STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
SHARPSTON
přednesené dne 14. listopadu 2013(1)
Věc C‑390/12
Robert Pfleger
Autoart a.s.
Mladen Vučičevič
Maroxx Software GmbH
Ing. Hans-Jörg Zehetner
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Rakousko)]
„Článek 56 SFEU – Volný pohyb služeb – Hazardní hry – Právní předpisy zakazující provozování výherních hracích přístrojů bez povolení – Omezený počet povolení – Trestní sankce – Přiměřenost – Listina základních práv“
1. Rakouské právní předpisy vyhrazují provozování hazardních her na výherních hracích přístrojích provozovatelům s povolením. Povolení jsou dostupná v omezeném počtu. Výherní hrací přístroje zpřístupněné veřejnosti bez povolení jsou zabavovány a ničeny. Osobám, u nichž bylo zjištěno, že provozovaly hazardní hry bez povolení, jsou ukládány správní nebo trestní sankce.
2. Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Nezávislý správní soud spolkové země Horní Rakousy) se táže, zda těmto omezením a sankcím, které jsou ukládány v případě porušení zákona, brání článek 56 SFEU a Listina základních práv Evropské unie(2) (dále jen „Listina“).
Právní rámec
Unijní právní předpisy
Listina
3. Článek 15 odst. 2 Listiny stanoví, že každý občan Unie může svobodně hledat zaměstnání, pracovat, usadit se nebo poskytovat služby v kterémkoli členském státě. Podle článku 16 se svoboda podnikání uznává v souladu s unijním právem a vnitrostátními zákony a zvyklostmi. Článek 17 zaručuje právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat a stanoví, že majetku lze zbavit určitou osobu pouze ve veřejném zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon a musí za něj být poskytnuta spravedlivá náhrada; toto ustanovení dále stanoví, že užívání majetku může být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.
4. Článek 47 stanoví, že každý, jehož práva a svobody zaručené unijním právem byly porušeny, má právo na účinné prostředky nápravy před nezávislým a nestranným soudem předem zřízeným zákonem. Článek 50 stanoví, že nikdo nesmí být stíhán nebo potrestán v trestním řízení za čin, za který již byl v Unii osvobozen nebo odsouzen konečným trestním rozsudkem podle zákona.
5. Podle čl. 51 odst. 1 je Listina určena členským státům, výhradně pokud uplatňují unijní právo.
Smlouva o fungování Evropské unie
6. Článek 56 ES zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie v případě státních příslušníků členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb.
7. Omezení může být přípustné na základě výjimky výslovně upravené v čl. 52 odst. 1 SFEU, která je použitelná na ustanovení o službách na základě článku 62 SFEU.
Vnitrostátní právní předpisy
8. Ustanovení § 2 Glücksspielgesetz (zákon o hazardních hrách, dále jen „GSpG“), který je účinný v současné době(3), definuje „loterie“ jako hazardní hry zpřístupňované veřejnosti provozovatelem, při kterých jsou vkládány sázky a získávány výhry. Za tímto účelem se „provozovatelem“ rozumí osoba, která nezávisle vykonává soustavnou činnost za účelem peněžitých příjmů z pořádání hazardních her, i když není zaměřena na nabízení výher. Pokud se vícero osob dohodne na provozování těchto her, považují se všechny za provozovatele, přestože některé z nich nemají úmysl dosahovat peněžitých příjmů nebo se pouze účastní na zpřístupňování hry veřejnosti. Loterie, k jejichž provozování nebylo vydáno povolení, jsou protiprávní.
9. Ustanovení § 3 GSpG vyhrazuje právo provozovat hazardní hry Rakouskému státu, s výjimkou výherních hracích přístrojů, jejichž provozování upravují zákony Bundesländer (spolkových zemí) na základě § 4 a 5 tohoto zákona.
10. Podle § 4 GSpG nepodléhají regionální hazardní hry na výherních hracích přístrojích ve smyslu § 5 státnímu monopolu na provozování hazardních her.
11. Ustanovení § 5 GSpG stanoví, že každá z devíti spolkových zemí může udělit až tři povolení organizátorům hazardních her na výherních hracích přístrojích s nižšími výhrami. Povolení je vydáváno až na dobu patnácti let a podléhá požadavkům týkajícím se veřejného pořádku a ochrany hráčů. Tyto hry lze provozovat v provozovně s 10 až 50 přístroji, s možností sázky v maximální výši 10 eur a maximální výherní částky ve výši 10 000 eur za hru, nebo se třemi jednotlivými přístroji s možností sázky v maximální výši 1 eur a maximální výherní částkou 1 000 eur za hru.
12. Podle § 14 ve spojení s § 15 a 17 GSpG může Rakouský stát za určitých podmínek a za poplatek přiznat výhradní právo na pořádání různých druhů loterií na základě povolení, které lze vydat až na dobu 15 let.
13. Podle § 21 GSpG může Rakouský stát udělit až 15 povolení pro organizování hazardních her hernám (kasinům) na dobu nepřesahující patnáct let. Za každou žádost o povolení se hradí poplatek ve výši 10 000 eur a za každé udělené povolení dodatečný poplatek 100 000 eur. Hry provozované podle těchto povolení podléhají každoročnímu zdanění ve výši mezi 16 % a 40 % (§ 17, 28, 57 a 59a odst. 1 GSpG).
14. Ustanovení § 52 GSpG stanoví, že každé osobě, která jako „provozovatel“ organizuje nebo se účastní organizování hazardních her bez povolení, bude uložena správní pokuta až do výše 22 000 eur. Namísto uložení pokuty se použije Strafgesetzbuch (trestní zákon, dále jen „StGB“), podle jehož § 168 odst. 1 vzniká trestněprávní odpovědnost v případě, že sázka přesahuje 10 eur na hru. Oberster Gerichtshof (Nejvyšší soud) rozhodl, že trestněprávní odpovědnost podle § 168 odst. 1 StGB zakládají rovněž „sériové hry“, v nichž je individuální sázka nižší než 10 eur, avšak v souhrnu vyšší než tato částka.
15. Podle § 53 GSpG lze výherní hrací přístroj dočasně zajistit, pokud vzniklo podezření, že je provozován v rozporu s ustanoveními GSpG.
16. Ustanovení § 54 GSpG uvádí, že předměty, jejichž prostřednictvím byla porušena ustanovení § 52 odst. 1, musí být zabaveny; oznámení o zabavení musí být doručeno všem osobám, které by mohly uplatňovat nárok na uvedený předmět. Zabavené předměty musí být zničeny správním orgánem.
17. Provozovna, která zpřístupňuje hazardní hry v rozporu se zákonem, může být podle § 56a uzavřena.
18. Pořádání hazardních her za účelem dosahování zisku osobou, která není držitelem povolení, je trestně stíháno. Podle § 168 odst. 1 StGB se trestněprávního jednání dopouští „každý, kdo pořádá úředně zakázanou hru nebo hru, jejíž příznivý či nepříznivý výsledek závisí výlučně či převážně na náhodě, nebo kdo napomáhá setkání za účelem pořádání takové hry s cílem získat pro sebe či jiného majetkový prospěch z tohoto pořádání či setkání“. Pod definici her zakázaných podle § 52 odst. 1 bodu 1 ve spojení s § 2 odst. 4 GSpG spadají hazardní hry provozované bez povolení. Stanovenými sankcemi jsou trest odnětí svobody v trvání až šesti měsíců nebo peněžitý trest do výše třistašedesátinásobku denní sazby. Ustanovení § 168 odst. 2 stanoví, že stejný trest bude uložen každému, kdo se účastní takové hry jakožto „provozovatel“ ve smyslu § 2 GSpG.
Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
19. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se váže ke čtyřem řízením, která se týkají různých provozoven nacházejících se ve spolkové zemi Horní Rakousy (předkládající soud uvádí, že řada podobných věcí je stále projednávána). V jednotlivých vnitrostátních řízeních podali R. Pfleger, společnost Autoart a.s. Prague (dále jen „Autoart“), M. Vučičevič, společnost Maroxx Software GmbH (dále jen „Maroxx“) a H. J. Zehetner odvolání proti správním rozhodnutím týkajícím se hracích přístrojů, které byly bez úředního povolení umístěny v různých obchodních provozovnách ve spolkové zemi Horní Rakousy.
20. V rámci prvního řízení zajistila finanční policie dočasně šest hracích přístrojů v hostinci v Pergu, kde byly nelegálně provozovány hazardní hry. Za organizátora her byl považován R. Pfleger a za domnělého vlastníka přístrojů označena společnost Autoart zapsaná v České republice. Příslušný místní orgán zajištění přístrojů potvrdil. Ve svém odvolání R. Pfleger uvádí, že nebyl vlastníkem či držitelem hracích přístrojů ani provozovatelem hazardních her a že nedodal uvedené přístroje vlastníkovi hostince, a společnost Autoart tvrdí, že nemá žádný právní vztah k těmto přístrojům, tedy že není jejich vlastníkem ani si tyto přístroje nevypůjčila, nepronajala, nedistribuovala a ani nebyla jejich držitelkou nebo „správkyní“.
21. V rámci druhého řízení finanční policie dočasně zajistila osm hracích přístrojů v provozovně ve Welsu, u nichž měla za to, že byly veřejnosti zpřístupňovány bez potřebného povolení. Vlastníkem přístrojů byl M. Vučičevič. Příslušný místní orgán zajištění přístrojů potvrdil. Ve svém odvolání M. Vučičevič uznává, že zakoupil dotyčnou provozovnu, avšak popírá, že se zároveň stal vlastníkem přístrojů.
22. Ve třetím řízení finanční policie dočasně zajistila dva hrací přístroje, které byly bez příslušného povolení k dispozici veřejnosti na čerpací stanici v Regau provozované paní J. Baumeister, jež je německou státní příslušnicí. Zajištění přístrojů potvrdil příslušný místní orgán a odvolání J. Baumeister podané proti zajištění bylo považováno za opožděné. Zabavení bylo poté potvrzeno a oznámeno společnosti Maroxx zapsané v Rakousku jakožto vlastníkovi přístrojů, která se proti tomu odvolala.
23. Ve čtvrtém řízení zajistila finanční policie tři hrací přístroje zpřístupňované veřejnosti bez potřebného povolení na čerpací stanici v Ennsu, která je provozována H.-J. Zehetnerem. Příslušný orgán konstatoval, že vlastníkem přístrojů je společnost Maroxx, a přijal rozhodnutí, jímž bylo potvrzeno jejich zajištění. Panu Zehetnerovi byla uložena pokuta ve výši 1 000 eur (a alternativně, pro případ nezaplacení pokuty, 15 hodin vězení). Pokuta ve výši 10 000 eur (a alternativně 152 hodin vězení) byla uložena společnosti Maroxx(4).
24. Ve svém odvolání H.- J. Zehetner tvrdil, že vnitrostátní právní předpisy nejsou v souladu s unijním právem a především s článkem 56 SFEU a některými ustanoveními Listiny.
25. Vzhledem k tomu, že výsledek sporů, které mu byly předloženy, závisí na výkladu unijního práva, žádá předkládající soud o rozhodnutí následujících předběžných otázek:
„1. Brání zásada proporcionality vyjádřená v článku 56 SFEU a v článcích 15 až 17 [Listiny] takovým vnitrostátním právním předpisům, jako jsou ustanovení § 3 až § 5, jakož i § 14 a § 21 GSpG, která jsou relevantní v původních řízeních, jež umožňují provozování hazardních her na výherních hracích přístrojích pouze za podmínky udělení předchozího povolení, které je udělováno v omezeném počtu – přičemž splnění této podmínky může být vynucováno pod hrozbou trestního postihu a bezprostředními zásahy do věcných práv – ačkoli dosud, pokud je známo, nebylo ze strany státu v žádném soudním nebo správním řízení prokázáno, že s hazardními hrami spojená trestná činnost nebo závislost na výherních hracích přístrojích představují skutečně významný problém, který nelze odstranit kontrolovaným rozšířením povolených her na velký počet jednotlivých provozovatelů, nýbrž pouze kontrolovaným šířením jedním držitelem monopolu (anebo velmi nízkým počtem oligopolních provozovatelů), které je spojené pouze s uměřenou reklamou?
2. V případě záporné odpovědi na první otázku: brání zásada proporcionality zakotvená v článku 56 SFEU a v článcích 15 až 17 Listiny základních práv EU vnitrostátním právním předpisům, jako jsou ustanovení § 52 až § 54 GSpG, § 56a a § 168 StGB, které v důsledku neurčitých právních definic zakládají téměř plnou trestnost, a to i u různých kategorií osob (které mohou být případně usazeny v jiných členských státech), jejichž účast na protiprávním jednání je jen velmi vzdálená (jako jsou pouzí distributoři, propachtovatelé nebo pronajímatelé výherních hracích přístrojů).
3. V případě záporné odpovědi i na druhou otázku: Brání požadavky demokratického právního státu, které jsou zjevně základem článku 16 [Listiny], nebo požadavek na spravedlivý proces a účinnou právní ochranu podle článku 47 [Listiny] nebo povinnost transparentnosti podle článku 56 SFEU nebo zákaz být dvakrát trestně stíhán nebo trestán [za stejný trestný čin] podle článku 50 Listiny základních práv vnitrostátním právním předpisům, jako jsou § 52 až § 54 GSpG, § 56a GSpG a § 168 StGB, jejichž vzájemné vymezení je z důvodu nejednoznačné zákonné úpravy pro občana ex ante stěží předvídatelné a určitelné, a je v každém konkrétním případě objasnitelné vždy až prostřednictvím nákladného formálního řízení, a které jsou však spojené se značnými rozdíly, pokud jde o pravomoci (správní orgán nebo soud), pravomoci k zásahu, s tím v každém případě spojenou stigmatizaci a procesní postavení (například převrácení důkazního břemene)?
4. V případě kladné odpovědi na jednu ze tří prvních otázek: brání článek 56 SFEU nebo články 15 až 17 [Listiny] nebo článek 50 [Listiny] trestání osob, které jsou v blízkém vztahu k výhernímu hracímu přístroji uvedenému v § 2 odst. 1 první řádce a § 2 odst. 2 GSpG, anebo zajištění či zabavení těchto přístrojů nebo uzavření celého podniku vlastněného těmito osobami?“
26. Písemná vyjádření předložili M. Vučičevič, společnost Maroxx, H. J. Zehetner, belgická, nizozemská, polská, portugalská a rakouská vláda, jakož i Komise. Řeči M. Vučičeviče, společnosti Maroxx, H. J. Zehetnera, belgické a rakouské vlády, jakož i Komise byly vyslechnuty na jednání konaném dne 17. června 2013.
Analýza
Přípustnost
27. Rakouská vláda tvrdí, že tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je nepřípustná z důvodu, že popsaný skutkový stav a položené otázky nejsou dostatečně konkrétní, aby Soudnímu dvoru umožnily poskytnout užitečnou odpověď. Tato vláda také tvrdí, že není zřejmé, že projednávaný případ obsahuje přeshraniční prvek, který by vedl k tomu, že se uplatní ustanovení o svobodě poskytování služeb.
28. Komise má za to, že otázky jsou přípustné. Tvrdí, že nelze vyloučit, že hazardní hry v Rakousku budou mít v úmyslu nabízet subjekty z jiných členských států a že se na ně budou vztahovat sporné vnitrostátní právní předpisy.
29. Žádný z dalších účastníků řízení, kteří předložili vyjádření, tuto otázku nevznesl.
30. V souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora je věcí pouze vnitrostátních soudů, kterým byl spor předložen a jež musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání rozsudku, tak i relevanci otázek, které kladou Soudnímu dvoru. Týkají-li se tedy položené otázky výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout(5).
31. Osobně nemám za to, že skutkový základ pro otázky a otázky jako takové nejsou dostatečně jasné k tomu, aby Soudní dvůr mohl vydat rozhodnutí. Především jsou v předkládacím usnesení uvedeny právní předpisy dotčené v původním řízení dostatečně podrobně k tomu, aby Soudní dvůr mohl poskytnout užitečnou odpověď na otázky výkladu unijního práva, které jsou relevantní pro přezkum.
32. Pokud jde o námitku, že v projednávané věci není zřejmý přeshraniční prvek, Soudní dvůr judikoval, že pokud se vnitrostátní právní úprava použije bez rozdílu ve vztahu ke státním příslušníkům všech členských států EU, může spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních svobod, i když jen v rozsahu, v němž se použije na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy(6). Ve věci Garkalns Soudní dvůr konstatoval, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je přípustná, i když jsou všechny prvky sporu omezeny na vnitrostátní území jednoho členského státu.
33. Skutkový stav projednávaného případu svědčí o tom, že provozovatelé z jiných členských států mají zájem provozovat v Rakousku hazardní hry prostřednictvím hracích přístrojů. Jedno z odvolání podala u vnitrostátního soudu německá státní příslušnice, J. Baumeister, která provozuje čerpací stanici, v níž byl odhalen nepovolený hrací přístroj, a jeden ze zajištěných hracích přístrojů byl podle všeho dodán společností Autoart zapsanou v České republice. Mám tedy za to, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je přípustná.
Použitelnost Listiny
34. Všechny předložené otázky vyžadují výklad ustanovení Listiny. Na úvod vyvstává otázka, zda se Listina použije v případě, kdy vnitrostátní soud soudně přezkoumává takové vnitrostátní právní předpisy, jako jsou předpisy dotčené v původním řízení, které se odchylují od práv přiznaných unijním právem.
35. Tato otázka byla vznesena H.-J. Zehetnerem, nizozemskou, polskou, portugalskou a rakouskou vládou, jakož i Komisí. Všechny čtyři vlády, které předložily vyjádření k této otázce, mají za to, že se na vnitrostátní právní předpisy, o které se jedná v původním řízení, Listina nepoužije. Opačný názor vyjádřili H.-J. Zehetner a Komise.
36. Mám za to, že se Listina na vnitrostátní právní předpisy, které se odchylují od základní svobody zaručené Smlouvou, použije.
37. Oblast působnosti Listiny je vymezena v jejím čl. 51 odst. 1, který stanoví, že se Listina na členské státy použije „výhradně pokud uplatňují právo Unie“.
38. Omezuje použití výrazu „uplatňuje“ obsaženého v článku 51 Listiny její použitelnost na případy, kdy členský stát musí aktivně jednat (například provést směrnici)(7) za účelem dodržení unijního práva?
39. Jsem toho názoru, že nikoli
40. Poznamenávám, že (podle očekávání) existuje v různých stejně autentických jazykových zněních Listiny určitý stupeň jazykové různorodosti. Zatímco anglický text hovoří o „implementing“, německá verze obsahuje výraz „bei der Durchführung des Rechts der Union“ a verze francouzská „lorsqu’ils mettent en oeuvre le droit de l’Union“. Například portugalské a španělské znění jsou širší („cuando apliquen el Derecho de la Unión“ a „quando apliquem o direito da União“). Za těchto okolností bude přirozené nahlédnout do vysvětlení k Listině(8), která musí být v souladu s třetím pododstavcem čl. 6 odst. 1 SEU a čl. 52 odst. 7 samotné Listiny zohledněna při jejím výkladu(9). Ohledně čl. 51 odst. 1 podávají tato vysvětlení následující vodítko:
„[p]okud jde o členské státy, z judikatury Soudního dvora jednoznačně vyplývá, že požadavek respektovat základní práva definovaná v rámci Unie je pro ně závazný pouze tehdy, jednají-li v oblasti působnosti práva Unie“.
Dále jsou citovány čtyři rozsudky Soudního dvora, a to Wachauf, ERT, Annibaldi a Karlsson a další(10).
41. V rozsudcích, které byly vydány po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, Soudní dvůr potvrdil, že vnitrostátní právní úprava spadající do působnosti unijního práva musí respektovat Listinu a že „použitelnost unijního práva s sebou nese použitelnost základních práv zaručených Listinou“(11). Proto již Soudní dvůr jasně uvedl, že test spočívá v tom, zda se jedná o situaci, ve které se použije unijní právo (což je situace, která spadá „do působnosti unijního práva“), a nikoli (snad úžeji) v tom, zda členský stát „uplatňuje“ unijní právo určitým aktivním jednáním(12).
42. Judikatura citovaná ve vysvětleních k čl. 51 odst. 1 Listiny užitečně nastiňuje, co se rozumí výrazem „v oblasti působnosti práva Unie“. Oba rozsudky vydané ve věcech Wachauf, jakož i Karlsson a další se týkaly vnitrostátních pravidel, která nuancovala použití unijní právní úpravy týkající se doplňkové dávky u mléka. K plné účinnosti vyžadovala unijní pravidla jasně doplnění prostřednictvím přijetí vnitrostátních ustanovení. Tato vnitrostátní pravidla musela být proto v souladu se základními právy uznávanými unijním právem. Naproti tomu ve věci Annibaldi neměla dotčená vnitrostátní právní úprava (regionální zákon zřizující přírodní a archeologický park) zjevně žádný vztah k uplatňování (nebo ve skutečnosti k účinnosti) jakéhokoli právního předpisu Společenství upravujícího společnou organizaci zemědělských trhů, životní prostředí nebo kulturu; kromě toho neexistovalo s právem Společenství ani žádné jiné pojítko.
43. Pro účely našeho případu má zvláštní relevanci rozsudek ve věci ERT. Tato věc se týkala vnitrostátního zákona, který vyhrazoval monopol na televizní vysílání na celém území daného členského státu a na televizní přenosy jakéhokoli druhu jedinému provozovateli. Vyvstala otázka, zda tomuto vnitrostátnímu zákonu nebrání svoboda poskytování služeb zaručená Smlouvou. Soudní dvůr měl za to, že pokud takový monopol vyvolává diskriminační účinky v neprospěch vysílání z jiných členských států, je podle článku 59 EHS (nyní článek 56 SFEU) zakázán, ledaže by bylo možné tuto úpravu odůvodnit na základě některé ze skutečností uvedených v článku 56 EHS (nyní čl. 52 odst. 1 SFEU), na který odkazoval článek 66 EHS (nyní článek 62 SFEU)(13). Rozsudek ve věci ERT se tedy týkal situace, v níž se právní předpisy členského státu odchylovaly od základní svobody poskytování služeb.
44. Další otázkou, která vyvstala ve věci ERT, bylo to, zda je vnitrostátní právo v souladu s Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv (dále jen „EÚLP“). Soudní dvůr judikoval, že základní práva jsou nedílnou součástí obecných právních zásad, na jejichž dodržování dohlíží Soudní dvůr, a že nelze připustit opatření, která jsou s těmito právy neslučitelná(14). Jestliže vnitrostátní právní úprava spadá do působnosti unijního práva, je Soudní dvůr, je-li mu předložena žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, povinen poskytnout všechny prvky výkladu nezbytné k tomu, aby vnitrostátní soud posoudil soulad této právní úpravy se základními právy, na jejichž dodržování Soudní dvůr dohlíží(15). Soudní dvůr mimo jiné rozhodl, že pokud se členský stát dovolává ustanovení článku 56 EHS ve spojení s článkem 66 EHS (nyní čl. 52 odst. 1 SFEU a článku 62 SFEU) k odůvodnění vnitrostátních pravidel, která by mohla narušit výkon svobody poskytování služeb, musí být toto odůvodnění vykládáno ve světle obecných právních zásad a především základních práv. Pouze v případě, že jsou vnitrostátní pravidla slučitelná se základními právy, jejichž dodržování zajišťuje Soudní dvůr, včetně článku 10 EÚLP, mohou tato pravidla obsahovat výjimky ze svobody poskytování služeb(16).
45. Z rozsudku ve věci ERT proto jednoznačně vyplývá, že pokud členský stát přijme opatření, které se odchyluje od základní svobody zaručené SFEU, spadá toto opatření do oblasti působnosti unijního práva. Pravomoc odchýlit se za určitých okolností od základního práva zaručeného unijním právem je pravomocí ponechanou členským státům, kterou unijní právo uznává; výkon této pravomoci je však unijním právem omezen. Pokud soud – ať již vnitrostátní soud anebo Soudní dvůr – přezkoumává, zda vnitrostátní právní úprava omezující výkon takové základní svobody spadá pod výjimku upravenou ve Smlouvě (a je tedy přípustná), musí být uvedený přezkum proveden za použití kritérií, která vyplývají z unijního, a nikoli vnitrostátního práva, a na základě těchto kritérií. Tak například výkladové pravidlo, podle kterého musí být takové výjimky vykládány úzce, a uplatnění kontroly přiměřenosti u výjimky, jež je prima facie přípustná, vyplývají ze samotného unijního práva. Vzhledem k tomu, že přípustné bude pouze vnitrostátní odchylné opatření, které splňuje tato unijní kritéria (kdyby tomu tak nebylo, převážila by svoboda plynoucí ze Smlouvy), spadá toto samotné odchylné opatření do oblasti působnosti unijního práva. To je podle mého názoru jak nezbytným důsledkem dobře známé struktury Smlouvy (chráněné právo, omezená výjimka z uvedeného práva), tak i zahrnutí rozsudku ve věci ERT do vysvětlení k článku 51 Listiny.
46. Je proto nutné vycházet z toho, že členský stát „uplatňuje unijní právo“ ve smyslu článku 51, pokud zavádí výjimku ze základní svobody. Z toho vyplývá, že se použije Listina. Jelikož vnitrostátní opatření dotčené v původních řízeních „uplatňuje“ unijní právo, protože spadá do jeho působnosti, musí být vykládáno ve světle Listiny.
47. Nyní se budu zabývat položenými otázkami.
První otázka
48. V rámci první otázky se předkládající soud táže, zda článek 56 SFEU nebo články 15 až 17 Listiny musejí být vykládány tak, že jsou v rozporu s vnitrostátními právními předpisy, jež vyhrazují právo provozovat hazardní hry na výherních hracích přístrojích osobám nebo podnikům, které jsou držiteli povolení, a tato povolení jsou k dispozici pouze v omezeném počtu. Konkrétně se tento soud táže, zda je porušena zásada proporcionality za okolností, v nichž není prokázáno, že kriminalita a závislost na hracích přístrojích představují významný problém a že v případě, že tyto problémy existovaly, nemohly být namísto kontrolovaného šíření omezeným počtem provozovatelů vyřešeny kontrolovaným šířením povolených her velkým počtem jednotlivých poskytovatelů.
49. Nejprve posoudím článek 56 SFEU a poté Listinu.
Článek 56 SFEU
50. V současné době existuje v oblasti hazardních her hojná judikatura Soudního dvora (včetně čtyř žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, které byly předloženy v předchozích řízeních týkajících se GSpG)(17), jež poskytuje kritéria, podle nichž musí být posouzena otázka výkladu článku 56 SFEU.
51. Z této judikatury vyplývá, že takové právní předpisy, které jsou předmětem věcí v původních řízeních, podle kterých může hazardní hry provozovat pouze omezený počet držitelů povolení a ostatní provozovatelé, ať již ti, kteří jsou usazeni v Rakousku nebo v jiném členském státě, nesmí tyto služby nabízet, představují omezení svobody poskytování služeb a jsou jako takové zakázány článkem 56 SFEU(18). Takové omezení může být nicméně odůvodněno na základě výjimek, které jsou výslovně upraveny v SFEU nebo naléhavými důvody obecného zájmu(19).
52. Rakouská vláda má za to, že omezení je odůvodněné, jelikož sleduje cíle zajištění vysoké ochrany hráčů a prevence kriminality. Společnost Marrox, M. Vučičevič a H.-J. Zehetner nicméně tvrdí, že hlavním cílem této vlády bylo zvýšení daňových příjmů.
53. Soudní dvůr rozhodl, že omezení členských států vztahující se na poskytování služeb v oblasti hazardních her mohou být odůvodněna, pokud je jejich cílem zajištění ochrany spotřebitelů, včetně ochrany hráčů před závislostí na hracích přístrojích(20) a prevence kriminality(21). Naopak zvýšení příjmů pro vlády členských států, není cílem, který by mohl odůvodnit omezení svobody poskytování služeb, ačkoli může pro dotyčnou vládu představovat doprovodný prospěch(22).
54. Identifikace cílů, které vnitrostátní právní úprava skutečně sleduje, je skutkovou otázkou, kterou musí posoudit vnitrostátní soud(23). Jestliže soud určí, že skutečným cílem je primárně zvýšení příjmů, pak musí být dané omezení považováno za omezení neslučitelné s článkem 56 SFEU.
55. Naproti tomu, pokud vnitrostátní soud zjistí, že omezení sleduje skutečně jen povolené cíle ochrany spotřebitelů a prevence kriminality, bude muset poté posoudit, zda je omezení přiměřené. Uvedený soud se musí ujistit, že omezení je způsobilé k dosažení cíle sledovaného dotčenou právní úpravou na úrovni ochrany, o kterou usiluje, a že nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení těchto cílů.
56. Tak jako členský stát, který zamýšlí zajistit zvláště vysokou úroveň ochrany, může mít, jak připustil Soudní dvůr ve své judikatuře, za to, že pouze přiznáním výhradních práv jedinému subjektu, který podléhá přísným kontrolám, může čelit rizikům spojeným s hazardními hrami(24), může mít stejně tak některý z členských států za to, že vhodnou metodou ke zvládnutí těchto rizik je systém povolení, která jsou vydávána malému počtu provozovatelů. Jak Soudní dvůr rozhodl ve věci Engelmann(25), omezení počtu povolení na provozování heren „umožňuje již samotnou svou povahou omezit příležitosti ke hře [ …]. Jelikož se spotřebitelé, kteří se chtějí účastnit dotčené hazardní hry, musí přemístit do místa, kde se herna nachází, je důsledkem omezení počtu těchto heren zvýšení překážek pro hraní těchto her“.
57. Mohlo by se proto zdát, že omezení počtu heren je přiměřeným prostředkem k dosažení cílů ochrany spotřebitelů a prevence kriminality. Umožněním poskytování takových služeb většímu počtu provozoven by bylo hůře dosaženo uvedených cílů, protože by bylo poskytnuto více možností ke hraní hazardních her. Taková politika je méně vhodná k dosažení vysoké úrovně ochrany. To však musí ověřit vnitrostátní soud, který při analýze skutkového stavu a důkazů, které mu byly předloženy, bude muset také zohlednit povahu, četnost a intenzitu kontrol prováděných u provozoven, jimž bylo uděleno povolení(26).
58. Důkazní břemeno, že omezení je přiměřené, mají rakouské orgány, které jsou povinny poskytnout vnitrostátnímu soudu, jenž má o této otázce rozhodnout, veškeré důkazy, jež uvedenému soudu umožní ověřit, že uvedené opatření je skutečně určeno ke sledování uvedeného cíle a může jej dosáhnout(27). Ve věci Dickinger a Ömer(28) Soudní dvůr upřesnil, že vnitrostátní soud musí ověřit, zda kriminální a podvodné činnosti, jakož i závislost na hazardních hrách mohly v rozhodné době představovat v Rakousku problém a zda by rozšíření povolených a regulovaných činností umožňovalo tomuto problému čelit. V projednávané věci musí vnitrostátní soud provést stejné posouzení.
59. Vnitrostátní soud se také musí ujistit, že vnitrostátní právní předpisy opravdu odpovídají snaze dosáhnout cíle koherentním a systematickým způsobem(29). Vzhledem k tomu, že praxe omezeného počtu držitelů povolení může být určující pro to, zda lze cílů dosáhnout, či nikoli, má pro posouzení způsobu, jakým jsou uvedené cíle naplňovány, jistou relevantnost obchodní politika uvedených držitelů povolení(30).
60. Předkládající soud ve svém usnesení uvádí, že obchodní politika držitelů povolení se neomezuje na kontrolované šíření spojené s omezenou reklamou. Tento soud poznamenává, že držitelé povolení se naopak angažují v tom, co nazývá „kolosálními výdaji“ na „agresivní“ reklamní kampaň, která propaguje pozitivní obraz hazardních her a vyzývá k aktivní účasti. I když Soudní dvůr uznal, že přiměřená reklama může být v souladu s politikou ochrany spotřebitelů, je tomu tak jedině tehdy, je-li přísně omezená na to, co je nezbytné pro nasměrování spotřebitelů ke kontrolovaným sítím hazardních her(31). Reklama, která podněcuje ke hře tím, že ji banalizuje, protože o ní vytváří pozitivní obraz nebo zvyšuje její atraktivitu, má za cíl rozšíření celkového herního trhu, a nikoli nasměrování stávajícího trhu na některé provozovatele. Taková expanzivní obchodní politika je v naprostém nesouladu s cílem dosažení vysoké úrovně ochrany spotřebitelů. Jak uvedl Soudní dvůr ve věci Dickinger a Ömer: „Členský stát není […] oprávněn uplatňovat důvody veřejného pořádku související s nutností omezit herní příležitosti, pokud veřejné orgány tohoto státu vyzývají a nabádají spotřebitele, aby se účastnili hazardních her s cílem získat prostředky pro státní pokladnu“(32).
61. Skutečný cíl vnitrostátních právních předpisů, o které se jedná v původních řízeních, a v případě, že se o přípustný cíl jedná, to, zda jsou právní předpisy skutečně přiměřené ve vztahu k tomuto cíli a s tímto cílem soudržné, musí určit vnitrostátní soud.
62. Je nezbytný další přezkum vnitrostátní právní úpravy dotčené v původních řízeních z hlediska článků 15, 16 a 17 Listiny?
Články 15, 16 a 17 Listiny
63. Článek 15 odst. 2 Listiny(33) uznává svobodu každého občana Unie usadit se a poskytovat služby v kterémkoli členském státě. Vysvětlení k Listině(34) potvrzují, že se čl. 15 odst. 2 týká volného pohybu pracovníků, svobody usazování a poskytování služeb zaručených články 26, 45, 49 a 56 SFEU. Jelikož je tato svoboda upravena ve Smlouvách, určuje její oblast působnosti a její výklad čl. 52 odst. 2 Listiny, který stanoví, že tyto svobody „jsou vykonávány za podmínek a v mezích stanovených [uvedenými Smlouvami]“. Vysvětlení k čl. 52 odst. 2 také potvrzuje, že „Listina nemění systém práv svěřených Smlouvou o ES a přejatých Smlouvami“. Pokud se tedy jedná o tato řízení, překrývá se dodržování čl. 15 odst. 2 Listiny s dodržováním článku 56 SFEU.
64. Článek 16 Listiny uznává svobodu podnikání, avšak výslovně stanoví, že tomu musí být „v souladu s právem Unie a vnitrostátními zákony a zvyklostmi“. Jak rovněž potvrzují vysvětlení k Listině, může tato svoboda podléhat omezením, která jsou přípustná podle čl. 52 odst. 1 Listiny. Uvedený článek vyžaduje, aby každé omezení výkonu práv a svobod uznaných Listinou bylo stanoveno zákonem a respektovalo podstatu těchto práv a svobod a aby v souladu se zásadou proporcionality bylo nezbytné a skutečně odpovídalo cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.
65. V rozsudku ve věci Sky Österreich(35) Soudní dvůr potvrdil, že „svoboda podnikání může být předmětem široké škály zásahů ze strany veřejné moci, jimiž lze ve veřejném zájmu stanovit hranice pro výkon hospodářské činnosti. Tato okolnost se přitom odráží zejména ve způsobu, jímž je nutno uplatňovat zásadu proporcionality na základě čl. 52 odst. 1 Listiny“.
66. Podle mého názoru je tato svoboda dodržena, pokud je v případě, že dochází k omezení volného pohybu služeb, vyhověno relevantním ustanovením Smlouvy zejména z hlediska požadavku na dodržení zásady proporcionality.
67. Článek 17 Listiny uznává právo na vlastnictví, přičemž užívání majetku „může být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu“. Vysvětlení k tomuto článku uvádí, že je založen na článku 1 Prvního protokolu k EÚLP. V souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako u práva zaručeného EÚLP, a přestože jsou omezení práv přípustná, nesmí překračovat omezení, která umožňuje EÚLP.
68. Podle ustálené judikatury Soudního dvora může právo na vlastnictví podléhat přiměřeným omezením. V rozsudku ve věci Križan a další velký senát judikoval, že „vlastnické právo se neprojevuje jako absolutní výsada, ale musí k němu být přihlédnuto ve vztahu k jeho funkci ve společnosti. Výkon tohoto práva může být proto omezen za podmínky, že daná omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu a nepředstavují vzhledem ke sledovanému cíli nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručeného práva“(36). Z toho vyplývá, že přiměřené omezení používání výherních hracích přístrojů v obecném zájmu neporušuje článek 17 Listiny.
69. Podle mého názoru je omezení používání výherních hracích přístrojů, které je přípustné v souladu s článkem 56 SFEU, jež zahrnuje požadavek dodržení zásady proporcionality, také v souladu s článkem 17 Listiny. Takové omezení užívání majetku nepřekračuje meze, které jsou přípustné podle článku 1 Prvního protokolu k EÚLP, který podřizuje právo na vlastnictví „právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem“.
70. Mám tedy za to, že články 15 až 17 Listiny neukládají k tomu, aby omezení svobody poskytování služeb bylo přípustné, více povinností, než již existuje podle judikatury Soudního dvora ohledně článku 56 SFEU.
71. Z těchto důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první otázku tak, že článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátním právním předpisům, o něž se jedná v původních řízeních, podle kterých může hazardní hry provozovat pouze omezený počet držitelů povolení, ledaže je toto omezení odůvodněno na základě naléhavého cíle veřejného zájmu, jako je ochrana spotřebitele nebo prevence kriminality, sleduje uvedený cíl konzistentně a koherentně z hlediska obchodních politik stávajících držitelů povolení a je přiměřené. Je na vnitrostátním soudu, aby určil, zda jsou tato kritéria splněna. Pokud určité omezení splňuje tato kritéria, není v rozporu s články 15, 16 nebo 17 Listiny.
Druhá otázka
72. Svou druhou otázkou se předkládající soud táže, zda zásada proporcionality upravená v článku 56 SFEU a v článcích 15 až 17 Listiny brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako jsou ustanovení § 52 až § 54 a § 56a GSpG a § 168 StGB, která v důsledku neurčitých právních definic rozšiřuje trestní odpovědnost na osoby, které jsou do protiprávního jednání zapojeny jen velmi vzdáleně (jako jsou pouzí distributoři nebo pronajímatelé hracích přístrojů).
73. Tato, stejně jako třetí a čtvrtá otázka, je relevantní pouze, pokud vnitrostátní soud rozhodne, že článek 56 SFEU nebrání omezení, které je předmětem původních řízení. Je-li toto omezení v rozporu s článkem 56 SFEU, pak brání unijní právo také tomu, aby byly za porušení tohoto omezení uloženy trestní sankce(37).
74. Pokud unijní právo umožňuje členským státům odchýlit se od článku 56 SFEU a upravit omezení poskytování služeb v oblasti hazardních her, mohou tyto státy ukládat také trestní sankce za účelem prosazení těchto omezení, za podmínky, že tyto sankce budou přiměřené a v souladu se základními právy.
75. K tomu, aby byl osobní rozsah trestní odpovědnosti za porušení vnitrostátního práva ukládajícího omezení přiměřený, se podle mého názoru nesmí vztahovat na jiné osoby než na ty, které jsou ať již přímo či nepřímo odpovědné za porušení práva a které věděly nebo musely vědět, že jejich jednání přispěje k porušení práva.
76. V oblasti volného pohybu zboží Soudní dvůr uznal, že trestní odpovědnost může být rozšířena na osoby, které napomáhají protiprávnímu jednání(38). Tyto osoby nejsou přímo odpovědné za porušení trestního práva – samy neposkytují hrací přístroje k dispozici veřejnosti bez povolení – ale umožňují, aby k porušení práva došlo.
77. Rozšíření rozsahu trestní odpovědnosti na ty osoby, které jsou nepřímo odpovědné za porušení omezení, pokud věděly nebo musely vědět, že jejich jednání přispěje k porušení práva, by přispělo podle mého názoru k prosazení omezení a tím k dosažení žádoucí vysoké úrovně ochrany. Bylo by však nepřiměřené rozšířit trestní odpovědnost na osoby, které nevěděly a nemohly vědět o porušení práva, protože nejsou v postavení, kdy by se mohly rozhodnout, že se vyvarují toho, aby k němu nepřispěly.
78. Vnitrostátní soud musí vykládat vnitrostátní právní předpisy v souladu s unijním právem a zohlednit v co největším možném rozsahu veškeré vnitrostátní právo a použít metody výkladu jím uznané s cílem zajistit účinnost unijního práva(39).
79. Proto se domnívám, že článek 56 SFEU a články 15, 16 a 17 Listiny nebrání ustanovení, které rozšiřuje trestní odpovědnost na osoby, které jsou přímo nebo nepřímo odpovědné za porušení omezení, které je stanoveno pro provozování hazardních her, za podmínky, že osobní rozsah trestní odpovědnosti je omezen na ty osoby, které věděly nebo musely vědět, že jejich jednání přispěje k porušení práva.
Třetí otázka
80. Svou třetí otázkou se předkládající soud táže, zda článek 56 SFEU nebo články 16, 47 a 50 Listiny nebo obecné zásady unijního práva brání ustanovením vnitrostátního práva, která ukládají trestní nebo správní sankce za porušení práva, avšak neumožňují dotyčné osobě rozpoznat, na základě kterého ustanovení bude stíhána.
81. Podle mého názoru článek 50 Listiny těmto ustanovením nebrání. Ze skutečností, které má Soudní dvůr k dispozici, není zjevné, že by bylo tvrzení, podle kterého existuje riziko, že protiprávní jednání bude stíháno dvakrát, odůvodněné. Protiprávní jednání je projednáváno buď správními, nebo trestními soudy. StGB se podle všeho použije u hazardních her, u nichž sázky převyšují 10 eur, a u „sériových her“ s nízkými jednotlivými sázkami, které jsou v souhrnu vyšší než 10 eur. V ostatních případech je protiprávní jednání považováno za správní delikt na základě ustanovení GSpG.
82. Až poté, co budou známy skutkové okolnosti konkrétního případu, bude možné určit, zda zakládají správní delikt (nelegální hazardní hry zahrnující sázky nižší než 10 eur a jiné než sériové hry), nebo trestný čin (nelegální hazardní hry se sázkami vyššími než 10 eur anebo nižšími sázkami jako součást sériových her). Právní nejistota proto vzniká pouze z důvodu, že se za různých skutkových okolností použijí různá ustanovení.
83. Článek 47 Listiny, který uznává právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces, není porušen za okolností, kdy má osoba obviněná z protiprávního jednání právo, aby její věc projednal správní nebo trestní soud.
84. Článek 56 SFEU ani články 16, 47 nebo 50 Listiny proto nebrání takovému vnitrostátnímu právnímu předpisu, o který se jedná v původních řízeních, jenž stanoví, že trestní sankce jsou ukládány v případě služeb v oblasti nelegálních hazardních her se sázkami ve výši 10 eur a sériových her s nižšími jednotlivými sázkami, jejichž výše v souhrnu činí více než 10 eur, zatímco správní sankce se použijí v případě služeb v oblasti nelegálních hazardních her se sázkami nižšími než 10 eur.
Čtvrtá otázka
85. V rámci čtvrté otázky se předkládající soud táže, zda článek 56 SFEU nebo články 15 až 17 a 50 Listiny brání takovým sankcím, které jsou upraveny v § 53, 54 a 56a GSpG a zahrnují zabavení a zničení hracích přístrojů a uzavření provozovny.
86. Uvedla jsem již(40), že pokud členský stát ukládá omezení, které je odůvodněno naléhavými důvody veřejného zájmu, a jemuž proto nebrání článek 56 SFEU, může uvedený členský stát prosadit uvedené omezení uložením sankcí, kdykoli je toto omezení porušeno. Tyto sankce však musí být v souladu se zásadou proporcionality a základními právy.
87. Ze skutkového stavu a právních předpisů, na něž odkazuje předkládací usnesení, vyplývá, že pokud byly hazardní hry na hracích přístrojích provozovány bez povolení, je hrací přístroj automaticky zabaven a poté zničen. Ustanovení, na jejichž základě jsou tato opatření přijímána, neumožňují podle všeho žádný alternativní zásah, který by závisel na míře zavinění vlastníka přístroje nebo jakékoli jiné osoby, která má ve vztahu k přístroji nějaký zájem, anebo v závislosti na závažnosti porušení zákona. Jakákoli obhajoba týkající se spáchání protiprávního jednání nebo polehčující okolnosti, jichž by se osoba se zájmem na přístroji mohla mít v úmyslu dovolávat, nemohou vést podle všeho k žádnému jinému výsledku.
88. Kdyby sankce skutečně nemohla být upravena za tím účelem, aby odrážela takové prvky, jako je míra zavinění, představovala by nepřiměřenou sankci, která je v rozporu se samotným článkem 56 SFEU, jakož i s články 15, 16 a 17 Listiny. To však musí ověřit vnitrostátní soud. (Článek 50 Listiny nemá podle mého názoru k této otázce žádný vztah).
89. Naproti tomu podle § 56a GSpG se na rozhodnutí o ukončení činnosti vztahuje diskreční pravomoc. Vzhledem k flexibilitě související s výkonem této pravomoci může být rozhodnutí o uzavření provozovny přijato za okolností, kdy představuje přiměřenou sankci. Nemám tudíž za to, že § 56a GSpG jako takový je v rozporu s článkem 56 SFEU. Předkládající soud bude muset ověřit, zda je tato pravomoc v praxi skutečně vykonávána s náležitým ohledem na okolnosti věci, a tudíž s nezbytnou flexibilitou, aby byl dodržen požadavek přiměřenosti.
Závěry
90. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky předložené Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Rakousko) takto:
1. Článek 56 SFEU brání vnitrostátním právním předpisům, o něž se jedná v původních řízeních, podle kterých může hazardní hry provozovat pouze omezený počet stávajících držitelů povolení, ledaže je toto omezení odůvodněno na základě naléhavého cíle veřejného zájmu, jako je ochrana spotřebitele nebo prevence kriminality, sleduje uvedený cíl konzistentně a koherentně vzhledem k obchodním politikám držitelů povolení a je přiměřené. Je na vnitrostátním soudu, aby určil, zda jsou tato kritéria splněna. Pokud určité omezení tato kritéria splňuje, není v rozporu s články 15, 16 nebo 17 Listiny základních práv („Listiny“).
2. Článek 56 SFEU a články 15, 16 a 17 Listiny nebrání ustanovení, které rozšiřuje trestní odpovědnost na osoby, které jsou přímo nebo nepřímo odpovědné za porušení omezení, které je stanoveno pro provozování hazardních her, za podmínky, že osobní rozsah trestní odpovědnosti je omezen na ty osoby, které věděly nebo musely vědět, že jejich jednání přispěje k porušení práva.
3. Článek 56 SFEU ani články 16, 47 nebo 50 Listiny nebrání takovému vnitrostátnímu právnímu předpisu, o který se jedná v původních řízeních, jenž stanoví, že v případě služeb v oblasti nelegálních hazardních her se sázkami ve výši 10 eur a sériových her s nižšími jednotlivými sázkami, jejichž výše v souhrnu činí více než 10 eur, jsou ukládány trestní sankce, zatímco v případě služeb v oblasti nelegálních hazardních her se sázkami nižšími než 10 eur jsou ukládány sankce správní.
4. Článek 56 SFEU a články 15, 16 a 17 Listiny brání vnitrostátním právním předpisům, na jejichž základě jsou výherní hrací přístroje, které jsou používány při hazardních hrách provozovaných bez povolení automaticky zabaveny a zničeny, aniž existuje možnost jiného výsledku v závislosti na míře zavinění vlastníka výherního hracího přístroje nebo rozsahu porušení práva. Článek 56 SFEU a články 15, 16 a 17 Listiny však nebrání vnitrostátnímu právnímu předpisu, podle kterého má členský stát diskreční pravomoc uzavřít provozovnu, ve které byly nepovolené výherní hrací přístroje zpřístupněny veřejnosti.