DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
21 octobre 2010(*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Documents concernant un contrat conclu dans le cadre du programme TACIS – Demande d’accès en rapport avec le différend opposant le requérant à la Commission devant une juridiction civile belge – Refus partiel d’accès – Demande d’accès fondée sur des principes découlant du traité UE – Intérêt public supérieur »
Dans l’affaire T‑474/08,
Dieter C. Umbach, demeurant à Bangkok (Thaïlande), représenté par Me M. Stephani, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme P. Costa de Oliveira et M. T. Scharf, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission du 2 septembre 2008, refusant l’accès du requérant à certaines données figurant sur des documents relatifs à un contrat intitulé « TACIS Service Contract n° 98.0414 », portant sur l’assistance à la rédaction d’un code administratif au bénéfice de la Fédération de Russie,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
Compos, lors du délibéré, de MM. N. J. Forwood, président, E. Moavero Milanesi et J. Schwarcz (rapporteur), juges,
greffier : Mme K. Andová, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 27 avril 2010,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1 L’article 1er du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), dispose :
« Le présent règlement vise à :
a) définir les principes, les conditions et les limites, fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé, du droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (ci-après dénommées ‘institutions’), prévu à l’article 255 […] CE de manière à garantir un accès aussi large que possible aux documents ;
b) arrêter des règles garantissant un exercice aussi aisé que possible de ce droit, et
c) promouvoir de bonnes pratiques administratives concernant l’accès aux documents. »
2 L’article 2 du règlement n° 1049/2001 prévoit :
« 1. Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.
[…]
3. Le présent règlement s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne.
[…] »
3 Aux termes de l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1049/2001 :
« 1. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection :
[…]
b) de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, notamment en conformité avec la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel.
2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :
– des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, y compris en ce qui concerne la propriété intellectuelle,
[…]
à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. »
4 Aux termes du considérant 16 du règlement n° 1049/2001 :
« Le présent règlement s’applique sans préjudice du droit d’accès aux documents dont jouissent les États membres, les autorités judiciaires ou les organes d’enquête. »
Faits à l’origine du litige
5 Le requérant, M. Dieter C. Umbach, est professeur de droit public. À l’issue d’une procédure d’appel d’offres, la Commission des Communautés européennes a attribué à l’université de Potsdam (Allemagne), représentée par le requérant, un contrat intitulé « TACIS Service Contract n° 98.0414 », portant sur l’assistance à la rédaction d’un code administratif au bénéfice de la Fédération de Russie (ci-après le « contrat »). Le contrat a été signé le 22 mars 1999. Par lettre de la Commission du 28 janvier 2000, le requérant a été informé que le contrat était résilié.
6 En date du 18 mars 2008, la Commission a signifié au requérant l’engagement d’une procédure devant la juridiction civile belge, en vue de la récupération d’une somme de 471 200 euros versée à titre d’avance sur l’exécution du contrat.
7 Dans le cadre du litige avec la Commission et en vue de se préparer à un éventuel procès, le requérant avait, par une lettre du 25 octobre 2007, demandé à celle-ci un accès complet aux documents relatifs au contrat sur le fondement du règlement n° 1049/2001 et des principes généraux gouvernant une procédure juridictionnelle régulière, dans le respect de ses droits fondamentaux garantis par l’article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), tels que visés par l’article 6, paragraphe 2, UE.
8 En date du 18 décembre 2007, la direction « Europe, Méditerranée du Sud, Moyen-Orient et politique de voisinage » de l’Office de coopération de la Commission (EuropAid) (ci‑après la « direction ‘Politique de voisinage’ ») a accusé réception de la demande d’accès aux documents et a exigé du requérant, eu égard à l’importante charge de travail qu’aurait représentée la recherche de tous les documents relatifs au contrat, qu’il identifie les documents demandés.
9 Le requérant a répondu à la direction « Politique de voisinage », le 25 janvier 2008, en indiquant les catégories de documents demandés, mais sans identifier chacun desdits documents, comme suit :
– les documents concernant l’appel d’offres, plus particulièrement la liste restreinte et les documents concernant le candidat dénommé « Groupe ENA » ;
– les dossiers et la correspondance de la délégation de la Commission à Moscou (Russie) avec le « cocontractant russe », plus particulièrement avec l’administration de la présidence, relativement au projet d’assistance à la rédaction d’un code administratif ;
– les dossiers et la correspondance entre, d’une part, la délégation de la Commission à Moscou et le « cocontractant russe », et d’autre part, la Commission, qui ont conduit à l’annulation du contrat, plus particulièrement toute plainte faite à l’encontre du travail du requérant ;
– la partie des dossiers pertinents relative aux rapports de travail soumis par le requérant et à l’évaluation de ces rapports ;
– la correspondance avec l’unité compétente en matière financière qui a été responsable de l’audit et de la révision du bilan financier établi par le requérant.
10 Répondant à une demande en ce sens adressée par la direction « Politique de voisinage », le requérant a, par lettre du 29 avril 2008, dressé un ordre de priorité des documents demandés, reprenant l’ordre dans lequel il les avaient présentés dans son courrier du 25 janvier 2008. Dans la lettre du 29 avril 2008, il rappelait qu’il considérait avoir un « droit procédural » à obtenir un accès complet aux dossiers et aux documents relatifs au contrat.
11 Par décision du 17 juin 2008, la direction « Politique de voisinage » a, sur le fondement du règlement n° 1049/2001, accordé au requérant l’accès à plusieurs documents relatifs au contrat, tout en indiquant que des données figurant sur certains de ces documents avaient été occultées par application des exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 1, 2, 3 et 4, dudit règlement. Par ailleurs, la direction « Politique de voisinage » envisageait la possibilité de communiquer des documents auxquels l’accès avait été refusé et sur lesquels seules les données personnelles du requérant seraient lisibles.
12 Par une lettre du 27 juin 2008, enregistrée à la Commission le 3 juillet suivant, le requérant a présenté une demande confirmative, tendant à ce que celle-ci reconsidère sa position quant à l’accès à certaines données et permette un accès « sans entraves et sans censure » à plusieurs catégories de documents dont la liste était fournie.
13 À deux reprises, les 25 juillet et 14 août 2008, la direction « Politique de voisinage » a informé le requérant que le délai de quinze jours ouvrables prévu pour répondre à une demande confirmative était prolongé.
14 Par une décision du 2 septembre 2008, le secrétaire général de la Commission a partiellement accédé à la demande du requérant, en divulguant les noms, les titres et les fonctions des agents de la Commission qui apparaissaient sur les documents déjà communiqués, tout en refusant d’accorder l’accès aux autres informations et données occultées dans ces mêmes documents (ci-après la « décision attaquée »). Pour justifier le refus d’accès aux informations et aux données occultées, le secrétaire général invoquait, d’une part, l’exception visant la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, en ce que la communication des noms et des autres données personnelles de personnes qui avaient été impliquées dans le projet ayant fait l’objet du contrat pourrait ébranler la protection de leur intégrité, un risque sérieux d’atteinte à leur réputation existant dans ce cas, et, d’autre part, l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux. Selon la décision attaquée, aucun intérêt public supérieur, au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, ne justifiait de divulguer les documents auxquels l’accès était refusé, la demande confirmative ne contenant pas d’arguments qui auraient pu conduire à une autre conclusion. Le secrétaire général rappelait que la demande d’accès aux documents avait été traitée en application des dispositions du règlement n° 1049/2001, qui prévoit un accès du public aux documents des institutions, et que, dès lors, l’intérêt particulier que pouvait avoir le requérant à la communication de certains documents n’avait pas été pris en considération.
15 Par une lettre du 2 octobre 2008, le requérant a, à nouveau, sollicité de la Commission la communication des noms et des adresses des participants à l’appel d’offres à l’issue duquel le contrat avait été attribué. En date du 15 octobre 2008, la direction « Politique de voisinage » a répondu que les informations demandées étaient soit déjà contenues dans les documents qui avaient été communiqués, soit n’étaient pas en possession du service.
Procédure et conclusions des parties
16 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 31 octobre 2008, le requérant a introduit le présent recours.
17 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée.
18 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner le requérant aux dépens.
19 Par courrier du 20 avril 2010, le requérant a fait parvenir des observations sur le rapport d’audience, demandant qu’il y soit précisé qu’il existait une divergence d’appréciation entre lui et la Commission quant à la régularité de la signification dans la procédure civile belge.
20 Invitée lors de l’audience à réagir aux observations du requérant sur le rapport d’audience, la Commission a indiqué que le courrier du 23 avril 2010, mentionné au point précédent, contenait une simple précision quant à la procédure devant la juridiction belge, qui n’avait aucune pertinence pour la présente affaire.
En droit
21 Pour contester la légalité de la décision attaquée, le requérant soulève en substance trois moyens. Le premier moyen est tiré de l’illégalité de la décision attaquée, laquelle méconnaîtrait le droit primaire, à savoir le traité UE, dans sa version antérieure au traité de Lisbonne, et les principes généraux du droit qu’il consacrerait ou reconnaîtrait. Par son deuxième moyen, le requérant soutient que la Commission a commis une erreur de droit dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, en ne prenant pas en considération sa situation particulière. Enfin, par son troisième moyen, le requérant fait valoir que, bien qu’il avait formulé sa demande d’accès aux documents sur le fondement d’un droit qu’il dénomme « droit général d’accès et de consultation », la Commission se serait bornée à appliquer le règlement n° 1049/2001.
22 Il convient, au préalable, d’examiner le troisième moyen du requérant.
Sur le troisième moyen, fondé sur le rejet implicite de la demande d’accès aux documents présentée sur le fondement d’un « droit général d’accès et de consultation »
Arguments des parties
23 Le requérant soutient que la Commission n’aurait pas répondu à sa demande d’accès aux documents, telle qu’elle était présentée sur le fondement d’un droit qu’il dénomme « droit général d’accès et de consultation ». En se limitant à lui répondre sur le seul fondement du règlement n° 1049/2001, la Commission aurait fait preuve d’une approche restrictive contraire aux principes du droit communautaire. Il aurait dû être tenu compte de ce que le requérant est partie à une procédure juridictionnelle civile, situation différente de celle d’un tiers qui demande l’accès à un dossier. Par suite, il aurait dû se voir assurer un niveau de protection plus élevé que celui accordé à un tel tiers.
24 La Commission soutient que le moyen doit être écarté.
Appréciation du Tribunal
25 Par le moyen qu’il soulève, le requérant soutient, en substance, que la Commission aurait commis une erreur de droit en ne répondant pas à sa demande d’accès aux documents présentée sur le fondement d’un droit d’accès relevant du droit primaire et distinct du droit découlant de l’article 255 CE mis en œuvre par le règlement n° 1049/2001. La Commission aurait ainsi implicitement rejeté la demande d’accès aux documents présentée sur ce fondement.
26 À l’audience, la Commission a fait valoir qu’il n’existait pas de décision implicite de rejet de la demande d’accès aux documents présentée sur le fondement d’un droit d’accès relevant du droit primaire et distinct du droit découlant de l’article 255 CE mis en œuvre par le règlement n° 1049/2001.
27 Le présent recours étant un recours en annulation présenté conformément à l’article 230 CE, il convient de déterminer, d’une part, si la demande d’accès du requérant avait un double fondement, le règlement n° 1049/2001 et un droit d’accès relevant du droit primaire et distinct du droit découlant de l’article 255 CE mis en œuvre par le règlement n° 1049/2001 et, d’autre part, si la décision attaquée peut s’analyser comme contenant également une décision implicite de rejet de la demande d’accès présentée sur ce second fondement.
28 Dans sa demande d’accès aux documents, datée du 25 octobre 2007, le requérant sollicitait l’accès à « ces documents et dossiers, si ce n’est en vertu des dispositions du règlement n° 1049/2001, alors au moins en vertu des principes généraux gouvernant une procédure juridictionnelle régulière et dans le respect [de ses] droits fondamentaux tels que garantis par la [CEDH, plus particulièrement par son article 6], qui doivent également être pris en considération (article 6, paragraphe 2, […] UE) ».
29 Dans son courrier du 18 décembre 2007, par lequel il était exigé du requérant qu’il précise sa demande, la direction « Politique de voisinage » indiquait que le traitement de celle-ci relevait de sa compétence conformément au règlement n° 1049/2001.
30 La décision de la direction « Politique de voisinage » du 17 juin 2008 a été prise sur le seul fondement du règlement n° 1049/2001.
31 Dans sa demande confirmative, le requérant a réitéré sa demande d’accès aux documents sur un fondement autre que le règlement n° 1049/2001 en ces termes :
« Les documents auxquels [le requérant] doit avoir accès sont des documents qui le concernent et concernent l’affaire pendante devant la juridiction de Bruxelles. Pour cette raison, l’accès à ces documents a été demandé en considération du droit fondamental [du requérant] à se défendre et à préparer sa défense et seulement en second lieu sur le fondement du règlement n° 1049/2001. »
32 La décision attaquée ne mentionne que le règlement n° 1049/2001 comme base juridique de la demande confirmative.
33 Par suite, tant la demande initiale d’accès aux documents que la demande confirmative ont été présentées par le requérant sur le fondement du règlement n° 1049/2001 et sur celui d’un droit d’accès relevant du droit primaire et distinct du droit découlant de l’article 255 CE mis en œuvre par le règlement n° 1049/2001, ce dont la Commission a convenu à l’audience.
34 En revanche, force est de constater que la Commission, dans la décision attaquée, n’a pas répondu à la demande d’accès aux documents, en tant qu’elle était fondée sur un droit d’accès relevant du droit primaire et distinct du droit découlant de l’article 255 CE mis en œuvre par le règlement n° 1049/2001.
35 En principe, tant la Cour que le Tribunal refusent de reconnaître, sauf à mettre en cause le système des voies de recours institué par le traité, que le seul silence d’une institution soit assimilé à une décision implicite, hormis l’existence de dispositions expresses fixant un délai à l’expiration duquel une telle décision est réputée intervenir de la part de l’institution invitée à prendre position et définissant le contenu de cette décision (arrêt de la Cour du 9 décembre 2004, Commission/Greencore, C‑123/03 P, Rec. p. I‑11647, point 45 ; arrêts du Tribunal du 13 décembre 1999, SGA/Commission, T‑189/95, T‑39/96 et T‑123/96, Rec. p. II‑3587, point 27 ; du 13 décembre 1999, Sodima/Commission, T‑190/95 et T‑45/96, Rec. p. II‑3617, point 32, et du 9 septembre 2009, Brink’s Security Luxembourg/Commission, T‑437/05, Rec. p. II‑3233, point 55).
36 Au-delà de l’existence de dispositions expresses prévoyant l’existence de décisions implicites, il est admis que, dans certaines circonstances spécifiques, le principe rappelé au point 35 ci-dessus ne puisse trouver application, de sorte que le silence ou l’inaction d’une institution peuvent être exceptionnellement considérés comme ayant valeur de décision implicite de refus (arrêt Commission/Greencore, point 35 supra, point 45, et arrêt Brink’s Security Luxembourg/Commission, point 35 supra, point 55).
37 Or, il n’existe pas et le requérant n’allègue d’ailleurs pas qu’il existe des dispositions expresses qui fixeraient, dans des circonstances telles que celles de l’espèce, un délai à l’expiration duquel une décision implicite serait intervenue de la part de la Commission invitée à prendre position et qui définiraient le contenu d’une telle décision.
38 De plus, le requérant n’invoque aucune circonstance spécifique permettant d’assimiler, à titre exceptionnel, le silence de la Commission à une décision implicite de refus.
39 Enfin, à cet égard, il y a lieu de constater que, dans la mesure où le requérant a expressément fondé sa demande sur une base légale distincte du droit découlant de l’article 255 CE mis en œuvre par le règlement n° 1049/2001 et que, à cette fin, il a invoqué des éléments de fait qui lui sont particuliers, notamment la nécessité d’accéder à ces documents pour les besoins de la procédure devant une juridiction civile belge, il est manifeste que cette demande, tant par son fondement juridique que par les critères et procédures qui seraient applicables à son traitement, est complètement étrangère aux conditions d’accès et à la procédure fixées par ledit règlement. Il n’y a pas lieu, dès lors, de considérer la réponse initiale de la Commission et la décision attaquée, qui ne se référaient expressément qu’à la procédure fixée par le règlement n° 1049/2001, comme contenant une décision implicite de rejet de la demande faite sur un autre fondement.
40 Dès lors, la Commission ne peut être regardée comme ayant pris une décision implicite de rejet de la demande d’accès aux documents présentée par le requérant sur le fondement d’un droit d’accès relevant du droit primaire et distinct du droit découlant de l’article 255 CE mis en œuvre par le règlement n° 1049/2001.
41 Par suite, le troisième moyen du recours doit être écarté.
42 À titre surabondant, il y a lieu de rappeler que l’accès aux documents, détenus par la Commission, pour les besoins d’un litige devant une juridiction d’un État membre est, en premier lieu, garanti par le principe de coopération loyale, découlant de l’article 4, paragraphe 3, TUE, qui impose aux institutions communautaires, et surtout à la Commission, chargée de veiller à l’application des dispositions du traité, d’offrir un concours actif à toute autorité judiciaire nationale qui est saisie d’un litige de nature contractuelle entre la Commission et son cocontractant et qui estime nécessaire d’obtenir des informations sur leurs relations contractuelles. Ce concours, qui se présente sous plusieurs formes, peut consister, le cas échéant, dans la communication aux juges nationaux de documents acquis par les institutions dans l’accomplissement de leurs fonctions (voir, en ce sens, ordonnance de la Cour du 13 juillet 1990, Zwartveld e.a., C‑2/88 IMM, Rec. p. I‑3365, points 16 à 22 ; arrêts de la Cour du 11 juillet 1996, SFEI e.a., C‑39/94, Rec. p. I‑3547, point 50, et du 22 octobre 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Rec. p. I‑9011, point 93 ; arrêt du Tribunal du 18 septembre 1996, Postbank/Commission, T‑353/94, Rec. p. II‑921, point 64).
43 En outre, le considérant 16 du règlement n° 1049/2001 prévoit que le régime d’accès du public aux documents des institutions que ledit règlement met en œuvre s’applique sans préjudice du droit d’accès aux documents dont jouissent les autorités judiciaires.
44 Par conséquent, la juridiction civile belge pourra, dans le cadre du litige dont elle est saisie, solliciter de la Commission la production des documents ou des informations qu’elle jugera nécessaires pour se prononcer sur le bien-fondé de la demande de condamnation du requérant. La circonstance que la juridiction belge ne serait pas en mesure d’identifier certains documents en relation avec la résiliation du contrat ne saurait a priori l’empêcher de demander à la Commission, si elle l’estime nécessaire, de lui communiquer tous les documents en rapport avec cette résiliation, notamment les éventuels échanges de correspondance entre la délégation de la Commission à Moscou et le bénéficiaire russe du contrat.
45 Dans l’hypothèse où la Commission refuserait de faire droit, en tout ou en partie, à la demande de la juridiction civile belge de communication d’informations ou de documents existants, cette juridiction pourrait saisir la Cour. En effet, la Cour assure, dans le domaine particulier de l’entraide judiciaire, le contrôle juridictionnel du respect de l’obligation de coopération loyale qui s’impose à la Commission lorsqu’elle est saisie par une autorité judiciaire nationale (ordonnance du 13 juillet 1990, Zwartveld e.a., point 42 supra, point 23, et ordonnance du Tribunal du 12 décembre 2007, Atlantic Container Line e.a./Commission, T‑113/04, non publiée au Recueil, point 24).
46 Par suite, sauf justification du refus de communication des documents ou informations demandés pour des motifs légitimes de protection des droits des tiers ou lorsque la divulgation de ces données serait susceptible d’entraver le fonctionnement et l’indépendance de l’Union, la Cour pourrait ordonner à la Commission de communiquer les informations ou documents existants que la juridiction civile belge estimerait nécessaires pour se prononcer sur le bien-fondé de la requête dont elle est saisie (voir, en ce sens, ordonnance de la Cour du 6 décembre 1990, Zwartveld e.a., C‑2/88 IMM, Rec. p. I‑4405, points 11 à 13).
Sur le premier moyen, tiré de la méconnaissance du droit primaire
Arguments des parties
47 Selon le requérant, un droit d’accès au dossier d’une personne partie à une instance juridictionnelle résulte du traité UE, dans sa version antérieure au traité de Lisbonne, et de principes généraux qu’il consacre ou reconnaît. Un tel droit d’accès résulterait aussi de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal.
48 Parmi les principes consacrés par le traité UE, dans sa version antérieure au traité de Lisbonne, le requérant invoque le droit à une bonne administration et le droit à un procès équitable. Ainsi, l’article 6, paragraphe 1, UE reconnaîtrait le principe de l’État de droit et les principes qui sont communs aux États membres, dans les ordres juridiques desquels existeraient des règles analogues en matière d’accès au dossier en faveur des parties à une instance juridictionnelle. Le droit à un procès équitable, impliquant la possibilité pour une partie à un procès de consulter et d’utiliser pour sa défense les pièces la concernant qui seraient en possession de la partie adverse, ferait dès lors partie du principe de l’État de droit et, donc, de l’ordre juridique communautaire.
49 Le requérant relève, en outre, que le droit à un procès équitable est prévu par l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH, qui serait applicable dans l’ordre juridique communautaire en vertu de l’article 6, paragraphe 2, UE. Puisque le litige pour lequel la demande d’accès aux documents détenus par la Commission a été formulée est de nature civile, l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH s’appliquerait au présent recours, qui ne constituerait que l’accessoire de l’instance devant la juridiction belge. Le droit à un procès équitable contiendrait en substance le principe selon lequel une partie à un litige doit être sujet de ce litige et disposer, par conséquent, des droits de participation appropriés.
50 Le requérant invoque également l’article 41, paragraphe 2, deuxième tiret, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, proclamée le 7 décembre 2000 à Nice (JO C 364, p. 1). Cette disposition prévoirait que toute personne affectée par une procédure administrative doit avoir accès au dossier qui la concerne.
51 En outre, le droit d’accès du requérant au dossier concernant le projet TACIS et le contrat serait la conséquence du droit d’être entendu, lui-même relevant du principe d’égalité des armes dans toute procédure juridictionnelle. D’ailleurs, l’accès du requérant au dossier aurait dû être assuré par la Commission avant même qu’elle ne prenne la décision de demander la restitution de l’avance versée sur l’exécution du contrat.
52 Selon le requérant, la situation créée par la Commission serait « kafkaïenne », puisque, d’une part, celle-ci soutient qu’il devrait désigner précisément chacune des pièces qui sont importantes pour sa défense, alors que seul un accès complet et illimité aux documents relatifs au contrat lui permettrait de procéder à cette désignation, et, d’autre part, il doit se défendre contre les griefs que la Commission a avancés dans le procès devant la juridiction civile belge sans avoir les moyens de le faire en raison du refus de lui communiquer les informations utiles à sa défense. Le requérant en tire la conclusion que la Commission est mue par des motifs qui ne sont pas impartiaux.
53 La Commission soutient que le moyen doit être écarté.
Appréciation du Tribunal
54 Dans son premier moyen, le requérant soutient que, en lui refusant l’accès aux documents ou aux informations dont il avait sollicité la communication, la Commission a méconnu plusieurs normes qui, selon lui, relèveraient du droit primaire, à savoir le traité UE, dans sa version antérieure au traité de Lisbonne, et les principes généraux qui y sont consacrés. Parmi les principes invoqués figureraient le droit à une bonne administration et le droit à un procès équitable. Par ailleurs, l’article 41, paragraphe 2, deuxième tiret, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne prévoirait le droit pour toute personne affectée par une procédure administrative d’avoir accès au dossier qui la concerne. Enfin, le droit d’accès au dossier concernant le projet TACIS et le contrat serait la conséquence du droit d’être entendu, lui-même relevant du principe d’égalité des armes dans toute procédure juridictionnelle.
55 Le moyen soulevé s’analyse en une erreur de droit. La Commission aurait méconnu les normes susvisées en ne tenant pas compte de ce que la demande d’accès visait à obtenir des documents ou des informations nécessaires au requérant pour assurer sa défense dans le procès devant la juridiction civile belge. En substance, le requérant reproche à la Commission de ne pas avoir, lors de l’application des dispositions du règlement n° 1049/2001, pris en considération sa qualité de partie à une procédure juridictionnelle pour répondre à sa demande.
56 En vertu de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, les bénéficiaires du droit d’accès aux documents des institutions sont « [t]out citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre ». Il en ressort que ce règlement a vocation à garantir l’accès de tous aux documents publics et non seulement l’accès du demandeur à des documents le visant (arrêt de la Cour du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, Rec. p. I‑1233, point 43 ; arrêts du Tribunal du 26 avril 2005, Sison/Conseil, T‑110/03, T‑150/03 et T‑405/03, Rec. p. II‑1429, point 50, et du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, Rec. p. II‑2023, point 136).
57 Les exceptions à l’accès aux documents prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001 sont rédigées en termes impératifs, ce qui oblige les institutions de refuser l’accès aux documents relevant de ces exceptions, lorsque la preuve des circonstances visées est rapportée (arrêt du 1er février 2007, Sison/Conseil, point 56 supra, point 46, et arrêt du 26 avril 2005, Sison/Conseil, point 56 supra, point 51).
58 Si l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 prévoit qu’il est possible, pour le demandeur, de faire échec à l’application des exceptions qu’il vise, il faut que la divulgation du document auquel l’accès est demandé soit justifiée par un « intérêt public supérieur » (arrêt Franchet et Byk/Commission, point 56 supra, point 135).
59 L’intérêt particulier que peut faire valoir un demandeur à l’accès à un document le concernant personnellement ne saurait être pris en compte en tant qu’intérêt public supérieur au sens des dispositions de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, que cet intérêt soit constitué par les droits de la défense du demandeur ou par la garantie d’une bonne administration de la justice (arrêt Franchet et Byk/Commission, point 56 supra, points 137 et 138). Dès lors, l’institution qui refuse l’accès à certains documents sur le fondement d’une exception visée à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 ne commet pas d’erreur de droit en considérant que l’intérêt particulier invoqué par un demandeur ne constituait pas un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés (arrêt Franchet et Byk/Commission, point 56 supra, point 139).
60 En l’espèce, premièrement, le requérant ne conteste pas l’application à sa demande d’accès aux documents des exceptions prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous b), et paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001. Certes, dans la réplique, le requérant met en doute, dans le cadre du deuxième moyen, l’application de la première exception, au regard du temps écoulé depuis l’exécution du contrat. Il convient toutefois de constater, d’une part, que ce grief, dans l’hypothèse où il se rattacherait au premier moyen, ne pourrait être regardé comme l’ampliation dudit moyen, en raison du caractère nouveau de l’argumentation en droit et en fait qu’il comporte et, d’autre part, qu’il se fonde sur des éléments qui étaient connus du requérant à la date d’introduction de son recours. Or, il ressort des dispositions combinées de l’article 44, paragraphe 1, sous c), et de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal que la requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige et contenir un exposé sommaire des moyens invoqués et que la production de moyens nouveaux en cours d’instance est interdite à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure (arrêt du Tribunal du 15 octobre 2008, Mote/Parlement, T‑345/05, Rec. p. II‑2849, point 85). Partant, ce grief, présenté au stade de la réplique, est irrecevable.
61 Deuxièmement, l’exception à l’accès aux documents prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001 est rédigée en termes impératifs, ce qui obligeait la Commission de refuser l’accès aux documents relevant de cette exception, dès lors que la preuve des circonstances visées était rapportée. En l’espèce, le requérant ne conteste pas que la Commission aurait rapportée la preuve de ce que la divulgation complète des documents demandés portait atteinte à la protection de l’intérêt public tenant à la vie privée et à l’intégrité de l’individu. Dès lors, la protection de l’intérêt particulier que fait valoir le requérant ne saurait empêcher l’application de l’exception obligatoire de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001 (voir point 59 ci‑dessus).
62 Troisièmement, s’agissant de l’application de l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001, ladite exception ne saurait être remise en cause par le requérant, en raison du caractère particulier de l’intérêt qu’il fait valoir, qui ne peut être pris en compte en tant qu’intérêt public supérieur au sens de ces dispositions (voir point 59 ci-dessus).
63 Par conséquent, le premier moyen n’est pas de nature à remettre en cause la légalité de la décision attaquée et doit être écarté.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur de droit commise par la Commission dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation
Arguments des parties
64 Si le règlement n° 1049/2001 accorde aux institutions un certain pouvoir d’appréciation pour décider d’accorder l’accès aux documents qu’elles détiennent, le requérant soutient que ce pouvoir doit être exercé en fonction des objectifs mentionnés dans ledit règlement, à savoir les intérêts des tiers et les intérêts publics. Le pouvoir d’appréciation des institutions serait lié non seulement par le respect de ces objectifs, mais aussi par les principes et droits fondamentaux dont dispose la personne qui demande à bénéficier des dispositions du règlement n° 1049/2001. Dès lors, il conviendrait que, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, l’institution tienne tout particulièrement compte de la situation spécifique de cette personne, notamment en ce que les documents sollicités la concernent ou touchent ses intérêts. À l’identique, il devrait être tenu compte de la situation particulière de l’intéressé lors de la mise en balance de son intérêt à obtenir l’accès aux documents demandés, des intérêts des tiers et des intérêts publics.
65 En l’espèce, le requérant soutient que la Commission aurait irrégulièrement exercé son pouvoir d’appréciation, et ainsi commis une erreur de droit, en ne faisant pas prévaloir sa situation particulière et en restreignant ce pouvoir de manière illégale.
66 Dans la réplique, le requérant fait remarquer que l’exception tenant à la protection de la vie privée et de l’intégrité des tiers, opposée par la Commission dans la décision attaquée, ne serait plus fondée en raison du temps écoulé depuis la fin du contrat, les autres parties au projet TACIS et à l’appel d’offres ayant abouti au contrat n’étant plus concernées.
67 Selon le requérant, l’argumentation de la Commission part de la prémisse selon laquelle l’accès au dossier, tant en vertu du droit primaire que du règlement n° 1049/2001, n’est pas accordé sans limites. Or, la prémisse du raisonnement à suivre devrait être le respect des droits procéduraux fondamentaux du requérant, lesquels devraient être d’abord pris en considération, avant que ne soit envisagée la mise en œuvre des limites résultant du droit applicable.
68 En l’espèce, la Commission n’aurait pas procédé à un examen concret de la situation des tiers qu’elle souhaitait protéger par l’invocation des limites posées par le règlement n° 1049/2001 et aurait, au contraire, cherché à protéger ceux-ci de manière « aveugle ». Aucune mise en balance des intérêts en présence n’aurait été effectuée et aucun des facteurs objectifs comme le temps écoulé depuis la résiliation du contrat n’aurait été pris en compte. Or, c’est à la lumière des droits procéduraux fondamentaux du requérant qu’auraient dû être appréciées les limites du droit d’accès aux documents sollicités.
69 Selon la Commission, le moyen doit être écarté.
Appréciation du Tribunal
70 Dans l’exercice du pouvoir d’appréciation dont elle dispose pour mettre en œuvre les exceptions au droit d’accès aux documents, l’institution doit mettre en balance l’intérêt du public à la divulgation des documents demandés et l’intérêt public protégé justifiant le refus d’accès. Or, le requérant considère que la Commission aurait dû mettre en balance, d’une part, l’intérêt public protégé et l’intérêt des tiers et, d’une autre part, son intérêt personnel à la divulgation des documents sollicités, à savoir son droit à se défendre dans le cadre d’une procédure juridictionnelle. Par suite, en ne prenant pas en compte l’intérêt personnel que le requérant aurait eu à la divulgation des documents et des informations sollicités, protégé par des principes et des droits fondamentaux, la Commission aurait illégalement restreint son pouvoir d’appréciation.
71 Le deuxième moyen ne peut qu’être écarté, puisque la Commission, dans l’appréciation des faits pouvant la conduire à opposer un refus à une demande d’accès aux documents, n’a pas à prendre en considération l’intérêt particulier du requérant à accéder à ces documents. Partant, la Commission n’a pas commis d’erreur de droit en restreignant, à cet égard, son pouvoir d’appréciation (voir, en ce sens, arrêt Franchet et Byk/Commission, point 56 supra, point 137).
72 Les différents arguments présentés dans la réplique ne sont pas de nature à remettre en cause cette conclusion.
73 Le requérant fait tout d’abord valoir que l’exception tenant à la protection de la vie privée et de l’intégrité des tiers ne serait plus fondée en raison du temps écoulé depuis la fin du contrat, les autres parties au projet TACIS et à l’appel d’offres ayant abouti au contrat n’étant plus concernées. Une telle argumentation s’analyse en une erreur manifeste d’appréciation des faits au vu desquels l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 a été opposée à la demande d’accès. Il s’agit toutefois d’un grief qui ne saurait être regardé comme l’ampliation du deuxième moyen, en raison de son caractère nouveau, et qui se fonde sur des éléments qui étaient connus du requérant à la date d’introduction de son recours. Ainsi qu’il a été jugé au point 60 ci-dessus, il ressort des dispositions combinées de l’article 44, paragraphe 1, sous c), et de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure que la requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige et contenir un exposé sommaire des moyens invoqués, et que la production de moyens nouveaux en cours d’instance est interdite à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure. Dès lors, ce grief ne peut qu’être écarté.
74 Quant aux autres arguments développés au stade de la réplique, ils expriment à nouveau la critique de l’insuffisante prise en compte de l’intérêt particulier du requérant à l’accès aux documents sollicités.
75 Ainsi en est-il de la critique de l’argument de la Commission selon lequel l’accès au dossier n’est pas accordé sans limites. Selon le requérant, ses droits procéduraux fondamentaux auraient dû être pris en considération avant que ne soit envisagée la mise en œuvre des limites au droit d’accès aux documents résultant du règlement n° 1049/2001. Or, un tel intérêt, particulier, ne saurait être pris en compte par la Commission dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation.
76 Il en est de même des arguments tirés de l’absence d’examen concret par la Commission de la situation des tiers qu’elle souhaitait protéger par l’invocation des limites posées par le règlement n° 1049/2001 ou de l’absence de mise en balance des intérêts en présence. Les droits procéduraux fondamentaux invoqués par le requérant à l’appui de ces différents arguments ne traduisent rien d’autre que l’intérêt particulier qu’avait pour lui l’accès aux documents.
77 Par suite, l’ensemble du recours doit être rejeté.
Sur les dépens
78 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) M. Dieter. C. Umbach est condamné aux dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 21 octobre 2010.
Signatures