZZ. (64) Como reconoce la propia Comisión en sus observaciones escritas, el contexto fáctico es distinto del de los asuntos examinados en los presentes casos, caracterizados por una injerencia a menor escala de las autoridades. En el asunto ZZ se denegó a un ciudadano de la Unión el acceso al Estado miembro en el que residían su esposa y sus hijos y en el que él mismo había residido durante años debido a que su presencia en el Estado miembro de acogida era perjudicial para la seguridad pública. Por el contrario, en los litigios principales, los demandantes son nacionales de terceros países que no tienen ningún punto de conexión con ningún Estado miembro, a quienes se ha denegado la expedición de un visado. En consecuencia, los asuntos se sitúan en contextos jurídicos muy diferentes, puesto que, en el asunto ZZ, el Tribunal de Justicia debía interpretar las disposiciones de la Directiva 2004/38 y no, como en los litigios principales, las del código de visados.

79.      Vistas las importantes disparidades en los aspectos fáctico y jurídico, y habida cuenta de las consideraciones anteriores, estimo oportuno dar muestras de prudencia en lo que respecta a la aplicación sin reservas de los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia en el asunto ZZ, aun cuando los presentes asuntos aborden una problemática similar. Esta similitud no debe permitir ocultar el hecho de que el legislador de la Unión ponderó los intereses entre, por una parte, la obligación de motivar una decisión administrativa y, por otra, la salvaguardia de la seguridad pública, teniendo en cuenta un contexto jurídico muy diferente al del mercado interior, en el que la protección de la seguridad pública desempeña un papel fundamental, como explicaré en los siguientes puntos.

b)      Motivos relacionados con la protección de la seguridad pública

80.      Como ya se ha indicado anteriormente, (65) el artículo 52, apartado 1, de la Carta admite limitaciones del ejercicio de los derechos consagrados por esta, incluida la tutela judicial efectiva, bajo determinadas condiciones. Desde un punto de vista teórico, las restricciones en el ejercicio de los derechos pueden estar justificadas por objetivos de interés general reconocidos por la Unión. Debo señalar, a este respecto, que todos los Estados miembros que han presentado observaciones en los presentes asuntos han invocado la protección del orden público y de la seguridad nacional como justificación para no divulgar información considerada confidencial. La protección de la seguridad pública, especialmente en lo que respecta a la gestión de datos sensibles, constituye tal objetivo de interés general, como confirman varias disposiciones que garantizan la confidencialidad de la información por razones de seguridad.

81.      En virtud del artículo 346 TFUE, apartado 1, un Estado miembro que haya formulado una oposición no está obligado a facilitar información sobre los motivos por los que el solicitante es considerado una amenaza para la seguridad interior en el sentido del artículo 32, apartado 1, letra a), inciso (vi), del código de visados, ya que la comunicación de información relativa a la seguridad constituye un ámbito particularmente sensible.

82.      El artículo 72 TFUE precisa además que la política común en materia de inmigración y control de las fronteras se entiende sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior. (66) Esta competencia comprende asimismo el establecimiento y la aplicación de disposiciones en materia de conservación bajo supervisión oficial de documentos confidenciales y de divulgación de tales documentos a terceros. Dicho principio de responsabilidad de los Estados miembros también ha sido recogido por la Unión en el marco de la disposición que figura en el artículo 8, apartado 3, del código de visados, relativa a los acuerdos de representación, que establece que deben cumplirse las correspondientes normas de protección de datos y seguridad.

83.      El Tribunal de Justicia, por su parte, ha reconocido en su jurisprudencia que «pueden existir consideraciones imperiosas relacionadas con la seguridad de la Unión o de sus Estados miembros o con la gestión de sus relaciones internacionales que se opongan a que se comuniquen ciertos datos o pruebas a la persona afectada». (67) En consecuencia, en casos excepcionales y, en particular, por razones de seguridad del Estado, es posible privar a los interesados de determinada información. Esta máxima es válida en el marco de un procedimiento administrativo como el de expedición de visados, pero también en el contexto de un procedimiento judicial incoado a raíz de la interposición de un recurso, como explicaré más adelante.

c)      Conclusión provisional

84.      A la luz de las observaciones anteriores, llego a una conclusión provisional que puede resumirse del siguiente modo.

85.      El impreso normalizado que figura en el anexo VI del código de visados permite a los Estados miembros proporcionar al solicitante una motivación suficientemente pormenorizada que tiene en cuenta el estatuto jurídico de este último.

86.      Aun cuando, en la fase actual de evolución del Derecho de la Unión, los Estados miembros no están obligados a proporcionar una motivación pormenorizada, nada les impide incluir «observaciones» en el impreso normalizado para facilitar un control de legalidad.

87.      El legislador de la Unión también puede revisar la manera en que se comunica al solicitante que se le ha denegado la expedición de un visado, ponderando de nuevo previamente los intereses en juego. En efecto, es lo que acaba de hacer el legislador con la adopción del Reglamento (UE) 2019/1155 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de junio de 2019 por el que se modifica el código de visados. (68) Esta revisión legislativa introduce modificaciones importantes, en la medida en que el nuevo impreso normalizado separa actualmente, por una parte, la categoría de «amenaza para el orden público o la seguridad interior» y, por otra, la de «amenaza para la salud pública». Por consiguiente, los tres motivos de denegación figuran ahora en tres casillas distintas. Procede poner asimismo de relieve el considerando 15 del nuevo Reglamento, del que se desprende que «la notificación de la denegación debe incluir información detallada sobre los motivos de la denegación y el procedimiento de recurso. Durante el procedimiento de recurso, los solicitantes deben tener acceso a toda la información pertinente para su causa, con arreglo al Derecho nacional». Por tanto, queda patente la voluntad del legislador de ajustar gradualmente el estatuto jurídico del solicitante de visado para responder mejor a las exigencias de transparencia que impone el derecho a la tutela judicial efectiva.

3.      Control de legalidad al que está sujeta la decisión de denegación

88.      Las apreciaciones anteriores relativas al estatuto jurídico del solicitante de visado y a la manera en que se comunican al solicitante los motivos de denegación tienen consecuencias importantes para el análisis del alcance del control judicial en el marco del recurso previsto en el artículo 32, apartado 3, del código de visados, interpretado a la luz del artículo 47 de la Carta, como se expondrá en las presentes conclusiones.

a)      La regulación del control de legalidad corresponde al Derecho nacional

89.      El legislador de la Unión ha conferido al solicitante el derecho de recurso de conformidad con el ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros, lo que tiene como resultado que los procedimientos del control de legalidad pueden variar de un Estado miembro a otro. En principio, los procedimientos pueden ser de naturaleza administrativa, jurisdiccional o incluso mixtos. (69) A este respecto, el Tribunal de Justicia ha aportado precisiones útiles para la interpretación de las disposiciones antes mencionadas, al declarar en su sentencia dictada en el asunto El Hassani que, si bien la «regulación [del procedimiento de recurso contra las decisiones denegatorias de visado] corresponderá al ordenamiento jurídico de cada Estado miembro dentro del respeto de los principios de equivalencia y de efectividad[; este procedimiento debe garantizar] la posibilidad de interponer un recurso judicial en algún punto de dicho procedimiento». (70)

90.      Por otra parte, procede reiterar también en el presente contexto que, en la medida en que el ordenamiento jurídico interno prevé «procedimientos mixtos», por ejemplo, la posibilidad de presentar una reclamación ante la autoridad que haya adoptado la decisión de denegación (o ante la autoridad administrativa superior encargada de la supervisión jurídica), nada impide a los Estados miembros proporcionar, en la medida de lo posible, información más detallada. Dicho esto, debo señalar que, contrariamente a lo que sugiere el tenor de la primera cuestión prejudicial, parece que los demandantes en los litigios principales han obtenido legalmente información más detallada por parte de las autoridades neerlandesas, en particular sobre los Estados miembros que han formulado oposición a la expedición de los visados. Por consiguiente, como se ha indicado anteriormente en el análisis, (71) el procedimiento establecido en los Países Bajos parece garantizar un mínimo de transparencia.

91.      La importancia de tal control de legalidad no debe subestimarse. Como indicó el Abogado General Mengozzi en el asunto Koushkaki, el objetivo del régimen de visados consiste, en esencia, en instaurar un procedimiento cuyos requisitos sean «más visibles y de más fácil lectura para el solicitante con el fin de garantizarle un trato digno y humano». (72) Por su parte, el Abogado General Bobek recordó que «existe el derecho a que la solicitud sea tramitada de forma legal y adecuada, y ese derecho puede justificar el control judicial de la decisión sobre la solicitud». (73) Sin embargo, para responder a la primera cuestión prejudicial es preciso analizar en las presentes conclusiones una cuestión importante referente al rigor que debe tener el control judicial de las decisiones por las que se deniegan visados.

b)      Un control judicial menos exhaustivo como consecuencia de las prerrogativas del Consejo en el ámbito de la política exterior y de seguridad común

92.      Como instrumento de la política exterior y de seguridad de la Unión, (74) el régimen de visados depende de las prerrogativas concedidas al Consejo en este ámbito, lo que permite a este último amoldar dicho régimen a la situación de las relaciones internacionales y de las exigencias de seguridad. Apoyado por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, el Consejo es el más adecuado para definir esta política y aplicarla en el ámbito reglamentario, incluso en lo que respecta al acceso de nacionales de terceros países al territorio de la Unión. Puede valorar la conveniencia de mantener o modificar la política de visados sobre la base de la información recabada por los distintos servicios de la Unión y sus Estados miembros. (75) Por tanto, ejerce sus competencias en este ámbito en aras de la consecución efectiva de los objetivos definidos por los Tratados. (76)

93.      En virtud del artículo 13 TUE, apartado 2, «cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos». Esta disposición constituye la expresión del principio de equilibrio institucional, característico de la estructura institucional de la Unión, que implica que cada una de las instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de las demás. (77) El reparto de competencias dentro de la Unión y las prerrogativas del Consejo en el ámbito de la política exterior y de seguridad común llevan necesariamente aparejada la atribución de un papel menos preponderante a las demás instituciones. (78) Lo mismo cabe decir respecto al control judicial de los actos adoptados por el Consejo, como demuestran los artículos 24 TUE, apartado 1, y 275 TFUE, que excluyen expresamente la competencia del Tribunal de Justicia en este ámbito, con excepción de las cuestiones comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 40 TUE, relacionadas con los procedimientos y el alcance de las respectivas atribuciones de las instituciones, y del control de la legalidad de las medidas restrictivas adoptadas frente a personas físicas o jurídicas. (79) Como explicaré en las presentes conclusiones, dichas consideraciones son pertinentes para precisar cuál es el alcance del control judicial en el ámbito nacional en lo que respecta a las decisiones adoptadas en materia de visados.

94.      El orden constitucional de los Estados miembros prevé un reparto de competencias similar al descrito en los apartados anteriores, que confiere tradicionalmente al poder ejecutivo prerrogativas en el ámbito de la política exterior y de seguridad, y ello por los mismos motivos que he mencionado. Generalmente incumbe al Poder Ejecutivo de un Estado formular la política exterior y asumir la representación diplomática y consular en el extranjero. (80) De conformidad con el razonamiento expuesto en las presentes conclusiones, en mi opinión, el control judicial de los actos que tienen una relación intrínseca con este ámbito, como las decisiones en materia de visados, debería ser más restringido.

95.      A este respecto, he de recordar que el juez nacional es competente para aplicar el Derecho a los asuntos de que conoce, de modo que debe apreciar los hechos y resolver las cuestiones jurídicas que puedan plantearse. En cambio, el juez nacional no dispone, generalmente, de competencia o conocimientos técnicos en materia de política exterior y de seguridad. Además, no dispone de la legitimación necesaria, en su orden constitucional, para adoptar decisiones en este ámbito especialmente sensible. Por otro lado, no puede excluirse que sus acciones puedan incluso frustrar la consecución de los objetivos perseguidos por los órganos nacionales designados para ejercer esta función. Por consiguiente, querer atribuir al juez nacional una función que no llegaría a cumplir no me parece un enfoque realista. Sin embargo, considero que este sería precisamente el resultado de aplicar un control judicial ilimitado, que podría obligar al juez a comprobar en cada caso todos y cada uno de los motivos en los que se basa una decisión de denegación de visado al efecto de responder a las exigencias del Derecho de la Unión.

96.      Habiendo considerado todos los aspectos antes mencionados en el marco de la interpretación del artículo 32, apartado 3, del código de visados, estoy convencido de que, en los casos de autos, se impone un control judicial menos riguroso por parte del juez nacional. Debo señalar, a este respecto, que no soy el único Abogado General del Tribunal de Justicia que sostiene esta tesis, como demostraré en los siguientes puntos.

c)      Los Estados miembros pueden prever un control judicial menos riguroso

97.      En efecto, me adhiero sin reservas al dictamen de los Abogados Generales Bobek y Szpunar, que se pronuncian a favor de un control judicial menos riguroso, ya que su argumentación se basa en el amplio margen de apreciación de que disponen las autoridades decisorias en lo referente a la aptitud de una persona a efectos de obtener un visado.

98.      Como señaló acertadamente el Abogado General Bobek, «el amplio margen de discrecionalidad de las autoridades de los Estados miembros se traduce lógicamente en un menor rigor del control judicial que deben llevar a cabo los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros». (81) Por su parte, el Abogado General Szpunar observa que «un amplio margen de apreciación trae consigo un limitado control jurisdiccional. De lo contrario, el margen de apreciación quedaría desvirtuado y el poder judicial llevaría a cabo una tarea propia del poder ejecutivo.(82)» Esta argumentación me parece especialmente convincente en un contexto como el de los visados, en el que, como ya he explicado, las autoridades competentes deben efectuar evaluaciones complejas con el fin de salvaguardar, frente a los riesgos exteriores, la seguridad en todo el espacio Schengen, sin tener, no obstante, una certeza absoluta sobre la existencia de una amenaza concreta. (83) Un tribunal nacional no puede sustituir a las autoridades competentes que, además, disponen de la competencia y de los medios necesarios para llevar a cabo esta tarea.

99.      Por otra parte, me parece que la argumentación desarrollada por el Abogado General Mengozzi sigue esta misma línea cuando escribe que el procedimiento de recurso tiene por objeto evitar las decisiones arbitrarias. (84) Un control destinado a obstaculizar la arbitrariedad implica, por definición, la existencia de un umbral relativamente elevado para probar la ilegalidad de una decisión administrativa. (85)

100. Esta interpretación ha sido confirmada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, en la sentencia dictada en el asunto Fahimian, declaró que el órgano jurisdiccional nacional ha de tener competencia para pronunciarse sobre todas las cuestiones pertinentes si bien el control e limita a verificar que «no exista un error manifiesto». (86)

101. Esta constatación significa, en mi opinión, que el propio órgano nacional que debe ejercer el control judicial de una decisión de denegación de visado adoptada por la Administración sobre la base de que el individuo de que se trata es considerado una amenaza para el orden público, la seguridad interior o la salud pública o para las relaciones internacionales de un Estado miembro, en el sentido del artículo 32, apartado 1, letra a), inciso (vi), del código de visados, debe tener también la posibilidad de verificar si, en el caso concreto, se ha aplicado correctamente el procedimiento de consulta de las autoridades centrales de los demás Estados miembros, descrito en el artículo 22 del código de visados, y se han respetado las garantías procesales.

102. Por lo que respecta al fondo de la decisión de denegación, en el marco del control judicial se debe brindar a dicho órgano nacional la posibilidad de comprobar que no se han rebasado los límites de la facultad de apreciación ejercida por la Administración para determinar la aptitud del solicitante a efectos de obtener un visado. A tal efecto, el órgano jurisdiccional deberá examinar si concurrían los elementos pertinentes de los que depende el ejercicio de la facultad de apreciación. A falta de error manifiesto de apreciación por parte de la Administración, el órgano jurisdiccional debe declarar la legalidad de la decisión de denegación de visado.

103. Para examinar si existe un error de apreciación manifiesto, el órgano jurisdiccional debe basarse en la información contenida en el expediente judicial, lo que incluye el impreso normalizado debidamente cumplimentado, las eventuales «observaciones» en que se sustente la decisión de denegación, así como otro tipo de información facilitada, en su caso, por la Administración en el marco del procedimiento administrativo y del procedimiento administrativo previo. El órgano jurisdiccional debe tener en consideración las circunstancias específicas de cada caso concreto, en particular las consideraciones legítimas de seguridad en cuanto a la naturaleza y a las fuentes de información.

d)      ¿Cómo conciliar las consideraciones legítimas de seguridad de los Estados miembros con las garantías procesales que exige el Estado de Derecho?

104. En el ejercicio del control judicial, las autoridades deberán gestionar esporádicamente datos confidenciales, lo que plantea la cuestión de saber cómo conciliar las preocupaciones legítimas de los Estados miembros con las garantías procesales que exige el Estado de Derecho.

105. En principio, la respuesta a esta cuestión resulta de las observaciones anteriores que tienen en consideración el estatuto jurídico del solicitante de visado y los intereses de los Estados miembros en materia de seguridad. En la fase actual de evolución del Derecho de la Unión, los Estados miembros no están obligados a proporcionar una lista exhaustiva de los motivos en que se basa la decisión de denegación, lo que podría llevarlos a divulgar o a permitir la divulgación de información sensible que podría suponer un grave riesgo para sus intereses nacionales. Pueden limitarse a poner a disposición del órgano jurisdiccional la información contenida en el impreso normalizado que figura en el anexo VI del código de visados, incluidas las «observaciones», así como otro tipo de información facilitada por la Administración, por ejemplo, a raíz de una reclamación, con el fin de facilitar un control de legalidad.

106. En la medida en que el Derecho de la Unión establece garantías mínimas, dejando a los Estados miembros la tarea de determinar la regulación de los procedimientos de recurso con observancia de los principios de equivalencia y de efectividad, nada impide a los Estados miembros poner también, bajo determinadas condiciones, la información calificada de confidencial a disposición del órgano jurisdiccional. En su caso, como ha reconocido el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, (87) para proteger sus intereses nacionales, los Estados miembros pueden solicitar al órgano jurisdiccional «[la aplicación de] técnicas […] que le permitan conciliar, por un lado, las legítimas consideraciones de seguridad […] en cuanto a la naturaleza y a las fuentes de la información tenida en cuenta para adoptar [la] resolución [de denegación de que se trate] y, por otro, la necesidad de garantizar en grado suficiente al justiciable el respeto de sus derechos procesales, tales como el derecho a ser oído y el principio de contradicción».

e)      Conclusión parcial

107. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, llego a la siguiente conclusión parcial:

108. El Derecho de la Unión prevé un control judicial limitado que tiene en cuenta la naturaleza específica del procedimiento de expedición de visados.

4.      Respuesta a la primera cuestión prejudicial

109. Sobre la base de este análisis, procede responder a la primera cuestión prejudicial que la decisión de denegación que el solicitante de un visado recibe de las autoridades nacionales, a saber, el impreso normalizado que contiene eventuales observaciones cumple, en principio, las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva a efectos del artículo 47 de la Carta. Aun cuando, en la fase actual de evolución del Derecho de la Unión, los Estados miembros no están obligados a proporcionar una motivación pormenorizada, nada les impide incluir «observaciones» en el impreso normalizado, así como otro tipo de información facilitada por la Administración, por ejemplo, a raíz de una reclamación, con el fin de facilitar un control de legalidad.

110. En la medida en que el Derecho de la Unión establece garantías mínimas, dejando a los Estados miembros la tarea de determinar la regulación de los procedimientos de recurso con observancia de los principios de equivalencia y de efectividad, nada les impide poner también, bajo determinadas condiciones, la información calificada de confidencial a disposición del órgano jurisdiccional. En su caso, para proteger sus intereses nacionales, los Estados miembros pueden solicitar a los órganos jurisdiccionales que apliquen técnicas que permitan conciliar, por una parte, las consideraciones legítimas de seguridad en cuanto a la naturaleza y a las fuentes de la información tenidas en cuenta para adoptar el acto de que se trate y, por otra, la necesidad de garantizar en grado suficiente al justiciable el respeto de sus derechos procesales, tales como el derecho a ser oído y el principio de contradicción.

C.      Sobre la segunda cuestión prejudicial

111. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta si el artículo 41 de la Carta, que consagra el derecho a una buena administración, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una práctica como la descrita en la primera cuestión prejudicial.

112. El artículo 41, apartado 1, de la Carta establece que toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable. En este sentido, del tenor del artículo 41 de la Carta resulta que va dirigido, no a los Estados miembros, sino únicamente a las instituciones, órganos y organismos de la Unión. (88)

113. Por consiguiente, una persona que impugne una denegación de visado no puede basarse en el artículo 41, apartado 2, letra c), de la Carta relativo a la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones en cualquier procedimiento relacionado con su solicitud. (89)

114. No obstante, es importante señalar que el derecho a una buena administración es inherente a las disposiciones del artículo 47 de la Carta, relativo al derecho a la tutela judicial efectiva y a un juicio equitativo. (90) El Tribunal de Justicia ha reconocido que tal derecho refleja un principio general del Derecho de la Unión. (91) Este principio se encuentra actualmente plasmado en el artículo 47 de la Carta. (92)

115. Habida cuenta de estas consideraciones, opino que, en los litigios principales, procede considerar que, en las circunstancias mencionadas en la primera cuestión prejudicial, el derecho a una buena administración está garantizado por las mismas razones expuestas en la respuesta a la primera cuestión prejudicial, relativas a la conformidad de la situación examinada en los asuntos en cuestión con el artículo 47 de la Carta.

D.      Sobre las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta

116. Propongo dar una respuesta común a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, dado que se refieren a la posibilidad de interponer recurso contra la oposición a la expedición de un visado formulada por otro Estado miembro en el marco del procedimiento de consulta previsto en el artículo 22 del código de visados.

1.      Límites de la autonomía procesal de los Estados miembros

117. A este respecto, es preciso recordar que el código de visados solo lleva a cabo una armonización legislativa parcial. (93) De ello resulta que el código de visados no prevé ningún procedimiento específico que permita impugnar la apreciación del Estado miembro que se haya opuesto a la expedición de un visado sobre la base del artículo 22, apartado 2, del código de visados.

118. Además, ha de señalarse que el procedimiento previsto en el artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento VIS no es aplicable en los presentes asuntos, dado que no ha sido introducida una descripción de los demandantes en los litigios principales en el Sistema de Información de Visados (en lo sucesivo, «VIS») a efectos de denegación de visado ni en el Sistema de Información de Schengen (en lo sucesivo, «SIS») a efectos de denegación de entrada en el espacio Schengen. (94)

119. De una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia resulta que, a falta de normas de la Unión en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos de los justiciables, en virtud del principio de autonomía procesal, a condición, sin embargo, de que dicha regulación no sea menos favorable que la que rige situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (95) Sentado lo anterior, los Estados miembros no pueden eludir las exigencias que impone el derecho garantizado en el artículo 47 de la Carta en lo que respecta a la tutela judicial efectiva. (96) En consecuencia, están obligados a establecer vías de recurso apropiadas en sus ordenamientos jurídicos respectivos. (97) Como demostraré más adelante, cabe plantear distintas opciones, sin favorecer no obstante un modelo determinado. (98)

2.      Obligación de informar a los solicitantes sobre las vías de recurso disponibles

120. En este contexto se plantea la cuestión de si los Estados miembros están obligados a informar a los solicitantes sobre las vías de recurso disponibles. A este respecto, ha de señalarse que no existe disposición alguna en el código de visados que regule expresamente este aspecto. No obstante, el artículo 32, apartado 3, del código de visados establece la obligación de facilitar a los solicitantes información sobre el procedimiento que deba seguirse para interponer recurso contra la denegación de visado. Abogo por una aplicación análoga de esta disposición, y ello por los motivos que expondré en las presentes conclusiones.

121. Como se ha explicado anteriormente, (99) la decisión de denegación refleja las conclusiones del examen realizado por el Estado miembro encargado de adoptar la decisión final y el resultado del procedimiento de consulta previsto en el artículo 22 del código de visados. Por consiguiente, cabe suponer que la oposición formulada por uno o varios Estados miembros es un elemento constitutivo de la decisión administrativa. En la medida en que el artículo 32, apartado 2, del código de visados establece que el solicitante debe ser informado del motivo de denegación mediante el impreso normalizado que figura en el anexo VI, me parece coherente hacer extensiva esta obligación de información a las vías de recurso disponibles contra la oposición formulada por uno o varios Estados miembros.

122. Para garantizar la coherencia y la eficacia de la tutela judicial en el marco del derecho de recurso garantizado por el código de visados es preciso aplicar, cuando menos por analogía, el artículo 32, apartado 3, del código de visados. La aplicación del Derecho de la Unión por los órganos administrativos nacionales obliga inevitablemente a estos últimos a interactuar de manera constante, lo que origina solapamientos y puntos de conexión. En una situación como la de los casos de autos, que implica la aplicación de normas de diversos ordenamientos jurídicos y la participación de varias entidades administrativas, la defensa de los derechos del justiciable puede resultar compleja. Para no hacerla ilusoria, los Estados miembros deberían, en mi opinión, estar obligados a facilitar a los solicitantes información sobre el procedimiento que deba seguirse para interponer recurso, ya sea a petición de estos o a raíz de una reclamación. (100)

123. Del auto del Tribunal de Justicia dictado en el asunto Guérin automobiles/Comisión (101) se desprende que la mayor parte de los Estados miembros conocen tal obligación de información que incumbe a la Administración. Como señala acertadamente el Tribunal de Justicia, «con carácter general, es una intervención del legislador la que la ha impuesto y la ha regulado». (102) Dicho esto, el legislador de la Unión estableció expresamente tal obligación de información en el artículo 32, apartado 3, del código de visados con el fin de facilitar el control judicial. La aplicación que propongo de esta disposición a las vías de recurso disponibles contra la oposición formulada por uno o varios Estados miembros no hace sino aumentar la coherencia y la eficacia de la tutela judicial garantizada por el legislador.

124. Para concluir, quiero llamar la atención sobre el hecho de que el código europeo de buena conducta administrativa, desarrollado por el Defensor del Pueblo Europeo, establece en su artículo 19, apartado 1, la obligación de indicar las posibilidades de recurso existentes al efecto de impugnar cualquier decisión de las instituciones de la Unión que pueda afectar adversamente a los derechos e intereses de una persona. Lo mismo cabe decir respecto al código desarrollado por la Comisión, que impone esta obligación «cuando el Derecho de la Unión así lo prevea». Aunque estos códigos no son directamente aplicables en los presentes asuntos porque son los Estados miembros quienes aplican el código de visados, permiten extraer conclusiones sobre la importancia de tal información para la defensa de los derechos en el marco de un procedimiento administrativo. (103)

3.      Elementos de reflexión: posibles opciones respecto a las vías de recurso que deben establecer los Estados miembros

125. Como se ha indicado anteriormente, la defensa de los derechos del justiciable puede resultar compleja en función de los datos del caso concreto, máxime cuando los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros pueden prever vías de recurso distintas. La información sobre las vías de recurso deberá tener en cuenta la manera en que cooperan las distintas entidades administrativas en el contexto del examen de una solicitud de visado.

126. Dicho esto, y sin perjuicio de la autonomía procesal de los Estados miembros para configurar la regulación procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos de los justiciables, me parece que, desde el punto de vista teórico, cabe plantear diversas opciones. Por una parte, se puede prever una vía de recurso exclusivamente en el Estado miembro que adopte la decisión final, opción esta que es la que más se acerca a la idea de la «ventanilla única» evocada por el tribunal remitente. Por otra parte, cabe contemplar la posibilidad de prever una vía de recurso en el Estado miembro que haya formulado oposición. Las siguientes consideraciones tienen por objeto aportar algunos elementos de reflexión con el fin de dar una respuesta útil al tribunal remitente.

a)      ¿Instauración de una vía de recurso en el Estado miembro que haya adoptado la decisión final?

127. Como enuncia el artículo 32, apartado 3, del código de visados, los recursos contra las decisiones de denegación de visado deben «[interponerse] contra el Estado miembro que haya adoptado la decisión final sobre la solicitud y de conformidad con el Derecho nacional de dicho Estado miembro».

128. A falta de disposiciones más detalladas, ello no implica necesariamente que la impugnación de una oposición formulada por otro Estado miembro deba efectuarse también ante las autoridades del Estado miembro que haya adoptado la decisión final. No obstante, considero que debe interpretarse que el tenor del artículo 32, apartado 3, del código de visados es un indicio revelador dejado por el legislador a favor de la idea de «ventanilla única», consagrada en el considerando 7 del código de visados, que permitiría al solicitante tener un único interlocutor y cumplir todas sus formalidades administrativas en un solo lugar. Las ventajas para la salvaguardia de sus intereses son evidentes, especialmente porque ello le ahorraría el tener que realizar gestiones en diversas administraciones nacionales, cada una regulada por normas diferentes. En efecto, la idea de un procedimiento administrativo que se desarrolla en varias fases y que prevé la participación de diversas entidades especializadas no es desconocido en Derecho administrativo, tanto en el seno de la Unión como en el de los Estados miembros. Por lo tanto, nada impide a los Estados miembros establecer los mecanismos apropiados de común acuerdo, al menos mientras no se hayan introducido eventuales modificaciones al código de visados.

129. Las disposiciones del código de visados no se oponen a tal enfoque, siempre que así lo prevean el Derecho procesal nacional y los acuerdos celebrados entre los Estados miembros afectados en el ejercicio de sus derechos soberanos. A este respecto, procede recordar la opción de que disponen los Estados miembros en virtud del artículo 8 del código de visados, el cual les permite hacerse representar por otros Estados miembros para examinar las solicitudes y expedir visados. Aun cuando esta disposición solo se refiere a un supuesto específico, a saber, el de la representación, pone de manifiesto que un Estado miembro puede conferir competencias a las autoridades de otro Estado miembro para tramitar las solicitudes de visado.

130. Contrariamente a lo que parece suponer el tribunal remitente, no me parece que la intervención del Estado miembro que haya formulado una oposición en el marco del propio proceso judicial (104) sea la única opción posible. También cabría prever un mecanismo de intercambio de información entre los Estados miembros afectados, en un clima de cooperación leal y confianza mutua —principios en los que se basa la Unión, como enuncia el artículo 4 TUE, apartado 3—, (105) siendo el Estado miembro encargado de adoptar la decisión final el que ponga a disposición del juez nacional la información recabada. Para proteger la confidencialidad de la información facilitada, dicho Estado miembro podría comprometerse a solicitar al órgano jurisdiccional la aplicación de las técnicas mencionadas en el punto 106 de las presentes conclusiones.

b)      ¿Instauración de una vía de recurso en el Estado miembro que haya formulado la oposición?

131. En su caso, podría abrirse una vía de recurso en el Estado miembro que haya formulado una oposición a la expedición de un visado.

132. No obstante, es preciso señalar que, aunque el Derecho de la Unión no se oponga a este enfoque, este último obliga a los solicitantes de visado a realizar un esfuerzo especial, en el sentido de que se verían forzados a recurrir ante las autoridades judiciales de un Estado miembro con el cual carecen de vínculo alguno y que no es su destino. (106) Desde esta perspectiva, exigir que el solicitante interponga un recurso ante el Estado miembro que haya formulado una oposición a la expedición de un visado no parece ser la opción idónea para garantizar la tutela judicial efectiva.

133. En caso de que se estableciera una vía de recurso «incidental» en otro Estado miembro, en aras de la coherencia y de la efectividad de la tutela judicial, sería razonable exigir que, hasta la conclusión de aquel, se suspendiera el procedimiento «principal».

c)      Respuestas a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta

134. Sobre la base de los argumentos esgrimidos, propongo que se responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta.

135. Corresponde a los Estados miembros decidir la naturaleza y la regulación concreta de las vías de recurso de que disponen los solicitantes de visados para impugnar las oposiciones formuladas a la expedición de un visado en el marco del procedimiento de consulta previsto en el artículo 22 del código de visados.

136. Tal como establece el artículo 32, apartado 3, del código de visados, los Estados miembros deben facilitar a los solicitantes información sobre sobre el procedimiento que deba seguirse para interponer un recurso, ya sea a petición de estos o a raíz de una reclamación.

VI.    Conclusión

137. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Haarlem, Países Bajos):

«1)      La decisión de denegación que el solicitante de un visado recibe de las autoridades nacionales, a saber, el impreso normalizado que figura en el anexo VI del Reglamento (CE) n.^o 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un código comunitario sobre visados (código de visados), que contiene eventuales observaciones cumple, en principio, las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva a efectos del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Aun cuando, en la fase actual de evolución del Derecho de la Unión, los Estados miembros no están obligados a proporcionar una motivación pormenorizada, nada les impide incluir “observaciones” en el impreso normalizado, así como otro tipo de información facilitada por la Administración, por ejemplo, a raíz de una reclamación, con el fin de facilitar un control de legalidad.

2)      En la medida en que el Derecho de la Unión establece garantías mínimas, dejando a los Estados miembros la tarea de determinar la regulación de los procedimientos de recurso con observancia de los principios de equivalencia y de efectividad, nada les impide poner también, bajo determinadas condiciones, la información calificada de confidencial a disposición del órgano jurisdiccional. En su caso, para proteger sus intereses nacionales, los Estados miembros pueden solicitar a los órganos jurisdiccionales que apliquen técnicas que permitan conciliar, por una parte, las consideraciones legítimas de seguridad en cuanto a la naturaleza y a las fuentes de la información tenida en cuenta para adoptar el acto de que se trate y, por otra, la necesidad de garantizar en grado suficiente al justiciable el respeto de sus derechos procesales, tales como el derecho a ser oído y el principio de contradicción.

3)      Corresponde a los Estados miembros decidir la naturaleza y la regulación concreta de las vías de recurso de que disponen los solicitantes de visados para impugnar las oposiciones formuladas a la expedición de un visado en el marco del procedimiento de consulta previsto en el artículo 22 del código de visados.

4)      Los Estados miembros están obligados a facilitar a los solicitantes información relativa a las vías de recurso, ya sea a petición de estos o a raíz de una reclamación.»

1      Lengua original: francés.

2       DO 2009, L 243, p. 1.

3       Véanse la opinión de la Abogada General Sharpston en el asunto Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170), punto 42, y sus conclusiones presentadas en el asunto Vethanayagam y otros (C‑680/17, EU:C:2019:278), punto 37.

4       Véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862), apartados 44 a 55.

5       DO 2008, L 218, p. 60.

6       Meloni, A.: «The Community Code on Visas: harmonisation at last?», European Law Review, 2009, vol. 34, p. 671, explica que el hecho de introducir la obligación de motivar las denegaciones de visado y el derecho de recurso constituía una condición innegociable para el Parlamento Europeo, respaldado por la Comisión y por determinados Estados miembros, que consideraban que estas disposiciones constituían una «piedra angular» de las garantías para los solicitantes de visado. En cambio, una amplia mayoría de los Estados miembros, ante el riesgo de saturación de sus órganos jurisdiccionales nacionales, se pronunció a favor de no motivar las denegaciones de visado y en contra de introducir el derecho de recurso. Al introducir dichas obligaciones, el código de visados ha subsanado una debilidad del régimen anterior, a saber, la falta de un enfoque uniforme en lo que respecta a los derechos y recursos de que disponen los solicitantes de visados que ven denegada su solicitud.

7       Sentencia de 13 de diciembre de 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960), apartado 42.

8       Sentencia de 4 de junio de 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363), apartado 53 y jurisprudencia citada.

9       Sentencia de 13 de diciembre de 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960), apartado 42.

10       Véase el punto 41 de las presentes conclusiones.

11       Jarass, H., en Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3.^a ed., Múnich, 2016, artículo 47 de la Carta, apartados 5, 48 y 49, indica que el artículo 47 de la Carta solo se aplica, en principio, al procedimiento judicial, mientras que el artículo 41, apartado 2, de la Carta establece derechos en el marco del procedimiento administrativo previo. Sin embargo, el artículo 47 de la Carta puede invocarse si el artículo 41 de este mismo instrumento no resulta aplicable, que es lo que sucede cuando los Estados miembros aplican el Derecho de la Unión. Según el autor, del artículo 47 de la Carta se desprende la obligación de motivar suficientemente las decisiones administrativas que afectan a la posición del interesado. La autoridad puede verse dispensada de tal obligación de motivación por razones relacionadas con la seguridad del Estado. Véase asimismo Lemke, S., en Europäisches Unionsrecht, 7.^a ed., Baden-Baden 2015, artículo 47 de la Carta, apartado 4, p. 807, que se pronuncia a favor de la aplicabilidad del artículo 47 de la Carta cuando los Estados miembros apliquen el Derecho de la Unión. Brouwer, E. R., en «Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat — Vertegenwoordigingsafspraken in het EU-visumbeleid en het recht op effectieve rechtsbescherming», SEW Tijdschrift voor Europees en Economisch recht, 2015 (abril), p. 165, analiza la falta de motivación de una decisión de denegación de visado a la luz del artículo 47 de la Carta. Hoffmann, H., en The EU Charter of Fundamental Rights, Oxford, 2014, apartado 47.67, p. 1219, analiza el derecho a obtener una motivación de un acto administrativo desde el prisma de la tutela judicial efectiva en virtud del artículo 47 de la Carta.

12       Sentencia de 4 de junio de 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363), apartado 51.

13       Véase la sentencia de 15 de febrero de 2016, J.N (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartado 53. Véase, en este sentido, Van Drooghenbroeck, S./Rizcallah, C.: Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne — Commentaire article par article, Bruylant, Bruselas, 2018, pp. 1099 y 1103.

14       Sentencia de 17 de noviembre de 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749), apartado 41. Véanse, igualmente, las sentencias de 17 de marzo de 2011, Peñarroja Fa (C‑372/09 y C‑373/09, EU:C:2011:156), apartado 63, y de 4 de junio de 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363), apartado 53.

15       Véase la sentencia de 12 de julio de 1989, Belardinelli y otros/Tribunal de Justicia (225/87, EU:C:1989:309), apartado 7, en la que el Tribunal de Justicia recuerda su reiterada jurisprudencia según la cual, con el fin de tener en cuenta las dificultades prácticas que se presentan en un concurso con numerosa participación, el tribunal de un concurso de estas características puede, en una primera fase, no comunicar a los candidatos más que los criterios y el resultado de la selección, sin perjuicio de dar posteriormente explicaciones individuales a los candidatos que lo soliciten expresamente.

16       Véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154), apartado 63; de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392), apartado 166; de 16 de noviembre de 2011, Bank Melli Iran/Consejo (C‑548/09 P, EU:C:2011:735), apartado 93; de 15 de noviembre de 2012, Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa (C‑539/10 P y C‑550/10 P, EU:C:2012:711), apartado 139; de 11 de julio de 2013, Team Relocations y otros/Comisión (C‑444/11 P, no publicada, EU:C:2013:464), apartado 120, y de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), apartado 122.

17       Véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154), apartado 63; de 22 de junio de 2004, Portugal/Comisión (C‑42/01, EU:C:2004:379), apartado 66; de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392), apartado 166; de 15 de noviembre de 2012, Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa (C‑539/10 P y C‑550/10 P, EU:C:2012:711), apartado 140; de 11 de julio de 2013, Team Relocations y otros/Comisión (C‑444/11 P, no publicada, EU:C:2013:464), apartado 120, y de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), apartado 122.

18       Conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232).

19       Conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232), punto 51.

20       Conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232), punto 51.

21       Conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232), punto 52.

22       Como indica el Gobierno checo en su respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia haciendo referencia a las bases jurídicas de los Tratados que permiten la adopción del código de visados, estas tienen únicamente por objeto uniformizar los procedimientos de los Estados miembros en un ámbito concreto y no establecer un derecho general a entrar en el territorio de los Estados miembros.

23       Conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659).

24       Conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659), punto 98.

25       Conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908).

26       Conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908), punto 29.

27       Según la definición de Von Jhering, R.: «Der Geist des römischen Rechts auf verschiedenen Stufen seiner Entwicklung», parte III, primera sección, Leipzig, 1865, p. 316, citada por Hacker, P: Verhaltensökonomik und Normativität, Tubinga, 2017, p. 234.

28       Alexy, R.: «Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen», Der Staat, 1990, n.^o 29, p. 53.

29       Conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232), punto 47.

30       Conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908), punto 27.

31       Conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908), punto 28.

32       DO 2003, L 251, p. 12.

33       Véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de junio de 2006, Parlamento/Consejo (C‑540/03, EU:C:2006:429), apartado 60, y de 4 de marzo de 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117), apartado 41.

34       Meloni, A.: «EU visa policy: What kind of solidarity?», Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, vol. 24, n.^o 5, p. 652.

35       Conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232), punto 51.

36       Conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659), punto 99.

37       Palosaari, T., en «From “Thin” to “Thick” foreign policy europeanization: Common Foreign and Security Policy and Finland», European Foreign Affairs Review, 12/2016, vol. 21, n.^o 4, p. 583, subraya el carácter intergubernamental de la política exterior y de seguridad común de la Unión, así como la relación tradicional de este ámbito con la soberanía del Estado; Koutrakos, P., en «Judicial review in the EU’s common foreign and security policy», International and Comparative Law Quarterly, 01/2018, vol. 67, n.^o 1, p. 1., afirma que es habitual considerar la política exterior y de seguridad como un ámbito de voluntades soberanas e intereses nacionales por excelencia.

38       Carli, E., en La politica di sicurezza e di difesa comune dell’Unione europea, Turín, 2019, pp. 16 y 393, subraya la exigencia de unanimidad para la adopción de las decisiones en el Consejo, lo que, a juicio del autor, pone de manifiesto el carácter intergubernamental de la política exterior y de seguridad común.

39       Véase la «Declaración n.^o 13 sobre la política exterior y de seguridad común» aneja al Acta final de la Conferencia Intergubernamental que aprobó el Tratado de Lisboa.

40       Dumas, P.: L’accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l’Union européenne, Bruselas, 2013, p. 146, y Balleix, C.: La politique migratoire de l’Union européenne, París, 2013, p. 47.

41       Meloni, A.: «EU visa policy: What kind of solidarity?», Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, vol. 24, n.^o 5, p. 653.

42       Dumas, P.: L’access des nacionales de terceros países al territorio de los Estados miembros de la Unión Europea, Bruselas, 2013, p. 144, y Delcour, L.: «The EU’s visa liberalisation policy — What kind of transformative power in neighbouring regions?», The Routledge Handbook of the Politics of Migration in Europe, cap. 32, Londres, 2019, p. 410.

43       Conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232), punto 49.

44       Véanse similares observaciones en las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908), punto 58.

45       Mungianu, R.: «Frontex: Towards a Common Policy on External Border Control», European Journal of Migration and Law, vol. 15, n.^o 4, 2013, p. 360; García Andrade, P.: «EU external competences in the field of migration: How to act externally when thinking internally», Common Market Law Review, 02/2018, vol. 55, n.^o 1, p. 163, y Mazille, C.: «L’accès des étrangers au territoire de la Union et l’condition de sécurité publique», Revue française de droit administratif, 11/2017, n.^o 5, p. 929.

46       Sentencia de 19 de diciembre de 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862).

47       Sentencia de 19 de diciembre de 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862), apartado 56.

48       Sentencia de 19 de diciembre de 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862), apartado 57.

49       Sentencia de 13 de diciembre de 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960), apartado 36.

50       DO 2004, L 375, p. 12.

51       Sentencia de 4 de abril de 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255), apartado 42. Procede mencionar asimismo la sentencia de 10 de septiembre de 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187), apartado 33, también referida a la interpretación de la Directiva 2004/114.

52       Sentencia de 4 de abril de 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255), apartado 43.

53       Sentencia de 19 de diciembre de 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862), apartado 60.

54       Sentencia de 25 de julio de 2008, Metock y otros (C‑127/08, EU:C:2008:449), apartado 57.

55       DO 2004, L 158, p. 77.

56       Sentencia de 25 de julio de 2008, Metock y otros (C‑127/08, EU:C:2008:449), apartado 56.

57       Sentencia de 25 de julio de 2008, Metock y otros (C‑127/08, EU:C:2008:449), apartado 62.

58       Sentencias de 8 de mayo de 2013, Ymeraga y otros (C‑87/12, EU:C:2013:291), apartado 34; de 12 de marzo de 2014, O. y B. (C‑456/12, EU:C:2014:135), apartado 36, y de 18 de diciembre de 2014, McCarthy y otros (C‑202/13, EU:C:2014:2450), apartado 34.

59       Véase el punto 43 de las presentes conclusiones.

60       Véase el punto 50 de las presentes conclusiones.

61       Conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908), punto 56.

62       Conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908), punto 59.

63       Conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908), punto 61.

64       Sentencia de 4 de junio de 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363), apartado 51.

65       Véase el punto 43 de las presentes conclusiones.

66       Caniard, H., en «Pouvoirs et moyens de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes: Le règlement (UE) 2016/1624 traduit-il un renforcement des moyens et capacités?», De Frontex à Frontex — Vers l’émergence d’un service européen des garde-côtes et garde-frontières, Bruselas, 2019, p. 43, recuerda que, a pesar de la atribución de competencias a la Unión en el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia, los Tratados contienen cláusulas de reserva de competencia en beneficio de los Estados.

67       Sentencias de 4 de junio de 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363), apartado 54, y de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518), apartado 125.

68       DO 2019, L 188, p. 25.

69       Conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659), punto 119.

70       Sentencia de 13 de diciembre de 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960), apartado 42.

71       Véase el punto 48 de las presentes conclusiones.

72       Conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232), punto 56.

73       Conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659), punto 105.

74       Véanse los puntos 61 a 63 de las presentes conclusiones.

75       Véase el punto 62 de las presentes conclusiones.

76       Eeckhout, P., en EU External Relations Law, 2.^a ed., Oxford, 2012, p. 486, indica que el Consejo es la institución más importante en el ámbito de la política exterior y de seguridad común. Mientras que la adopción de decisiones en el marco de la aplicación del Tratado FUE se caracteriza por un claro reparto de competencias entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión, lo que requiere una cooperación constante entre estas instituciones, el Consejo «controla» claramente la política exterior y de seguridad común. El autor explica que las funciones ejercidas por el Consejo en este ámbito son principalmente de carácter «ejecutivo».

77       Sentencias de 14 de abril de 2015, Consejo/Comisión (C‑409/13, EU:C:2015:217), apartado 64, y de 28 de julio de 2016, Consejo/Comisión (C‑660/13, EU:C:2016:616), apartados 31 y 32.

78       Véase el punto 61 de las presentes conclusiones sobre el papel secundario atribuido al Parlamento en el ámbito de la política exterior y de seguridad común.

79       Sentencias de 19 de julio de 2016, H/Consejo y Comisión (C‑455/14 P, EU:C:2016:569), apartado 39, y de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), apartado 60.

80       Véanse, entre otros, el Derecho constitucional de los Estados Unidos de América, que conoce la doctrina del «executive power», según la cual, en el ámbito de la política exterior y de defensa, el Presidente tiene conferidas unas facultades muy amplias respecto al Congreso (en este sentido, Prakash, S. y Ramsey, M.: «The Executive Power over Foreign Affairs», Yale Law Journal, 11/2001, vol. 111, n.^o 2, noviembre de 2001, p. 233); el papel del Gobierno federal según el Derecho constitucional alemán (Röben, V.: Außenverfassungsrecht, Tubinga, 2007, p. 91), y las prerrogativas del Poder Ejecutivo en el Derecho constitucional francés (Martin, V.: «Les relations extérieures, “domaine réservé” du pouvoir exécutif?», Giornale di Storia Costituzionale, 2014, n.^o 28, p. 77).

81       Conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659), punto 109.

82       Conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908), punto 72.

83       Véase el punto 65 de las presentes conclusiones.

84       Conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232), punto 63. Véanse, asimismo, las conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659), punto 109, en las que manifiesta su opinión en el sentido de que «basta con que los órganos jurisdiccionales nacionales se cercioren de que la denegación del visado no se acordó de forma arbitraria».

85       De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que una decisión administrativa por la que se autoriza una verificación tiene carácter arbitrario cuando se ha adoptado en ausencia de cualquier circunstancia de hecho que pueda justificar la verificación. Véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de junio de 2002, HI (C‑92/00, EU:C:2002:379), apartados 56 a 64, y de 22 de octubre de 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603).

86       Sentencia de 4 de abril de 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255), apartado 46.

87       Sentencias de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión (C‑402/05 P y C‑415/05 P, EU:C:2008:461), apartado 344, y de 4 de junio de 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363), apartado 57.

88       Sentencias de 21 de diciembre de 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868), apartado 28; de 17 de julio de 2014, YS y otros (C‑141/12 y C‑372/12, EU:C:2014:2081), apartado 67, y de 5 de noviembre de 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336), apartado 44.

89       Véase Lemke, S., en Europäisches Unionsrecht (von der Groeben/Schwarze/Hatje), artículo 47, 7.^a ed., Baden-Baden, 2015, p. 807, que afirma que el artículo 41 de la Carta no es aplicable al Derecho del procedimiento administrativo de los Estados miembros, aun cuando estos apliquen el Derecho de la Unión.

90       Conclusiones de la Abogada General Sharpston presentadas en los asuntos acumulados YS y otros (C‑141/12 y C‑372/12, EU:C:2013:838), punto 36.

91       Sentencia de 8 de mayo de 2014, H. N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), apartado 49.

92       Sentencia de 22 de diciembre de 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811), apartados 30 y 31; auto de 1 de marzo de 2011, Chartry (C‑457/09, EU:C:2011:101), apartado 25, y sentencia de 28 de julio de 2011, Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524), apartado 49.

93       Véase el punto 3 de las presentes conclusiones.

94       Véase el punto 29 de las presentes conclusiones.

95       Sentencias de 15 de marzo de 2017, Aquino (C‑3/16, EU:C:2017:209), apartado 48; de 13 de diciembre de 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960), apartados 25 y 26, y de 19 de marzo de 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2020:216), apartado 26.

96       Sentencias de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125), apartado 47; de 15 de septiembre de 2016, Star Storage y otros (C‑439/14 y C‑488/14, EU:C:2016:688), apartado 46, y de 8 de noviembre de 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838), apartado 65.

97       Véase, en este sentido, von Danwitz, T.: Europäisches Verwaltungsrecht, Colonia, 2008, p. 277.

98       Según Alber, S., en Europäische Grundrechte-Charta — Kommentar (Stern/Sachs), Múnich, 2016, artículo 47, apartados 55 y 56, p. 711, el artículo 47 de la Carta no precisa cuáles son las vías de recurso que deben establecer los Estados miembros. Por consiguiente, pueden variar de un Estado miembro a otro. La citada disposición no exige ni su armonización ni su adaptación al nivel de exigencia más elevado.

99       Véase el punto 46 de las presentes conclusiones.

100       Schmidt-Assmann, E., en Kohärenz und Konsistenz des Verwaltungsrechtsschutzes, Tubinga, 2015, p. 55, se pronuncia a favor de la obligación de facilitar información sobre las vías de recurso de que dispone el destinatario de una decisión administrativa, cuando menos en situaciones administrativas complejas.

101       Auto de 5 de marzo de 1999, Guérin automobiles/Comisión (C‑153/98 P, EU:C:1999:123).

102       Auto de 5 de marzo de 1999, Guérin automobiles/Comisión (C‑153/98 P, EU:C:1999:123), apartado 14.

103       Sander, P., en Charta der Grundrechte der Europäischen Union — GRC‑Kommentar (Holoubek/Lienbacher), Viena, 2014, artículo 41, apartado 21, p. 543, y Jarass, H., en Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3.^a ed., Múnich 2016, artículo 47, apartado 49, consideran que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no puede deducirse claramente la obligación de informar al destinatario de una decisión administrativa sobre las vías de recurso existentes. Sin embargo, señalan la importancia de los códigos de buena conducta administrativa del Defensor del Pueblo Europeo y de la Comisión.

104      En sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia, los Gobiernos alemán y polaco hicieron referencia a las disposiciones de su respectivo Derecho procesal administrativo nacional con arreglo a las cuales, en principio, los terceros pueden participar en los procedimientos judiciales siempre que tengan interés a efectos legales. Sin embargo, varios Estados miembros han expresado reservas respecto a esta posibilidad a la luz del principio de igualdad soberana de los Estados, que excluye que un Estado se someta a la jurisdicción de otro Estado [«par in parem non habet imperium»; véase la sentencia de la Corte Internacional de Justicia de 3 de febrero de 2012, Alemania c. Italia, Grecia (interviniente), en el asunto de las inmunidades jurisdiccionales del Estado].

105      Dicho esto, debo señalar que, en sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia, los Gobiernos alemán y polaco indicaron que tal intercambio de información entre las autoridades de los Estados miembros puede efectivamente tener lugar. El Gobierno polaco considera que un Estado miembro que se opone a la expedición de un visado en virtud del artículo 22, apartado 2, del código de visados debe motivar su oposición. A falta de tal motivación, el Estado miembro que examina la solicitud de visado puede formular una pregunta con el fin de obtener información adicional (incluida, en su caso, la documentación adicional pertinente). Según el Gobierno polaco, las respuestas a las preguntas y la eventual documentación adicional pueden transmitirse en el marco del intercambio de información que completa el procedimiento de consulta sobre los visados, siempre que no constituya información clasificada, respecto a la cual sería necesario imponer requisitos en materia de información clasificada y garantizar una transmisión segura de esta información a través de los canales oportunos. Las respuestas a las preguntas que completan la consulta relativa a los visados deberían facilitarse sin demora injustificada.

106      Véase razonamiento análogo desarrollado por la Abogada General Sharpston en sus conclusiones presentadas en el asunto Vethanayagam y otros (C‑680/17, EU:C:2019:278), punto 81, relativo al mecanismo de representación previsto en el artículo 8 del código de visados.