CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 30 de abril de 2020 (1)
Asunto C‑254/19
Friends of the Irish Environment Limited
y
An Bord Pleanála,
Coadyuvante:
Shannon LNG Limited
[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda)]
«Petición de decisión prejudicial — Directiva 92/43/CEE — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Evaluación adecuada de las repercusiones de planes y proyectos — Ámbito de aplicación — Prórroga de la autorización para construir una terminal de regasificación de gas natural licuado — Operación única»
I. Introducción
1. El artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats (2) exige que todo plan o proyecto que pueda afectar de forma apreciable a una zona de conservación se someta a una evaluación previa de sus repercusiones, teniendo en cuenta los objetivos de conservación. Sin embargo, ¿es un plan o proyecto en el sentido de dicha disposición la prórroga por un período adicional de cinco años de una licencia urbanística limitada a una vigencia de diez años? ¿O deben considerarse como una única operación la autorización inicial y la prórroga, de modo que no es necesaria ninguna evaluación añadida? Esta es la cuestión que debe dilucidarse en el marco del presente procedimiento prejudicial promovido por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda).
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
2. La autorización de planes y proyectos que pueden tener efectos significativos en una zona protegida con arreglo a la Directiva hábitats o la Directiva de aves, (3) es objeto del artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva hábitats, que establece lo siguiente:
«2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.»
B. Derecho irlandés
3. A la vista de la petición de decisión prejudicial, son pertinentes las siguientes disposiciones de la Planning and Development Act 2000 (No. 30 of 2000) [Ley de Ordenación y Desarrollo Urbanístico de 2000 (n.o 30 de 2000); en lo sucesivo, «PDA 2000»].
4. El artículo 40, apartado 1, de la PDA 2000 establece que, tras expirar la fase de construcción de una licencia urbanística, dicha licencia dejará de producir efectos:
«40. 1. A reserva de lo dispuesto en el apartado 2, una licencia concedida en virtud de la presente parte (y sin perjuicio de la validez de cualesquiera obras realizadas sobre la base de esta antes de dicha expiración), dejará de producir efectos, tras expirar el plazo apropiado, en lo relativo a los siguientes aspectos:
a) en caso de que no se hayan iniciado durante ese plazo las obras a que se refiere la licencia, todo el proyecto urbanístico, y
b) en caso de que se haya iniciado el proyecto urbanístico durante ese plazo, las obras no completadas en dicho plazo.»
5. El artículo 42 de la PDA 2000 prevé la prórroga de las licencias urbanísticas. En resumen, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42, se podrá solicitar una prórroga fundamentándose en alguna de las dos siguientes situaciones. En primer lugar, cuando se hayan realizado obras sustanciales en virtud de la licencia urbanística durante el plazo objeto de la solicitud de prórroga, y el proyecto urbanístico se vaya a completar en un plazo razonable. En segundo lugar, cuando por consideraciones de orden comercial, económico o técnico que escapan al control del solicitante no se haya podido iniciar el proyecto urbanístico ni realizar obras sustanciales en virtud de la licencia urbanística.
6. En el segundo caso, es decir, el de las consideraciones de orden comercial, económico o técnico, en el artículo 42 se establecen varias garantías para que las licencias urbanísticas obsoletas no perjudiquen la evolución de la política de ordenación. Por ejemplo, no se puede conceder una prórroga si se han producido cambios significativos en los objetivos del plan de desarrollo desde la fecha de la concesión de la licencia, de tal modo que el proyecto urbanístico dejaría de ajustarse a la adecuada ordenación y desarrollo sostenible de la zona. Asimismo, no debe haber incoherencias con las directrices ministeriales.
7. Resulta relevante indicar que se garantiza asimismo el cumplimiento de la Directiva EIA (4) y de la Directiva hábitats. Más concretamente, cuando no se ha iniciado el proyecto urbanístico, la autoridad local encargada de la ordenación del territorio debe comprobar si, antes de la concesión de la licencia urbanística, se realizaron una evaluación de impacto ambiental, una evaluación adecuada, o ambas, en caso necesario [artículo 42, apartado 1, letra a), inciso ii), punto IV].
8. El artículo 42 contiene una garantía adicional con respecto al plazo por el cual se puede conceder una prórroga, ya que establece expresamente que el período adicional no podrá exceder de cinco años. Además, las solicitudes de prórroga solo pueden presentarse una vez.
9. En los artículos 146B y 146C de la PDA 2000 se prevé un procedimiento que permite modificar un tipo concreto de licencia urbanística, en caso de desarrollo de infraestructuras estratégicas. En estos artículos no hay una mención expresa a la realización de evaluaciones previas o adecuadas a efectos de la Directiva hábitats.
10. El artículo 50 de la PDA 2000 establece que contra la validez de una resolución de ordenación urbanística solo cabe interponer recurso contencioso administrativo, que ha de interponerse en un plazo máximo de ocho semanas. La High Court dispone de la facultad de ampliar ese plazo en determinadas circunstancias específicas.
11. Los órganos jurisdiccionales nacionales han interpretado que la existencia de este plazo impide que los justiciables formulen —en un recurso judicial contra una resolución posterior de ordenación urbanística— alegaciones en lo esencial contra una resolución anterior cuyo plazo para recurrir ha expirado hace tiempo. Así lo constata el órgano jurisdiccional remitente a partir de la motivación de la demanda y no solamente sobre la base de las pretensiones formalmente deducidas en ella.
III. Hechos y petición de decisión prejudicial
12. De la resolución de remisión se desprenden los siguientes presupuestos fácticos.
13. El 31 de marzo de 2008, la An Bord Pleanála, autoridad irlandesa de planificación, autorizó una terminal de gas, más concretamente una terminal de regasificación de gas natural licuado.
14. El proyecto propuesto se localiza junto a lo que actualmente son dos lugares Natura 2000, esto es, la Zona Especial de Conservación según la Directiva hábitats de «Lower River Shannon» (Ribera baja del río Shannon; código del lugar IE0002165) y la Zona de Protección Especial según la Directiva de aves de «River Shannon and River Fergus Estuaries» (Estuarios de los ríos Shannon y Fergus; código del lugar IE0004077).
15. La autorización se concedió con arreglo a una normativa nacional que no transponía adecuadamente la Directiva hábitats. De ahí que la decisión formal de conceder la licencia urbanística no hace referencia en absoluto a la Directiva hábitats ni a las dos zonas especiales de conservación europeas. Por consiguiente, atendiendo a la petición de decisión prejudicial, no puede considerarse que la decisión contenga «constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas que puedan disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras previstas […] de que se trate». (5)
16. La autorización fijaba un plazo de diez años para realizar y completar las obras previstas (en lo sucesivo, «fase de construcción»). No se estableció ningún plazo para la consiguiente explotación de la terminal de gas (en lo sucesivo, «fase de explotación»).
17. En cualquier caso, no se llegó a iniciar ninguna obra en ese plazo de diez años. Según el promotor, los retrasos se debieron, entre otros problemas, a la modificación de la política irlandesa en materia de acceso a la red nacional de transporte de gas y, en términos más generales, a la situación económica existente desde 2008.
18. En septiembre de 2017, el promotor solicitó modificar las condiciones del proyecto para prolongar la fase de construcción otros cinco años. La Comisión de Ordenación del Territorio decidió estimar la solicitud, de modo que se ha establecido que dicha fase expirará el 31 de marzo de 2023.
19. Friends of the Irish Environment ha impugnado la prórroga de la fase de construcción por la vía de un procedimiento de revisión judicial ante la High Court (Tribunal Superior).
20. Con tal motivo, la High Court (Tribunal Superior) plantea al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
1. ¿Constituye la decisión de prorrogar una autorización la aprobación de un proyecto al que le resultaría aplicable el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats?
2. ¿Afecta alguna de las siguientes consideraciones a la repuesta a la primera cuestión prejudicial?
a) La autorización (cuya duración ha de prorrogarse) se concedió con arreglo a una disposición del Derecho nacional que no transponía debidamente la Directiva hábitats, en la medida en que la legislación asimilaba una evaluación adecuada de las repercusiones a efectos de la Directiva hábitats a una evaluación de impacto ambiental a efectos de la Directiva EIA.
b) La autorización inicialmente concedida no deja constancia de si la solicitud de autorización se tramitó con arreglo a la primera o la segunda frase del artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats, y no contiene «constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas que puedan disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras previstas para [el lugar] de que se trate» como exige la sentencia de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España (C‑404/09, EU:C:2011:768).
c) El plazo inicial de la autorización ha expirado y, como consecuencia, esta ha dejado de producir efectos con respecto a la totalidad del proyecto urbanístico. Hasta tanto se conceda, en su caso, la prórroga, no puede realizarse obra alguna al amparo de la autorización caducada.
d) Nunca se realizaron obras en virtud de la autorización.
3. En caso de que la respuesta a la primera cuestión prejudicial sea afirmativa, ¿qué consideraciones debe tener en cuenta la autoridad competente a la hora de llevar a cabo la evaluación previa prevista en la primera frase del artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats? Por ejemplo, ¿debe la autoridad competente tener en cuenta las siguientes consideraciones, o alguna de ellas:
i) si hay modificaciones en las obras y el uso proyectados;
ii) si ha habido algún cambio en el contexto medioambiental, por ejemplo, en cuanto a la designación de espacios europeos posteriormente a la fecha de la decisión de conceder la autorización;
iii) si se han producido cambios importantes en los conocimientos científicos como, por ejemplo, estudios más actualizados sobre los intereses característicos (de especial importancia) de los espacios europeos?
Alternativamente, ¿debe la autoridad competente evaluar el impacto ambiental de todo el proyecto urbanístico?
4. ¿Ha de diferenciarse entre
i) una autorización que fija un plazo para desarrollar una actividad (fase de explotación), y
ii) una autorización que solo fija un plazo durante el cual pueden tener lugar las obras de construcción (fase de construcción) pero que, siempre que las obras se completen dentro ese plazo, no fija otro plazo para la actividad o explotación?
5. ¿Hasta qué punto, en su caso, la obligación de un órgano jurisdiccional nacional de interpretar la legislación, en la medida de lo posible, de conformidad con las disposiciones de la Directiva hábitats y el Convenio de Aarhus está condicionada a que las partes del litigio hayan planteado expresamente estas cuestiones interpretativas? Más concretamente, si el Derecho nacional establece dos procesos de toma de decisiones y solo uno de ellos garantiza el cumplimento de la Directiva hábitats, ¿está obligado el órgano jurisdiccional nacional a interpretar la legislación interna de tal forma que únicamente se pueda invocar ese proceso decisorio, aunque las partes del asunto del que conoce no hayan alegado expresamente esta concreta interpretación?
6. En caso de que deba responderse a la letra a) de la segunda cuestión prejudicial que se ha de considerar la circunstancia de si la autorización (cuya duración debe prorrogarse) se concedió con arreglo a una disposición del Derecho nacional que no transponía adecuadamente la Directiva hábitats, ¿está obligado el órgano jurisdiccional nacional a inaplicar una norma del Derecho procesal nacional que impide a un recurrente cuestionar la validez de una autorización anterior (que ha caducado) en el contexto de una solicitud de autorización posterior? ¿Es incompatible tal norma del Derecho procesal nacional con la obligación de subsanación corroborada recientemente por la sentencia de 17 de noviembre de 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882)?
21. Friends of the Irish Environment, An Bord Pleanála, es decir, la autoridad irlandesa de planificación, y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas. Al considerar que estaba suficientemente informado, el Tribunal de Justicia prescindió de la celebración de vista.
IV. Apreciación jurídica
22. Las cuestiones prejudiciales primera, segunda y cuarta tienen por objeto esclarecer antes que nada si el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats es aplicable a la prórroga de una licencia de obras. En cambio, la tercera cuestión prejudicial versa sobre la evaluación previa de si la decisión de prórroga puede afectar de forma apreciable a las zonas de conservación y exigir, por tanto, que se efectúe una evaluación ambiental completa. Mediante su quinta cuestión prejudicial, la High Court desea saber si debe interpretar de oficio el Derecho interno de conformidad con la Directiva hábitats o si son las partes quienes deben proponerlo. Por último, la sexta cuestión prejudicial se refiere al efecto vinculante de la autorización inicial respecto del examen de las objeciones formuladas contra la decisión de prórroga.
A. Cuestiones prejudiciales primera, segunda y cuarta: Obligación de realizar una evaluación previa
23. Tanto las dos primeras cuestiones prejudiciales como la cuarta, que deben ser examinadas conjuntamente, tienen por objeto determinar si la decisión de prorrogar una autorización para construir una instalación debe considerarse como aprobación de un proyecto, de suerte que resulte aplicable el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats. En ese marco, mediante su segunda cuestión, la High Court desea saber si son pertinentes determinadas consideraciones. Entiendo que la cuarta cuestión se refiere a si, en el caso de autos, la prórroga de la fase de construcción debe apreciarse de forma distinta a la prórroga de la fase de explotación que fue objeto de una reciente sentencia relativa a la prórroga de la explotación de centrales nucleares. (6)
24. El artículo 6 de la Directiva hábitats establece toda una serie de obligaciones y procedimientos especiales con los que, como se deduce del artículo 2, apartado 2, de la misma Directiva, se pretende el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, de un estado de conservación favorable de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés para la Unión Europea. (7)
25. A este respecto, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats establece un procedimiento de evaluación destinado a garantizar, con la ayuda de un control previo, que solo se autorice un plan o proyecto que no cause perjuicio a la integridad del lugar en cuestión. (8)
26. A tal efecto, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats contempla dos fases. La primera, que resulta de la primera frase de esta disposición, impone a los Estados miembros la realización de una evaluación adecuada de las repercusiones de un plan o un proyecto en un lugar protegido cuando exista la probabilidad de que dicho plan o proyecto afecte de manera apreciable a ese lugar. La segunda fase, prevista en la segunda frase de dicha disposición y que tiene lugar después de la evaluación adecuada antes mencionada, supedita la autorización de tal plan o proyecto al requisito de que no cause perjuicio a la integridad del lugar afectado, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva hábitats. (9)
27. Las dudas del órgano jurisdiccional nacional derivan del hecho de que la construcción de la terminal de gas ya había sido definitivamente aprobada por la decisión de 2008, y de que la decisión controvertida de 2018 se limitó a prorrogar la vigencia de la misma autorización. En consecuencia, se ha de esclarecer si esta segunda decisión constituye una autorización relativa a un plan o a un proyecto en el sentido del artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva hábitats.
28. A este respecto, procede señalar, de entrada, que la autoridad irlandesa de planificación aprobó el proyecto concediendo la autorización controvertida en 2018. Atendiendo al tenor del artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva hábitats, tal aprobación solo es lícita si las autoridades se han asegurado, a la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones, de que se no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión.
29. La autoridad irlandesa de planificación aduce, en particular, que el Tribunal de Justicia no considera que la prórroga de una autorización de explotación constituya una autorización de un proyecto en el sentido de la Directiva EIA si no implica obras o intervenciones que modifiquen la realidad física del emplazamiento. (10) Sin embargo, esta objeción no es convincente, porque el concepto de proyecto que figura en la Directiva EIA, que tiene por objeto la evaluación general de las repercusiones de los proyectos sobre el medio ambiente, es más restrictivo que el resultante de la Directiva hábitats. (11) Además, aplicando los criterios de la Directiva EIA también existe una autorización de proyecto, ya que, a falta de prórroga de la autorización, la terminal de gas no puede construirse y no podrían realizarse las obras o las intervenciones previstas para modificar la realidad física del emplazamiento.
30. No obstante, podría prescindirse de la evaluación de la prórroga si esta y la decisión de 2008 pudieran considerarse como una operación única. Las medidas adicionales para la ejecución de dicha operación única no precisarían una nueva evaluación con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats. (12)
31. Por un lado, según el Tribunal de Justicia, aunque una actividad recurrente haya sido autorizada en virtud del Derecho nacional antes de la entrada en vigor de la Directiva hábitats, puede ser considerada, con ocasión de cada intervención ulterior, un proyecto distinto a efectos de la mencionada Directiva, so pena de excluir permanentemente esa actividad de cualquier evaluación previa de sus repercusiones sobre el lugar en cuestión. (13)
32. Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha admitido que, habida cuenta, en particular, de su persistencia, de su índole o de sus condiciones de realización, debe entenderse que ciertas actividades constituyen una operación única, de modo que dichas actividades pueden considerarse un único y mismo proyecto a efectos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats. (14) En tal caso, solo cabría aplicar la prohibición de deterioro prevista en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva hábitats, (15) que exige una evaluación de la compatibilidad con los objetivos de conservación de las zonas protegidas solo en determinadas circunstancias. (16)
33. Esta jurisprudencia viene referida a la aplicación ratione temporis del artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats. En efecto, en el caso de un proyecto anterior, autorizado por primera vez antes de la vigencia del régimen de protección, la aplicación posterior de tal régimen puede implicar una carga adicional importante, de modo que sea necesario dispensar algún tipo de seguridad al promotor del proyecto. De ahí que, en mi opinión, se pretenda proteger la confianza legítima de los promotores de proyectos limitando las obligaciones de evaluación previstas en el artículo 6, apartado 3.
34. Si bien en este asunto no se trata de actividades recurrentes, no es menos cierto que la autorización inicial de 2008 y la autorización controvertida se refieren al mismo proyecto. Por lo demás, la autoridad de planificación subraya que la autorización controvertida, más allá de la prórroga de la fase de construcción, no modificó la envergadura del proyecto y sus repercusiones potenciales en el medio ambiente, en particular en las zonas de conservación de que se trata.
35. No obstante, la índole y las condiciones de la decisión de prórroga impiden que se la considere una operación única junto con la autorización de 2008 y que se otorgue al proyecto un trato privilegiado frente a la aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats, disposición que resulta aplicable conforme a los términos en que ha sido redactada.
36. En primer lugar, no se trata, en el presente asunto, de un proyecto antiguo que haya sido autorizado antes de que fuera aplicable el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats. Por el contrario, la autorización de 2008 ya estuvo sujeta a estos requisitos. Por lo tanto, es claro que no existen tantas razones que justifiquen, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, una protección al promotor del proyecto mediante la figura jurídica de la operación única.
37. En efecto, en el marco de la evaluación adecuada de la autorización de 2008, el coste de una evaluación de las repercusiones de la decisión de prórroga sería muy limitado. En esencia, sería posible remitirse a la evaluación anterior y tener en cuenta únicamente los cambios posteriores.
38. En cambio, si el proyecto inicial hubiera sido autorizado infringiendo el referido artículo 6, apartado 3, el promotor del proyecto sería mucho menos digno de protección que en el caso de una autorización antigua no sujeta aún a exigencias más estrictas, tanto más cuanto que los requisitos esenciales de la evaluación de las repercusiones a que se refiere el artículo 6, apartado 3, no eran conocidos solamente desde la sentencia contra Irlanda (17) mencionada en la petición de decisión prejudicial, que se dictó poco antes de la autorización de 2008, sino que fueron precisados mucho antes por el Tribunal de Justicia. (18) Precisamente, en el caso de un gran proyecto, como el controvertido en el presente asunto, el promotor del proyecto debía ser consciente de estas exigencias del Derecho de la Unión, aun cuando la autorización de 2008 se ajustara posiblemente al Derecho nacional.
39. En segundo lugar, la legislación irlandesa establece expresamente que la prórroga de la fase de construcción está supeditada a la obtención de una nueva autorización. A este respecto, la High Court se refiere acertadamente, en la letra c) de la segunda cuestión prejudicial, al hecho de que, a falta de la autorización controvertida, la construcción de la terminal de gas no sería posible, al haber expirado la fase de construcción autorizada inicialmente.
40. En este sentido, en su sentencia relativa a la prórroga del período de actividad de las centrales nucleares, el Tribunal de Justicia subrayó que el período de actividad de dichas instalaciones ya había expirado y que solo había sido prorrogado por la normativa controvertida. (19) En cambio, las obras de mantenimiento de una vía navegable y que eran recurrentes, que el Tribunal de Justicia reconoció como eventuales operaciones únicas, (20) ya habían sido autorizadas en una única autorización antes de que fuera aplicable el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats. (21)
41. En cualquier caso, la aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats a una prórroga se ajusta al objetivo de una autorización temporal que tiene por objeto la realización de determinados trabajos. El vencimiento del plazo permite y, a la vez, requiere, por regla general, la comprobación de que siguen cumpliéndose las condiciones de la autorización. Así, por ejemplo, la Directiva sobre las emisiones industriales (22) y el Reglamento de fitosanitarios (23) prevén que las autorizaciones solo se concederán por un período determinado y serán revisadas antes de su prórroga. Es cierto que estas autorizaciones no se refieren a la fase de construcción de un proyecto, sino a la fase de explotación o de uso. Sin embargo, también cuando se trata de una fase de construcción, las circunstancias y las normativas pertinentes tras expirar el primer período pueden haber variado con respecto a las de la primera autorización.
42. A este respecto, resulta sobre todo de importancia práctica que la autorización de 2008 se concediera sobre la base de una disposición de Derecho interno que no transponía correctamente la Directiva hábitats [letra a) de la segunda cuestión prejudicial] y que no contenía constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas que pudieran disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras previstas [letra b) de la segunda cuestión prejudicial]. Estas dos circunstancias tienen como consecuencia que el examen de la autorización de 2008 solo tenga una relevancia muy limitada para la revisión de la prórroga. (24) Pues bien, si una evaluación inicial fue insuficiente, procede, con mayor motivo, colmar posibles lagunas con ocasión de la adopción de una nueva decisión. (25)
43. Los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima no conducen a un resultado diferente. Y es que la seguridad jurídica creada por la autorización de 2008 y una eventual confianza legítima solo podían referirse al período para el que se permitía, con arreglo a dicha autorización, la construcción de la terminal de gas.
44. Ahora bien, la autorización controvertida se refiere a un período posterior al vencimiento de la fase de construcción según la autorización de 2008. Para este período, la decisión antigua no pudo dar lugar a seguridad jurídica ni a confianza legítima. Por el contrario, consta que, a falta de la autorización controvertida, no puede construirse la terminal de gas, al haber expirado la fase de construcción inicialmente concedida. En cambio, por lo que se refiere a la nueva fase de construcción, se trata de una situación que no podía considerarse ya nacida, lo que implica que es aplicable el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats. (26)
45. Por tanto, la comparación llevada a cabo por Friends of the Irish Environment con la sentencia Wells, (27) relativa a la Directiva EIA, es acertada. Es cierto que esta Directiva, por motivos de seguridad jurídica, no exige una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente en los casos en los que, pese a que la autorización se otorgó después de la transposición de dicha Directiva, el correspondiente procedimiento de autorización se había iniciado formalmente antes de esta fecha (proyectos calificados de «pipe-line»). (28) No obstante, una decisión necesaria para evitar que expire una autorización vigente debe considerarse una nueva autorización, en el sentido de la Directiva EIA, que requiere la realización de una evaluación. (29)
46. En tercer lugar, la decisión de prórroga permite, en el caso de autos, la realización por primera vez de las obras, a saber, una operación que, con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats, deberá ser objeto de una evaluación destinada a determinar si puede afectar de forma apreciable a las zonas de conservación de que se trata. Pues bien, el riesgo de tal efecto es determinante para establecer si es necesaria una evaluación de las repercusiones, (30) pues la prevención de tales riesgos es el objetivo de tal evaluación. (31)
47. Se trata de una diferencia sustancial con respecto a las actividades recurrentes que, en determinadas circunstancias, pueden calificarse de operación única, (32) ya que, por regla general, tales medidas no afectarán a la zona protegida si la reiteración no conlleva cambios.
48. La letra d) de la segunda cuestión prejudicial tiene por objeto que se dilucide si este tercer elemento es de tal importancia que la decisión de prórroga no debería examinarse si ya se hubieran realizado determinadas obras con vistas a la realización del proyecto, es decir, si ya se hubiera producido una parte de los efectos.
49. Pero esta cuestión no necesita ser respondida en el presente procedimiento, ya que precisamente no se ejecutó ninguna obra. En cualquier caso, según la petición de decisión prejudicial, tales obras tampoco habrían dado lugar a un derecho a poner fin al proyecto una vez expirada la fase de construcción autorizada. (33)
50. Así pues, la decisión de prorrogar la autorización para construir una instalación, en cuya ausencia no pueden realizarse las obras, debe considerarse una autorización autónoma de un proyecto, de modo que le resulta aplicable el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats.
B. Tercera cuestión prejudicial — Evaluación previa
51. Mediante la tercera cuestión prejudicial, la High Court desea saber qué consideraciones debe tener en cuenta la autoridad competente a la hora de llevar a cabo la evaluación previa en el marco de la primera fase prevista en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats.
52. El artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva hábitats dispone que cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar.
53. La exigencia de una adecuada evaluación de las repercusiones de un plan o proyecto, establecida en el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva hábitats, está condicionada a que exista la probabilidad o el riesgo de que ese plan o proyecto afecte de manera apreciable al lugar de que se trate. (34) Teniendo en cuenta, en particular, el principio de cautela, se considera que tal riesgo existe desde el momento en que no pueda excluirse, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, que el plan o el proyecto pueda afectar a los objetivos de conservación de dicho lugar. (35) Esta posibilidad debe apreciarse, en particular, a la luz de las características y condiciones medioambientales específicas del lugar afectado por tal plan o proyecto. (36)
54. Por lo tanto, la evaluación previa debe tener en cuenta de forma conjunta los aspectos señalados para justificar la renuncia a una evaluación completa de las repercusiones.
55. En este marco, la constatación, al parecer implícita, por la autoridad de planificación, en relación con la autorización de 2008, de que el proyecto no afecta a la integridad del lugar no es más que un indicio derivado de los hechos. Su importancia dependerá de los motivos en los que la autoridad de planificación haya basado esa constatación. No obstante, en la medida en que, según la petición de decisión prejudicial, dicha autorización no contenía, ni siquiera en el año 2008, ningún tipo de constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas que pudieran disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras, no puede ahora razonablemente excluirse el riesgo de que tenga efectos sobre el lugar.
56. Es necesario, por el contrario, disponer de información científica adicional para prescindir de la evaluación adecuada. Esta información debería, en primer lugar, colmar las lagunas de la evaluación de 2008 y, en segundo lugar, tener en cuenta los cambios habidos en el proyecto, los hábitats y las especies protegidas de que se trata, (37) así como los conocimientos científicos existentes. Deben tomarse en consideración, en su caso, otros planes y proyectos añadidos desde entonces, si pueden afectar al lugar de forma apreciable conjuntamente con el plan o proyecto que debe examinarse.
57. Por consiguiente, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que la adecuada evaluación de las repercusiones mencionada en el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva hábitats debe efectuarse cuando no pueda excluirse, sobre la base de los mejores conocimientos científicos en la materia, que el plan o proyecto afecte a los objetivos de conservación establecidos para el lugar en cuestión. Una evaluación anterior del mismo plan o proyecto solo puede excluir este riesgo en la medida en que contenga constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas que puedan disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras previstas. Así pues, la evaluación previa debe, además, colmar las posibles lagunas de esta evaluación anterior y tener en cuenta si desde entonces el proyecto ha sido modificado, si se han añadido otros planes y proyectos que, junto con el plan o el proyecto objeto de evaluación, pueden afectar al lugar de forma apreciable, pero también si hay cambios en los hábitats y las especies protegidos de que se trate y si existen nuevos resultados científicos.
C. Quinta cuestión prejudicial — Interpretación conforme y alegaciones de las partes
58. Mediante la quinta cuestión prejudicial, la High Court pide que se dilucide el alcance de la obligación de interpretación conforme del Derecho interno cuando las partes no han invocado expresamente tal interpretación.
59. Esta cuestión tiene como telón de fondo el hecho de que la autoridad de planificación no ha basado la prórroga controvertida de la autorización en disposiciones que prevean una evaluación adecuada con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats, a saber, el artículo 42 de la PDA 2000, sino en los artículos 146B y 146C de la PDA 2000, que no requieren tal evaluación. Se ha señalado que, sin embargo, la elección de la base jurídica no ha sido expresamente objeto del recurso en el litigio principal.
60. La referencia a la invocación explícita de un motivo de impugnación determinado sugiere que se acuda a la jurisprudencia según la cual los tribunales deben examinar de oficio ciertas cuestiones. Conforme a dicha jurisprudencia, el Derecho de la Unión no obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a examinar de oficio un motivo basado en la infracción de disposiciones de la normativa de la Unión cuando el examen de dicho motivo les obligaría a exceder los límites del litigio tal como lo habían delimitado las partes. Los referidos órganos jurisdiccionales deben examinar de oficio los fundamentos de Derecho basados en una norma de la Unión de carácter imperativo cuando, en virtud del Derecho nacional, estarían obligadas o facultadas para hacerlo en el caso de una norma de Derecho interno de carácter imperativo. (38)
61. Sin embargo, un análisis más detallado revela que esta jurisprudencia no es pertinente en el presente asunto, puesto que Friends of the Irish Environment alegó efectivamente, con carácter general, como se desprende de los autos, la infracción del artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats. Por lo tanto, no procede examinar de oficio esta cuestión.
62. Sí que debe analizarse, en cambio, si la invocación de esta disposición puede supeditarse al requisito de que la parte cite también las disposiciones de Derecho interno cuya aplicación e interpretación conforme son necesarias para subsanar una posible infracción del Derecho de la Unión.
63. Como señalan acertadamente Friends of the Environment y la Comisión, la jurisprudencia es clara en este punto.
64. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que la obligación de los Estados miembros, dimanante de una Directiva, de alcanzar el resultado que la misma prevé y su deber de adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de dicha obligación, se imponen a todas las autoridades de los Estados miembros, con inclusión, en el marco de sus competencias, de las autoridades judiciales. (39)
65. De ello se deduce que, al aplicar el Derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales que deben interpretarlo están obligados a tomar en consideración el conjunto de normas de ese Derecho y a aplicar los métodos de interpretación reconocidos por este para hacerlo, en la mayor medida posible, a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate con el fin de alcanzar el resultado que esta persigue y, por lo tanto, a atenerse al artículo 288 TFUE, párrafo tercero. (40)
66. Cuando esto no sea posible, la primacía del Derecho de la Unión exige que los órganos jurisdiccionales nacionales encargados de aplicar, en el ámbito de sus respectivas competencias, las disposiciones del Derecho de la Unión tengan la obligación de garantizar la plena eficacia de tales disposiciones, si es necesario dejando sin aplicar, en el ejercicio de su propia competencia, cualquier disposición nacional contraria. (41) Esta obligación se ve limitada por el hecho que una directiva no puede, por sí sola, crear obligaciones a cargo de un particular y, por consiguiente, no puede ser invocada como tal en su contra. (42)
67. En cambio, no es necesario que las partes aleguen expresamente ante los órganos jurisdiccionales nacionales cuáles son, de entre las normas de Derecho interno, las que deben interpretarse de conformidad o dejarse inaplicadas. Por el contrario, la identificación de estas normas y el modo de proceder que permita eliminar una posible contradicción entre el Derecho nacional y el Derecho de la Unión se enmarcan en la obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales de alcanzar el resultado previsto por la Directiva.
68. Por lo demás, tampoco se aprecia en el presente asunto por qué la High Court debería procurar establecer la base jurídica correcta de la prórroga de la fase de construcción si constatara que dicha prórroga se concedió infringiendo el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats.
69. En cualquier caso, la obligación de un órgano jurisdiccional nacional de interpretar, en la medida de lo posible, las disposiciones de Derecho interno de conformidad con el Derecho de la Unión no presupone que las partes en el asunto sometido al conocimiento de aquel invoquen expresamente esta interpretación específica, siempre que aleguen, al menos, la infracción de las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión.
D. Sexta cuestión prejudicial — Preclusión
70. Mediante la sexta cuestión prejudicial, la High Court desea saber si debe dejar inaplicada una norma de Derecho procesal nacional que prohíbe a un recurrente impugnar, en el contexto de una solicitud de autorización posterior, la validez de una autorización anterior (que ha caducado).
71. Esta cuestión solo se plantea para el supuesto de que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats sea aplicable a la prórroga por el hecho de que la autorización inicial se concedió sobre la base de una disposición de Derecho nacional que no ha adaptado correctamente el Derecho interno a la Directiva hábitats. Pues bien, como ya se ha señalado, este particular carece de pertinencia, (43) de modo que no es necesaria una respuesta.
72. Por lo demás, esta cuestión suscita una vez más reflexiones en materia de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima. Pero, en la medida en que tales reflexiones sean pertinentes a los efectos de la aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats, serán efectivas en el marco del régimen jurídico de la operación única que ya ha sido analizado, (44)lo cual confirma la improcedencia de responder por separado a la sexta cuestión prejudicial.
V. Conclusión
73. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente manera:
«1. La decisión de prorrogar la autorización para construir una instalación en cuya ausencia no pueden realizarse las obras debe considerarse una autorización autónoma de un proyecto al que, por lo tanto, resulta aplicable el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43/CEE, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.
2. La adecuada evaluación de las repercusiones mencionada en el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva 92/43 debe efectuarse cuando no pueda excluirse, sobre la base de los mejores conocimientos científicos en la materia, que el plan o proyecto afecte a los objetivos de conservación establecidos para el lugar en cuestión. Una evaluación anterior del mismo plan o proyecto solo puede excluir este riesgo en la medida en que contenga constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas que puedan disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras previstas. Por lo tanto, la evaluación previa debe, además, colmar las posibles lagunas de esta evaluación anterior y tener en cuenta si desde entonces el proyecto ha sido modificado, si se han añadido otros planes y proyectos que, junto con el plan o el proyecto objeto de evaluación, pueden afectar al lugar de forma apreciable, pero también si hay cambios en los hábitats y las especies protegidos de que se trate y si existen nuevos resultados científicos.
3. La obligación de un órgano jurisdiccional nacional de interpretar, en la medida de lo posible, las disposiciones de Derecho interno de conformidad con el Derecho de la Unión no presupone que las partes en el asunto sometido al conocimiento de aquel invoquen expresamente esta interpretación específica, siempre que aleguen, al menos, la infracción de las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión.»