CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
VERICA TRSTENJAK
presentate il 29 novembre 2011 (1)
Causa C‑606/10
Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE)
contro
Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’immigration
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’Etat (Francia)]
«Regolamento n. 562/2006 – Codice frontiere Schengen – Articolo 13 – Respingimento – Articolo 5 – Condizioni per l’ingresso nello spazio Schengen di cittadini di paesi terzi soggetti all’obbligo del visto – Circolare ministeriale – Rientro di cittadini di paesi terzi soggetti all’obbligo del visto in possesso di permesso di soggiorno temporaneo – Visto di ritorno – Transito per cittadini di paesi terzi – Certezza del diritto – Tutela del legittimo affidamento»
1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale del Conseil d’État francese riguarda l’interpretazione del regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) (2). Con essa il giudice del rinvio chiede sostanzialmente un chiarimento del contenuto e dell’ambito di applicazione delle disposizioni ivi contenute in relazione al respingimento di cittadini di paesi terzi soggetti all’obbligo del visto, nonché in relazione al rilascio di visti di ritorno a cittadini di paesi terzi.
I – Diritto applicabile
A – La normativa dell’Unione
1. Codice frontiere Schengen (3)
2. L’articolo 2 del codice frontiere Schengen (in prosieguo anche: il «CFS») dispone quanto segue:
«Ai fini del presente regolamento, si intende per:
(…)
15) “permesso di soggiorno”
a) tutti i permessi di soggiorno rilasciati dagli Stati membri secondo il modello uniforme istituito dal regolamento (CE) n. 1030/2002 del Consiglio, del 13 giugno 2002, che istituisce un modello uniforme per i permessi di soggiorno rilasciati a cittadini di paesi terzi;
b) qualsiasi altro documento rilasciato da uno Stato membro a cittadini di paesi terzi che autorizzi questi ultimi a soggiornare o a rientrare nel suo territorio, ad eccezione dei permessi temporanei rilasciati in attesa dell’esame di una prima domanda di permesso di soggiorno ai sensi della lettera a) o di una domanda d’asilo;
(…)».
3. L’articolo 3 CFS, sotto la rubrica «Campo di applicazione», prevede quanto segue:
«Il presente regolamento si applica a chiunque attraversi le frontiere interne o esterne di uno Stato membro, senza pregiudizio:
a) dei diritti dei beneficiari del diritto comunitario alla libera circolazione;
b) dei diritti dei rifugiati e di coloro che richiedono protezione internazionale, in particolare per quanto concerne il non respingimento».
4. L’articolo 5 CFS, sotto la rubrica «Condizioni d’ingresso per i cittadini di paesi terzi», dispone quanto segue:
«1. Per un soggiorno non superiore a tre mesi nell’arco di sei mesi, le condizioni d’ingresso per i cittadini di paesi terzi sono le seguenti:
a) essere in possesso di uno o più documenti di viaggio validi che consentano di attraversare la frontiera;
b) essere in possesso di un visto valido, se richiesto a norma del regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio, del 15 marzo 2001, che adotta l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne e l’elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo, salvo che si sia in possesso di un permesso di soggiorno o di un visto per soggiorni di lunga durata in corso di validità;
(…)
(…)
4. In deroga al paragrafo 1:
a) i cittadini di paesi terzi che non soddisfano tutte le condizioni di cui al paragrafo 1 ma che sono in possesso di un permesso di soggiorno, di un visto per soggiorni di lunga durata o di un visto di ritorno rilasciato da uno degli Stati membri o, se richiesto, di un permesso di soggiorno o di un visto per soggiorni di lunga durata e di un visto di ritorno, sono ammessi ad entrare nei territori degli altri Stati membri ai fini di transito, affinché possano raggiungere il territorio dello Stato membro che ha rilasciato il permesso di soggiorno, il visto per soggiorni di lunga durata o il visto di ritorno, a meno che non figurino nell’elenco nazionale delle persone segnalate dallo Stato membro alle cui frontiere esterne essi si presentano e che tale segnalazione sia accompagnata da istruzioni di respingere o rifiutare il transito;
b) i cittadini di paesi terzi che soddisfano le condizioni di cui al paragrafo 1, salvo la lettera b), e che si presentano alla frontiera possono essere ammessi nei territori degli Stati membri se è stato loro rilasciato un visto alla frontiera a norma del regolamento (CE) n. 415/2003 del Consiglio, del 27 febbraio 2003, relativo al rilascio di visti alla frontiera, compreso il rilascio di visti a marittimi in transito.
(…)
c) i cittadini di paesi terzi che non soddisfano una o più delle condizioni di cui al paragrafo 1 possono essere autorizzati da uno Stato membro ad entrare nel suo territorio per motivi umanitari o di interesse nazionale o in virtù di obblighi internazionali (…)».
5. L’articolo 13, paragrafo 1, CFS, sotto la rubrica «respingimento», dispone quanto segue:
«Sono respinti dal territorio degli Stati membri i cittadini di paesi terzi che non soddisfino tutte le condizioni d’ingresso previste dall’articolo 5, paragrafo 1, e non rientrino nelle categorie di persone di cui all’articolo 5, paragrafo 4. Ciò non pregiudica l’applicazione di disposizioni particolari relative al diritto d’asilo e alla protezione internazionale o al rilascio di visti per soggiorno di lunga durata».
B – La normativa nazionale
6. L’articolo L. 311-4 della legge sull’ingresso e sul soggiorno degli stranieri nonché sul diritto d’asilo è così formulato:
«Il possesso della ricevuta di una domanda di rilascio o di rinnovo di un permesso di soggiorno, della ricevuta di una domanda d’asilo, o di un permesso di soggiorno temporaneo autorizza la presenza del cittadino straniero in Francia, senza pregiudicare la decisione definitiva che sarà adottata in merito al suo diritto di soggiorno (…)».
II – Fatti, procedimento dinanzi al giudice nazionale e questioni pregiudiziali
7. Oggetto di controversia nel procedimento principale è una circolare ministeriale del 21 settembre 2009, che stabilisce le condizioni per l’ingresso nello spazio Schengen dei cittadini di paesi terzi in possesso di un permesso di soggiorno temporaneo, o della ricevuta di una domanda d’asilo o di una domanda di permesso di soggiorno, rilasciata dalle autorità francesi. La circolare in questione prevede, tra l’altro, che i cittadini di paesi terzi soggetti all’obbligo del visto, i quali siano usciti dal territorio francese in possesso soltanto della ricevuta di una prima domanda di permesso di soggiorno o di una domanda d’asilo, ovvero soltanto del permesso di soggiorno temporaneo rilasciato nelle more dell’esame di una domanda d’asilo, possano rientrare nello spazio Schengen soltanto se muniti di un visto rilasciato dalle autorità consolari o, in via eccezionale, dalle autorità prefettizie. In base alla predetta circolare, il visto di ritorno rilasciato dalle autorità prefettizie consente di attraversare le frontiere esterne dello spazio Schengen in via di principio soltanto in punti del territorio francese.
8. L’Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE) chiede, quale ricorrente nel procedimento principale, di annullare tale circolare nella parte in cui essa dispone di respingere coloro che siano in possesso della ricevuta di una prima domanda di permesso di soggiorno o di una domanda d’asilo. A suo avviso, la circolare non si limiterebbe a trarre le conseguenze dal codice frontiere Schengen, ma ne amplierebbe le disposizioni. Essa violerebbe, inoltre, il principio della certezza del diritto e il principio del legittimo affidamento essendo immediatamente applicabile benché i cittadini di paesi terzi in possesso di un permesso di soggiorno temporaneo, usciti dal territorio francese prima dell’emanazione di questa circolare ministeriale, potessero confidare nell’autorizzazione a rientrare nel territorio francese in virtù dell’interpretazione fino ad allora accolta dell’articolo L. 311-4 della legge sull’ingresso e sul soggiorno degli stranieri nonché sul diritto d’asilo.
9. Il giudice del rinvio è giunto alla conclusione che la valutazione del ricorso in parola solleva questioni concernenti l’interpretazione e l’applicazione del codice frontiere Schengen che finora non hanno ricevuto soluzione. Ciò considerato, ha sospeso il procedimento principale e ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 13 del regolamento [n. 562/2006] sia applicabile al cittadino di un paese terzo che rientri nel territorio dello Stato membro che gli ha rilasciato un permesso di soggiorno temporaneo, qualora tale rientro non richieda né ingresso, né transito, né soggiorno nel territorio degli altri Stati membri.
2) Quali siano le condizioni in base alle quali uno Stato membro possa rilasciare a cittadini di paesi terzi un “visto di ritorno” ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), del medesimo regolamento e, in particolare, se un tale visto possa limitare l’ingresso ai soli punti del territorio nazionale.
3) Se, nella misura in cui il regolamento [n. 562/2006] esclude ogni possibilità d’ingresso nel territorio degli Stati membri ai cittadini di paesi terzi che siano in possesso soltanto di un permesso di soggiorno temporaneo rilasciato in attesa dell’esame di una prima domanda di permesso di soggiorno o di una domanda d’asilo, contrariamente a quanto consentivano le disposizioni della convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen, firmata il 19 giugno 1990, nella versione precedente a quella modificata dal regolamento [n. 562/2006], i principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento imponessero di prevedere misure transitorie per i cittadini di paesi terzi che avessero lasciato il territorio quando erano in possesso soltanto di un permesso di soggiorno temporaneo rilasciato in attesa dell’esame di una prima domanda di permesso di soggiorno o di una domanda d’asilo, e che desiderassero ritornarvi successivamente all’entrata in vigore del regolamento [n. 562/2006]».
III – Procedimento dinanzi alla Corte
10. La decisione di rinvio del 15 dicembre 2010 è pervenuta presso la cancelleria della Corte il 22 dicembre 2010. Hanno presentato osservazioni nella fase scritta del procedimento la ricorrente nel procedimento principale, i governi francese e belga, nonché la Commissione europea. All’udienza del 20 ottobre 2011 hanno partecipato i rappresentanti della ricorrente nel procedimento principale, del governo francese e della Commissione.
IV – Argomenti dei soggetti che hanno presentato osservazioni alla Corte
11. Secondo il governo francese, il governo belga e la Commissione, la prima questione pregiudiziale deve essere risolta nel senso che l’articolo 13 CFS deve essere applicato anche ai cittadini di paesi terzi, il cui rientro nel territorio dello Stato membro che ha rilasciato loro un permesso di soggiorno temporaneo non richieda né ingresso, né transito, né soggiorno nel territorio degli altri Stati membri.
12. La ricorrente nel procedimento principale propone, invece, di risolvere la prima questione pregiudiziale nel senso che l’articolo 5 in combinato disposto con l’articolo 13 CFS debba essere interpretato nel senso che si possa rifiutare l’ingresso sulla base di un permesso di soggiorno che non soddisfa le condizioni di cui all’articolo 2, punto 15), CFS solo qualora la persona interessata chieda di entrare per un breve soggiorno alla frontiera di uno Stato membro diverso da quello che le ha rilasciato detto permesso.
13. La seconda questione pregiudiziale deve essere risolta, secondo la Commissione, nel senso che il visto di ritorno di cui all’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS non possa limitare il rientro nello spazio Schengen a punti del territorio nazionale. La ricorrente nel procedimento principale concorda, quanto ai risultati, con questa opinione.
14. Nelle sue osservazioni il governo francese sostiene in proposito che il visto di ritorno di cui all’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS o è un visto nazionale per soggiorni di lunga durata, oppure è un visto per soggiorni di breve durata ai sensi del regolamento (CE) n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti) (4). Qualora uno Stato membro si dovesse eccezionalmente ritenere obbligato, in un caso concreto, a rilasciare un visto con validità territoriale limitata ai sensi dell’articolo 25 del codice dei visti, tale visto autorizzerebbe in via di principio soltanto all’ingresso nel territorio dello Stato membro del rilascio. In udienza, tuttavia, il governo francese ha aderito all’opinione sostenuta dalla Commissione.
15. A questo proposito il governo belga sostiene che gli Stati membri sono liberi di stabilire le condizioni per il rilascio di un visto di ritorno. Un visto di ritorno, tuttavia, potrebbe consentire solo l’ingresso nel proprio territorio nazionale.
16. Per risolvere la terza questione pregiudiziale, il governo belga e la Commissione rilevano che il codice frontiere Schengen non ha modificato significativamente i contenuti delle prescrizioni del diritto dell’Unione concernenti l’ingresso di cittadini di paesi terzi che sono in possesso soltanto di un permesso di soggiorno temporaneo rilasciato in attesa dell’esame di una prima domanda di permesso di soggiorno o di una domanda d’asilo. Secondo la Commissione, pertanto, i problemi che dovessero emergere dall’interpretazione del diritto dell’Unione prima della circolare del 21 settembre 2009 e/o dall’applicazione di questa circolare devono essere giudicati sulla scorta del diritto nazionale.
17. Secondo il governo francese, la terza questione pregiudiziale deve essere risolta nel senso che dai principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento non emerge alcun obbligo di introdurre misure transitorie per i cittadini di paesi terzi che sono usciti dal territorio di uno Stato membro quando erano in possesso soltanto di un permesso di soggiorno temporaneo e che desiderano ritornarvi successivamente all’entrata in vigore del codice frontiere Schengen.
V – Valutazione giuridica
A – Sulla prima questione
18. Con la sua prima questione pregiudiziale il giudice del rinvio desidera sapere se la disciplina stabilita dall’articolo 13 CFS sul respingimento di cittadini di paesi terzi sia applicabile anche a cittadini di paesi terzi soggetti all’obbligo del visto i quali intendano entrare di nuovo, attraverso le frontiere esterne di Schengen, nello Stato membro che hanno lasciato dopo aver ottenuto un permesso di soggiorno temporaneo, senza dover passare per il territorio di un altro Stato membro.
19. A mio avviso la questione va risolta affermativamente. A tale conclusione mi conduce un’interpretazione sistematica del codice frontiere Schengen basata sulla lettera e sulle finalità dello stesso.
20. La ratio del codice frontiere Schengen (5) consiste nella determinazione di un regime normativo per l’attraversamento delle frontiere interne ed esterne degli Stati membri dell’Unione europea (6). In base a tale regime, le persone che attraversano le frontiere interne tra gli Stati membri – definite all’articolo 2, punto 1, CFS – in via di principio non devono essere controllate, a prescindere dalla loro nazionalità (7), sicché il controllo delle persone ed un’efficace sorveglianza dell’attraversamento della frontiera deve essere assicurato alle frontiere esterne dello spazio Schengen, definite all’articolo 2, punto 2, CFS.
21. Il controllo delle frontiere alle frontiere esterne di Schengen e il respingimento a tali frontiere esterne sono disciplinati agli articoli 6-13 CFS. A proposito del respingimento l’articolo 13, paragrafo 1, prima frase, CFS contiene la regola generale secondo cui sono respinti dallo spazio Schengen i cittadini di paesi terzi che non soddisfino tutte le condizioni d’ingresso previste dall’articolo 5, paragrafo 1, e non rientrino nelle categorie di persone di cui all’articolo 5, paragrafo 4. L’articolo 13, paragrafo 1, seconda frase, CFS aggiunge che ciò non pregiudica l’applicazione di disposizioni particolari relative al diritto d’asilo e alla protezione internazionale o al rilascio di visti per soggiorni di lunga durata. L’articolo 13, paragrafi 2-6, CFS disciplina le ulteriori modalità del respingimento. Così, ad esempio, a norma del paragrafo 4 di detta disposizione, le guardie di frontiera vigilano affinché un cittadino di un paese terzo oggetto di un provvedimento di respingimento non entri nel territorio dello Stato membro interessato.
22. In base all’articolo 3 CFS il codice frontiere Schengen si applica a chiunque attraversi le frontiere interne o esterne dello spazio Schengen.
23. Un’interpretazione letterale dell’articolo 13 in combinato disposto con l’articolo 3 CFS conduce, pertanto, immediatamente al risultato che il respingimento disciplinato all’articolo 13 si applica a tutti i cittadini di paesi terzi che intendano entrare in uno Stato membro attraverso una frontiera esterna di Schengen, a prescindere dal fatto che si tratti, o meno, di un tentativo di rientrare con un permesso di soggiorno temporaneo di questo Stato membro.
24. Anche il fatto che il cittadino di un paese terzo che, sulla base di un permesso di soggiorno temporaneo di uno Stato membro, tenta di rientrare in questo Stato membro attraverso una frontiera esterna di Schengen, non ha intenzione di ottenere l’accesso all’intero spazio Schengen, non osta all’applicazione dell’articolo 13 CFS.
25. Decisivo in proposito è il fatto che con il codice frontiere Schengen sono state soppresse le verifiche sulle persone alle frontiere interne e il controllo delle frontiere è stato spostato alle frontiere esterne dello spazio Schengen. Pertanto, in via di principio le disposizioni del codice frontiere Schengen sul respingimento alle frontiere esterne sono applicabili all’intera circolazione transfrontaliera di persone, anche qualora l’ingresso attraverso le frontiere esterne di Schengen di uno Stato membro avvenga al solo scopo di soggiornare in tale Stato membro.
26. Questa interpretazione trova conferma nell’articolo 13, paragrafo 1, seconda frase, CFS, che fa riferimento alla possibilità di entrare in uno Stato membro sulla base di disposizioni relative al diritto d’asilo o sulla base di un visto nazionale per soggiorni di lunga durata. Il fatto che nell’articolo 13 CFS trovino espressa menzione tali forme di ingresso attraverso le frontiere esterne di Schengen di uno Stato membro, finalizzato ad un soggiorno – principale (8) e di lunga durata – in questo Stato membro, conferma che detta disposizione si applica all’intera circolazione di persone con attraversamento delle frontiere esterne di Schengen.
27. Anche il rinvio all’articolo 5 CFS, contenuto all’articolo 13, paragrafo 1, prima frase, CFS, depone a favore della predetta interpretazione. In base a tale disposizione, sono respinti dal territorio degli Stati membri i cittadini di paesi terzi che non soddisfino tutte le condizioni d’ingresso previste dall’articolo 5, paragrafo 1, e non rientrino nelle categorie di persone di cui all’articolo 5, paragrafo 4. Poiché le condizioni d’ingresso di cui all’articolo 5 CFS riguardano sia l’ingresso nello spazio Schengen (paragrafo 1) sia l’ingresso finalizzato ad un soggiorno principale in uno Stato membro (paragrafo 4), anche da tale rinvio contenuto all’articolo 13, paragrafo 1, prima frase, CFS emerge univocamente che l’articolo 13 CFS comprende anche l’ingresso di cittadini di paesi terzi attraverso le frontiere esterne di Schengen di uno Stato membro, allorché tale ingresso avvenga primariamente al fine di soggiornare in tale Stato membro.
28. Tutto ciò considerato, la prima questione pregiudiziale deve essere risolta nel senso che l’articolo 13 CFS si applica ad un cittadino di un paese terzo il quale rientra attraverso le frontiere esterne di Schengen nel territorio di uno Stato membro che gli ha rilasciato un permesso di soggiorno temporaneo anche qualora tale rientro non richieda né ingresso, né transito, né soggiorno nel territorio degli altri Stati membri.
29. Alla luce dello specifico contenuto della circolare ministeriale del 21 settembre 2009 desidero, tuttavia, segnalare che l’indifferenziato divieto di rientro ivi contenuto potrebbe sollevare, nella prassi, dubbi circa la compatibilità di tale divieto con le prescrizioni del diritto dell’Unione in materia di diritto d’asilo.
30. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale si evince, infatti, che i cittadini di paesi terzi soggetti all’obbligo del visto, usciti dal territorio francese soltanto con un permesso di soggiorno temporaneo rilasciato nelle more dell’esame di una domanda d’asilo o con la ricevuta di una domanda d’asilo o di una prima domanda di permesso di soggiorno, possono rientrare nello spazio Schengen soltanto con un visto di ritorno rilasciato dalle autorità consolari o, in via eccezionale, dalle autorità prefettizie. Questa circolare ministeriale sembra, quindi, non recepire le prescrizioni dell’articolo 13, paragrafo 1, seconda frase, CFS, secondo cui restano impregiudicate le disposizioni particolari relative al diritto d’asilo e alla protezione internazionale. Questa clausola di salvaguardia relativa al diritto d’asilo potrebbe ad esempio venire in rilievo in quei casi in cui il rifiuto del rientro violi il cosiddetto principio di non‑refoulement e, quindi, l’articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali (9). Qualora l’assenza di una siffatta clausola di salvaguardia all’interno della circolare ministeriale nella prassi dovesse sortire l’effetto che i rifugiati vengano direttamente o indirettamente respinti in un paese persecutore, si renderebbe conseguentemente necessario vagliare la conformità al diritto dell’Unione della circolare sotto questo punto di vista. Poiché, tuttavia, tale problematica non costituisce oggetto della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, non mi soffermerò ulteriormente su di essa.
B – Sulla seconda questione
31. Con la sua seconda questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede di chiarire a quali condizioni uno Stato membro possa rilasciare a cittadini di paesi terzi un visto di ritorno ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS. In particolare, desidera sapere se un tale visto di ritorno possa limitare l’ingresso nello spazio Schengen a punti del territorio nazionale.
32. Tale questione scaturisce dalla circostanza che la circolare controversa nel procedimento principale consente ai cittadini di paesi terzi soggetti all’obbligo del visto, che, dopo aver ottenuto in Francia un permesso di soggiorno temporaneo rilasciato nelle more dell’esame di una domanda d’asilo, o la ricevuta di una domanda d’asilo o di una prima domanda di permesso di soggiorno, abbiano lasciato il territorio francese solo con questo permesso o con questa ricevuta, di rientrare nello spazio Schengen soltanto con un visto di ritorno rilasciato dalle autorità consolari o, in via eccezionale, dalle autorità prefettizie. In tale circolare viene inoltre segnalato che un visto di ritorno rilasciato dalle autorità prefettizie in via di principio consente l’attraversamento delle frontiere esterne dello spazio Schengen soltanto in punti del territorio francese.
33. Con la sua seconda questione pregiudiziale il giudice del rinvio fa quindi riferimento alla prescrizione, contenuta nella circolare ministeriale, secondo cui il visto prefettizio di ritorno in via di principio consente il rientro solo attraverso le frontiere esterne di Schengen della Repubblica francese. Alla luce di ciò, chiede sostanzialmente di sapere se un visto di ritorno ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS possa contenere la prescrizione secondo cui il rientro nello Stato membro del rilascio possa avvenire soltanto attraverso le frontiere esterne di Schengen di tale Stato membro.
34. Dal punto di vista terminologico occorre prima di tutto osservare che la nozione di visto di ritorno non è definita nel codice frontiere Schengen (10). L’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS fornisce, tuttavia, utili indicazioni che possono aiutare a ricostruirne il significato. In base al suo tenore letterale, tale disposizione riconosce ai cittadini di paesi terzi che non soddisfano tutte le condizioni per entrare nello spazio Schengen, ma sono in possesso di un permesso di soggiorno rilasciato da uno Stato membro o di un visto nazionale per soggiorni di lunga durata o di un visto di ritorno, il diritto di entrare negli altri Stati membri ai fini di transito verso quello Stato membro che ha rilasciato il permesso di soggiorno, il visto nazionale o il visto di ritorno. Da questa differenziazione delle nozioni di permesso di soggiorno, visto nazionale e visto di ritorno risulta che il visto di ritorno ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS non è né un permesso di soggiorno di uno Stato membro, né un visto nazionale per soggiorni di lunga durata.
35. Dalle definizioni contenute all’articolo 2 del regolamento (CE) n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti) (11) può inoltre desumersi che il visto di ritorno di cui all’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS non è un «visto» ai sensi del codice dei visti. In base all’articolo 2, punto 2, del codice dei visti, infatti, per visto si intende l’autorizzazione rilasciata da uno Stato membro, necessaria ai fini del transito o di un soggiorno previsto nel territorio degli Stati membri, la cui durata non sia superiore a tre mesi su un periodo di sei mesi dalla data di primo ingresso nel territorio degli Stati membri, ovvero ai fini del transito nelle zone internazionali degli aeroporti degli Stati membri. La fattispecie prevista all’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS riguarda, invece, proprio quelle ipotesi in cui il cittadino di un paese terzo non è per l’appunto in possesso di un visto ai sensi dell’articolo 2, punto 2, del codice dei visti.
36. A mio avviso anche il «visto con validità territoriale limitata», definito all’articolo 2, punto 4, del codice dei visti, non può essere equiparato al visto di ritorno di cui all’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS. Se questa fosse stata l’intenzione del legislatore del regolamento, sarebbe stato più logico utilizzare espressamente la nozione di visto con validità territoriale limitata nell’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS. Questo tipo di visto, infatti, era già disciplinato all’articolo 16 della convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen del 14 giugno 1985 (in prosieguo: la «CAAS») (12), (13). Anche l’Istruzione consolare comune (14) (in prosieguo: la «ICC»), emanata nell’ambito della cooperazione di Schengen, nella parte I, sezione 2, sotto la rubrica «Classificazione e definizione dei visti», faceva espressamente riferimento alla categoria dei visti con validità territoriale limitata. Se con il visto di ritorno di cui all’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS si fosse inteso un «visto con validità territoriale limitata», il legislatore del regolamento avrebbe quindi senz’altro potuto utilizzare quest’ultima nozione.
37. Dalle mie precedenti considerazioni risulta che il visto di ritorno di cui all’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS costituisce un documento che può essere rilasciato ad un cittadino di un paese terzo che, pur non essendo in possesso né di un permesso di soggiorno, né di un visto per soggiorni di lunga durata, né di un visto, né di un visto con validità territoriale limitata ai sensi del codice dei visti, desidera nondimeno uscire dallo Stato membro in cui si trova, al fine di consentirgli il successivo rientro in questo Stato membro. Il visto di ritorno di cui all’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS pare, quindi, essere un’autorizzazione di uno Stato membro che consente ad un cittadino di un paese terzo che non ha né un permesso di soggiorno, né un visto per soggiorni di lunga durata, né un visto, né un visto con validità territoriale limitata ai sensi del codice dei visti, di lasciare questo Stato membro per un determinato scopo e poi di entrare nuovamente in tale Stato membro.
38. Le condizioni per il rilascio di un siffatto permesso nazionale di rientro non sono specificamente definite nel codice frontiere Schengen. A mio avviso, pertanto, il codice frontiere Schengen in via di principio non vieta agli Stati membri di configurare il contenuto del visto di ritorno in modo tale da consentire il rientro nello Stato membro solo attraverso una frontiera esterna di Schengen di questo Stato membro.
39. La Commissione non condivide questa opinione. Dalla constatazione che al titolare di un visto di ritorno di cui all’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS è riconosciuto il diritto di transitare attraverso gli altri Stati membri dello spazio Schengen, essa desume che il visto di ritorno dovrebbe permettere sempre anche il rientro attraverso le frontiere interne di Schengen dello Stato membro del rilascio.
40. Questa tesi non mi convince. A mio avviso il diritto di transito previsto all’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS deve essere inteso nel senso che un visto di ritorno autorizza il titolare del visto – che non figuri negli elenchi nazionali delle persone segnalate – a transitare attraverso gli altri Stati membri dello spazio Schengen a condizione che tale visto consenta un rientro attraverso le frontiere interne di Schengen dello Stato membro del rilascio. La questione se il visto di ritorno debba sempre consentire il rientro attraverso le frontiere interne di Schengen dello Stato membro del rilascio non è, invece, oggetto di disciplina da parte dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS. Dall’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS non può, pertanto, nemmeno desumersi l’obbligo a carico degli Stati membri di consentire, in caso di rilascio di un visto di ritorno, il rientro sia attraverso le proprie frontiere esterne di Schengen sia attraverso le proprie frontiere interne di Schengen.
41. A questo proposito occorre sottolineare, in particolare, che il codice frontiere Schengen è stato adottato sulla base dell’articolo 62, punti 1 e 2, lettera a), CE. Ai sensi dell’articolo 62, punto 1, CE, il Consiglio adotta misure volte a garantire che non vi siano controlli sulle persone, sia cittadini dell’Unione sia cittadini di paesi terzi, all’atto dell’attraversamento delle frontiere interne. Ai sensi dell’articolo 62, punto 2, lettera a), CE, il Consiglio adotta misure relative all’attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri, che definiscono norme e procedure cui gli Stati membri devono attenersi per l’effettuazione di controlli sulle persone alle suddette frontiere. Siffatta base di diritto primario non autorizza il legislatore del regolamento ad adottare una disciplina che definisca le condizioni per il rilascio, da parte di uno Stato membro, di un visto di ritorno nazionale ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS. Ne deriva in via immediata che le singole disposizioni del codice frontiere Schengen non possono essere invocate per limitare la competenza, rimasta agli Stati membri, di apporre ai visti di ritorno nazionali vincoli di ingresso concernenti il punto di attraversamento della frontiera.
42. Qualora la Corte, diversamente da quanto da me sostenuto, dovesse aderire alla tesi della Commissione, ciò avrebbe significative ripercussioni anche sul rilascio dei visti nazionali per soggiorni di lunga durata. Poiché in base all’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS il diritto di transito attraverso gli altri Stati membri dello spazio Schengen spetta non solo ai titolari di visti di ritorno, ma anche ai titolari di visti nazionali per soggiorni di lunga durata, l’eventuale obbligo, desunto da detto diritto di transito, al rilascio di visti di ritorno senza vincoli concernenti il punto di ingresso sarebbe logicamente estensibile al rilascio di visti nazionali per soggiorni di lunga durata. In tal modo verrebbe, pertanto, meno per gli Stati membri la possibilità di rilasciare visti nazionali per soggiorni di lunga durata contenenti vincoli concernenti il punto di ingresso.
43. Queste considerazioni mi inducono a ritenere che il diritto di transito dei titolari dei visti di ritorno di cui all’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS sia subordinato alle modalità di ingresso stabilite dallo Stato membro di destinazione, e non viceversa. Pertanto, se uno Stato membro decide di rilasciare un visto di ritorno senza vincoli concernenti il punto di ingresso, il titolare di questo visto è autorizzato a transitare attraverso gli altri Stati membri dello spazio Schengen ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS, nel caso in cui scelga di entrare attraverso una frontiera interna di Schengen dello Stato membro del rilascio. Se, invece, uno Stato membro decide di rilasciare un visto di ritorno con obbligo di ingresso attraverso le proprie frontiere esterne di Schengen, al titolare di questo visto è consentito soltanto l’ingresso attraverso le frontiere esterne di Schengen di questo Stato membro, sicché non può nemmeno spettargli il diritto di transito attraverso gli altri Stati membri di cui all’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS.
44. In sintesi, dalle mie precedenti considerazioni risulta che il codice frontiere Schengen non vieta agli Stati membri di rilasciare un visto di ritorno contenente vincoli concernenti il punto di ingresso.
45. Non risultano altri ostacoli di diritto primario o di diritto derivato alla possibilità, da parte di uno Stato membro, di apporre ai visti di ritorno il vincolo concernente l’ingresso attraverso le proprie frontiere esterne di Schengen. Un’importante conferma della conformità, in via di principio, di un siffatto vincolo al diritto dell’Unione si trova, del resto, nella disciplina dei visti Schengen con validità territoriale limitata.
46. Prima dell’adozione del codice dei visti, le disposizioni di diritto dell’Unione sui visti con validità territoriale limitata si trovavano in vari articoli di diversi strumenti giuridici, in particolare nella CAAS e nella ICC. Nella parte I, sezione 2, punto 2.3 della ICC era espressamente stabilito, a proposito delle modalità di ingresso con visto con validità territoriale limitata, che l’ingresso e l’uscita dovevano essere effettuati attraverso lo Stato membro al cui territorio la validità del visto era limitata.
47. Benché il codice dei visti non contenga alcuna esplicita previsione sulle modalità di ingresso per i titolari di un visto con validità territoriale limitata ai sensi dell’articolo 25 del codice dei visti, la motivazione della Commissione sulla proposta di regolamento che istituisce il codice dei visti rileva che in proposito era intenzione del legislatore del regolamento conservare la situazione normativa esistente (15). Ciò costituisce un ulteriore importante indizio della conformità in via di principio al diritto dell’Unione di una disciplina nazionale dei rientri che limiti il rientro nello spazio Schengen a determinate frontiere esterne.
48. Tutto ciò considerato, la seconda questione pregiudiziale deve essere risolta nel senso che uno Stato membro che rilascia ad un cittadino di un paese terzo un visto di ritorno ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), del codice frontiere Schengen può limitare il rientro sulla base di tale visto di ritorno alle proprie frontiere esterne di Schengen.
49. Ad integrazione di quanto sopra, si segnala che il governo francese nelle sue osservazioni sulla seconda questione ha sostenuto che il rientro di cittadini di paesi terzi, il cui permesso di soggiorno temporaneo non autorizza a ritornare, viene consentito, ove necessario, preferibilmente attraverso il rilascio di un visto nazionale per soggiorni di lunga durata. Il governo belga sostiene che il rientro dei cittadini di paesi terzi che si trovino in tali condizioni nella prassi viene consentito attraverso il rilascio di un visto con validità territoriale limitata ai sensi dell’articolo 25 del codice dei visti.
50. Se, come sostenuto dal governo francese, uno Stato membro decide di consentire il rientro di cittadini di paesi terzi, il cui permesso di soggiorno temporaneo non autorizza a ritornare, preferibilmente attraverso il rilascio di un visto nazionale per soggiorni di lunga durata, il diritto dell’Unione in via di principio non osta ad una limitazione di detto visto al rientro nello spazio Schengen attraverso punti del territorio nazionale. In base all’articolo 18 della CAAS, infatti, i visti per soggiorni di lunga durata sono visti nazionali, sicché, nella prospettiva del diritto dell’Unione, in via di principio gli Stati membri sono liberi di limitare l’ingresso nello spazio Schengen sulla base di siffatti visti a punti del territorio nazionale (16).
51. Dalle mie precedenti considerazioni emerge altresì che se, come sostenuto dal governo belga, uno Stato membro decide di consentire il rientro di cittadini di paesi terzi attraverso il rilascio di un visto con validità territoriale limitata ai sensi dell’articolo 25 del codice dei visti, il rientro in via di principio deve essere effettuato attraverso le frontiere esterne di Schengen dello Stato membro al cui territorio la validità del visto è limitata (17).
C – Sulla terza questione
52. Con la sua terza questione pregiudiziale il giudice del rinvio fa riferimento al divieto di ingresso previsto nel codice frontiere Schengen per i cittadini di paesi terzi soggetti all’obbligo del visto i quali siano in possesso soltanto di un permesso di soggiorno temporaneo rilasciato in attesa dell’esame di una prima domanda di permesso di soggiorno o di una domanda d’asilo. A tal riguardo chiede, in sostanza, se i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento ostino all’applicazione di queste disposizioni sul divieto di ingresso in quanto, in forza di esse, i cittadini di paesi terzi – usciti dallo spazio Schengen prima dell’entrata in vigore del codice frontiere Schengen, nella convinzione di potervi rientrare con i loro permessi di soggiorno temporanei – non possono più farlo dopo l’entrata in vigore del codice frontiere.
53. Il giudice del rinvio pone tale questione in quanto prima della circolare ministeriale del 21 settembre 2009 in Francia si era evidentemente formata una prassi amministrativa in base alla quale i cittadini di paesi terzi soggetti all’obbligo del visto, che erano in possesso soltanto di un permesso di soggiorno temporaneo rilasciato in attesa dell’esame di una prima domanda di permesso di soggiorno o di una domanda d’asilo, potevano uscire e rientrare nel territorio nazionale attraverso le frontiere esterne di Schengen fin tanto che tale permesso non fosse scaduto. Con la circolare ministeriale si è inteso porre fine a tale prassi senza un termine transitorio, sicché i cittadini di paesi terzi soggetti all’obbligo del visto, che prima della circolare ministeriale avevano lasciato il territorio francese con un tale permesso di soggiorno temporaneo, non potevano più ritornare nello spazio Schengen senza visto o senza altro documento che li autorizzasse ad entrare.
54. Nel risolvere la terza questione pregiudiziale occorre prima di tutto sottolineare che il divieto di rientro stabilito nella circolare ministeriale del 21 settembre 2009 è conforme alle prescrizioni del codice frontiere Schengen. Dall’articolo 5, paragrafo 1, CFS in combinato disposto con l’articolo 2, punto 15, lettera b), e con l’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS risulta, infatti, che i permessi di soggiorno temporanei, rilasciati in attesa dell’esame di una prima domanda di permesso di soggiorno o di una domanda d’asilo, non possono essere utilizzati per entrare nello spazio Schengen. Ciò considerato, la circolare ministeriale del 21 settembre 2009 chiarisce correttamente che ai cittadini di paesi terzi soggetti all’obbligo del visto, usciti dal territorio francese soltanto con un tale permesso di soggiorno temporaneo, non può essere accordato un libero rientro attraverso le frontiere esterne di Schengen.
55. Poiché il codice frontiere Schengen è entrato in vigore, a norma dell’articolo 40 CFS, già dal 13 ottobre 2006, la circolare ministeriale del 21 settembre 2009 si limita a chiarire la situazione normativa vigente dal 13 ottobre 2006 anche in Francia (perlomeno nel suo territorio europeo) (18). Ciò considerato, è di palmare evidenza che la circostanza che cittadini di paesi terzi soggetti all’obbligo del visto abbiano lasciato il territorio francese attraverso una frontiera esterna di Schengen poco prima della circolare ministeriale del 21 settembre 2009 senza essere in possesso di un documento che li autorizzasse a rientrare nello spazio Schengen, confidando in una prassi amministrativa contraria al diritto dell’Unione, non può essere invocata per contestare le pertinenti disposizioni del codice frontiere Schengen alla luce dei principi di diritto dell’Unione della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto.
56. A proposito del principio della tutela del legittimo affidamento, in questa sede è sufficiente constatare che tale principio può essere fatto valere nei confronti di una normativa dell’Unione solo quando a livello di Unione, e quindi ad opera di un’istituzione dell’Unione, si è determinata una situazione che poteva suscitare un legittimo affidamento nel suo mantenimento (19). Nel presente caso non c’è stato un comportamento delle istituzioni dell’Unione che potesse fondare un siffatto affidamento. In effetti, qualora nei cittadini di paesi terzi soggetti all’obbligo del visto, in possesso di un permesso di soggiorno temporaneo che non consente di rientrare nello spazio Schengen, dovesse essere sorto un affidamento di segno opposto circa il loro rientro nel territorio francese, ciò era da imputare ad una prassi amministrativa francese contraria al diritto dell’Unione. Una tale prassi amministrativa nazionale contraria al diritto dell’Unione non può fondare alcun legittimo affidamento nei cittadini di paesi terzi sul fatto di continuare a beneficiare di un trattamento contrario al diritto dell’Unione (20).
57. Il principio della certezza del diritto implica, per costante giurisprudenza, che la normativa dell’Unione sia certa e che la sua applicazione sia prevedibile per i destinatari (21). A me pare che le disposizioni del codice frontiere Schengen sul rientro sulla base di permessi di soggiorno temporanei, rilasciati in attesa dell’esame di una prima domanda di permesso di soggiorno o di una domanda d’asilo, soddisfino i requisiti di certezza e di prevedibilità. Come ho sopra esposto, dall’articolo 5, paragrafo 1, CFS in combinato disposto con l’articolo 2, punto 15, lettera b), e con l’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), CFS risulta che tali permessi di soggiorno temporanei non autorizzano a rientrare nello spazio Schengen (22). Occorre inoltre sottolineare che il codice frontiere Schengen è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale il 13 aprile 2006, quindi sei mesi prima della sua entrata in vigore, sicché era assicurata anche la prevedibilità delle disposizioni vigenti a partire dal 13 ottobre 2006.
58. Da tutto ciò consegue che dall’esame della terza questione pregiudiziale non è emerso nulla che consenta di affermare una violazione dei principi di diritto dell’Unione della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento in relazione all’entrata in vigore del codice frontiere Schengen.
VI – Conclusione
59. Sulla base delle considerazioni che precedono propongo alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali nel modo seguente:
1) L’articolo 13 del regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), si applica ad un cittadino di un paese terzo il quale rientri attraverso le frontiere esterne di Schengen nel territorio di uno Stato membro che gli ha rilasciato un permesso di soggiorno temporaneo anche qualora il rientro nel territorio di questo Stato membro non richieda né ingresso, né transito, né soggiorno nel territorio degli altri Stati membri.
2) Uno Stato membro che rilascia ad un cittadino di un paese terzo un visto di ritorno ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera a), del codice frontiere Schengen può limitare il rientro sulla base di tale visto di ritorno alle proprie frontiere esterne di Schengen.
3) Dall’esame della terza questione pregiudiziale non è emerso nulla che consenta di affermare una violazione dei principi di diritto dell’Unione della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento in relazione all’entrata in vigore del codice frontiere Schengen.