A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács)
2017. június 22.(*)
„Előzetes döntéshozatal – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – Korlátozások – Távszerencsejáték‑szervezésre irányuló koncesszió nyújtásának feltételei – Ilyen engedély más tagállamban letelepedett gazdasági magánszereplők általi megszerzésének gyakorlati lehetetlensége”
A C‑49/16. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) a Bírósághoz 2016. január 27‑én érkezett, 2015. december 9‑i határozatával terjesztett elő
a Unibet International Ltd
és
a Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Hivatala
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: R. Silva de Lapuerta tanácselnök, E. Regan, J.‑C. Bonichot, C. G. Fernlund és S. Rodin (előadó) bírák,
főtanácsnok: M. Szpunar,
hivatalvezető: Illéssy I. tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2016. december 15‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a Unibet International Ltd képviseletében Jádi‑Németh A. és Kovács A. ügyvédek,
– a magyar kormány képviseletében Fehér M. Z., Koós G. és Sebestyén E. E., meghatalmazotti minőségben,
– a belga kormány képviseletében L. Van den Broeck és M. Jacobs, meghatalmazotti minőségben, segítőik: P. Vlaemminck, R. Verbeke és J. Van den Bon advocaten,
– a portugál kormány képviseletében L. Inez Fernandes, M. Figueiredo és A. Silva Coelho, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében H. Tserepa‑Lacombe és Havas L., meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2017. április 5‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 56. cikk értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelmet a Unibet International Ltd (a továbbiakban: Unibet) máltai társaság és a Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Hivatala (Magyarország, a továbbiakban: magyar adóhatóság) között az ez utóbbi hatóság által hozott azon határozatok tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, amelyekkel elrendelte a Unibet hu.unibet.com és hul.unibet.com domainnevek alatt elérhető internetes oldalainak az ideiglenes hozzáférhetetlenné tételét.
Jogi háttér
A magyar jog
A 2014. június 25‑én hatályos szabályozás
– A szerencsejáték szervezéséről szóló törvény
3 A szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: szerencsejáték szervezéséről szóló törvény) 2014. június 25‑én hatályos változata szerinti 1. §‑a a (3)–(5) bekezdésében a következőképpen rendelkezett:
„(3) A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. tv. (a továbbiakban: koncesszióról szóló törvény) 1. § (1) bekezdésének i) pontjában meghatározott szerencsejátékok szervezésére irányuló tevékenységnek minősül
[…]
e) távszerencsejáték szervezése,
[…]
(4) Magyarország területéről hírközlő eszköz és rendszer által részvételi jogosultságot biztosító szerencsejáték szervezési tevékenység kizárólag e törvény előírásainak megfelelően folytatható.
(5) Hírközlő eszközök és rendszerek által szervezett szerencsejátékban való részvételre ajánlatok közzétételéhez az állami adóhatóság engedélye szükséges. Az engedély nélküli szerencsejátékban történő részvételre vonatkozó ajánlatok közzétételében, illetve elfogadásában a pénzügyi szervezetek és a hírközlési szolgáltatók nem működhetnek közre, ilyenekhez nem nyújthatnak technikai támogatást.”
4 E törvény 2. §‑ának (2a) és (3) bekezdése előírta:
„(2a) Távszerencsejáték‑szolgáltatás nyújtásához az állami adóhatóság engedélye szükséges. A távszerencsejáték‑szolgáltatásokra e törvény hatálya abban az esetben terjed ki, ha
a) a távszerencsejátékot Magyarország területén szervezik, vagy
b) a szolgáltatás igénybe vevője Magyarország területén vesz részt a távszerencsejátékban, vagy
c) a szolgáltatás Magyarország területén lévő igénybe vevők felé irányul, különösen olyan esetekben, amikor a szolgáltatás magyarul hozzáférhető, vagy azt Magyarország területén reklámozzák.
(3) Az állami adóhatóság az engedélyt annak adja ki, aki a szerencsejáték biztonságos, szakszerű lebonyolításához szükséges személyi, tárgyi és gazdasági feltételekkel rendelkezik.”
5 Az említett törvény 3. §‑a értelmében:
„(1) A nem liberalizált szerencsejátékok szervezését
a) a 100%‑ban a Magyar Állam tulajdonában lévő, szerencsejáték‑szervező tevékenység rendszeres folytatására létrehozott gazdálkodó szervezet (a továbbiakban: állami játékszervező), továbbá az állami játékszervező kizárólagos tulajdonában lévő gazdasági társaság, illetve az állam többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezet végezheti,
b) e tevékenység gyakorlásának jogát az állam koncessziós szerződésben időlegesen másnak átengedheti.
[…]”
6 A szerencsejáték szervezéséről szóló törvény 4. §‑a az (1) és (6) bekezdésében a következőképpen rendelkezett:
„(1) A koncessziós szerződés megkötésére a [koncesszióról szóló törvény] 5. § (1) bekezdése szerinti nyilvános pályázatot a miniszter írja ki.
[…]
(6) A koncessziós szerződést a miniszter a [koncesszióról szóló törvény] 10/C. § (2) bekezdése alapján az e törvény szerinti megbízható szerencsejáték‑szervezővel nyilvános pályázat kiírása nélkül is megkötheti.”
7 E törvény 5. §‑ának (1) bekezdése előírta:
„A [koncesszióról szóló törvény] 5. § (1) bekezdése szerinti nyilvános pályázat kiírása esetén a miniszter a pályázat nyertesével kötheti meg a koncessziós szerződést.”
8 Az említett törvény 29/D. §‑a a következőképpen szólt:
„A 3. § (1) bekezdés a) pontja szerinti esetben az állami játékszervező kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaságnak vagy az állam többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezetnek, a 3. § (1) bekezdés b) pontja szerinti esetben a koncessziós társaságnak legalább 200 millió forint [(HUF) hozzávetőleg 620 000 euró] jegyzett tőkével kell rendelkeznie.”
9 A szerencsejáték szervezéséről szóló törvény 36. §‑ának (1) bekezdése értelmében:
„Az állami adóhatóság hatósági felügyeletet gyakorol a szerencsejátékok szervezése felett. Ennek keretében folyamatosan ellenőrzi, hogy a tevékenység a jogszabályoknak, az engedélyeknek, a játéktervnek megfelel‑e.”
10 E törvény 36/G. §‑ának (1) és (2) bekezdése előírta:
„(1) Az állami adóhatóság elrendeli az ideiglenes hozzáférhetetlenné tételét annak az elektronikus hírközlő hálózat útján közzétett adatnak (ezen alcím alkalmazásában a továbbiakban: elektronikus adat), amelynek hozzáférhetővé tétele vagy közzététele tiltott szerencsejáték‑szervezést valósít meg.
(2) Az ideiglenes hozzáférhetetlenné tétel az elektronikus adathoz való hozzáférés ideiglenes megakadályozása. Az elektronikus adat ideiglenes hozzáférhetetlenné tételét az állami adóhatóság 90 napra rendeli el.
[…]”
11 Az említett törvény 37. §‑ának 30. pontja a következőképpen rendelkezett:
„Megbízható szerencsejáték‑szervező: az a szerencsejáték‑szervező, amely a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 3. § (1) bekezdés 1. pontja szerinti átlátható szervezet és
a) valamennyi, az állami adóhatóság által nyilvántartott, 500 000 [HUF]‑ot [hozzávetőleg 1550 euró] meghaladó közteherre vonatkozó bevallási‑ és fizetési kötelezettségének eleget tett, és ilyen kötelezettsége teljesítésével egyszer sem esett 90 napot meghaladó késedelembe,
b) egyik bankszámláján sem volt 500 000 [HUF]‑ot [hozzávetőleg 1550 euró] meghaladó azonnali beszedési megbízás az adóhatóság részéről, illetve működése során nem indult ellene 500 000 [HUF]‑ot [hozzávetőleg 1550 euró] meghaladó érték tekintetében végrehajtási eljárás,
c) működése során, azzal összefüggésben, nem történt olyan jogsértés, amely miatt esetenként öt millió [HUF] [hozzávetőleg 15 500 euró] összeget meghaladó bírsággal sújtották volna,
d) legalább 10 éven keresztül folytatott szerencsejáték szervezésére irányuló tevékenységet Magyarországon,
e) a játékosok személyazonosságának megállapítására, valamint az ahhoz kapcsolódó adatkezelésre vonatkozó szabályokat maradéktalanul betartotta, amennyiben ilyen kötelezettség terhelte.”
– A koncesszióról szóló törvény
12 A koncesszióról szóló törvény 4. §‑ának (1) bekezdése a következőképpen rendelkezett:
„A koncessziós szerződés megkötésére – a szerződésnek a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 12. § (3) bekezdése szerinti meghosszabbítását, valamint a 10/C. § szerinti megkötését kivéve – az állam vagy az önkormányzat pályázatot köteles kiírni. A pályázat – kivéve ha honvédelmi vagy nemzetbiztonsági érdek a pályázat zárkörű kiírását teszi szükségessé – nyilvános.
[…]”
13 E törvény 5. §‑ának (1) bekezdése előírta:
„Az állam nevében a pályázat kiírására, elbírálására és a koncessziós szerződés megkötésére – az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter egyetértésével – a tevékenység tárgya szerint illetékes ágazati miniszter jogosult.
[…]”
14 Az említett törvény 10/C. §‑ának (1)–(6) bekezdése értelmében:
„(1) Az ágazati törvényben meghatározott megbízható szerencsejáték‑szervezővel koncessziós szerződés az e §‑ban meghatározottak szerint is köthető.
(2) Az ágazati miniszter mellőzheti a nyilvános koncessziós pályázat kiírását, ha a koncessziós szerződés megkötésére megbízható szerencsejáték‑szervezővel is sor kerülhet.
(3) A szerencsejáték szervezésére irányuló tevékenység végzésére a megbízható szerencsejáték‑szervező ajánlatot tesz. Az ajánlattevő ajánlatában megjelöli az üzemeltetni kívánt – a szerencsejáték szervezéséről szóló [...] törvényben [...] meghatározott – egységek település szerinti helyszínét és vállalja, hogy egységenként a mindenkori központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott koncessziós díj összege legalább kétszeresének megfelelő összegű éves koncessziós díjat fizet.
(4) Az ágazati miniszter az ajánlat elfogadásáról a megbízható szerencsejáték‑szervező írásbeli ajánlatának átvételét követő 30 napon belül dönt. Az ajánlat elfogadása esetén 30 napon belül megköti a koncessziós szerződést az ajánlattevővel.
(5) Az e § szerint megkötött koncessziós szerződés alapján a koncesszió jogosultja legfeljebb öt egységet üzemeltethet.
(6) A koncessziós szerződésre és a koncesszió jogosultjára egyebekben e törvény és [a szerencsejáték szervezéséről szóló törvény] rendelkezései irányadóak.
[…]”
15 A koncesszióról szóló törvény 11. §‑ának (1) bekezdése előírta:
„Ha a koncessziós szerződés megkötésére nem a 10/C. §‑ban foglaltak szerint kerül sor, az állam, illetőleg az önkormányzat nevében eljáró személy, illetve szerv csak azzal a pályázóval köthet szerződést, aki a pályázatot megnyerte. A pályázat nyertese az, aki összességében az állam, illetőleg az önkormányzat számára a kiírásnak megfelelő legkedvezőbb ajánlatot tette.
[…]”
16 Az említett törvény 21. §‑ának (1) bekezdése a következőképpen szólt:
„Ha a koncesszióköteles tevékenység folytatását külön jogszabály hatósági engedélyhez köti, a koncessziós társaság tevékenységét csak ennek birtokában folytathatja.
[…]”
A 2014. augusztus 29‑én hatályos szabályozás
– A szerencsejáték szervezéséről szóló, módosított törvény
17 A szerencsejáték szervezéséről szóló törvény 2014. augusztus 29‑én hatályos változata (a továbbiakban: a szerencsejáték szervezéséről szóló, módosított törvény) szerinti 3. §‑a a (3) bekezdésében előírta:
„A számsorsjáték és – a lóversenyfogadás, a távszerencsejáték és a bukmékeri rendszerű fogadás kivételével – a fogadás szervezésére kizárólag az állami játékszervező jogosult.”
18 A szerencsejáték szervezéséről szóló, módosított törvény 29/D. §‑ának (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezett:
„(1) A 3. § (1) bekezdés a) pontja szerinti esetben az állami játékszervező kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaságnak vagy az állam többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezetnek, a 3. § (1) bekezdés b) pontja szerinti esetben a koncessziós társaságnak vagy a megbízható szerencsejáték szervezőnek legalább 50 millió [HUF]‑nak [hozzávetőleg 155 000 euró] megfelelő értékű jegyzett tőkével kell rendelkeznie.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott koncessziós társaság – figyelemmel a koncesszióról szóló [...] törvény [2014. augusztus 29‑én hatályos változata (a továbbiakban: a koncesszióról szóló, módosított törvény) szerinti] 20. § (1) bekezdésére – külföldi székhelyű gazdasági társaságként is működhet.
[…]”
19 E törvény 37. §‑ának 31. pontja az alábbiak szerint rendelkezett:
„Megbízható szerencsejáték‑szervező távszerencsejáték szervezés esetén: az a szerencsejáték‑szervező, amely a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 3. § (1) bekezdés 1. pontja szerinti átlátható szervezet és
a) valamennyi, az állami adóhatóság, illetve a szerencsejáték‑szervező székhelye szerinti és szerencsejáték szervezési tevékenységi engedélyét kiadó állam adóhatósága által nyilvántartott, 500 000 [HUF]‑nak [hozzávetőleg 1550 euró] megfelelő összeget meghaladó közteherre vonatkozó bevallási‑ és fizetési kötelezettségének eleget tett, és ilyen kötelezettsége teljesítésével egyszer sem esett 90 napot meghaladó késedelembe,
b) egyik bankszámláján sem volt 500 000 [HUF]‑nak [hozzávetőleg 1550 euró] megfelelő összeget meghaladó azonnali beszedési megbízás a szerencsejáték‑szervező szerencsejáték szervezési tevékenységi engedélyét kiadó állam adóhatósága részéről, illetve működése során a szerencsejáték szervezési tevékenységi engedélyét kiadó államban nem indult ellene 500 000 [HUF]‑nak [hozzávetőleg 1550 euró] megfelelő összeget meghaladó érték tekintetében végrehajtási eljárás,
c) működése során, azzal összefüggésben, a szerencsejáték szervezési tevékenységi engedélyét kiadó államban nem történt olyan jogsértés, amely miatt esetenként öt millió [HUF]‑nak [hozzávetőleg 15 500 euró] megfelelő összeget meghaladó bírsággal sújtották volna,
d) a szerencsejáték szervezési tevékenységi engedélyét kiadó államban legalább 3 éven keresztül folytatott szerencsejáték szervezésére irányuló tevékenységet,
e) a játékosok személyazonosságának megállapítására, valamint az ahhoz kapcsolódó adatkezelésre vonatkozó szabályokat a szerencsejáték‑szervezési tevékenységi engedélyét kiadó államban maradéktalanul betartotta, amennyiben ilyen kötelezettség terhelte.
Ha a szerencsejáték‑szervező több államban is rendelkezett vagy rendelkezik szerencsejáték szervezési tevékenységi engedéllyel, akkor az a)–e) pontok szerinti feltételeknek megfelelést ezek közül egy és ugyanazon államra vonatkozóan kell bizonyítania.”
A koncesszióról szóló, módosított törvény
20 A koncesszióról szóló, módosított törvény 10/C. cikke (3a) bekezdésének szövege a következő volt:
„Távszerencsejáték szervezés tárgyú ajánlat tételére a (3) bekezdés rendelkezéseit a következő eltérésekkel kell alkalmazni:
a) ajánlat tételére kizárólag [a szerencsejáték szervezéséről szóló, módosított törvény] 37. § 31. pontja szerinti megbízható szervező jogosult,
b) az ajánlatban legalább a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott, játéktípusonként irányadó koncessziós díj összegének megfelelő éves koncessziós díjat kell megjelölni játéktípusonként, és
c) a nem magyarországi székhelyű vagy nem magyarországi szerencsejáték szervezési tevékenységi engedéllyel rendelkező ajánlattevő ajánlatához csatolja a székhelye, illetve szerencsejáték szervezési tevékenységi engedélye szerinti állam hatóságainak [a szerencsejáték szervezéséről szóló, módosított törvény] 37. § 31. pontja szerinti feltételek teljesítéséről szóló igazolását és annak hivatalos magyar nyelvű fordítását.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
21 A Unibet máltai székhelyű társaság, amely többek között távszerencsejáték‑szervezéssel foglalkozik. E célból több tagállam nemzeti hatósága által kiadott szerencsejáték‑szervezési engedéllyel rendelkezik. A Unibet által működtetett, a hu.unibet.com és hul.unibet.com domainnevek alatt elérhető magyar nyelvű internetes oldalak tartalmára vonatkozó, 2014 nyarán lefolytatott ellenőrzés alapján a magyar adóhatóság megállapította, hogy e weboldalak olyan tartalmakhoz való hozzáférést tesznek lehetővé, amelyek a szerencsejáték‑szervezésre vonatkozó magyar szabályozás értelmében szerencsejátéknak minősülnek, jóllehet a Unibet nem rendelkezett az ehhez szükséges engedéllyel Magyarországon.
22 E jogsértés következményeként a magyar adóhatóság két határozatot hozott, amelyekkel először is elrendelte a Unibet internetes oldalainak a Magyarországról történő ideiglenes hozzáférhetetlenné tételét, másodszor pedig bírságot szabott ki a Unibettel szemben.
23 A Unibet az említett határozatok hatályon kívül helyezése iránti keresetet nyújtott be a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz, arra hivatkozva, hogy a határozatok meghozatalának alapjául szolgáló magyar szabályozás ellentétes az EUMSZ 56. cikkel. Úgy véli, hogy az e szabályozásban rögzített feltételekre figyelemmel a gyakorlatban megfosztják annak lehetőségétől, hogy koncessziós jogosultságot szerezzen, jóllehet az ilyen jogállás a távszerencsejáték‑szervezésre vonatkozó engedély kiadásának előfeltételét képezi. A Unibet álláspontja szerint sem a nemzeti szabályozásban előírt egyik, sem pedig a másik eljárás alapján nem volt lehetősége a koncessziós szerződés megkötésére.
24 A Unibet egyrészt arra hivatkozik, hogy a nemzetgazdasági miniszter nem írt ki koncessziós szerződés megkötésére irányuló nyilvános pályázatot, megfosztva őt ily módon attól, hogy ezen első eljárást vegye igénybe. Másrészt az általa igénybe vehető második eljárást illetően, amely alapján pályázat kiírása nélkül ajánlatot tehet a miniszter részére koncessziós szerződés megkötésére, és amelyet a magyar szabályozás értelmében a „megbízható” szerencsejáték‑szervezők részére tartanak fenn, előadja, hogy az első határozat meghozatalának időpontjában nem volt jogosult ajánlat benyújtására, mivel nem felelt meg azon jogszabályi feltételeknek, amelyek alapján a nemzeti szabályozás értelmében vett „megbízható” szerencsejáték‑szervezőnek minősülhetett volna. Ezenkívül a „megbízható” szerencsejáték‑szervező fogalmát módosító szabályozás hatálybalépésének időpontja miatt a második határozat meghozatalakor nem állt rendelkezésére elegendő idő arra, hogy részletesen kidolgozott ajánlatot tehessen.
25 A magyar adóhatóság álláspontja szerint a magyar szabályozás nem ellentétes az EUMSZ 56. cikkel. A koncessziós szerződés odaítélésére irányuló nyilvános pályázati kiírás hiánya nem jelenti azt, hogy a magyar szabályozás uniós jogot sért, mivel amennyiben ilyen nyilvános pályázati kiírásra sor került volna, annak keretében a Unibet is nyújthatott volna be ajánlatot. Ezenkívül a második határozat elfogadásakor a Unibet bizonyíthatta, hogy a nemzeti szabályozás értelmében vett „megbízható” szerencsejáték‑szervező, ami lehetővé tette volna számára, hogy koncessziós szerződés megkötésére irányuló ajánlatot tegyen a miniszter részére. E hatóság pontosította, hogy a későbbiekben miniszteri rendeletet fogadtak el a szerencsejáték‑szervezésre vonatkozó törvény távszerencsejátékra vonatkozó rendelkezéseinek kiegészítése érdekében.
26 Az adóhatóság továbbá megjegyezte, hogy mivel az e rendelet által szabályozott terület a műszaki szabványok és szabályok terén történő információszolgáltatási eljárás és az információs társadalom szolgáltatásaira vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 1998. június 22‑i 98/34/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 1998. L 204., 37. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 20. kötet, 337. o.) hatálya alá tartozik, e rendeletnek a Bizottság részére történő bejelentése a hatálybalépésének elengedhetetlen előfeltétele volt. E hatóság szerint, még ha a magyar szabályozás az uniós joggal összeegyeztethetetlennek bizonyulna is, nem jelenthető ki, hogy Magyarország területén minden engedély és korlátozás nélkül lehetne távszerencsejátékot szervezni.
27 A kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy a Bíróságnak a szerencsejátékok területén az EUMSZ 56. cikk értelmezésére vonatkozó ítélkezési gyakorlatára figyelemmel a magyarhoz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely nem teremt monopolhelyzetet a szerencsejáték‑piacon, és amely elvi lehetőséget biztosít a piaci szereplők számára a magyar távszerencsejáték‑piacra történő belépésre, ugyanakkor annak tényleges érvényesülése a gyakorlatban továbbra is elzárja a szolgáltatásnyújtás lehetőségét a piaci szereplők elől, megfeleltethető‑e az említett cikk rendelkezéseiben foglaltaknak.
28 E bíróság álláspontja szerint az alapügy tényállásának megvalósulása idején a szerencsejáték‑szervezőknek a távszerencsejáték‑szervezésre vonatkozó koncessziós szerződés megkötésére két lehetőség állt a rendelkezésére. Megjegyzi, hogy az első lehetőséggel, nevezetesen azzal, hogy a nemzetgazdasági miniszter nyilvános pályázatot ír ki, a miniszter a perbeli időszakban nem élt. A második lehetőséget, nevezetesen a koncessziós szerződés megkötésére irányuló ajánlattételt illetően e bíróság pontosítja, hogy kizárólag a 2014. június 25‑én hatályos szabályozás értelmében vett „megbízható szerencsejáték‑szervezőnek” minősíthető gazdasági szereplő volt jogosult ilyen ajánlat megtételére. Márpedig e szabályozás alapján a Unibet internetes oldalainak a blokkolását elrendelő első határozat elfogadásának időpontjában azok a gazdasági szereplők, amelyek nem tudták igazolni, hogy tíz éven keresztül szolgáltatást nyújtottak Magyarországon, nem tartoztak a „megbízható szerencsejáték‑szervező” fogalmának hatálya alá. Ennélfogva az említett bíróság szerint a Unibet ki volt zárva a távszerencsejáték‑piacról. Ezenkívül a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a jogalkotói beavatkozás 2014. július 15‑i időpontja, amikor a „megbízható szervező” fogalma úgy módosult, hogy a Unibet esetlegesen az említett fogalom hatálya alá eshetett, és a Unibet internetes oldalainak a blokkolását elrendelő második határozat elfogadásának 2014. augusztus 29‑i időpontja között eltelt idő rövidsége nem tette lehetővé a Unibet számára, hogy részletesen kidolgozott ajánlatot nyújtson be.
29 Ily módon az említett bíróság arra keres választ, hogy az EUMSZ 56. cikkre tekintettel a távszerencsejáték‑szervezésre irányuló engedélyek odaítéléséhez megkövetelt technikai feltételekre vonatkozó részletes szabályok hiánya igazolhatja‑e, hogy valamely szerencsejáték‑szervezőt a gyakorlatban kizárjanak az odaítélési eljárásból, jóllehet a nemzeti szabályozás előírásai szerint az engedélyek odaítélése elvileg lehetséges. Ezenkívül arra keresi a választ, hogy a technikai részletszabályok hiánya mindazonáltal igazolhatja‑e az illetékes hatóságok által azon szerencsejáték‑szervezőkkel szemben kiszabott közigazgatási szankciókat, amelyek a gyakorlatban nem szerezhették meg a távszerencsejáték‑szervezéshez előírt engedélyeket.
30 E körülmények között a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Úgy kell‑e értelmezni az [EUMSZ 56. cikket], hogy azzal ellentétes az olyan tagállami intézkedés, amelynek keretében a tagállami jogi szabályozás egy esetleges koncessziós pályázati kiírással, illetve a koncesszió megszerzésére vonatkozó ajánlattétel engedélyezésével elvi lehetőséget biztosít arra, hogy a nem liberalizált távszerencsejáték szolgáltatás nyújtására vonatkozó koncessziós jogot a jogszabályi feltételeknek megfelelő bármely – akár más tagállamban honos – szolgáltató is nyilvános pályázat avagy ajánlattétel útján megszerezze, azonban koncessziós pályázati kiírást az érintett tagállam ténylegesen nem tesz közzé, és a szolgáltató a gyakorlatban az ajánlattételi lehetőséggel sem tud élni, ennek ellenére a tagállami hatóság a koncessziós jogra épülő engedély hiányában történő szolgáltatás miatt a szolgáltató terhére jogsértést állapít meg, és jogszabályban foglalt közigazgatási szankciót (ideiglenes hozzáférhetetlenné tételt, ismétlődés esetén bírságot) alkalmaz a szolgáltatóval szemben?
2) Amennyiben valamely tagállam olyan, a tagállami jog szempontjából elsődleges szabályozást vezet be, amely elviekben lehetővé teszi az online szerencsejáték szolgáltatók számára, hogy online szerencsejáték szolgáltatást határon átnyúlóan nyújtsanak, azonban a tagállami alacsonyabb szintű végrehajtási szabályok hiánya miatt e szolgáltatók ténylegesen nem tudják a szolgáltatás nyújtásához szükséges hatósági engedélyeket megszerezni, ellentétes‑e az EUMSZ 56. [cikkel]?
3) Amennyiben a fenti kérdésekre adott válaszokra figyelemmel az alapügyben eljáró bíróság megállapítja, hogy a tagállam intézkedése ellentétes az [EUMSZ 56. cikkel], az uniós joggal összeegyeztethető módon jár‑e el a bíróság akkor, ha a tagállami hatósági határozatokban az engedély hiányában történő szolgáltatás miatt megállapított jogsértést és az arra alapítottan alkalmazott közigazgatási jogi szankciót (ideiglenes hozzáférhetetlenné tételt, bírságot) az [EUMSZ 56. cikkel] ellentétesnek tekinti?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első és a második kérdésről
31 Első és második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikket, hogy azzal ellentétes az alapügyben szóban forgóhoz hasonló szabályozás, amely a távszerencsejáték‑szervezésre irányuló olyan koncessziós és engedélyezési rendszert hoz létre, amelynek értelmében a gazdasági szereplők vagy a nemzetgazdasági miniszter által szervezett, koncessziós szerződés megkötésére irányuló pályázaton való részvétel útján, vagy a miniszter részére koncessziós szerződés megkötésére irányuló ajánlat megtétele útján köthetnek koncessziós szerződést, és szerezhetnek e szerződés alapján távszerencsejáték‑szervezésre irányuló engedélyt, amely utóbbi lehetőség a nemzeti szabályozás értelmében vett „megbízható” szerencsejáték‑szervezők számára áll fenn.
32 Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 56. cikk megköveteli a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó valamennyi korlátozás megszüntetését akkor is, ha az adott korlátozás különbségtétel nélkül vonatkozik a nemzeti és az egyéb tagállamokból származó szolgáltatókra, amennyiben az akadályozza, zavarja vagy kevésbé vonzóvá teszi egy olyan másik tagállamban letelepedett szolgáltató szolgáltatásait, ahol az jogszerűen nyújt hasonló szolgáltatásokat (lásd ebben az értelemben: 2009. szeptember 8‑i Liga Portuguesa de Futebol Profissional és Bwin International ítélet, C‑42/07, EU:C:2009:519, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
33 A Bíróság e tekintetben már kimondta, hogy az olyan nemzeti szabályozás, amely a közigazgatási hatóságok előzetes engedélyének hiányában tiltja a szerencsejáték‑szervezést, a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadsága korlátozásának minősül (lásd ebben az értelemben: 2014. április 30‑i Pfleger és társai ítélet, C‑390/12, EU:C:2014:281, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
34 Ebből következően meg kell állapítani, hogy az alapügyben szóban forgóhoz hasonló, távszerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó nemzeti szabályozás a szolgáltatásnyújtás szabadsága EUMSZ 56. cikk értelmében vett korlátozásának minősül.
35 Meg kell vizsgálni, hogy ez a korlátozás ugyanakkor igazolható‑e.
36 A szolgáltatásnyújtást korlátozó belső intézkedések esetében elfogadható igazolások tekintetében a Bíróság már több alkalommal megállapította, hogy a szerencsejátékok és a fogadások területén elfogadott nemzeti jogszabályok által követett célok összességükben a legtöbb esetben az érintett szolgáltatások címzettjeinek, általánosabb értelemben pedig a fogyasztók védelméhez, valamint a társadalmi rend védelméhez kapcsolódnak. A Bíróság azt is hangsúlyozta, hogy az ilyen célok azon nyomós közérdekek közé tartoznak, amelyek igazolhatják a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását.
37 E tekintetben az egyes tagállamok feladata annak mérlegelése, hogy az elérni kívánt célra tekintettel szükséges‑e a szerencsejáték‑szervezésre vonatkozó tevékenység – teljes vagy részleges – tiltása, vagy elegendő annak enyhébb vagy szigorúbb ellenőrzési eljárások előírásával történő korlátozása, és az ily módon elfogadott intézkedések szükségességét és arányosságát kizárólag a követett célok és az érintett nemzeti hatóságok által biztosítani kívánt védelmi szint alapján kell értékelni (lásd ebben az értelemben: 2010. szeptember 8‑i Carmen Media Group ítélet, C‑46/08, EU:C:2010:505, 46. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
38 A jelen ügyben a Bíróság elé terjesztett észrevételekből az következik, hogy Magyarország általánosságban a fogyasztóvédelmi célokra, valamint a közrendi és egészségügyi kockázatokra hivatkozik az alapügyben szóban forgó intézkedések igazolása érdekében.
39 A Bíróság már kimondta, hogy e célok alkalmasak lehetnek az alapvető szabadságok szerencsejáték‑ágazatbeli korlátozásának igazolására. Az ítélkezési gyakorlat ugyanis számos közérdeken alapuló kényszerítő indokot elfogadott, mint például a fogyasztóvédelmi célkitűzések, a csalásnak, valamint az állampolgárok arra való ösztönzésének a megakadályozása, hogy túlzott összegeket költsenek szerencsejátékra, valamint általánosságban a szociális egyensúly megzavarásának megelőzése (lásd ebben az értelemben: 2007. március 6‑i Placanica és társai ítélet, C‑338/04, C‑359/04 és C‑360/04, EU:C:2007:133, 46. pont).
40 Ugyanakkor az állandó ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a tagállamok által meghatározott korlátozásoknak meg kell felelniük az arányosság elvének, a nemzeti szabályozás pedig csak akkor alkalmas a hivatkozott cél elérésére, ha az alkalmazott eszközök koherensek és szisztematikusak (2007. március 6‑i Placanica és társai ítélet, C‑338/04, C‑359/04 és C‑360/04, EU:C:2007:133, 48. és 53. pont; 2012. február 16‑i, Costa és Cifone ítélet, C‑72/10 és C‑77/10, EU:C:2012:80, 63. pont).
41 Így ahhoz, hogy az ilyen szabályozás, jóllehet valamely alapvető szabadságot korlátoz, igazolható legyen, a távszerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszernek a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következően olyan objektív, hátrányos megkülönböztetéstől mentes és előzetesen ismert kritériumokon kell alapulnia, amelyek kellőképpen korlátok közé szorítják a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörének gyakorlását annak érdekében, hogy azt ne tehessék önkényes módon (lásd ebben az értelemben: 2016. február 4‑i Ince ítélet, C‑336/14, EU:C:2016:72, 55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
42 A koncessziót odaítélő hatóságoknak ezenfelül tiszteletben kell tartaniuk az átláthatósági kötelezettséget. Az említett átláthatósági kötelezettség – amely alkalmazandó abban az esetben, amikor az érintett szolgáltatási koncesszió érdekelhet olyan vállalkozásokat, amelyek más tagállamban vannak letelepedve, mint ahol e koncessziót odaítélik – anélkül, hogy szükségszerűen pályázat kiírására vonatkozó kötelezettséget foglalna magában, megkívánja, hogy a koncesszióba adó hatóság minden potenciális ajánlattevő számára megfelelő mértékű nyilvánosságot biztosítson, amely lehetővé teszi a szolgáltatási koncesszió versenyre történő megnyitását és az odaítélési eljárás pártatlanságának ellenőrzését (lásd ebben az értelemben: 2010. szeptember 9‑i Engelmann ítélet, C‑64/08, EU:C:2010:506, 49. és 50. pont).
43 Ezenkívül a bizalomvédelem elvével együtt járó jogbiztonság elve többek között megköveteli, hogy a jogszabályok egyértelműek, pontosak és hatásaikat illetően előre láthatók legyenek, különösen olyankor, amikor a magánszemélyekre és vállalkozásokra nézve kedvezőtlen következményeik lehetnek (lásd: 2015. június 11‑i Berlington Hungary és társai ítélet, C‑98/14, EU:C:2015:386, 77. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
44 Ami először is a 2014. június 25‑én hatályban lévőhöz hasonló nemzeti szabályozást illeti, meg kell állapítani, hogy az alapügyben szóban forgóhoz hasonló tagállami jogszabály, amelynek értelmében a megbízható szerencsejáték‑szervezőknek legalább tíz éven keresztül szerencsejáték szervezésére irányuló tevékenységet kell folytatniuk e tagállam területén, eltérő bánásmódot valósít meg, amennyiben az hátrányosan megkülönbözteti a másik tagállamokban letelepedett szerencsejáték‑szervezőket az érintett nemzeti szervezőkhöz képest, amelyek könnyebben teljesíthetik az említett feltételt.
45 Önmagában valamely közérdekű célra való hivatkozás nem lehet elegendő az ilyen eltérő bánásmód igazolásához. Márpedig olyan indok hiányában, amely alapján a hivatkozott célok elérése érdekében a szerencsejáték‑szervezésre irányuló tevékenységet a fogadó tagállam, nem pedig valamely másik tagállam területén és legalább tíz éven keresztül kell folytatni, az ilyen jogszabályt hátrányosan megkülönböztetőnek és az EUMSZ 56. cikkel ellentétesnek kell tekinteni.
46 Ami másodszor a 2014. augusztus 29‑én hatályban lévőhöz hasonló nemzeti szabályozást illeti, a valamely tagállamban három éven keresztül szerencsejáték‑szervezésre irányuló tevékenység folytatására irányuló kötelezettség nem hozza előnyösebb helyzetbe a fogadó tagállamban letelepedett gazdasági szereplőket, és az közérdekű céllal igazolható. Ugyanakkor fontos, hogy a szóban forgó jogszabályok alkalmazására minden ajánlattévővel szemben átlátható módon kerüljön sor. Így emlékeztetni kell arra, hogy az átláthatóság ezen követelményének, amely az egyenlőség elvének egyik szükségszerű következménye, alapvetően annak biztosítása a célja, hogy egyrészt valamennyi érdekelt piaci szereplő el tudja dönteni, hogy a vonatkozó információk egésze alapján ajánlatot tesz‑e a pályázati felhívásra, másrészt hogy ne merüljön fel annak kockázata, hogy az odaítélő hatóság kivételez, vagy önkényesen jár el. E követelmény azt jelenti, hogy az odaítélési eljárás valamennyi feltételét és részletes szabályát világosan, pontosan és egyértelműen kell megfogalmazni, úgy, hogy az egyrészt valamennyi elvárható mértékben tájékozott és általános gondossággal eljáró ajánlattevő részére lehetővé tegye e szabályok pontos alkalmazási körének megértését és azok azonos módon történő értelmezését, másrészt az odaítélő hatóság mérlegelési jogkörének határok közé szorítását, és e hatóság számára annak lehetővé tételét, hogy hatékonyan tudja vizsgálni azt, hogy az ajánlattevők ajánlatai megfelelnek‑e a szóban forgó eljárás szempontjainak (2016. február 4‑i Ince ítélet, C‑336/14, EU:C:2016:72, 87. pont).
47 Az alapügyben szóban forgóhoz hasonló nemzeti szabályozás, amelynek keretében nem határozták meg kellő pontossággal a nemzetgazdasági miniszter e szabályozásban rögzített jogköreinek az ilyen eljárás során való gyakorlására vonatkozó feltételeket, valamint a szerencsejáték‑szervezők által az ajánlatuk megtétele időpontjában teljesítendő technikai feltételeket, nem felel meg e követelménynek.
48 Következésképpen az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügyben szóban forgóhoz hasonló, a távszerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó szabályozás, amennyiben az hátrányosan megkülönböztető szabályokat tartalmaz a más tagállamokban letelepedett gazdasági szereplőkkel szemben, vagy amennyiben az ugyan hátrányos megkülönböztetéstől mentes szabályokat ír elő, de azokat nem átlátható módon alkalmazzák, vagy úgy hajtják végre, hogy azzal megakadályozzák vagy megnehezítik egyes más tagállamokban letelepedett ajánlattevők számára a pályázat benyújtását.
A harmadik kérdésről
49 Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUMSZ 56. cikket úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétesek az alapügyben szóban forgóhoz hasonló szankciók, amelyeket a szerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó nemzeti szabályozás megsértéséért szabtak ki, amennyiben az ilyen nemzeti szabályozás e cikkel ellentétesnek bizonyul.
50 E tekintetben elegendő emlékeztetni arra, hogy ha korlátozó rendszert léptettek életbe a szerencsejátékok területén, és az említett rendszer nem egyeztethető össze az EUMSZ 56. cikkel, akkor e rendszer valamely gazdasági szereplő általi megsértése esetén nem lehet szankciókat alkalmazni (2014. április 30‑i Pfleger és társai ítélet, C‑390/12, EU:C:2014:281, 64. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
51 A harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétesek az alapügyben szóban forgóhoz hasonló szankciók, amelyeket a szerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó nemzeti szabályozás megsértéséért szabtak ki, amennyiben az ilyen nemzeti szabályozás e cikkel ellentétesnek bizonyul.
A költségekről
52 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
1) Az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügyben szóban forgóhoz hasonló, a távszerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó szabályozás, amennyiben az hátrányosan megkülönböztető szabályokat tartalmaz a más tagállamokban letelepedett gazdasági szereplőkkel szemben, vagy amennyiben az ugyan hátrányos megkülönböztetéstől mentes szabályokat ír elő, de azokat nem átlátható módon alkalmazzák, vagy úgy hajtják végre, hogy azzal megakadályozzák vagy megnehezítik egyes más tagállamokban letelepedett ajánlattevők számára a pályázat benyújtását.
2) Az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétesek az alapügyben szóban forgóhoz hasonló szankciók, amelyeket a szerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó nemzeti szabályozás megsértéséért szabtak ki, amennyiben az ilyen nemzeti szabályozás e cikkel ellentétesnek bizonyul.
Silva de Lapuerta | Regan | Bonichot |
Kihirdetve Luxembourgban, a 2017. június 22–i nyilvános ülésen.
A. Calot Escobar | | R. Silva de Lapuerta |
hivatalvezető | | az első tanács elnöke |