CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 9 de septiembre de 2015 (1)
Asunto C‑115/14
RegioPost GmbH & Co. KG
contra
Stadt Landau in der Pfalz
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Oberlandesgericht Koblenz (Alemania)]
«Situación puramente interna — Identidad nacional — Artículo 4 TUE, apartado 2 — Libre prestación de servicios — Artículo 56 TFUE — Directiva 96/71/CE — Artículo 3, apartado 1 — Directiva 2004/18/CE — Artículo 26 — Contratos públicos — Servicios postales — Normativa nacional que exige a los licitadores y a sus subcontratistas que se comprometan a pagar un salario mínimo al personal que ejecuta las prestaciones objeto del contrato público»
I. Introducción
1. A la luz de las disposiciones del Derecho de la Unión, ¿está facultado un poder adjudicador de un Estado miembro, en el marco de un procedimiento de adjudicación de un contrato público, para exigir a los licitadores y a sus subcontratistas que se comprometan a pagar el salario por hora mínimo legal a los trabajadores encargados de ejecutar las prestaciones objeto de dicho contrato?
2. Este es, en esencia, el núcleo de las cuestiones planteadas por el Oberlandesgericht Koblenz (Alemania) en un litigio entre RegioPost, GmbH & Co. KG (en lo sucesivo, «RegioPost»), prestador de servicios postales, y la Stadt Landau in der Pfalz (municipio de Landau in der Pfalz), situada en el Land de Renania-Palatinado.
3. Este problema, que el Tribunal de Justicia ya abordó en los asuntos en los que recayeron las sentencias Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189) y Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235), aunque en circunstancias jurídicas y fácticas distintas, requiere en esencia interpretar las disposiciones de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (2) y el artículo 56 TFUE en materia de libre prestación de servicios.
4. De la resolución de remisión se deduce que, el 23 de abril de 2013, la Stadt Landau in der Pfalz convocó, a escala de la Unión Europea, una licitación que tenía por objeto un contrato público relativo a los servicios postales de esta ciudad, dividido en dos lotes.
5. No se discute que, en la época en que se produjeron los hechos del procedimiento principal, no existía en Alemania ni salario mínimo general, que hasta el 1 de enero de 2015 no se fijó en una cantidad por hora de 8,50 euros (brutos), ni un convenio colectivo de aplicación general obligatoria que regulase las relaciones y las condiciones de trabajo en el sector de los servicios postales.
6. En estas circunstancias, con arreglo a las indicaciones de la licitación convocada por la Stadt Landau in der Pfalz relativas a la «capacidad económica y financiera» del adjudicatario, éste debía cumplir lo dispuesto en la Ley del Land de Renania-Palatinado para el respeto de los convenios colectivos y del salario mínimo en la adjudicación de contratos públicos (Landesgesetz zur Gewährleistung von Tariftreue und Mindestentgelt bei öffentlichen Auftragsvergaben) (Landestariftreuegesetz; en lo sucesivo, «LTTG»), de 1 de diciembre de 2010.
7. El artículo 1 de la LTTG dispone que esta Ley tiene por objeto combatir las distorsiones de la competencia, en el marco de la adjudicación de contratos públicos, resultantes de la contratación de personal escasamente remunerado y reducir las cargas para los sistemas de seguridad social. De este modo, el poder adjudicador solo podrá adjudicar contratos públicos a aquellas empresas que paguen a sus trabajadores el salario mínimo establecido por la Ley.
8. El artículo 3, apartado 1, de la LTTG prevé que sólo se podrán adjudicar contratos públicos a empresas que, al presentar la oferta, se comprometan por escrito a pagar a sus empleados, por la prestación de sus servicios, un salario de al menos 8,50 euros (brutos) por hora (salario mínimo) y a aplicarles las revisiones del salario mínimo que se introduzcan durante la ejecución del contrato. En la época en que se produjeron los hechos del litigio principal, con arreglo al procedimiento previsto por el artículo 3, apartado 2, de la LTTG, el salario mínimo por hora previsto en el artículo 3 de la LTTG se fijó en 8,70 euros (brutos) mediante un Reglamento del Gobierno del Land de Renania-Palatinado. Por otra parte, el artículo 3, apartado 1, de la LTTG añade que si, en el momento de presentación de la oferta, ésta no incluye la declaración relativa al salario mínimo y no se presenta tampoco a requerimiento del poder adjudicador, la oferta quedará excluida de la valoración.
9. El pliego de condiciones del contrato público controvertido contenía un «modelo de declaración» con arreglo al artículo 3 de la LTTG, en la que se invitaba a los licitadores a presentar junto con la oferta su propia declaración sobre el respeto del salario mínimo y declaraciones en nombre de sus subcontratistas.
10. El 16 de mayo de 2013, RegioPost alegó que las declaraciones relativas al salario mínimo a las que hace referencia el artículo 3 de la LTTG eran contrarias a la legislación en materia de contratación pública. Adjuntó a su oferta, que presentó dentro del plazo señalado, declaraciones de los subcontratistas redactadas por ella misma, pero no presentó ninguna declaración propia.
11. El 25 de junio de 2013, la Stadt Landau in der Pfalz concedió a RegioPost la posibilidad de presentar, a posteriori, en un plazo de catorce días, las declaraciones relativas al salario mínimo que se mencionan en el artículo 3 de la LTTG, advirtiéndole al mismo tiempo de que su oferta sería excluida si no atendía a este requerimiento.
12. El 27 de junio de 2013, sin haber presentado las declaraciones que el poder adjudicador le solicitaba, RegioPost reiteró sus alegaciones y anunció que, en caso de ser excluida su oferta, interpondría un recurso.
13. El 11 de julio de 2013, el poder adjudicador comunicó a RegioPost que su oferta no podía valorarse sin las declaraciones solicitadas. Asimismo, indicó que los dos lotes del contrato controvertido se adjudicarían, respectivamente, a PostCon Deutschland GmbH y a Deutsche Post AG.
14. El 23 de octubre de 2013, la Vergabekammer Rheinland-Pfalz (Sala competente en materia de contratación pública del Land de Renania-Palatinado) desestimó el recurso interpuesto por RegioPost, al considerar, en particular, que la oferta de esta última había sido correctamente excluida por la no presentación de las declaraciones relativas al salario mínimo que el poder adjudicador había requerido legítimamente.
15. El órgano jurisdiccional remitente, ante el que se interpuso el recurso de apelación, estima que para la resolución del litigio es necesario dilucidar si el artículo 3 de la LTTG es compatible con el Derecho de la Unión.
16. Más concretamente, considera que el artículo 3 de la LTTG contiene una «condición especial relativa a la ejecución del contrato» que se refiere a «consideraciones de tipo social» en el sentido del artículo 26 de la Directiva 2004/18, condición que únicamente será lícita si es compatible con las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de libre prestación de servicios.
17. Pues bien, el órgano jurisdiccional remitente estima que no está en condiciones de determinar si existe esa compatibilidad, ni siquiera a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular la sentencia Rüffert, antes citada.
18. Por lo que se refiere a la compatibilidad del artículo 3 de la LTTG con el artículo 56 TFUE, párrafo primero, el órgano jurisdiccional remitente señala que la obligación que recae sobre las empresas establecidas en otros Estados miembros de adaptar los salarios pagados a sus trabajadores a la retribución, normalmente más elevada, aplicable en el lugar de ejecución del contrato en Alemania propicia que dichas empresas pierdan una ventaja competitiva. Por consiguiente, la obligación prevista en el artículo 3 de la LTTG constituye un obstáculo prohibido, en principio, por el artículo 56 TFUE, párrafo primero.
19. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente considera que el Derecho de la Unión no se opondría a la aplicación del artículo 3 de la LTTG a dichas empresas si se constata que se cumplen las condiciones de aplicación del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios. (3)
20. Con todo, alberga dudas a este respecto.
21. Por una parte, el órgano jurisdiccional remitente señala que, aunque el artículo 3 de la LTTG constituye efectivamente una disposición legislativa que establece por sí misma la cuantía del salario mínimo, no garantiza el pago de dicho salario a todos los trabajadores de los adjudicatarios. En efecto, se limita a prohibir a los poderes adjudicadores que adjudiquen un contrato público a los licitadores que no se comprometan a abonar el salario mínimo únicamente a los trabajadores adscritos a la ejecución de dicho contrato.
22. Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente señala que la obligación prevista en el artículo 3 de la LTTG solo se aplica a los contratos públicos y no a la ejecución de contratos privados. Pues bien, un trabajador adscrito a la ejecución de este último tipo de contrato no merece menor grado de protección social que un trabajador que ejecuta un contrato público. En este sentido, el órgano jurisdiccional remitente observa que la aplicación de la sentencia Rüffert, antes citada, en una situación como la del caso de autos, resultaría controvertida en Alemania. Además, el órgano jurisdiccional remitente expresó serias dudas acerca de la tesis según la cual la obligación de aplicar con carácter general las cuantías de salario mínimo a todos los tipos de contratos controvertidos se limita únicamente a la situación que dio lugar a la sentencia Rüffert, antes citada, en la que dichas cuantías se fijaron a través de convenios colectivos y no mediante disposiciones legislativas.
23. Por último, en caso de que se declare que el requisito previsto en el artículo 3 de la LTTG es compatible con el artículo 56 TFUE, el órgano jurisdiccional remitente considera que procedería preguntarse posteriormente sobre la compatibilidad de la sanción prevista en el artículo 3 de la LTTG, a saber, la exclusión del licitador de participar en el procedimiento de adjudicación del contrato, con el artículo 26 de la Directiva 2004/18. En particular, el órgano jurisdiccional remitente expresa sus dudas acerca de si la condición prevista en el artículo 3 de la LTTG puede calificarse de criterio cualitativo de selección, cuyo incumplimiento podría justificar la exclusión de un licitador. Por añadidura, estima que la sanción establecida por el artículo 3 de la LTTG resulta inútil, dado que el adjudicatario está contractualmente obligado a pagar el salario mínimo legal una vez celebrado el contrato, y el incumplimiento de esta obligación está sancionado por el artículo 7 de la LTTG.
24. En tales circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 56 TFUE, párrafo primero, en relación con el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71, en el sentido de que se opone a una normativa nacional que obliga a la entidad adjudicadora a contratar solamente a empresas que al presentar la oferta se comprometan por escrito, tanto ellas como sus subcontratistas, a pagar a los trabajadores que dediquen a la ejecución del contrato un salario mínimo establecido por el Estado únicamente para los contratos públicos, pero no para los privados, cuando no exista un salario mínimo general legalmente establecido ni un convenio colectivo de validez general que vincule a los potenciales contratistas y a los eventuales subcontratistas?
2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión:
¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión en materia de contratación pública, especialmente el artículo 26 de la Directiva 2004/18, en el sentido de que se opone a una disposición nacional como el artículo 3, apartado 1, tercera frase, de la LTTG, que dispone la exclusión obligatoria de una oferta en caso de que el operador económico no se haya comprometido mediante una declaración específica al presentar su oferta a hacer algo a lo que estaría contractualmente obligado aun sin dicha declaración si se le adjudicase el contrato?»
25. Estas cuestiones han sido objeto de observaciones escritas formuladas por la Stadt Landau in der Pfalz, Deutsche Post AG, los Gobiernos alemán, danés, italiano, austriaco y noruego, y la Comisión Europea. Excepto los Gobiernos italiano y austriacos, estas partes y RegioPost formularon observaciones orales en la vista celebrada el 29 de abril de 2015.
II. Análisis
A. Sobre la primera cuestión prejudicial
26. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia acerca de la compatibilidad con el artículo 56 TFUE y el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71, de una normativa adoptada por una entidad federada de un Estado miembro que obliga a los licitadores y a sus subcontratistas a comprometerse, mediante una declaración escrita que debe presentarse junto con su oferta, a pagar un salario por hora mínimo de 8,70 euros (brutos), fijado por dicha normativa, a los trabajadores encargados de ejecutar las prestaciones objeto del contrato público.
1. Sobre la competencia del Tribunal de Justicia
27. La Stadt Landau in der Pfalz y los Gobiernos alemán e italiano alegan que, dado que todos los elementos del litigio principal se circunscriben a la República Federal de Alemania, no procede responder a esta cuestión, ya que las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la libre prestación de servicios no se aplican en estas circunstancias.
28. Desde mi punto de vista, no puede acogerse esta alegación.
29. Es cierto que tal como se desprende de la resolución de remisión, todas las empresas que han participado en el procedimiento de adjudicación del contrato público controvertido están establecidas en Alemania y dicho contrato se ejecuta en territorio alemán, sin que, por otra parte, ningún elemento de los autos indique que hayan sido convocadas empresas subcontratistas establecidas en el territorio de otros Estados miembros para participar en la ejecución de dicho contrato.
30. También es cierto que las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios no son aplicables a actividades cuyos elementos relevantes se circunscriben a un solo Estado miembro. (4)
31. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha afirmado su competencia para responder a cuestiones relativas, en particular, a la interpretación de las disposiciones del Tratado relativas a libertades fundamentales cuando todos los elementos se circunscriben a un solo Estado miembro, en tres situaciones: cuando «no se pueda excluir de ningún modo» que los nacionales de otros Estados miembros puedan, en situaciones similares, verse sujetos a las medidas nacionales litigiosas del Estado miembro de que se trate con ocasión del ejercicio de una de estas libertades, (5) cuando el Derecho interno prohíbe las discriminaciones denominadas «inversas» (6) y/o cuando, para resolver un litigio puramente interno, el Derecho interno se remite, en principio «directa e incondicionalmente», a las normas del Derecho de la Unión. (7)
32. En el contexto de la primera corriente jurisprudencial antes citada, en sus sentencias Venturini y otros y Sokoll-Seebacher el Tribunal de Justicia afirmó su competencia para responder a cuestiones prejudiciales que, pese al carácter puramente interno de las situaciones que originaron tales cuestiones, versen sobre la compatibilidad con la libertad de establecimiento garantizada por el Tratado de una normativa nacional que puede producir efectos que no se limitan a un solo Estado miembro. En efecto, en estos casos, no se puede «excluir de ningún modo» que nacionales de otros Estados miembros estén o hayan estado interesados en ejercer la libertad fundamental objeto de esos asuntos. (8)
33. Más allá de la situación particular del litigio principal, el Tribunal de Justicia se centra, al parecer, en comprobar si, por su objeto o por su propia naturaleza, la medida nacional en cuestión puede producir efectos transfronterizos. De ser así, el Tribunal de Justicia aceptará responder las cuestiones que le han sido planteadas.
34. Esta jurisprudencia puede extrapolarse al presente asunto.
35. La LTTG tiene por objeto exigir, durante la ejecución de los contratos, el respeto del salario mínimo establecido por el Land de Renania-Palatinado a los adjudicatarios de las licitaciones públicas convocadas por los poderes adjudicadores de dicho Land. El artículo 3 de la LTTG obliga a cada uno de los licitadores y a sus posibles subcontratistas, con independencia de su nacionalidad o de su lugar de residencia, a comprometerse por escrito, al presentar la oferta, a respetar dicho salario mínimo en el supuesto de que finalmente obtengan la adjudicación del contrato. Así pues, la LTTG puede producir, en cuanto tal, efectos fuera del territorio alemán, ya que las exigencias que establece este texto se aplican indistintamente a todas las licitaciones convocadas por los poderes adjudicadores del Land de Renania-Palatinado, incluidas las que se convocan a escala de la Unión Europea.
36. Esta era, además, la situación en el momento de la licitación que dio lugar al litigio principal. En efecto, tal como se desprende de los autos remitidos por el órgano jurisdiccional remitente y como confirmó en la vista la Stadt Landau in der Pfalz, la licitación controvertida se convocó a escala de la Unión y su valor estimado supera ampliamente el umbral de 200 000 euros previsto en el artículo 7, letra b), de la Directiva 2004/18, aplicable a los contratos públicos de servicios en la época de los hechos del litigio principal. (9)
37. Por tanto, no se puede excluir de ningún modo que, a raíz de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, esta licitación haya podido interesar a una serie de empresas establecidas en Estados miembros distintos de Alemania, pero que estas empresas no hayan participado finalmente en el procedimiento de adjudicación por motivos que pudieran estar relacionados con las exigencias previstas en el artículo 3 de la LTTG.
38. Ahora bien, es ante todo la vinculación del litigio principal con las disposiciones de la Directiva 2004/18, cuya aplicabilidad está fuera de duda, lo que sustenta mi convicción de que procede desestimar la excepción de falta de competencia o de inadmisibilidad formulada por la Stadt Landau in der Pfalz y los Gobiernos alemán e italiano. (10)
39. Como ha señalado acertadamente el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 26 de dicha Directiva confiere a los poderes adjudicadores el derecho de «exigir condiciones especiales en relación con la ejecución del contrato», que puedan referirse a «consideraciones de tipo social», siempre que éstas se indiquen en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones y sean «compatibles con el Derecho [de la Unión]».
40. La remisión que de esta forma efectúa el artículo 26 de la Directiva 2004/18 a las disposiciones del Derecho de la Unión significa que las condiciones relativas al respeto de las cuantías de salario mínimo previstas por el artículo 3 de la LTTG, que están relacionadas con la ejecución del contrato público, deben ser compatibles con dichas disposiciones y, por tanto, con la libre prestación de servicios garantizada por el Tratado.
41. Por otra parte, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, el deber de respetar el principio de igualdad de trato responde a la esencia misma de las directivas en materia de contratos públicos, que tienen por objeto, en particular, favorecer el desarrollo de una competencia efectiva y enuncian los criterios de adjudicación del contrato tendentes a garantizar dicha competencia. (11)
42. Dado que tanto el órgano jurisdiccional remitente como el poder adjudicador deben asegurar que se garantice la igualdad de trato de los licitadores que participan en una licitación relativa a un contrato comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/18, esta última obliga, en consecuencia, a dicho órgano jurisdiccional a atenerse, para resolver una situación puramente interna, a las soluciones aplicadas en el Derecho de la Unión con objeto, especialmente, de evitar la aparición de discriminaciones entre los operadores económicos o de eventuales distorsiones de la competencia. (12)
43. En cualquier caso, este es el motivo por el que, en la medida en que el anuncio de licitación controvertido en el litigio principal está comprendido en el ámbito de aplicación de las disposiciones de la Directiva 2004/18, entiendo que en realidad la interpretación solicitada por el órgano jurisdiccional remitente en su primera cuestión prejudicial tiene por objeto principalmente las condiciones de aplicación del artículo 26 de dicha Directiva. Por tanto, si se reformula la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente de forma que haga referencia a la interpretación del artículo 26 de la Directiva 2004/18, el Tribunal de Justicia es necesariamente competente para interpretar tal artículo. En efecto, la aplicabilidad de las disposiciones de la Directiva 2004/18 no depende de la existencia de un vínculo efectivo con la libre circulación entre Estados miembros; dichas disposiciones son pertinentes siempre que el importe del contrato controvertido en el litigio principal supere los umbrales de aplicación de esta Directiva, (13) tal como sucede en el litigio principal.
44. En estas circunstancias, considero que el Tribunal de Justicia es competente para responder a la primera cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente. Como se ha indicado, en mi opinión dicha competencia es evidente si se reformula esta cuestión de forma que se refiera a la interpretación del alcance de las condiciones previstas en el artículo 26 de la Directiva 2004/18.
2. Sobre el fondo
45. A la luz de las observaciones precedentes relativas a la reformulación de la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, estimo que este último pretende fundamentalmente saber si el artículo 26 de la Directiva 2004/18 debe interpretarse en el sentido de que se opone a la normativa de una entidad regional de un Estado miembro que obliga a los licitadores y a sus subcontratistas a comprometerse, mediante una declaración por escrito que ha de presentarse junto con la oferta, a pagar a los trabajadores encargados de ejecutar las prestaciones objeto del contrato público un salario por hora mínimo de 8,70 euros (brutos), fijado por dicha normativa.
46. El artículo 26 de la Directiva 2004/18 faculta a los poderes adjudicadores a supeditar la ejecución del contrato público a «condiciones especiales», entre ellas las que se refieran a «consideraciones de tipo social», siempre que, por una parte, se indiquen en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones y, por otra, sean «compatibles con el Derecho [de la Unión]».
47. En el presente asunto, el cumplimiento por el adjudicatario de las disposiciones de la LTTG, en particular de su artículo 3, se hizo constar claramente tanto en el anuncio de licitación como en el pliego de condiciones del caso de autos. Por otra parte, en mi opinión, no cabe duda de que las «consideraciones de tipo social» a las que alude el artículo 26 de la Directiva 2004/18 incluyen el respeto por la empresa adjudicataria y sus eventuales subcontratistas, durante la ejecución del contrato público, de las cuantías de salario mínimo fijadas por la Ley en beneficio de los trabajadores adscritos a esta tarea.
48. El considerando 34 de esta misma Directiva confirma que «las leyes, reglamentaciones […], nacionales […], vigentes en materia de condiciones de trabajo […], se aplicarán durante la ejecución de un contrato público, siempre que dichas normas, así como su aplicación, se ajusten al Derecho [de la Unión]». (14) El respeto de las cuantías de salario mínimo puede formar parte perfectamente de la categoría de condiciones de trabajo. (15)
49. Con arreglo al artículo 26 de la Directiva 2004/18, en relación con su considerando 34, la posibilidad de exigir el respeto de las cuantías de salario mínimo debe ser compatible, no obstante, con el Derecho de la Unión.
50. Por consiguiente, se trata de comprobar si la exigencia de respetar las cuantías de salario mínimo durante la ejecución de un contrato público, como el controvertido en el procedimiento principal, es compatible con las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión.
51. A este respecto, tanto el órgano jurisdiccional remitente como las partes interesadas consideran que este examen debe realizarse teniendo en cuenta sobre todo, si no exclusivamente, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71, ya que este precepto regula las condiciones de trabajo y empleo que los Estados miembros pueden imponer a las empresas que desplazan trabajadores de forma temporal para una prestación de servicios.
52. Este enfoque no me convence.
53. Ello se debe a que es pacífico que el caso de autos no está relacionado con ninguna de las medidas de desplazamiento de trabajadores previstas en el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 96/71. En particular, RegioPost, que está establecida en Alemania, no tenía intención, a efectos de la ejecución del contrato público para el que presentó su oferta, ni de recurrir a un establecimiento o a una empresa de su grupo para que desplazase trabajadores al territorio alemán, ni de utilizar los servicios de una empresa de trabajo temporal o de suministro de trabajadores de otro Estado miembro, a fin de lograr el desplazamiento de estos últimos a Alemania.
54. Desde el punto de vista de la aplicación de la Directiva 96/71, la situación que originó el presente asunto no difiere sustancialmente de la que dio lugar a la sentencia Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235), en la que el Tribunal de Justicia descartó examinar la compatibilidad entre las disposiciones de la citada Directiva y la normativa de un Land alemán, que exigía a las empresas adjudicatarias de un contrato público que respetaran las cuantías de salario mínimo fijadas por esta misma normativa, basándose en que la situación controvertida en el procedimiento principal no estaba incluida en ninguna de las tres medidas transnacionales a que se refiere el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 96/71. (16)
55. En efecto, se desprendía de la petición de decisión prejudicial planteada en el referido asunto que la empresa Bundesdruckerei no tenía la intención de ejecutar el contrato público en cuestión (que tenía por objeto la digitalización de documentos y la conversión de datos para una ciudad alemana) mediante el desplazamiento de trabajadores al territorio alemán, sino encomendándolo a trabajadores de una de sus filiales establecida en el territorio de otro Estado miembro, a saber, la República de Polonia. (17)
56. En otras palabras, según el razonamiento del Tribunal de Justicia, aunque se trataba de una situación transnacional, no entrañaba el desplazamiento de trabajadores de forma temporal al territorio alemán para ejecutar la prestación de servicios litigiosa.
57. Conviene además señalar que, para descartar la aplicación de la Directiva 96/71, el Tribunal de Justicia no prestó atención a la situación existente en el momento en que el poder adjudicador convocó la licitación a escala de la Unión Europea, momento en el que aún podía realizarse un desplazamiento de trabajadores al territorio alemán, sino a la situación específica de la empresa Bundesdruckerei, que dio lugar a la remisión prejudicial.
58. Por tanto, de estas circunstancias el Tribunal de Justicia dedujo, en el apartado 29 de la sentencia Bundesdruckerei, antes citada, que solo era pertinente la interpretación del artículo 56 TFUE.
59. A mi juicio, este es el enfoque que debe adoptarse también en el presente asunto.
60. En consecuencia, en una situación como la del litigio principal, considero que la remisión efectuada por el artículo 26 de la Directiva 2004/18 al Derecho de la Unión se refiere exclusivamente al artículo 56 TFUE.
61. Para la verificación de la compatibilidad de una norma de Derecho nacional, como el artículo 3 de la LTTG, con el artículo 56 TFUE, se requiere fundamentalmente determinar si las cuantías de salario mínimo previstas por la normativa del Land de Renania-Palatinado constituyen una restricción a la libre prestación de servicios que pueda estar justificada por los objetivos de lucha contra las distorsiones de la competencia o de protección de los trabajadores, como han sostenido tanto la Stadt Landau in der Pfalz como el Gobierno alemán.
62. En primer lugar, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no cabe ninguna duda de que, al obligar a los adjudicatarios de contratos públicos y a sus eventuales subcontratistas a respetar unas cuantías de salario mínimo por hora de 8,70 euros (brutos), una normativa como la del Land de Renania-Palatinado puede imponer a los prestadores de servicios establecidos en otros Estados miembros que no sean Alemania, en los que las cuantías de salario mínimo sean inferiores, una carga económica adicional que puede impedir, obstaculizar o hacer menos interesante la ejecución de sus prestaciones en la República Federal de Alemania. Por tanto, tal medida nacional puede constituir una restricción en el sentido del artículo 56 TFUE. (18)
63. En segundo lugar, se trata de comprobar si dicha medida nacional puede estar justificada por el objetivo de la protección de los trabajadores.
64. A este respecto, tanto RegioPost como la Comisión estiman, invocando en particular los apartados 29 y 39 de la sentencia Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), que no sucede así, dado que la protección concedida por el artículo 3, apartado 1, de la LTTG no se extiende a los trabajadores adscritos a la ejecución de contratos privados.
65. No comparto esta postura.
66. En el asunto Rüffert se preguntó al Tribunal de Justicia si el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71 y el artículo 56 TFUE se oponían a una normativa de un Land alemán que exigía a los adjudicatarios de contratos públicos de construcción y de transportes públicos de cercanías que respetasen, durante la ejecución de dichos contratos, el nivel salarial previsto en un convenio colectivo al que se remitía la normativa del citado Land.
67. En relación con la interpretación de la Directiva 96/71 que, según el razonamiento desarrollado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), es asimismo pertinente para la interpretación del artículo 56 TFUE, se planteó así la cuestión de si el convenio colectivo objeto de ese asunto había sido declarado de aplicación general, en el sentido del artículo 3, apartado 1, de tal Directiva. El Tribunal de Justicia dio una respuesta negativa y declaró que, por tanto, no se habían respetado los mecanismos de fijación de las cuantías de salario mínimo previstos en la Directiva 96/71.
68. Yendo un poco más allá de este problema (19) y examinando el efecto general y vinculante de un convenio colectivo como el controvertido en ese asunto, el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 29 de la sentencia Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), que dicho efecto no podía comprobarse ya que, en concreto, la «normativa» del Land, que se remitía a las cuantías de salario mínimo previstas en ese convenio, «sólo se aplica[ba] a los contratos públicos, con exclusión de los contratos privados».
69. En el apartado 39 de la sentencia Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), apartado que forma parte del razonamiento «confirmatorio» del Tribunal de Justicia referente al artículo 56 TFUE, se reproduce palabra por palabra la apreciación mencionada anteriormente que figura en el apartado 29 de dicha sentencia.
70. Sin embargo, el alcance de la apreciación que figura en los apartados 29 y 39 de la sentencia Rüffert debe ahora matizarse a la luz del artículo 26 de la Directiva 2004/18, disposición totalmente nueva en el Derecho de la Unión de los contratos públicos, y que no era aplicable en el momento de los hechos que dieron lugar a la citada sentencia. (20)
71. Como ya se ha indicado, el artículo 26 de la Directiva 2004/18 autoriza a los Estados miembros a exigir a los poderes adjudicadores de contratos públicos que respeten condiciones especiales, incluidas condiciones de trabajo, durante la ejecución de dichos contratos. A fin de garantizar el efecto útil de esta autorización, a mi juicio los Estados miembros deben estar facultados para adoptar disposiciones legales, reglamentarias o administrativas por las que se fijen condiciones de trabajo y de empleo, incluidas las cuantías de salario mínimo, en el contexto específico de los contratos públicos, en favor de los trabajadores que prestan servicios para la realización de estos contratos.
72. Es evidente que, en el ejercicio de esta competencia, los Estados miembros y los poderes adjudicadores han de garantizar el respeto de los principios de transparencia y de no discriminación, tal como resultan del artículo 26 de la Directiva 2004/18, en relación con el Derecho de la Unión.
73. Sin embargo, en mi opinión el ejercicio de esta competencia no puede supeditarse a que las condiciones de trabajo y empleo pertinentes, tales como las cuantías mínimas de salario en el presente asunto, sean aplicables asimismo a los trabajadores que ejecutan contratos privados. Si así fuera, estas condiciones perderían su carácter de «condiciones especiales», en el sentido de la Directiva 2004/18. Además, exigir esta ampliación para ejecutar los contratos públicos implicaría, en definitiva, que los Estados miembros estuvieran obligados a establecer cuantías de salario mínimo de aplicación general en la totalidad o en parte de su territorio, obligación que hasta el momento el Derecho de la Unión no impone en absoluto. (21)
74. En unas circunstancias como las del litigio principal, considero que dicha ampliación, que se efectuaría en aras de la coherencia de la normativa del Land, podría incluso menoscabar las competencias de los Länder.
75. Como han puesto de manifiesto varias partes interesadas, si bien, conforme al Derecho alemán, los Länder son competentes para establecer normas sobre remuneración mínima en el marco de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos, no lo son para fijar cuantías de salario mínimo aplicables al conjunto de los trabajadores.
76. En caso de que deba acogerse la tesis formulada por RegioPost y por la Comisión, de ello se deduciría que, en un caso como el del litigio principal, un Land no podría aplicar su normativa tendente a transponer la autorización concedida por la Directiva 2004/18, puesto que el ámbito de aplicación de dicha normativa debería ampliarse más allá del sector específico de los contratos públicos en el que el Land ha ejercido su competencia.
77. Por consiguiente, el Land estaría obligado a abstenerse de aplicar esta normativa hasta el momento en que el Estado federal decidiese adoptar cuantías de salario mínimo de aplicación general.
78. En el ámbito del Estado federal, este enfoque, que siguiendo la lógica de la argumentación de RegioPost y la Comisión, es necesario para cumplir la exigencia de ampliar a los contratos privados el trato reservado hasta entonces a los contrato públicos, equivaldría, en realidad, a transformar la facultad ofrecida a los Estados miembros de establecer un salario mínimo en su territorio en una verdadera obligación, lo cual no se desprende en modo alguno, como he explicado anteriormente, del estado actual de desarrollo del Derecho de la Unión.
79. En el ámbito del Land, la introducción de cuantías de salario mínimo por parte del Estado federal haría superfluas las disposiciones legislativas del Land dirigidas específicamente a garantizar el cumplimiento por parte de los adjudicatarios del pago de un salario mínimo en beneficio de los trabajadores que ejecutan un contrato público en su territorio.
80. En tales circunstancias, se reduciría considerablemente, e incluso se eliminaría, la competencia del Land en la materia.
81. En efecto, se podría intentar sostener que, en el supuesto examinado en los puntos anteriores de las presentes conclusiones, los Länder seguirían estando facultados para adoptar una cuantía de salario (mínimo) superior a la establecida a nivel federal con objeto, en particular, de tener en cuenta los costes locales de la vida. Sin embargo, la cuestión planteada seguiría siendo si dicha cuantía seguiría constituyendo una cuantía de salario mínimo y, sobre todo, si debería ampliarse a los trabajadores adscritos a la ejecución de contratos privados. En definitiva, los Länder simplemente deberían renunciar a ejercer su competencia en el sector de los contratos públicos, aplicando a dicho sector las cuantías de salario mínimo adoptadas a nivel federal.
82. Pues bien, es preciso recordar que, en virtud del artículo 4 TUE, apartado 2, la Unión está obligada a respetar la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a sus estructuras fundamentales políticas y constitucionales, también en lo referente a la autonomía local y regional.
83. Es cierto que los Estados miembros de estructura federal, como la República Federal de Alemania, no pueden alegar el reparto interno de competencias entre las autoridades de las entidades regionales o locales y las autoridades federales con objeto de eludir el cumplimiento de las obligaciones que para ellos se derivan del Derecho de la Unión. (22) A fin de garantizar el cumplimiento de dichas obligaciones, estas distintas autoridades están obligadas a coordinar el ejercicio de sus respectivas competencias. (23)
84. Sin embargo, esta exigencia presupone que las competencias de estas autoridades puedan ejercerse efectivamente. En mi opinión, del artículo 4 TUE, apartado 2, se deriva que el Derecho de la Unión no puede privar a una entidad regional o local del ejercicio efectivo que las competencias que le han sido conferidas en el seno del Estado miembro de que se trate. Pues bien, como pretenden demostrar las consideraciones anteriores, ésta sería, en definitiva, la consecuencia del argumento formulado por RegioPost y la Comisión según el cual, para ser compatible con el artículo 56 TFUE, la norma contenida en el artículo 3 de la LTTG en beneficio de los trabajadores que ejecutan un contrato público debe ampliarse a los trabajadores adscritos a la ejecución de contratos privados.
85. En consecuencia, habida cuenta de la competencia del Land de Renania-Palatinado, me parece totalmente coherente que el ámbito de aplicación del artículo 3 de la LTTG se limite a los trabajadores que ejecutan contratos públicos.
86. A mi parecer, este enfoque es asimismo coherente con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia acerca de las consideraciones específicas de tipo medioambiental, aplicables indistintamente, que pueden imponer los poderes adjudicadores. Así, en esta jurisprudencia se reconoce en concreto que pueden tenerse en cuenta tales consideraciones al examinar los criterios para la adjudicación de servicios de transportes urbanos objeto de contratos públicos, siempre que sean compatibles con el principio de no discriminación y sin que sea necesario que tales consideraciones se amplíen también a las empresas de transporte urbano cuando ejecutan contratos privados. (24) Ahora bien, es importante señalar que en el artículo 26 de la Directiva 2004/18 las consideraciones de tipo medioambiental se mencionan al mismo nivel que las consideraciones de tipo social que se analizan en el presente asunto. La analogía que efectúa el Gobierno alemán entre estos dos tipos de consideraciones pone claramente de manifiesto, en mi opinión, la necesidad de permitir que los Estados miembros adopten medidas específicas en el sector de la actividad económica constituido por los contratos públicos.
87. Por otra parte, a mi juicio una medida nacional como el artículo 3 de la LTTG es totalmente proporcionada. En efecto, solo obliga a los adjudicatarios y a sus subcontratistas a respetar el salario mínimo fijado por el Land de Renania-Palatinado en beneficio de sus trabajadores adscritos a la ejecución de los contratos públicos, y no en beneficio de todos sus empleados.
88. Por lo tanto, estimo que el artículo 3 de la LTTG puede estar justificado por el objetivo de la protección de los trabajadores y, por tanto, entiendo que el artículo 56 TFUE no se opone a la aplicación de ese precepto a una situación como la del caso de autos, sin que sea necesario que el ámbito de aplicación de ese precepto se extienda a los contratos privados.
89. Por todas estas razones, propongo responder a la primera cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente que el artículo 26 de la Directiva 2004/18 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la normativa de una entidad regional de un Estado miembro que obliga a los licitadores y a sus subcontratistas a comprometerse, mediante una declaración por escrito que ha de presentarse junto a la oferta, a pagar a los trabajadores encargados de ejecutar las prestaciones objeto de un contrato público un salario por hora mínimo de 8,70 euros (brutos), establecido por dicha normativa.
B. Sobre la segunda cuestión prejudicial
90. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el artículo 26 de la Directiva 2004/18 debe interpretarse, no obstante, en el sentido de que se opone a una disposición de una entidad regional de un Estado miembro, como el artículo 3, apartado 1, de la LTTG, que dispone la exclusión obligatoria de una oferta en caso de que el licitador no se haya comprometido, mediante una declaración específica presentada junto a la oferta, a cumplir las cuantías mínimas de salario previstas por dicha disposición, a lo que estaría de todas formas contractualmente obligado si se le adjudicase el contrato.
91. Esta cuestión requiere analizar, por una parte, los motivos por los que los Estados miembros están autorizados a comprobar el cumplimiento de las condiciones previstas en el artículo 26 de la Directiva 2004/18 y, por otra, en el supuesto de que no se cumplan tales condiciones, si resulta adecuada una sanción como la exclusión de la participación en el procedimiento en el procedimiento de adjudicación del contrato público.
92. Excepto RegioPost, todas las partes que han presentado observaciones sobre esta cuestión estiman que los Estados miembros están facultados para verificar el respeto de las condiciones previstas por el artículo 26 de la Directiva 2004/18, en concreto a través de un sistema de declaración de compromiso en el momento de presentación de la oferta del licitador y que, en caso de que no se aporte dicha declaración, el poder adjudicador podrá excluir al licitador del procedimiento de adjudicación.
93. Comparto la tesis defendida por estas últimas partes.
94. En cuanto al primer punto, a mi juicio es evidente que si, como creo, los Estados miembros están facultados en virtud del Derecho de la Unión para adoptar disposiciones legislativas o normativas que tengan por objeto imponer a las empresas adjudicatarias condiciones de trabajo especiales, tales como el respeto de unas cuantías de salario mínimo, en el marco de la ejecución de los contratos públicos, esta facultad implica necesariamente que puedan adoptar medidas que permitan al poder adjudicador asegurarse de que tanto los licitadores como sus subcontratistas están dispuestos a cumplir dichas condiciones en el supuesto de que se les adjudique el contrato.
95. En el presente asunto, la medida controvertida reviste la forma de una declaración de compromiso por escrito que el licitador debe presentar tanto en su nombre como, en su caso, en nombre de sus subcontratistas.
96. En contra de lo que al parecer se indicó en el anuncio de licitación del litigio principal, dicha declaración no parece consistir en un documento referente al nivel mínimo de capacidad económica y financiera que puede exigirse al licitador, en el sentido del artículo 47 de la Directiva 2004/18, nivel que puede acreditarse por uno o varios de los medios enumerados en tal artículo o mediante cualquier documento que el poder adjudicador considere adecuado, en particular en relación con el balance o el volumen de negocios global o sectorial del operador económico.
97. Se trata en efecto principalmente de una declaración de compromiso de cumplimiento de la ley, en particular de las condiciones de trabajo exigidas por la normativa del Land de Renania-Palatinado durante la ejecución de las prestaciones objeto del contrato público.
98. Ciertamente es posible aducir, al igual que la Comisión en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia, que se necesita una determinada capacidad financiera para demostrar que el licitador o sus subcontratistas están en condiciones de abonar el salario mínimo que fija la normativa del Land de Renania-Palatinado a los empleados adscritos a la ejecución del contrato público.
99. En caso de que el Tribunal de Justicia considerara que la declaración de compromiso del pago de un salario mínimo está relacionada con la capacidad financiera del licitador, el artículo 47 de la Directiva 2004/18 no prohibiría en forma alguna la exigencia de presentar dicha declaración. En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la enumeración de los elementos que permiten apreciar el nivel mínimo de capacidad económica y financiera exigido no es exhaustiva. (25)
100. En cualquier caso, tal declaración de compromiso de pago del salario mínimo fijado por la normativa del Land de Renania-Palatinado no impone por sí sola al licitador una carga adicional suficientemente pesada para que el procedimiento de contratación resulte más gravoso que en caso de que no se exigiese la presentación de esta declaración. En efecto, a través de esta declaración, el poder adjudicador únicamente persigue verificar que el licitador se compromete a respetar la condición de ejecución del contrato prevista en el artículo 3 de la LTTG. Tal como afirma la Comisión, esta declaración constituye además un medio adecuado para comprobar si los licitadores y sus subcontratistas cumplen las condiciones de ejecución de los contratos públicos. El requisito de presentación de dicha declaración permite asimismo garantizar la transparencia de las condiciones especiales del anuncio de licitación y/o del pliego de condiciones, al concienciar a los licitadores de la importancia que el poder adjudicador otorga a dichas condiciones.
101. En lo que se refiere al segundo punto, es decir, la exclusión del procedimiento de licitación cuando el licitador se niega a aportar tal declaración de compromiso, suscribo el argumento de la Comisión según el cual esta situación permite suponer que el licitador no tiene intención de cumplir la condición prevista por el artículo 3 de la LTTG.
102. Sería paradójico y poco compatible con un uso racional de los recursos públicos proseguir un procedimiento de adjudicación de un contrato con dicho operador económico y, en su caso, celebrar el contrato con este operador para tener que imponerle después una sanción contractual por el incumplimiento de la condición prevista en el artículo 3 de la LTTG.
103. Por otra parte, conviene señalar que el considerando 34 de la Directiva 2004/18 dispone, en particular, que en caso de incumplimiento de las obligaciones relacionadas con el respeto de las leyes y normativas vigentes en la materia, concretamente, de condiciones de trabajo, los Estados miembros podrán considerar dicho incumplimiento como falta grave o delito que afecta a la moralidad profesional del operador económico, pudiendo acarrearle su exclusión del procedimiento de adjudicación de un contrato público.
104. Aunque la negativa a presentar una declaración de compromiso relativa al salario mínimo no puede considerarse, a mi parecer, como una falta grave por sí misma, la idea subyacente del considerando 34 de la Directiva 2004/18 es sin duda admitir que los Estados miembros tienen derecho a excluir a un operador económico que no tiene ninguna intención de respetar las condiciones de trabajo aplicables en el lugar de ejecución del contrato público. En mi opinión, no puede exigirse a los Estados miembros que reserven dicha medida únicamente para las situaciones en las que sus autoridades constaten un incumplimiento de la obligación de respetar dichas condiciones de trabajo por parte del adjudicatario del contrato público.
105. A mi juicio, la exclusión del licitador del procedimiento de adjudicación del contrato por negarse a presentar la declaración de compromiso prevista en el artículo 3 de la LTTG constituye, pues, una medida apropiada para evitar que el poder adjudicador seleccione a un candidato que no tiene intención de atenerse a las condiciones exigidas por dicho poder adjudicador en materia de salario mínimo.
106. Por último, tal como se desprende de los hechos del litigio principal, procede señalar que la exclusión de un licitador que no adjuntó en el momento de presentación de su oferta una declaración de compromiso sobre el salario mínimo no es automática. En efecto, según el artículo 3 de la LTTG, antes de ejercer la facultad de descartar dicha oferta, el poder adjudicador está obligado a requerir de nuevo la presentación de la declaración de compromiso en un plazo determinado, lo que permite subsanar un posible olvido o error del licitador en el momento de presentación de la oferta. Esta obligación del poder adjudicador parece una medida completamente proporcionada.
107. A la vista de estas consideraciones, propongo responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 26 de la Directiva 2004/18 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa de una entidad regional de un Estado miembro que prevé la exclusión obligatoria de una oferta en caso de que un licitador de un contrato público no se comprometa, en su propio nombre y en nombre de sus subcontratistas, mediante una declaración específica al presentar su oferta y tras haber sido requerido de nuevo por el poder adjudicador, a respetar las cuantías de salario mínimo previstas por dicha normativa en caso de que se adjudique a dicho licitador la ejecución de las prestaciones objeto del contrato público controvertido.
III. Conclusión
108. A la vista de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Oberlandesgericht Koblenz del siguiente modo:
«1) El artículo 26 de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a la normativa de una entidad regional de un Estado miembro que obliga a los licitadores y a sus subcontratistas a comprometerse, mediante una declaración por escrito que ha de presentarse junto a la oferta, a pagar a los trabajadores encargados de ejecutar las prestaciones objeto de un contrato público un salario por hora mínimo de 8,70 euros (brutos), establecido por dicha normativa.
2) El artículo 26 de la Directiva 2004/18 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa de una entidad regional de un Estado miembro que prevé la exclusión obligatoria de una oferta en caso de que un licitador de un contrato público no se comprometa, en su propio nombre y en nombre de sus subcontratistas, mediante una declaración específica al presentar su oferta y tras haber sido requerido de nuevo por el poder adjudicador, a respetar las cuantías de salario mínimo previstas por dicha normativa en caso de que se adjudique a dicho licitador la ejecución de las prestaciones objeto del contrato público controvertido.»