NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 14. novembra 2013 (1)
Vec C‑390/12
Robert Pfleger,
Autoart a.s.,
Mladen Vucicevic,
Maroxx Software GmbH,
Ing. Hans‑Jörg Zehetner
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Rakúsko)]
„Článok 56 ZFEÚ – Slobodné poskytovanie služieb – Hazardné hry – Právna úprava, ktorá zakazuje prevádzkovanie hracích automatov bez licencie – Obmedzený počet licencií – Trestnoprávne sankcie – Proporcionalita – Charta základných práv“
1. Rakúska právna úprava obmedzuje právo organizovať hazardné hry na hracích automatoch iba na licencovaných prevádzkovateľov. Tieto licencie sú k dispozícii v obmedzenom počte. Hracie automaty, pre ktoré nebola udelená licencia a ktoré sú sprístupnené verejnosti, sú zabavené a zničené. Osobám, u ktorých sa zistí, že sa podieľajú na organizovaní hazardných hier bez licencie, sa uloží správna alebo trestnoprávna sankcia.
2. Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (nezávislý správny súd Spolkovej krajiny Horné Rakúsko) sa pýta, či článok 56 ZFEÚ a Charta základných práv Európskej únie(2) (ďalej len „Charta“) bránia týmto obmedzeniam a/alebo sankciám v prípade porušenia tohto obmedzenia.
Právny rámec
Právo EÚ
Charta
3. Článok 15 ods. 2 Charty stanovuje, že každý občan Únie si môže slobodne hľadať zamestnanie, pracovať, usadiť sa a poskytovať služby v ktoromkoľvek členskom štáte. Článok 16 Charty stanovuje, že sloboda podnikania sa uznáva v súlade s právom Únie, vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou. Článok 17 zakotvuje právo vlastniť svoj oprávnene nadobudnutý majetok, užívať ho, nakladať s ním a odkázať ho, a nikoho nemožno zbaviť jeho majetku, s výnimkou verejného záujmu, v prípadoch a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon, pričom musí byť včas vyplatená spravodlivá náhrada; ďalej stanovuje, že užívanie majetku môže byť upravené zákonom v nevyhnutnej miere v súlade so všeobecným záujmom.
4. Článok 47 stanovuje, že každý, koho práva a slobody zaručené právom EÚ sú porušené, má za podmienok stanovených zákonom právo na účinný prostriedok nápravy pred nezávislým a nestranným súdom. Článok 50 stanovuje, že nikoho nemožno stíhať alebo potrestať v trestnom konaní za trestný čin, za ktorý už bol v rámci Únie oslobodený alebo odsúdený konečným rozsudkom v súlade so zákonom.
5. Článok 51 ods. 1 stanovuje, že ustanovenia Charty sú určené pre členské štáty výlučne vtedy, ak vykonávajú právo EÚ.
Zmluva o fungovaní Európskej únie
6. Článok 56 ZFEÚ zakazuje obmedzenia slobody poskytovať služby v Únii vo vzťahu k štátnym príslušníkom členských štátov, ktorí sa usadili v niektorom inom štáte Spoločenstva ako príjemcovia služieb.
7. Takéto obmedzenie môže byť prípustné ako výnimka, ktorá je výslovne stanovená v článku 52 ods. 1 ZFEÚ, ktorá sa vzťahuje na poskytovanie služieb v zmysle článku 62 ZFEÚ.
Vnútroštátne právo
8. § 2 Glücksspielgesetz (spolkový zákon o hazardných hrách, ďalej len „GSpG“), ktorý je v súčasnosti platný(3), definuje „lotérie“ v podstate ako hazardné hry, ktoré verejnosti sprístupňuje prevádzkovateľ a v rámci ktorých sa uzatvárajú stávky a vyplácajú výhry. Preto je „prevádzkovateľ“ osoba, ktorá samostatne vykonáva nepretržitú činnosť za účelom finančného prospechu z organizovania hazardných hier, a to aj v prípade, že v rámci tejto činnosti nie je plánované vyplácanie výhier. Ak sa niekoľko osôb dohodne na tom, že budú organizovať takéto hry, takéto osoby sa považujú za prevádzkovateľov, a to aj v prípade, ak ich cieľom nie je finančný prospech alebo ak sa iba podieľajú na organizovaní hry, ktorá bola sprístupnená verejnosti. Lotérie, pre ktoré nebola udelená žiadna licencia alebo povolenie, sú protizákonné.
9. § 3 GSpG vyhradzuje právo organizovať hazardné hry rakúskemu štátu s výnimkou hracích automatov, ktoré podľa § 4 alebo § 5 toho istého zákona upravujú právne predpisy Bundesländer (spolkové krajiny).
10. § 4 GSpG stanovuje, že štát ako monopol v oblasti organizovania hazardných hier nemá právo na organizovanie regionálnych hazardných hier na hracích automatoch v zmysle § 5.
11. § 5 GSpG stanovuje, že každá z deviatich spolkových krajín môže udeliť organizátorom hazardných hier na hracích automatoch v malom rozsahu najviac tri licencie. Tieto licencie sa udeľujú na obdobie až 15 rokov, a to po splnení určitých požiadaviek týkajúcich sa verejného poriadku a ochrany hráčov. Takéto hry sa môžu ponúkať v hale s 10 až 50 automatmi s maximálnou výškou stávky 10 eur a maximálnou výškou výhry 10 000 eur za hru alebo tak, že sa poskytnú tri individuálne automaty s maximálnou výškou stávky 1 euro a maximálnou výškou výhry 1 000 eur za hru.
12. Podľa § 14 v spojení s § 15 a § 17 GSpG môže rakúsky štát po splnení určitých podmienok na základe licencie, ktorá sa udeľuje až na obdobie 15 rokov, za poplatok postúpiť svoje výlučné právo organizovať rôzne typy lotérií.
13. Podľa § 21 GSpG môže rakúsky štát udeliť najviac 15 výhradných licencií na organizovanie hazardných hier v herni (kasíne) na obdobie až 15 rokov. Za každú žiadosť o udelenie licencie sa platí poplatok vo výške 10 000 eur a ďalší poplatok vo výške 100 000 eur sa platí za každé udelenie licencie. Hry, ktoré sa poskytujú na základe týchto licencií, podliehajú dani, ktorej sadzba sa každý rok pohybuje v rozmedzí od 16 % do 40 % (§ 17, 28, 57 a § 59a ods. 1 GSpG).
14. § 52 GSpG stanovuje, že každý, kto ako „prevádzkovateľ“ organizuje alebo sa podieľa na organizovaní hazardných hier bez licencie, sa potrestá správnou sankciou až do výšky 22 000 eur. Uzatvorenie stávky nad 10 eur za hru však zakladá trestnoprávnu zodpovednosť podľa § 168 ods. 1 Strafgesetzbuch (trestný zákon, ďalej len „StGB“), a namiesto správnej sankcie sa uloží trestnoprávna sankcia. Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd) rozhodol, že „séria hier“, v ktorej osoba uzatvorí stávku na menej ako 10 eur, ale ktorá v rámci hry túto sumu presiahne, tiež zakladá trestnoprávnu zodpovednosť podľa § 168 ods. 1 StGB.
15. Podľa § 53 GSpG možno hrací automat v prípade, že sa prevádzkuje v rozpore s ustanoveniami GSpG, dočasne zabaviť.
16. § 54 GSpG stanovuje, že predmety, ktoré sa stali prostriedkom na porušenie ustanovení § 52 ods. 1, musia byť skonfiškované; všetky osoby, ktoré by na tieto predmety mohli mať nárok, musia byť o tom informované. Skonfiškované predmety musí správa zničiť.
17. Podľa § 56 písm. a) môže byť herňa, v ktorej sa hazardné hry poskytujú v rozpore so zákonom, zatvorená.
18. Organizovanie hazardných hier na účely zisku osobou, ktorá nie je držiteľom licencie, je trestným činom. Podľa § 168 ods. 1 StGB sa potrestá „každý, kto organizuje úradne zakázanú hru alebo hru, ktorej priaznivý či nepriaznivý výsledok závisí výlučne alebo hlavne od náhody alebo kto napomáha stretnutiu na účely organizovania takej hry s cieľom získať majetkový prospech z tohto organizovania alebo takéhoto stretnutia alebo získať takýto prospech pre tretiu osobu“. Na hazardné hry prevádzkované bez licencie sa vzťahuje definícia zakázaných hier v zmysle § 52 ods. 1 bodu 1 v spojení s § 2 ods. 4 GSpG. Sankciou za toto konanie je trest odňatia slobody až na šesť mesiacov alebo pokuta predstavujúca 360-násobok stanovenej dennej sadzby. § 168 ods. 2 StGB stanovuje, že tie isté sankcie sa uplatnia na každého, kto sa podieľa na organizovaní takýchto hazardných hier ako „prevádzkovateľ“, ako je definovaný v § 2 GSpG.
Skutkové okolnosti, konanie a položené prejudiciálne otázky
19. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania bol podaný v rámci štyroch sporov, ktoré sa týkajú rôznych zariadení v Hornom Rakúsku (vnútroštátny súd uvádza, že v súčasnosti prebieha konanie vo viacerých podobných veciach). V rámci konania na vnútroštátnom súde podali pán Pfleger, spoločnosť Autoart a.s. Praha (ďalej len „Autoart“), pán Vucicevic, spoločnosť Maroxx Software GmbH (ďalej len „Maroxx“) a pán Zehetner odvolania proti správnym rozhodnutiam, ktoré sa týkali hracích automatov umiestnených bez úradného povolenia v rôznych obchodných priestoroch v Hornom Rakúsku.
20. Pokiaľ ide o prvý spor, v hostinci v meste Perg, v ktorom sa poskytovali služby v oblasti hazardných hier bez licencie, finančná polícia dočasne zabavila šesť strojov. Zistilo sa, že organizátorom hazardných hier bol pán Pfleger a vlastníkom strojov spoločnosť Autoart registrovaná v Českej republike. Príslušný miestny orgán potvrdil zabavenie. Vo svojich odvolaniach pán Pfleger tvrdí, že nie je vlastníkom alebo držiteľom strojov a ani organizátorom hazardných hier a že stroje majiteľovi hostinca nedodal, zatiaľ čo spoločnosť Autoart tvrdí, že k strojom nemá žiaden právny vzťah: t.j. nie je ich vlastníkom, ani ich nepožičala, neprenajala, nedodala alebo nedržala a ani ich „nespravuje“.
21. Pokiaľ ide o druhý spor, finančná polícia dočasne zabavila osem hracích automatov v zariadení vo Welse na základe toho, že zistila, že boli sprístupnené verejnosti bez úradnej licencie. Majiteľom strojov bol pán Vucicevic. Príslušný miestny orgán potvrdil zabavenie. Vo svojom odvolaní pán Vucicevic priznáva, že predmetné zariadenie kúpil, ale zároveň popiera, že by bol majiteľom týchto strojov.
22. Pokiaľ ide o tretí spor, finančná polícia dočasne zabavila dva hracie automaty na čerpacej stanici v meste Regau, ktorú prevádzkovala pani Jacqueline Baumeister, nemecká štátna príslušníčka, na základe toho, že zistila, že boli sprístupnené verejnosti bez úradnej licencie. Príslušný miestny orgán potvrdil zabavenie; pani Baumeister podala proti tomuto rozhodnutiu odvolanie, o ktorom sa rozhodlo, že bolo podané po uplynutí lehoty stanovenej na podanie odvolania. Zabavenie bolo následne potvrdené a oznámené spoločnosti Maroxx registrovanej v Rakúsku ako vlastníkovi strojov, ktorý sa proti tomuto rozhodnutiu odvolal.
23. Pokiaľ ide o štvrtý spor, finančná polícia zabavila tri hracie automaty na čerpacej stanici v meste Enns, ktorú prevádzkoval pán Hans-Jörg Zehetner, na základe toho, že boli sprístupnené verejnosti bez úradnej licencie. Príslušný orgán zistil, že vlastníkom strojov je spoločnosť Maroxx, a prijal rozhodnutie, ktorým potvrdil zabavenie. Pánovi Zehetnerovi bola uložená pokuta vo výške 1 000 eur (subsidiárne, v prípade nezaplatenia, trest odňatia slobody v trvaní 15 hodín). Spoločnosti Maroxx bola uložená pokuta vo výške 10 000 eur (subsidiárne, trest odňatia slobody v trvaní 152 hodín).(4)
24. Vo svojom odvolaní pán Zehetner tvrdí, že vnútroštátne právo nie je v súlade s právom EÚ, najmä s článkom 56 ZFEÚ a niektorými ustanoveniami Charty.
25. Vzhľadom na to, že výsledok sporov, ktoré vnútroštátny súd prejednáva, závisí od výkladu práva Európskej únie, vnútroštátny súd kladie Súdnemu dvoru na prejudiciálne rozhodnutie tieto otázky:
„1. Bráni zásada proporcionality vyjadrená v článku 56 ZFEÚ a v článkoch 15 až 17 [Charty] takej vnútroštátnej právnej úprave, akou sú ustanovenia § 3 až § 5, ako aj § 14 a § 21 GSpG, relevantné v konaní vo veci samej, ktorá prevádzkovanie hazardných hier na automatoch umožňuje len pod podmienkou – sankcionovanou tak trestným postihom, ako aj priamym zásahom do vlastníckeho práva – vydania predchádzajúceho povolenia, ktoré je však dostupné len v obmedzenom počte, hoci sa doposiaľ – pokiaľ je známe – zo strany štátu v nijakom súdnom ani správnom konaní nepreukázalo, že kriminalita a/alebo hráčska závislosť, ktoré sú s tým spojené, predstavujú skutočne závažný problém, ktorý sa nedá odstrániť kontrolovaným rozširovaním povolených činností v oblasti hazardných hier veľkému počtu samostatných prevádzkovateľov, ale len kontrolovaným rozširovaním monopolov (resp. veľmi malého počtu oligopolov) spojeným s len umiernenou reklamou?
2. V prípade zápornej odpovede na prvú otázku: bráni zásada proporcionality vyjadrená v článku 56 ZFEÚ a článkoch 15 až 17 [Charty] takej vnútroštátnej právnej úprave, akou sú § 52 až § 54, § 56a GSpG a § 168 StGB, v dôsledku ktorej vzniká na základe neurčitých zákonných pojmov takmer úplná trestná zodpovednosť rôznych kategórií osôb (so sídlom alebo bydliskom v iných členských štátoch Európskej únie), ktorých účasť je veľmi nepriama (ako napríklad bežní predajcovia alebo prenajímatelia hracích automatov)?
3. V prípade zápornej odpovede aj na druhú otázku: bránia požiadavky demokracie a právneho štátu, ktoré sú zjavne základom článku 16 [Charty], a/alebo právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces podľa článku 47 [Charty] a/alebo požiadavka transparentnosti podľa článku 56 ZFEÚ a/alebo právo nebyť stíhaný alebo potrestaný v trestnom konaní dvakrát za ten istý trestný čin podľa článku 50 [Charty] takej vnútroštátnej úprave, ako sú § 52 až § 54, § 56a GSpG a § 168 StGB, ktorej vzájomné vymedzenie môže občan z dôvodu absencie jednoznačnej zákonnej úpravy ex-ante ťažko predvídať a odhadnúť, ale v konkrétnom prípade ho vždy treba vysvetliť náročným formálnym konaním, s ktorým sú spojené veľké rozdiely v oblasti právomocí (správny orgán alebo súd), intervenčných možností, stigmatizovania, ktoré je s ňou v každom prípade spojené, a procesného postavenia (napríklad obrátenie dôkazného bremena)?
4. Pre prípad, že by odpoveď na niektorú z prvých troch otázok bola kladná: bráni článok 56 ZFEÚ a/alebo články 15 až 17 a/alebo článok 50 [Charty] potrestaniu osôb, ktoré sú v blízkom vzťahu k hraciemu automatu, ako sa uvádza v § 2 ods. 1 bode 1 a § 2 ods. 2 GSpG, a/alebo zhabaniu, resp. skonfiškovaniu týchto prístrojov, a/alebo zatvoreniu celého podniku takých osôb?“
26. Písomné pripomienky predložili pán Vucicevic, spoločnosť Maroxx, pán Zehetner, rakúska, belgická, holandská, poľská a portugalská vláda a Komisia. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 17. júna 2013, sa zúčastnili pán Vucicevic, spoločnosť Maroxx, pán Zehetner, a ústne pripomienky predniesli rakúska a belgická vláda a Komisia.
Analýza
Prípustnosť
27. Rakúska vláda tvrdí, že tento návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný z dôvodu, že uvedené skutkové okolnosti a položené otázky nie sú dostatočne presné na to, aby umožnili Súdnemu dvoru poskytnúť užitočnú odpoveď. Rakúska vláda tiež tvrdí, že nie je jasné, či v prejednávanej veci existuje cezhraničný prvok, ktorý vedie k uplatneniu slobody poskytovania služieb.
28. Komisia sa domnieva, že položené otázky sú prípustné. Tvrdí, že nemožno vylúčiť, že subjekty z iných členských štátov budú chcieť v Rakúsku ponúkať hazardné hry a teda budú podliehať spornej vnútroštátnej právnej úprave.
29. Žiaden z ďalších účastníkov konania, ktorí predložili pripomienky, sa touto otázkou nezaoberal.
30. Súdny dvor konzistentne rozhodol, že prislúcha výlučne vnútroštátnemu súdu, ktorý spor prejednáva a ktorý musí prevziať zodpovednosť za rozhodnutie sporu, aby s prihliadnutím na osobitosti prípadu posúdil potrebu prejudiciálneho rozhodnutia na vydanie svojho rozhodnutia, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. Preto pokiaľ sa položené otázky týkajú výkladu práva EÚ, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť(5).
31. Nemyslím si, že skutkový základ otázok a otázky samotné nie sú dostatočne jasné na to, aby umožnili Súdnemu dvoru rozhodnúť spor. Návrh na začatie prejudiciálneho konania predovšetkým opisuje vnútroštátnu právnu úpravu, o ktorú ide vo veci samej, dostatočne podrobne na to, aby Súdny dvor mohol poskytnúť užitočnú odpoveď na otázky týkajúce sa výkladu práva EÚ, ktoré sú relevantné v rámci jeho preskúmania.
32. Pokiaľ ide o námietku, že existencia cezhraničného prvku nie je jasná, Súdny dvor rozhodol, že ak sa vnútroštátna právna úprava uplatňuje na štátnych príslušníkov všetkých členských štátov EÚ bez rozdielu, je spôsobilá na to, aby spadala pod ustanovenia týkajúce sa základných slobôd, len pokiaľ sa uplatňuje na situácie, ktoré súvisia s obchodom medzi členskými štátmi(6). Súdny dvor v rozsudku Garkalns rozhodol, že návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný v tejto veci je prípustný, aj keď sa všetky okolnosti sporu vo veci samej obmedzujú na vnútroštátnu sféru jediného členského štátu.
33. Skutkové okolnosti prejednávanej veci dokazujú, že prevádzkovatelia z iných členských štátov majú záujem organizovať hazardné hry na hracích automatoch v Rakúsku. Jedno z odvolaní podaných na vnútroštátny súd podala nemecká štátna príslušníčka, pani Baumeister, ktorá prevádzkovala čerpaciu stanicu, v ktorej sa našli hracie automaty bez licencie; a zistilo sa, že jeden zo zabavených hracích automatov dodala spoločnosť so sídlom v Českej republike, konkrétne spoločnosť Autoart. Domnievam sa, že z tohto dôvodu je návrh na začatie prejudiciálneho konania prípustný.
Uplatniteľnosť Charty
34. Všetky položené otázky ta týkajú výkladu ustanovení Charty. V rámci týchto otázok vyvstala predbežná otázka, či sa Charta uplatní v situácii, keď vnútroštátny súd v súdnom konaní skúma vnútroštátnu právnu úpravu, akou je právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, ktorá predstavuje výnimku z práv zverených právom Európskej únie.
35. Touto otázkou sa zaoberal pán Zehetner, rakúska, holandská, poľská a portugalská vláda a Komisia. Štyri vlády, ktoré predložili pripomienky k tejto otázke, sa spoločne domnievajú, že Charta sa na vnútroštátnu právnu úpravu, o ktorú ide vo veci samej, neuplatňuje. Pán Zehetner a Komisia zastávajú opačný názor.
36. Domnievam sa, že Charta sa uplatňuje na vnútroštátne právne predpisy, ktoré predstavujú výnimku zo základnej slobody zaručenej Zmluvou.
37. Rozsah pôsobnosti Charty je definovaný v jej článku 51 ods. 1, ktorý stanovuje, že Charta sa uplatňuje na členské štáty „výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie“.
38. Obmedzuje výraz „vykonávajú“ stanovený v článku 51 Charty jej uplatniteľnosť na prípady, keď je členský štát povinný prijať osobitné pozitívne opatrenie (napríklad opatrenia na prebratie smernice)(7), za účelom dosiahnutia súladu s právom EÚ?
39. Tento názor nezastávam.
40. Podotýkam, že (podľa očakávania) existuje v zneniach Charty v rôznych jazykových verziách, ktoré sú všetky autentické, istá miera jazykových rozdielností. Kým v anglickom znení figuruje výraz „implementing“, v nemeckom znení je to výraz „bei der Durchführung des Rechts der Union“ a vo francúzskom znení „lorsqu’ils mettent en oeuvre le droit de l’Union“. Španielske a portugalské znenie (napríklad) je rozsiahlejšie („cuando apliquen el Derecho de la Unión“ a „quando apliquem o direito da União“). V tomto kontexte je prirodzené obrátiť sa na vysvetlivky k Charte(8), ktoré sa musia, v súlade s tretím pododsekom článku 6 od. 1 ZEÚ a článkom 52 ods. 7 Charty, zohľadniť pri výklade Charty(9). Tieto vysvetlivky poskytujú nasledujúce usmernenia pokiaľ ide o článok 51 ods. 1:
„[č]o sa týka členských štátov, z judikatúry Súdu jednoznačne vyplýva, že povinnosť rešpektovať základné práva vymedzené v rámci Únie je pre členské štáty záväzná výlučne vtedy, ak konajú v rámci rozsahu pôsobnosti práva Únie.“
Následne sa citujú štyri rozsudky Súdneho dvora: Wachauf, ERT, Annibaldi a Karlsson a i(10).
41. V rozsudkoch, ktoré boli vydané po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy, Súdny dvor potvrdil, že vnútroštátna právna úprava, ktorá patrí do rozsahu pôsobnosti práva Európskej únie, musí byť v súlade s Chartou, a že „[z] uplatniteľnosti práva Únie vyplýva uplatniteľnosť základných práv zaručených Chartou“(11). Súdny dvor teda už jasne naznačil, že podmienkou je, či ide o situáciu, v ktorej sa uplatní právo EÚ (t. j. či situácia patrí „do rozsahu pôsobnosti práva EÚ“), a nie (možno striktnejšie) to, či členský štát „vykonáva“ právo EÚ tým, že prijíma určité pozitívne opatrenia(12).
42. Judikatúra citovaná vo vysvetlivkách k článku 51 ods. 1 Charty užitočne objasňuje to, čo sa myslí pod výrazom patriť „do rozsahu pôsobnosti práva Únie“. Rozsudky Wachauf a Karlsson a i. sa obe týkali vnútroštátnych pravidiel, ktoré diferencovali uplatňovanie pravidiel EÚ týkajúcich sa uplatňovania dodatočného poplatku za mlieko. Niektoré vnútroštátne pravidlá boli jasne potrebné za účelom doplnenia pravidiel EÚ a tie tým, že boli spresnené, sa stali plne funkčnými. Tieto vnútroštátne pravidlá boli z tohto dôvodu v súlade so základnými právami uznanými podľa práva EÚ. Naproti tomu v rozsudku Annibaldi vnútroštátna právna úprava (regionálny zákon o zriadení prírodného a archeologického parku) zjavne nesúvisela s vykonávaním (alebo s uplatňovaním) akéhokoľvek práva Spoločenstva v oblasti spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov, životného prostredia alebo kultúry; a nebola preukázaná ani žiadna podobná spojitosť s právom Spoločenstva.
43. V prejednávanej veci má osobitný význam rozsudok ERT. Tento rozsudok sa týkal vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá umožňovala jedinému poskytovateľovi služieb televízneho vysielania mať monopol na poskytovanie týchto služieb na celom území členského štátu a poskytovať televízne vysielanie akéhokoľvek druhu. Vyvstala otázka, či sloboda poskytovania služieb zaručená Zmluvou bráni takejto vnútroštátnej právnej úprave. Súdny dvor rozhodol, že ak takýto monopol má diskriminačný účinok na úkor vysielaní z iných členských štátov, je zakázaný článkom 59 EHS (teraz článok 56 ZFEÚ) vtedy, ak takúto právnu úpravu nemožno odôvodniť jedným z dôvodov uvedených v článku 56 ES (teraz článok 52 ods. 1 ZFEÚ), na ktoré článok 66 ES (teraz článok 62 ZFEÚ) odkazuje(13). Rozsudok ERT sa teda týkal situácie, v rámci ktorej predstavovali právne predpisy členského štátu výnimku zo základnej slobody poskytovania služieb.
44. Ďalšia otázka, ktorá vyvstala v rozsudku ERT, sa týkala toho, či vnútroštátna právna úprava bola v súlade s ustanoveniami článku 10 Európskeho dohovoru o ľudských právach (ďalej len „EDĽP“). Súdny dvor rozhodol, že základné práva tvoria neoddeliteľnú súčasť všeobecných právnych zásad, ktorých dodržiavanie zaručuje, a že nemožno pripustiť opatrenia, ktoré sú nezlučiteľné s dodržiavaním týchto práv(14). V prípade, že vnútroštátna právna úprava patrí do rozsahu pôsobnosti práva Únie, a Súdnemu dvoru sa predloží návrh na začatie prejudiciálneho konania, Súdny dvor musí poskytnúť všetky výkladové prvky, aby mohol vnútroštátny súd posúdiť súlad tejto právnej úpravy so základnými právami, dodržiavanie ktorých zaručuje Súdny dvor(15). Súdny dvor predovšetkým rozhodol, že keď sa členský štát odvoláva na ustanovenia článku 56 EHS v spojení s ustanoveniami článku 66 EHS (teraz článok 52 ods. 1 ZFEÚ a článok 62 ZFEÚ) s cieľom odôvodniť vnútroštátne právne predpisy, ktoré pravdepodobne bránia výkonu slobody poskytovania služieb, takéto odôvodnenie sa musí vykladať vzhľadom na všeobecné právne zásady a najmä na základné práva. Vnútroštátne právne predpisy sú prípustné ako výnimka zo slobody poskytovania služieb len vtedy, keď je vnútroštátna právna úprava v súlade so základnými právami, dodržiavanie ktorých zaručuje Súdny dvor, medzi ktoré patrí článok 10 EDĽP(16).
45. Rozsudok ERT teda objasňuje, že v prípade, keď členský štát prijme opatrenie, ktoré predstavuje výnimku zo základnej slobody zaručenej ZFEÚ, toto opatrenie patrí do rozsahu pôsobnosti práva Únie. Právomoc prijať za určitých okolností opatrenie, ktoré predstavuje výnimku zo základnej slobody zaručenej právom Únie, je právomoc, ktorá prináleží členským štátom a ktorú priznáva právo EÚ; avšak výkon tejto právomoci stanovuje právo EÚ. Ak súd – či už vnútroštátny súd alebo Súdny dvor – skúma, či vnútroštátna právna úprava, ktorá obmedzuje výkon takejto základnej slobody, spadá pod výnimku zo základnej slobody zaručenú Zmluvou (a je teda prípustná), toto skúmanie sa vykonáva odkazom na kritéria odvodené z práva EÚ, a nie z vnútroštátneho práva, a podľa týchto kritérií. Preto napríklad pravidlo výkladu, podľa ktorého je potrebné takéto výnimky vykladať reštriktívne, ako aj uplatnenie testu proporcionality na výnimku, ktorá je prima facie prípustná, vyplývajú zo samotného práva EÚ. Vzhľadom na to, že vnútroštátne opatrenie, ktoré predstavuje výnimku, je prípustné iba vtedy, keď je v súlade s týmito kritériami práva EÚ (inak by prevážila sloboda zaručená Zmluvou), opatrenie, ktoré predstavuje výnimku, samo o sebe patrí do rozsahu pôsobnosti práva EÚ. Domnievam sa, že ide o nevyhnutný dôsledok známej štruktúry Zmluvy (ochrana práva a obmedzené uplatnenie výnimky z tohto práva) a zahrnutia rozsudku ERT do vysvetliviek k článku 51 Charty.
46. Z tohto dôvodu členský štát, ktorý uplatňuje výnimku zo základnej slobody, „vykonáv[a] právo Únie“ v zmysle článku 51. Z toho vyplýva, že ustanovenia Charty sa uplatnia. Keďže vnútroštátne opatrenie, ktoré je v konaní vo veci samej sporné, „vykonáv[a]“ právo EÚ, pretože patrí do rozsahu pôsobnosti práva EÚ, musí sa vykladať vzhľadom na ustanovenia Charty.
47. V ďalšej časti týchto návrhov sa budem zaoberať položenými prejudiciálnymi otázkami.
Prvá otázka
48. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa má článok 56 ZFEÚ a/alebo články 15 až 17 Charty vykladať tak, že bránia takej vnútroštátnej právnej úprave, ktorá obmedzuje právo organizovať hazardné hry na hracích automatov iba na osoby alebo podniky s licenciou, ktoré sú k dispozícii v obmedzenom počte. Konkrétnejšie sa pýta, či došlo k porušeniu zásady proporcionality v prípade, že sa nepreukázalo, že kriminalita a hráčska závislosť predstavujú závažný problém, a že pokiaľ tento problém vznikne, nedá sa odstrániť kontrolovaným rozširovaním povolených činností v oblasti hazardných hier veľkým počtom samostatných prevádzkovateľov, ale len kontrolovaným rozširovaním veľmi malým počtom poskytovateľov.
49. V ďalšej časti týchto návrhov preskúmam najprv článok 56 ZFEÚ a až potom ustanovenia Charty.
Článok 56 TFEÚ
50. V súčasnosti existuje veľké množstvo judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa oblasti hazardných hier (vrátane štyroch návrhov na začatie prejudiciálneho konania, ktoré boli podané v predchádzajúcich sporoch týkajúcich sa GSpG)(17), ktorá poskytuje kritériá, vzhľadom na ktoré je potrebné skúmať otázku týkajúcu sa výkladu článku 56 ZFEÚ.
51. Táto judikatúra ozrejmuje, že taká právna úprava, o akú ide vo veci samej, ktorá právo organizovať hazardné hry obmedzuje na subjekty s licenciou, ktoré sú k dispozícii iba v obmedzenom počte, a všetkým ostatným subjektom, či už usadeným v Rakúsku alebo v inom členskom štáte, zakazuje ponúkať takéto služby, predstavuje obmedzenie slobody poskytovania služieb, ktoré je ako také zakázané článkom 56 ZFEÚ(18). Takéto obmedzenie však môže byť odôvodnené na základe výnimiek výslovne upravených v ZFEÚ alebo naliehavými dôvodmi verejného záujmu.(19)
52. Rakúska vláda tvrdí, že toto obmedzenie je odôvodnené, pretože sleduje cieľ, ktorým je zabezpečenie vysokej úrovne ochrany hráčov a prevencia trestnej činnosti. Spoločnosť Marrox, pán Vucicevic a pán Zehetner však tvrdia, že hlavným cieľom vlády bolo zvýšenie príjmov z daní.
53. Súdny dvor rozhodol, že obmedzenia členských štátov týkajúce sa poskytovania služieb v oblasti hazardných hier možno odôvodniť v prípade, že ich cieľom je zabezpečenie ochrany spotrebiteľa vrátane ochrany hráčov pred hráčskou závislosťou(20) a predchádzanie trestnej činnosti(21). Naproti tomu zvýšenie príjmov nie je pre vládu členského štátu cieľ, ktorý je spôsobilý odôvodniť obmedzenie slobody poskytovania služieb, aj keď môže ísť o vedľajší priaznivý dôsledok pre dotknutú vládu(22).
54. Na jednej strane, je v právomoci vnútroštátneho súdu rozhodnúť, ktoré ciele sporné vnútroštátne právne predpisy naozaj sledujú(23). Ak vnútroštátny súd zistí, že cieľ, ktorý tieto predpisy naozaj sledujú, je predovšetkým zvyšovanie príjmov, obmedzenie sa musí považovať za nezlučiteľné s článkom 56 ZFEÚ.
55. Na druhej strane, ak vnútroštátny súd zistí, že obmedzenie naozaj sleduje povolené ciele, ktorými je ochrana spotrebiteľa a predchádzanie trestnej činnosti, bude musieť následne preskúmať, či je toto obmedzenie proporcionálne. Vnútroštátny súd sa musí uistiť, že obmedzenie je vhodné na dosiahnutie cieľa, ktorý sleduje predmetná právna úprava, na úrovni ochrany, ktorú vyžaduje, a nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie týchto cieľov.
56. Podobne ako sa členský štát, ktorý sa snaží zabezpečiť osobitne vysokú úroveň ochrany, môže odôvodnene domnievať, ako to Súdny dvor uznal vo svojej judikatúre, že priznanie výlučných práv jedinému subjektu, ktorý podlieha priamemu dohľadu, umožňuje zvládať riziká spojené s oblasťou hazardných hier(24), sa členský štát môže odôvodnene domnievať, že systém licencií, ktoré možno udeliť iba malej skupine poskytovateľov, je vhodná metóda, ktorá umožňuje zvládať tieto riziká. Ako Súdny dvor rozhodol v rozsudku Engelmann(25), obmedzenie počtu koncesií na prevádzkovanie herní „umožňuje samotnou svojou povahou obmedziť herné príležitosti… Vzhľadom na to, že spotrebitelia musia cestovať, aby navštívili herňu s cieľom zahrať si predmetné hazardné hry, obmedzenie počtu týchto zariadení má za následok zvýšenie prekážok hraniu takých hier“.
57. Zdá sa teda, že obmedzenie počtu herní je proporcionálnym opatrením na dosiahnutie cieľov, ktorými je ochrana spotrebiteľa a predchádzanie trestnej činnosti. Keby sa poskytovanie takýchto služieb umožnilo väčšiemu počtu herní, dosiahnutie týchto cieľov by bolo menej pravdepodobné, pretože viac herní by poskytovalo viac herných príležitostí. Pri takejto politike by bolo dosiahnutie vysokej úrovne ochrany menej pravdepodobné. To však musí preskúmať vnútroštátny súd, ktorý v rámci analýzy skutkových okolností a dôkazov, ktoré mu boli predložené, bude tiež musieť zohľadniť povahu, frekvenciu a intenzitu kontrol, ktoré sa vzťahujú na licencované zariadenia(26).
58. Dôkazné bremeno, pokiaľ ide o preukázanie toho, že obmedzenie je proporcionálne, prináleží rakúskym orgánom, ktoré vnútroštátnemu súdu, ktorý bol vyzvaný o tejto otázke rozhodnúť, musia poskytnúť všetky dôkazy nevyhnutné na to, aby sa tento súd mohol uistiť, že opatrenie je v skutočnosti spôsobilé sledovať deklarovaný cieľ a že ho môže dosiahnuť(27). V rozsudku Dickinger a Ömer(28) Súdny dvor objasnil, že vnútroštátny súd musí zistiť, či kriminálne alebo podvodné aktivity, ako aj hráčska vášeň mohli v čase, keď nastali skutkové okolnosti vo veci samej, predstavovať v Rakúsku problém, a či by expanzia povolených a regulovaných činností mohla tento problém odstrániť. V prejednávanej veci musí vnútroštátny súd vykonať to isté posúdenie.
59. Vnútroštátny súd sa musí tiež uistiť, že vnútroštátna právna úprava naozaj zodpovedá úsiliu dosiahnuť cieľ koherentne a systematicky(29). Vzhľadom na to, že praktiky obmedzeného počtu držiteľov licencií môžu určovať, či ciele možno alebo nemožno dosiahnuť, obchodné politiky týchto držiteľov licencie sú pre toto posúdenie relevantné(30).
60. Vnútroštátny súd vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvádza, že obchodná politika držiteľov licencie sa neobmedzovala na kontrolované rozširovanie s obmedzenou reklamou. Uvádza, že držitelia licencie sa, naopak, zapájali do aktivít, ktoré sa označujú ako vynakladanie „kolosálnych výdavkov“ na „agresívnu“ reklamnú kampaň, ktorá propaguje pozitívny obraz o hazardných hrách a podporuje aktívnu účasť na hre. Aj keď Súdny dvor uznal, že mierna reklama môže byť v súlade s politikou ochrany spotrebiteľov, a to je iba vtedy, ak sa reklama prísne obmedzuje na to, čo je nevyhnutné na nasmerovanie spotrebiteľov do siete kontrolovaných hier(31). Reklama, ktorá podnecuje hráčsku vášeň tým, že ju bagatelizuje a dáva jej pozitívny obraz alebo zvyšuje jej príťažlivosť, má za cieľ skôr rozširovanie globálneho trhu hier a nie nasmerovanie existujúceho trhu na určitých poskytovateľov. Takáto expanzívna obchodná politika je zjavne v rozpore s cieľom dosiahnutia vysokej úrovne ochrany spotrebiteľov. Ako Súdny dvor uviedol v rozsudku Dickinger and Ömer, „[v] rozsahu, v akom orgány členského štátu podnecujú a nabádajú spotrebiteľov na účasť na hazardných hrách s cieľom získať prospech vo finančnej oblasti pre štátnu pokladnicu, sa členský štát nemôže odvolávať na dôvody všeobecného záujmu v súvislosti s nevyhnutnosťou obmedziť herné príležitosti“(32).
61. O skutočnom cieli vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veci samej, a v prípade, že je tento cieľ povolený, o tom, či je právna úprava skutočne proporcionálna, koherentná a konzistentná s týmto cieľom, rozhoduje vnútroštátny súd.
62. Je potrebné ďalšie preskúmanie vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veci samej, vzhľadom na články 15, 16 a 17 Charty?
Články 15, 16 a 17 Charty
63. Článok 15 ods. 2 Charty(33) zakotvuje právo každého občana Únie usadiť sa a poskytovať služby v ktoromkoľvek členskom štáte. Vysvetlivky k Charte(34) potvrdzujú, že článok 15 ods. 2 sa týka slobody pohybu pracovníkov, slobody usadiť sa a slobody poskytovania služieb zaručených článkami 26, 45, 49 a 56 ZFEÚ. Keďže tieto slobody sú predmetom ustanovení Zmlúv, ich rozsah a výklad stanovuje článok 52 ods. 2 Charty, ktorý uvádza, že tieto slobody sa „vykonávajú za podmienok a v medziach vymedzenými týmito zmluvami“. Vysvetlivky k článku 52 ods. 2 tiež potvrdzujú, že „Charta nemení systém práv, ktorý bol vymedzený Zmluvou o ES a ktorý je prevzatý v zmluvách“. Preto, pokiaľ ide o prejednávanú vec, treba dodržať článok 15 ods. 2 Charty a súčasne aj článok 56 ZFEÚ.
64. Článok 16 Charty zakotvuje slobodu podnikania, ale výslovne uvádza, že to musí byť „v súlade s právom Únie, vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou“. Vysvetlivky k Charte tiež potvrdzujú, že výkon tejto slobody možno obmedziť za podmienok stanovených v článku 52 ods. 1 Charty. Tento článok stanovuje, že akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v Charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd a byť v súlade so zásadou proporcionality, musí byť nevyhnutné a skutočne zodpovedať cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané právom Európskej únie, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.
65. Súdny dvor v rozsudku Sky Österreich(35) potvrdil, že „… sloboda podnikania [môže byť] podriadená veľkému rozsahu zásahov verejnej moci, ktoré sú schopné vo verejnom záujme obmedziť výkon hospodárskej činnosti. Táto skutočnosť sa odzrkadľuje predovšetkým v spôsobe, akým treba uplatniť zásadu proporcionality podľa článku 52 ods. 1 Charty.“
66. Myslím si, že keď sú dodržané relevantné ustanovenia Zmluvy, najmä pokiaľ ide o požiadavku rešpektovania zásady proporcionality pri obmedzení slobody poskytovania služieb, táto sloboda je dodržaná.
67. Článok 17 Charty zakotvuje právo vlastniť majetok, ktorého užívanie „môže byť upravené zákonom v nevyhnutnej miere v súlade so všeobecným záujmom“. Vysvetlivky k tomuto článku uvádzajú, že tento článok zodpovedá článku 1 Prvého protokolu k EDĽP. Podľa článku 52 ods. 3 Charty je teda jeho zmysel a rozsah rovnaký ako zmysel a rozsah práv zaručených EDĽP, a hoci sú obmedzenia týchto práv prípustné, nesmú presahovať tie, ktoré povoľuje EDĽP.
68. Súdny dvor tiež konzistentne rozhodol, že právo vlastniť majetok môže byť predmetom proporcionálnych obmedzení. V rozsudku Križan a i. veľká komora rozhodla, že „[v]lastnícke právo… nie je absolútne právo, ale musí byť zohľadnené so zreteľom na jeho funkciu v spoločnosti. Preto možno prijať obmedzenia pri výkone tohto práva pod podmienkou, že tieto obmedzenia účinne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu, pričom nie sú so zreteľom na sledovaný cieľ neprimeraným a neznesiteľným zásahom do samotnej podstaty práva, ktoré je takto zaručené“(36). Z toho vyplýva, že proporcionálne obmedzenie používania hracích automatov vo všeobecnom záujme neporušuje článok 17 Charty.
69. Myslím si, že obmedzenie používania hracích automatov, ktoré je prípustné podľa článku 56 ZFEÚ, čo zahŕňa požiadavku rešpektovania zásady proporcionality, rešpektuje tiež článok 17 Charty. Takéto obmedzenie používania majetku nepresahuje to, čo povoľuje článok 1 Dodatkového protokolu k EDĽP, ktorý právo vlastniť majetok podriaďuje „právu štátov prijímať zákony, ktoré považujú za nevyhnutné, aby upravili užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom“.
70. Z tohto dôvodu si myslím, že články 15 až 17 Charty neukladajú žiadne rozsiahlejšie povinnosti, ktoré musia byť splnené, aby bolo obmedzenie slobody poskytovania služieb prípustné, než sú tie, ktorú už sú stanovené v judikatúre Súdneho dvora týkajúcej sa článku 56 ZFEÚ.
71. Z tohto dôvodu navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú otázku v tom zmysle, že článok 56 ZFEÚ sa má vykladať tak, že bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, ako je tá, o akú ide vo veci samej, podľa ktorej má právo organizovať hazardné hry iba obmedzený počet držiteľov licencie, ibaže by toto obmedzenie bolo odôvodnené naliehavým cieľom vo verejnom záujme, ako je ochrana spotrebiteľa a/alebo predchádzanie trestnej činnosti, sledovalo tento cieľ konzistentne a koherentne vzhľadom na obchodnú politiku existujúcich držiteľov licencie a bolo proporcionálne. O tom, či sú tieto kritériá splnené, musí rozhodnúť vnútroštátny súd. Články 15, 16 a 17 Charty tomuto obmedzeniu nebránia v prípade, že spĺňa tieto kritériá.
Druhá otázka
72. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či zásada proporcionality vyjadrená v článku 56 ZFEÚ a článkoch 15 až 17 Charty bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, akou je § 52 až § 54, § 56a GSpG a § 168 StGB, v dôsledku ktorej vzniká na základe neurčitých zákonných pojmov úplná trestná zodpovednosť za rôzne formy účasti osôb (napr. obyčajných predajcov alebo prenajímateľov hracích automatov), ktoré sú zúčastnené len veľmi vzdialene.
73. Táto otázka, podobne ako tretia a štvrtá otázku, je relevantná len v prípade, ak vnútroštátny súd rozhodne, že článok 56 ZFEÚ nebráni obmedzeniu, ktoré je v konaní vo veci samej sporné. Ak článok 56 ZFEÚ bráni tomuto obmedzeniu, potom právo EÚ bráni uloženiu trestných sankcií za porušenie tohto obmedzenia(37).
74. Pokiaľ právo EÚ umožňuje členským štátom odchýliť sa od článku 56 ZFEÚ a stanoviť obmedzenia poskytovania služieb v oblasti hazardných hier, členské štáty môžu tiež stanoviť trestné sankcie na zabezpečenie dodržiavania týchto obmedzení, za predpokladu, že tieto sankcie sú proporcionálne a rešpektujú základné práva.
75. Myslím si, že na to, aby bola sankcia proporcionálna, sa nesmie pôsobnosť osobnej trestnoprávnej zodpovednosti za porušenie vnútroštátnych právnych predpisov, ktorými sa ukladá obmedzenie, vzťahovať na iné ako tie osoby, ktoré sú zodpovedné za porušenie, či už priamo alebo nepriamo, a ktoré vedeli alebo mali vedieť, že svojím konaním prispievajú k porušeniu.
76. V kontexte voľného pohybu tovaru Súdny dvor uznal, že trestnú zodpovednosť možno rozšíriť na osoby, ktoré napomáhajú a navádzajú na trestný čin(38). Takéto osoby nie sú priamo zodpovedné za porušenie ustanovení trestného práva – samé o sebe nesprístupňujú hrací automat verejnosti bez licencie – ale napomáhajú tomuto porušeniu.
77. Myslím si, že rozšírenie trestnej zodpovednosti na osoby, ktoré sú nepriamo zodpovedné za porušenie obmedzenia, pokiaľ vedeli alebo mali vedieť, že ich konanie by prispelo k porušeniu, prispieva k zabezpečeniu dodržiavania obmedzenia a teda k dosiahnutiu požadovanej vysokej úrovne ochrany. Bolo by však neproporcionálne rozšíriť trestnú zodpovednosť na osoby, ktoré o porušení nevedeli a ani nemohli vedieť, pretože neboli v takom postavení, aby sa mohli rozhodnúť, že nebudú prispievať k porušeniu.
78. Vnútroštátny súd je povinný vykladať vnútroštátnu právnu úpravu v súlade s právom EÚ, a pokiaľ je to možné, zohľadní vnútroštátne právo ako celok a uplatní výkladové metódy, ktoré toto právo uznáva, s cieľom zaručiť účinnosť práva EÚ(39).
79. Z tohto dôvodu si myslím, že článok 56 ZFEÚ a články 15, 16 a 17 Charty nebránia ustanoveniu, ktoré rozširuje trestnú zodpovednosť na osoby, ktoré sú priamo alebo nepriamo zodpovedné za porušenie obmedzenia poskytovania služieb v oblasti hazardných hier, za predpokladu, že sa pôsobnosť osobnej trestnoprávnej zodpovednosti obmedzuje na osoby, ktoré vedeli alebo mali vedieť, že ich konanie prispelo k porušeniu obmedzenia.
Tretia otázka
80. Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či článok 56 ZFEÚ a/alebo články 16, 47 a 50 Charty a/alebo všeobecné zásady práva EÚ bránia takej vnútroštátnej právnej úprave, ktorá za porušenie zákona ukladá buď trestnoprávnu alebo správnu sankciu, ale neumožňuje osobe, aby vopred s istotou vedela, na základe ktorých ustanovení bude obvinená.
81. Myslím si, že článok 50 Charty takýmto ustanoveniam nebráni. Zo spisového materiálu predloženého Súdnemu dvoru nevyplýva, že by bolo tvrdenie, že existuje riziko, že osoba bude za delikt stíhaná dvakrát, opodstatnené. Deliktom sa zaoberajú buď správne súdy alebo trestné súdy. Zdá sa, že StGB sa uplatí v prípade hazardných hier so stávkami nad 10 eur a na „série hier“ s menšími individuálnymi stávkami, ktoré po sčítaní presahujú sumu 10 eur. V opačnom prípade sa delikt posudzuje ako správny delikt podľa ustanovení GSpG.
82. Až potom, ako budú známe skutkové okolnosti konkrétneho prípadu, bude možné určiť, či napĺňajú znaky správneho deliktu (nelegálne hazardné hry so stávkami nižšími ako 10 eur s výnimkou série hier) alebo trestného činu (nelegálne hazardné hry so stávkami nad 10 eur alebo menšie stávky v rámci série hier). Preto akákoľvek právna neistota pramení iba z toho, že sa na rôzne skutkové okolnosti uplatnia rôzne ustanovenia práva.
83. Článok 47 Charty, ktorý zakotvuje právo na účinný prostriedok nápravy a spravodlivý proces, nie je porušený v prípade, že osoba obvinená z deliktu má prístup k súdu bez ohľadu na to, či ide o správy súd alebo trestný súd.
84. Z tohto dôvodu článok 56 ZFEÚ a ani články 16, 47 alebo 50 Charty nebránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá za poskytovanie služieb v oblasti hazardných hier bez licencie so stávkami nad 10 eur a sériu hier s menšími jednotlivými stávkami, ktoré po sčítaní presahujú sumu 10 eur, ukladá trestnoprávnu sankciu, zatiaľ čo za poskytovanie služieb v oblasti hazardných hier bez licencie so stávkami nižšími ako 10 eur ukladá správnu sankciu.
Štvrtá otázka
85. Svojou štvrtou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či článok 56 ZFEÚ a/alebo články 15 až 17 a 50 Charty bránia takým potrestaniam osôb, aké sa uvádzajú v § 53, § 54 a § 56 písm a) GSpG, medzi ktoré patrí zabavenie a zničenie hracích automatov a zatvorenie podniku.
86. Ako som už uviedla(40), ak členský štát ukladá obmedzenie, ktoré je odôvodnené naliehavými dôvodmi verejného záujmu, a preto mu článok 56 ZFEÚ neodporuje, tento členský štát môže tiež zabezpečiť dodržiavanie toto obmedzenia tým, že za každé jeho porušenie uloží sankciu. Tieto sankcie však musia byť v súlade so zásadou proporcionality a základnými právami.
87. Zo skutkových okolností a právnej úpravy stanovenej v návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že keď sa hazardné hry na hracích automatoch organizovali bez licencie, hrací automat bol automaticky skonfiškovaný a následne zničený. Nezdá sa, že by ustanovenia, na základe ktorých boli prijaté tieto opatrenia, umožňovali prijatie alternatívneho opatrenia v závislosti od miery zavinenia vlastníka prístroja alebo akejkoľvek inej osoby, ktorá má na prístroji záujem, alebo v závislosti na závažnosti porušenia zákona. Zdá sa, že žiadna obrana proti spáchaniu trestného činu alebo poľahčujúce okolnosti, na ktoré by sa osoba, ktorá má záujem na stroji, mohla chcieť odvolávať, nemôže viesť k alternatívnemu výsledku.
88. Ak je skutočne pravda, že sankciu nemožno upraviť tak, aby odrážala činitele, ako je napríklad miera zavinenia, išlo by o neprimeranú sankciu, ktorej bráni samotný článok 56 ZFEÚ ako aj články 15, 16 a 17 Charty. Je úlohou vnútroštátneho súdu, aby to overil. (Myslím si, že na túto otázku nemá článok 50 Charty žiaden vplyv.)
89. Naproti tomu sa zdá, že § 56 písm. a) GSpG umožnil prijatie rozhodnutia zatvoriť prevádzkáreň na základe diskrečnej právomoci. Vzhľadom na flexibilitu pri uplatňovaní tejto právomoci môže byť rozhodnutie zatvoriť prevádzkareň prijaté v prípade, že sa jedná o proporcionálnu sankciu. Z tohto dôvodu si nemyslím, že článok 56 ZFEÚ bráni článku § 56 písm. a) GSpG ako takému. Prináleží vnútroštátnemu súdu overiť, či sa táto právomoc v praxi skutočne vykonáva pri náležitom zohľadnení okolnosti a teda s potrebnou flexibilitou tak, aby bola dodržaná zásada proporcionality.
Návrh
90. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na otázky položené Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Rakúsko) odpovedal takto:
1. Článok 56 ZFEÚ bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, ako je tá, o akú ide vo veci samej, podľa ktorej má právo organizovať hazardné hry iba obmedzený počet držiteľov licencie, ibaže by toto obmedzenie bolo odôvodnené naliehavým cieľom vo verejnom záujme, ako je ochrana spotrebiteľa a/alebo predchádzanie trestnej činnosti, sledovalo tento cieľ konzistentne a koherentne vzhľadom na obchodnú politiku existujúcich držiteľov licencie a bolo proporcionálne. O tom, či sú tieto kritériá splnené, musí rozhodnúť vnútroštátny súd. Články 15, 16 a 17 Charty základných práv (ďalej len „Charta“) tomuto obmedzeniu nebránia v prípade, že spĺňa tieto kritériá.
2. Článok 56 ZFEÚ a články 15, 16 a 17 Charty nebránia ustanoveniu, ktoré rozširuje trestnú zodpovednosť na osoby, ktoré sú priamo alebo nepriamo zodpovedné za porušenie obmedzenia poskytovania služieb v oblasti hazardných hier, za predpokladu, že sa pôsobnosť osobnej trestnoprávnej zodpovednosti obmedzuje na osoby, ktoré vedeli alebo mali vedieť, že ich konanie prispelo k porušeniu obmedzenia.
3. Článok 56 ZFEÚ a ani články 16, 47 alebo 50 Charty nebránia takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá za poskytovanie služieb v oblasti hazardných hier bez licencie so stávkami nad 10 eur a „sériu hier“ s menšími individuálnymi stávkami, ktoré po sčítaní presahujú sumu 10 eur, ukladá trestnoprávnu sankciu, zatiaľ čo za poskytovanie služieb v oblasti hazardných hier bez licencie so stávkami nižšími ako 10 eur ukladá správnu sankciu.
4. Článok 56 ZFEÚ a články 15, 16 a 17 Charty bránia takej vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sú prístroje, ktoré sa používajú na hazardné hry prevádzkované bez licencie, automaticky zabavené a zničené bez možnosti alternatívnej sankcie v závislosti od miery zavinenia vlastníka hracieho automatu a/alebo rozsahu porušenia. Článok 56 ZFEÚ a články 15, 16 a 17 Charty však nebránia takej vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zveruje členskému štátu diskrečnú právomoc zatvoriť prevádzkareň, v ktorej boli verejnosti sprístupnené hracie automaty bez licencie.