ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
25 février 2021 (*)
« Pourvoi – Règlement (CE) no 1907/2006 – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques, ainsi que restrictions applicables à ces substances – Décision de la Commission européenne autorisant certains usages du jaune de sulfochromate de plomb et du rouge de chromate, de molybdate et de sulfate de plomb, substances inscrites à l’annexe XIV dudit règlement – Substances extrêmement préoccupantes – Conditions d’autorisation – Examen de l’indisponibilité de solutions de remplacement »
Dans l’affaire C‑389/19 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 20 mai 2019,
Commission européenne, représentée initialement par MM. R. Lindenthal et K. Mifsud-Bonnici ainsi que par Mme G. Tolstoy, puis par MM. R. Lindenthal et K. Mifsud-Bonnici, en qualité d’agents, assistés de Me K. Nordlander, advokat,
partie requérante,
les autres parties à la procédure étant :
Royaume de Suède, représenté initialement par Mmes C. Meyer-Seitz, H. Shev, J. Lundberg, H. Eklinder et A. Falk, puis par M. O. Simonsson ainsi que par Mmes C. Meyer-Seitz, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson, H. Shev et H. Eklinder, en qualité d’agents,
partie demanderesse en première instance,
Royaume de Danemark, représenté initialement par M. J. Nymann-Lindegren ainsi que par Mmes M. S. Wolff et P. Z. L. Ngo, puis par M. J. Nymann-Lindegren et Mme M. S. Wolff, en qualité d’agents,
République de Finlande, représentée par M. S. Hartikainen, en qualité d’agent,
Parlement européen, représenté par MM. A. Neergaard, A. Tamás et C. Biz, en qualité d’agents,
Agence européenne des produits chimiques (ECHA), représentée initialement par Mme M. Heikkilä ainsi que par MM. W. Broere et C. Schultheiss, puis par Mme M. Heikkilä ainsi que par MM. W. Broere et J. Löfgren, en qualité d’agents,
parties intervenantes en première instance,
LA COUR (première chambre),
composée de M. J.-C. Bonichot (rapporteur), président de chambre, M. L. Bay Larsen, Mme C. Toader, MM. M. Safjan et N. Jääskinen, juges,
avocat général : M. E. Tanchev,
greffier : Mme C. Strömholm, administratrice,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 juillet 2020
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 29 octobre 2020,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, la Commission européenne demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 7 mars 2019, Suède/Commission (T‑837/16, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:C:2019:144), par lequel celui-ci a annulé la décision d’exécution C(2016) 5644 final de la Commission, du 7 septembre 2016, autorisant certaines utilisations du jaune de sulfochromate de plomb et du rouge de chromate, de molybdate et de sulfate de plomb conformément au règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil (ci-après la « décision litigieuse »).
Le cadre juridique
2 Aux termes des considérants 4, 12, 69, 70, 72 et 73 du règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO 2006, L 396, p. 1, et rectificatif JO 2007, L 136, p. 3, ci-après le « règlement REACH ») :
« (4) Conformément au plan de mise en œuvre du Sommet mondial de Johannesburg pour le développement durable, adopté le 4 septembre 2002, l’Union européenne s’emploie à ce que, d’ici à 2020, les produits chimiques soient produits et utilisés de manière à ce que les effets néfastes graves sur la santé humaine et sur l’environnement soient réduits au minimum.
[...]
(12) Un objectif important du nouveau système établi par le présent règlement est d’inciter et, dans certains cas, de veiller à ce que les substances très préoccupantes soient remplacées à terme par des substances ou des technologies moins dangereuses lorsque des solutions de remplacement appropriées économiquement et techniquement viables existent. [...]
[...]
(69) Pour assurer un niveau suffisamment élevé de protection de la santé humaine, y compris en ce qui concerne les groupes de population humaine concernés et, éventuellement, certaines sous-populations vulnérables, et de l’environnement, il convient, conformément au principe de précaution, d’accorder une attention particulière aux substances extrêmement préoccupantes. Il convient d’octroyer l’autorisation lorsque les personnes physiques ou morales qui la demandent apportent la preuve à l’autorité octroyant l’autorisation que les risques qu’entraîne l’utilisation de la substance pour la santé humaine ou l’environnement sont valablement maîtrisés. Dans le cas contraire, l’utilisation peut néanmoins être autorisée s’il peut être démontré que les avantages socio-économiques qu’offre l’utilisation de la substance en cause l’emportent sur les risques liés à son utilisation et qu’il n’existe pas de substances ou de technologies de remplacement appropriées qui soient économiquement et techniquement viables. Eu égard à l’impératif de bon fonctionnement du marché intérieur, il convient que la Commission soit l’autorité octroyant les autorisations.
(70) Il conviendrait d’éviter les effets néfastes sur la santé humaine et l’environnement des substances très préoccupantes en appliquant des mesures de gestion des risques appropriées pour faire en sorte que tout risque lié à l’utilisation d’une substance soit valablement maîtrisé, le but étant de remplacer progressivement ces substances par des substances plus sûres appropriées. Les mesures de gestion des risques devraient être appliquées pour faire en sorte que, lorsque des substances sont fabriquées, mises sur le marché et utilisées, l’exposition à ces substances, notamment celle liée aux rejets, émissions et fuites, tout au long de leur cycle de vie, reste inférieure au seuil sous lequel les effets néfastes ne sont pas susceptibles d’avoir lieu. S’agissant d’une substance pour laquelle l’autorisation a été accordée ou d’une substance pour laquelle il n’est pas possible d’établir un niveau sûr d’exposition, des mesures devraient dans tous les cas être prises pour réduire au minimum, dans la mesure de ce qui est possible techniquement et pratiquement, l’exposition et les émissions, afin de réduire au minimum la possibilité d’effets néfastes. Tout rapport sur la sécurité chimique devrait identifier les mesures permettant d’assurer une maîtrise appropriée. Ces mesures devraient être appliquées et, le cas échéant, recommandées aux autres acteurs de la chaîne d’approvisionnement.
[...]
(72) Dans l’optique du remplacement à terme des substances extrêmement préoccupantes par d’autres substances et technologies appropriées, tous les demandeurs d’autorisation devraient fournir une analyse des solutions de remplacement examinant les risques qu’elles comportent, ainsi que leur faisabilité technique et économique y compris les informations concernant la recherche et le développement que le demandeur d’autorisation entreprend ou prévoit d’entreprendre. Les autorisations devraient, en outre, être soumises à une période limitée de révision, dont la durée serait déterminée au cas par cas, et devraient normalement être assorties de conditions, y compris un suivi.
(73) Le remplacement d’une substance telle quelle ou d’une substance contenue dans une préparation ou dans un article devrait être imposé lorsque la fabrication, l’utilisation ou la commercialisation de la substance entraîne un risque inacceptable pour la santé humaine ou pour l’environnement, compte tenu de la disponibilité de substances et de technologies de remplacement plus sûres appropriées ainsi que des avantages socio-économiques de l’utilisation de la substance présentant un risque inacceptable. »
3 L’article 55 du règlement REACH, intitulé « But de l’autorisation et examen des solutions de remplacement », prévoit :
« Le but du présent titre est d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur tout en garantissant que les risques résultant de substances extrêmement préoccupantes seront valablement maîtrisés et que ces substances seront progressivement remplacées par d’autres substances ou technologies appropriées, lorsque celles-ci sont économiquement et techniquement viables. À cette fin, l’ensemble des fabricants, des importateurs et des utilisateurs en aval qui demandent une autorisation analysent la disponibilité de solutions de remplacement et examinent les risques qu’elles comportent ainsi que leur faisabilité technique et économique. »
4 L’article 56, paragraphe 1, de ce règlement dispose, dans sa version applicable aux faits du litige :
« Un fabricant, importateur ou utilisateur en aval s’abstient de mettre sur le marché une substance en vue d’une utilisation ou de l’utiliser lui-même si cette substance est incluse à l’annexe XIV, sauf :
a) si l’utilisation ou les utilisations de cette substance, telle quelle ou contenue dans un mélange, ou l’incorporation de la substance dans un article pour laquelle la substance est mise sur le marché ou pour laquelle il utilise la substance lui-même ont été autorisées conformément aux articles 60 à 64 ; ou
b) si l’utilisation ou les utilisations de cette substance, telle quelle ou contenue dans un mélange, ou l’incorporation de la substance dans un article pour laquelle la substance est mise sur le marché ou pour laquelle il utilise la substance lui-même ont été exemptées de l’obligation d’autorisation prévue à l’annexe XIV elle-même, conformément à l’article 58, paragraphe 2 ; ou
c) si la date visée à l’article 58, paragraphe 1, point c), sous i), n’a pas été atteinte ; ou
d) si la date visée à l’article 58, paragraphe 1, point c), sous i), a été atteinte et s’il a fait une demande dix-huit mois avant cette date mais qu’aucune décision concernant la demande d’autorisation n’a encore été prise ; ou
e) dans les cas où la substance est mise sur le marché, si cette utilisation a été autorisée à son utilisateur en aval immédiat. »
5 L’article 58, paragraphe 1, dudit règlement prévoit :
« Lorsqu’il est décidé d’inclure dans l’annexe XIV des substances visées à l’article 57, la décision est prise conformément à la procédure visée à l’article 133, paragraphe 4. Pour chaque substance, cette décision précise :
[...]
c) des dispositions transitoires :
i) la ou les dates à partir desquelles la mise sur le marché et l’utilisation de la substance sont interdites, sauf si une autorisation est octroyée [ci-après dénommées “date(s) d’expiration”] qui devrait tenir compte, le cas échéant, du cycle de production spécifique pour cette utilisation ;
ii) une ou plusieurs dates précédant d’au moins dix-huit mois la ou les dates d’expiration, avant lesquelles doivent être reçues les demandes si le demandeur souhaite continuer à utiliser la substance ou à la mettre sur le marché pour certaines utilisations après la ou les dates d’expiration ; la poursuite de ces utilisations est autorisée après la date d’expiration jusqu’à ce qu’il soit statué sur la demande d’autorisation ;
[...] »
6 Aux termes de l’article 60 du même règlement :
« 1. La Commission est compétente pour prendre des décisions concernant les demandes d’autorisation conformément au présent titre.
2. Sans préjudice du paragraphe 3, une autorisation est octroyée si le risque que représente pour la santé humaine ou pour l’environnement l’utilisation d’une substance en raison de ses propriétés intrinsèques, visées à l’annexe XIV, est valablement maîtrisé conformément à l’annexe I, section 6.4, comme le démontre le rapport sur la sécurité chimique du demandeur, en tenant compte de l’avis du comité d’évaluation des risques visé à l’article 64, paragraphe 4, point a). Lors de l’octroi de l’autorisation et dans toutes les conditions que celle-ci impose, la Commission prend en compte tous les rejets, émissions et pertes, en ce compris les risques découlant d’utilisations dispersives ou diffuses, connus au moment de la décision.
[...]
4. Lorsqu’une autorisation ne peut être octroyée en application du paragraphe 2 ou pour les substances énumérées au paragraphe 3, elle ne peut être octroyée que s’il est démontré que les avantages socio-économiques l’emportent sur les risques qu’entraîne l’utilisation de la substance pour la santé humaine ou l’environnement et qu’il n’existe pas de substances ou de technologies de remplacement appropriées. Cette décision est arrêtée après prise en compte de l’ensemble des éléments suivants et en tenant compte de l’avis du comité d’évaluation des risques et du comité d’analyse socio-économique visés à l’article 64, paragraphe 4, points a) et b) :
a) le risque lié aux utilisations de la substance ainsi que la pertinence et l’efficacité des mesures de gestion des risques proposées ;
b) les avantages socio-économiques découlant de son utilisation et les conséquences socio-économiques d’un refus de l’autorisation, dont le demandeur ou d’autres parties intéressées doivent apporter la preuve ;
c) l’analyse des solutions de remplacement proposées par le demandeur en application de l’article 62, paragraphe 4, point e) ou le plan de remplacement proposé par le demandeur en application de l’article 62, paragraphe 4, point f), et toute communication transmise par un tiers en application de l’article 64, paragraphe 2 ;
d) les informations disponibles sur les risques pour la santé humaine ou l’environnement que d’éventuelles substances ou technologies de remplacement présentent pour la santé ou pour l’environnement.
5. Lors de l’évaluation de la disponibilité de substances ou technologies de substitution appropriées, tous les aspects pertinents sont pris en compte par la Commission, et notamment :
a) si le passage aux solutions de remplacement donnera lieu à une réduction des risques globaux pour la santé humaine et l’environnement, compte tenu de la pertinence et de l’efficacité des mesures de gestion des risques ;
b) la faisabilité technique et économique de solutions de remplacement pour le demandeur.
[...] »
7 L’article 64 du règlement REACH prévoit que l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) procède à une consultation du public ainsi qu’à celle de son comité d’évaluation des risques et de son comité d’analyse socio-économique.
8 En vertu de l’article 133 de ce règlement, la Commission est assistée d’un comité (ci-après le « comité REACH »).
Les antécédents du litige
9 Les antécédents du litige figurent aux points 1 à 30 de l’arrêt attaqué et peuvent, pour les besoins de la présente procédure, être résumés comme suit.
10 Le jaune de sulfochromate de plomb et le rouge de chromate, de molybdate et de sulfate de plomb sont des pigments largement utilisés, en raison de leur durabilité, de leur couleur claire et de leur éclat, dans les vernis et les peintures, notamment pour les ponts ou les constructions en fer, pour remplir une fonction de signalisation ou pour les marquages routiers jaunes.
11 Ces pigments ont été inscrits par le règlement (UE) no 125/2012 de la Commission, du 14 février 2012, modifiant l’annexe XIV du règlement no 1907/2006 (JO 2012, L 41, p. 1), sur la liste des substances extrêmement préoccupantes de cette annexe, en raison de leurs propriétés cancérogènes et toxiques pour la reproduction humaine. En conséquence, leur mise sur le marché et leur utilisation ont été soumises à autorisation à compter du 21 mai 2015.
12 DCC Maastricht BV a déposé, le 19 novembre 2013, une demande d’autorisation en vue de la mise sur le marché des deux pigments en cause pour six utilisations, identiques pour ces deux substances. Cette demande mentionne les exemples suivants, non exhaustifs, de produits couverts par les utilisations qui y sont visées et qui, selon le demandeur, exigent les performances technologiques fournies par les pigments : couvre-capotes pour les voitures, panneaux d’avertissement, conteneurs pour déchets pharmaceutiques, tubes pour l’industrie pétrochimique, grues, machines agricoles, équipements routiers, ponts en acier, chambres fortes et containers en acier.
13 Conformément à l’article 64, paragraphe 2, du règlement REACH, l’ECHA a procédé à une consultation publique pour que les tiers intéressés aient la possibilité de communiquer des informations sur les substances ou les techniques de remplacement. Dans le cadre de cette consultation, des avis ont été présentés par des fabricants de l’Union, des utilisateurs en aval des pigments en cause, des organisations de branche, des États membres ainsi que par quelques organisations non gouvernementales. Puis, en application de l’article 64, paragraphes 3 et suivants, de ce règlement, le comité d’évaluation des risques et le comité d’analyse socio-économique ont rendu des avis sur chacune des utilisations concernées.
14 Enfin, la demande d’autorisation a été examinée par le comité REACH. Lors de la discussion qui a eu lieu au sein de ce comité, deux États membres et le Royaume de Norvège ont indiqué que ces chromates de plomb n’étaient pas utilisés en tant que pigments dans la peinture destinée au marquage routier jaune sur leur territoire national. Dans l’un de ces États membres, l’utilisation des chromates de plomb pour le marquage routier aurait été interdite il y a 20 ans. La Commission a soumis son projet de décision au vote des membres du comité REACH. Vingt-trois États membres ont voté en faveur du projet, alors que trois États membres, au nombre desquels figure le Royaume de Suède, ont voté contre celui-ci. Deux États membres se sont abstenus.
15 Le 7 septembre 2016, la Commission a adopté la décision litigieuse.
16 L’autorisation demandée n’a pas été accordée sur le fondement de l’article 60, paragraphe 2, du règlement REACH, la Commission ayant considéré que le risque n’était pas valablement maîtrisé. Par la décision litigieuse, cette dernière a, en revanche, autorisé les utilisations visées par la demande sur le fondement de l’article 60, paragraphe 4, de ce règlement, en assortissant cette autorisation de restrictions et de prescriptions.
17 À l’article 1er, paragraphes 1 et 2, de la décision litigieuse, la Commission a autorisé les utilisations des chromates de plomb en cause, telles qu’indiquées dans la demande d’autorisation, à la condition que les performances des prémélanges, des peintures et des précomposés de couleur contenant les substances concernées ou des articles finis les contenant, en termes de fonctionnalité, d’intensité de la coloration, d’opacité (pouvoir de dissimulation), de dispersibilité, de résistance aux intempéries, de stabilité à la chaleur ou de non lixiviation, ou une combinaison de ceux-ci, ne soient techniquement réalisables que par l’utilisation desdites substances et que ces performances soient nécessaires pour l’usage prévu.
18 L’article 1er, paragraphe 3, sous c), de cette décision limite à 2 100 tonnes par an la quantité de jaune de sulfochromate de plomb et à 900 tonnes par an la quantité de rouge de chromate, de molybdate et de sulfate de plomb pouvant être mises sur le marché par le titulaire de l’autorisation pour les utilisations autorisées.
19 Selon l’article 1er, paragraphe 3, sous d), de la décision litigieuse, l’autorisation pour toutes les utilisations est soumise à la condition que les utilisateurs en aval du titulaire de l’autorisation fournissent à l’ECHA, au plus tard le 30 juin 2017, des informations sur le caractère approprié et la disponibilité des solutions de remplacement pour les utilisations concernées, en justifiant de manière détaillée la nécessité d’utiliser les substances en cause.
20 Il résulte, en outre, de l’article 1er, paragraphe 3, sous e), de la décision litigieuse que l’autorisation est soumise à la condition que son titulaire présente à la Commission, au plus tard le 31 décembre 2017, un rapport comportant les éléments mentionnés à l’article 1er, paragraphe 3, sous d), de cette décision. Le titulaire de l’autorisation est tenu d’affiner, dans son rapport, la description des utilisations autorisées sur le fondement des informations concernant les solutions de remplacement, telles que fournies par les utilisateurs en aval.
21 L’article 1er, paragraphe 4, de la décision litigieuse prévoit, en substance, en ce qui concerne les utilisations pour le marquage routier, que l’autorisation ne s’applique pas dans les États membres dont la législation nationale interdit l’utilisation des chromates de plomb pour ce marquage.
22 Enfin, en vertu de l’article 2, paragraphe 2, de cette décision, la période de révision visée à l’article 60, paragraphe 9, sous e), du règlement REACH expire le 21 mai 2019 pour deux utilisations des substances en cause, à savoir l’utilisation professionnelle de peintures sur des surfaces métalliques et l’utilisation professionnelle de prémélanges et de précomposés solides ou liquides de couleur contenant des pigments en vue de l’application de marquage routier thermoplastique, et le 21 mai 2022 pour les quatre autres utilisations autorisées par ladite décision.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
23 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 novembre 2016, le Royaume de Suède a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse.
24 Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a annulé cette décision, au motif que la Commission avait commis une erreur de droit dans l’examen de l’indisponibilité des substances de remplacement.
Les conclusions des parties devant la Cour
25 La Commission demande à la Cour, à titre principal, d’annuler l’arrêt attaqué et de renvoyer l’affaire au Tribunal et, à titre subsidiaire, en cas de rejet du pourvoi, d’ordonner le maintien des effets de la décision annulée. L’ECHA est intervenue au soutien de la Commission.
26 Le Royaume de Suède demande à la Cour de rejeter le pourvoi dans son intégralité, ainsi que la demande de maintien des effets de la décision annulée. Le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Parlement européen sont intervenus au soutien du Royaume de Suède.
Sur le pourvoi
Sur les conclusions, présentées à titre principal, tendant à l’annulation de l’arrêt attaqué
27 À l’appui de ces conclusions, la Commission soulève trois moyens.
Sur le premier moyen
– Argumentation des parties
28 Si la Commission ne conteste pas la position retenue par le Tribunal dans l’arrêt attaqué, selon laquelle il appartient au demandeur d’établir l’absence de solution techniquement et économiquement viable pour les utilisations visées, elle critique, en revanche, le niveau de preuve exigé par cette juridiction. Le Tribunal aurait imposé un niveau de preuve impossible à atteindre, en jugeant, au point 79 de l’arrêt attaqué, que, lorsqu’« il existe encore des incertitudes au regard de la condition liée à l’indisponibilité de solutions de remplacement, il convient de conclure que le demandeur n’a pas satisfait à la charge de la preuve ». En effet, toute évaluation technique et scientifique serait par nature entachée d’incertitude, du simple fait qu’elle peut être infirmée par des informations qui n’étaient pas disponibles lors de sa réalisation. La même erreur de droit aurait été répétée aux points 81, 85, 86, 90 et 101 de l’arrêt attaqué.
29 La Commission reconnaît qu’il existe sur le marché des solutions de remplacement pour les utilisations visées, mais elle relève que celles-ci ne présentent pas les mêmes performances que la substance en cause. Or, ayant appliqué un seuil de zéro pour la perte de performance des solutions de remplacement et les solutions envisagées n’atteignant pas le niveau de performance technique souhaité, la Commission considère qu’elle a estimé à bon droit qu’il n’existait pas de solution de remplacement techniquement viable.
30 Le Royaume de Suède et le Royaume de Danemark ainsi que le Parlement concluent au rejet de ce moyen comme irrecevable. À l’instar de la République de Finlande, ils considèrent en outre qu’il n’est pas fondé.
– Appréciation de la Cour
31 Par son premier moyen, la Commission soutient que le Tribunal a exigé du demandeur un niveau de preuve impossible à atteindre en lui demandant de démontrer, d’une manière qui ne laisse subsister aucune incertitude, l’indisponibilité de solutions de remplacement techniquement et économiquement viables pour les utilisations visées. Une telle exigence, répétée aux points 79, 81, 85, 86, 90 et 101 de l’arrêt attaqué, serait entachée d’une erreur de droit.
32 Toutefois, replacés dans leur contexte, ces points de l’arrêt attaqué ne peuvent être lus comme imposant au demandeur de l’autorisation ou à la Commission d’établir avec une certitude absolue l’indisponibilité de solutions de remplacement techniquement et économiquement viables d’une substance particulière pour une utilisation donnée.
33 Il convient de relever, en effet, que le point 79 de l’arrêt attaqué résulte des constatations non contestées, effectuées par le Tribunal aux deux points précédents de cet arrêt. Au point 77 de celui-ci, le Tribunal a déduit, à juste titre, du rapprochement de l’article 60, paragraphe 4, et du considérant 69 du règlement REACH qu’il appartient au demandeur de l’autorisation de démontrer qu’aucune solution appropriée de remplacement n’est disponible. Au point suivant dudit arrêt, il a jugé, à bon droit, que l’article 60, paragraphes 4 et 5, du règlement REACH charge la Commission de vérifier que les conditions énoncées à l’article 60, paragraphe 4, sont effectivement remplies. Au point 79 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a conclu, en substance, des deux points précédents de cet arrêt que, si, à l’issue de son examen et au vu de l’ensemble des éléments fournis par le demandeur et par d’autres personnes ou recueillis par elle-même, la Commission considère que le demandeur n’apporte pas la preuve dont la charge lui incombe, cette institution doit refuser l’autorisation demandée. Ainsi, contrairement à ce que soutient la requérante, le point 79 dudit arrêt ne comporte pas d’appréciation sur le « niveau de preuve » exigé du demandeur ou admissible par la Commission.
34 Par ailleurs, le Tribunal a rappelé, aux points 81 et 85 de l’arrêt attaqué, qu’il convient de lire conjointement, que la décision d’autorisation de la Commission ne doit pas être uniquement fondée sur des hypothèses non confirmées ni infirmées par les informations dont cette dernière dispose, conformément à la jurisprudence de la Cour (voir, par analogie, arrêt du 17 septembre 2009, Commission/MTU Friedrichshafen, C‑520/07 P, EU:C:2009:557, points 52 et 53). Ces deux points de l’arrêt attaqué ne peuvent donc être lus comme obligeant la Commission à exiger du demandeur de l’autorisation un niveau de preuve déraisonnable.
35 En outre, le Tribunal a admis, au point 86 de l’arrêt attaqué, que la Commission peut délivrer l’autorisation demandée lorsque les incertitudes demeurant à cet égard sont négligeables, pourvu que l’institution se prononce après avoir procédé à un examen approfondi et vérifié un nombre suffisant d’informations substantielles et fiables, ce que le Tribunal a estimé ne pas avoir été le cas en l’espèce. Ainsi, il n’a pas considéré qu’il n’est pas permis à la Commission de laisser subsister une quelconque incertitude sur l’indisponibilité des solutions de remplacement.
36 Enfin, le point 90 de l’arrêt attaqué, dans lequel sont rapportés certains éléments soumis à la Commission lors de la procédure de consultation publique, et le point 101 de cet arrêt, dans lequel le Tribunal a relevé que la Commission n’avait pas expliqué les raisons pour lesquelles les solutions de remplacement évoquées par le Royaume de Suède ne pouvaient pas être utilisées, ne concernent pas le niveau de preuve que devrait exiger la Commission. Ledit point 101, en particulier, exprime plutôt le défaut de motivation de la décision litigieuse en ce qui concerne l’indisponibilité de solutions pour remplacer les chromates de plomb.
37 Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité du premier moyen, celui-ci doit être rejeté comme étant non fondé.
Sur le troisième moyen
– Argumentation des parties
38 Par son troisième moyen, qu’il convient d’examiner avant le deuxième, la Commission soutient, par une première branche de celui-ci, que le Tribunal a méconnu, tout au long de son raisonnement et, en particulier, aux points 86, 97 et 98 de l’arrêt attaqué, le fait que la décision litigieuse constituait une autorisation partielle de certaines utilisations des chromates de plomb pour lesquelles il avait été constaté que des solutions de remplacement viables faisaient défaut, et non une autorisation pour toutes les utilisations visées dans la demande. La décision litigieuse n’octroierait une autorisation qu’en ce qui concerne les utilisations pour lesquelles aucune solution de remplacement n’était disponible.
39 Par la seconde branche du troisième moyen, la Commission soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que les conditions énoncées dans la décision litigieuse faisaient apparaître que l’indisponibilité de solutions de remplacement n’avait pas été dûment constatée. La Commission estime qu’il devrait être possible de délimiter la portée de l’autorisation au moyen de critères objectifs et de définir les utilisations autorisées par référence aux fonctionnalités recherchées, ainsi que cela a été fait à l’article 1er, paragraphe 3, sous d) et e), de la décision litigieuse. Elle soutient qu’elle n’a pas délégué aux autorités compétentes la mission discrétionnaire d’évaluer les solutions de remplacement et qu’aucun passage de ladite décision ne saurait être compris en ce sens. Confondre la limitation du champ d’application d’une autorisation avec la non-réalisation de l’évaluation des solutions de remplacement, ou ne pas admettre que les États membres puissent réaliser des tâches de contrôle de la conformité et de vérification dans le cadre d’un système d’autorisation d’une substance donnée, reviendrait à faire fi de la répartition des compétences prévue par le règlement REACH et pourrait avoir des conséquences néfastes sur la santé humaine et sur l’environnement.
40 Le Royaume de Suède, le Royaume de Danemark et la République de Finlande ainsi que le Parlement concluent au rejet au fond du troisième moyen du pourvoi, le Royaume de Danemark faisant de surcroît valoir qu’il est irrecevable.
– Appréciation de la Cour
41 Par son troisième moyen, la Commission reproche au Tribunal d’avoir mal interprété la décision litigieuse en ayant considéré aux points 86, 97 et 98 de l’arrêt attaqué, d’une part, qu’elle autorisait toutes les utilisations visées dans la demande alors qu’elle ne délivrait qu’une autorisation partielle et, d’autre part, qu’elle n’avait pas achevé son évaluation de l’indisponibilité des solutions de remplacement, conformément à l’article 60, paragraphe 4, du règlement REACH.
42 En premier lieu, il convient de faire observer que, à aucun des points cités, contrairement à ce que soutient la Commission, le Tribunal n’a considéré que la décision litigieuse autorisait toutes les utilisations visées dans la demande. Interprétant l’article 1er, paragraphes 1 et 2, de cette décision au point 97 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a, au contraire, constaté que « le fait d’indiquer que l’utilisation des chromates de plomb en cause en l’espèce est limitée aux seuls cas dans lesquels des performances des compositions de substance contenant ces chromates sont vraiment nécessaires équivaut à déclarer que, à chaque fois qu’il identifie une solution de remplacement, l’utilisateur en aval devrait s’abstenir d’utiliser les chromates de plomb en cause en l’espèce ». Par conséquent, la première branche soulevée à l’appui du troisième moyen du pourvoi manque en fait.
43 En second lieu, il est vrai que le Tribunal a considéré que la Commission n’avait pas effectué un examen suffisant des solutions de remplacement. Pour parvenir à cette conclusion, le Tribunal a estimé, au point 81 de l’arrêt attaqué, que l’article 60, paragraphe 4, du règlement REACH ne permet pas à la Commission d’adopter une décision d’autorisation sur la base de simples hypothèses, ce qui n’est pas contesté par la Commission dans le cadre de la présente procédure de pourvoi. Puis, il a exposé, notamment aux points 97 et 98 visés par la Commission, les considérations le conduisant à conclure que cette dernière n’était pas parvenue à sortir de l’état d’incertitude dans lequel elle se trouvait quant à la disponibilité de solutions de remplacement.
44 À cet égard, il importe de relever, premièrement, que, au point 97 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a interprété en ce sens le fait, pour la Commission, d’avoir, à l’article 1er, paragraphes 1 et 2, de la décision litigieuse, formellement limité l’autorisation de l’utilisation des chromates de plomb en cause aux seuls cas dans lesquels cette utilisation était nécessaire. Si cette institution critique cette interprétation et soutient qu’elle n’a accordé qu’une autorisation restreinte à certaines utilisations, il y a lieu, néanmoins, de relever que la restriction figurant à l’article 1er, paragraphes 1 et 2, de cette décision n’en est pas réellement une, puisqu’elle se borne à rappeler l’une des conditions générales de l’autorisation d’une substance très préoccupante prévue à l’article 60, paragraphe 4, du règlement REACH, et qu’il n’est par conséquent pas possible de définir la portée de cette restriction.
45 Deuxièmement, le Tribunal a jugé, au point 98 de l’arrêt attaqué, que l’article 1er, paragraphe 3, sous d), de la décision litigieuse traduisait la même incertitude de la Commission, en ce qu’il imposait aux utilisateurs en aval du titulaire de l’autorisation de fournir à l’ECHA, au plus tard le 30 juin 2017, des informations sur le caractère approprié et la disponibilité des solutions de remplacement, en justifiant de manière détaillée la nécessité d’utiliser les substances en cause. En effet, cette prescription revient à demander aux utilisateurs en aval de fournir un complément d’information destiné à apprécier la condition d’indisponibilité des solutions de remplacement pour les usages considérés, après que ces usages ont été autorisés par la Commission. Or, l’article 60, paragraphe 4, du règlement REACH ne permet pas à la Commission d’autoriser l’utilisation d’une substance très préoccupante si une autre substance appropriée peut lui être substituée. Par conséquent, la Commission ne peut accorder une telle autorisation avant d’avoir dûment constaté l’absence de solution de remplacement.
46 Il résulte de ce qui précède que c’est à bon droit que le Tribunal a jugé que la Commission avait manqué à l’obligation qui lui incombait de vérifier l’indisponibilité des solutions de remplacement pour les différents usages considérés des chromates de plomb. La seconde branche soulevée à l’appui du troisième moyen du pourvoi doit donc être écartée.
47 Il s’ensuit que, sans qu’il soit besoin d’examiner sa recevabilité, ce troisième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen
– Argumentation des parties
48 La Commission soutient que le Tribunal s’est mépris, en particulier aux points 86, 90 et 96 de l’arrêt attaqué, sur l’étendue du contrôle qu’il doit exercer sur l’évaluation de la faisabilité technique et économique des solutions de remplacement. Le Tribunal se serait substitué à la Commission en ce qui concerne la mise en balance des considérations sociales, économiques et techniques, en faisant abstraction du pouvoir d’appréciation dont elle dispose.
49 Le Tribunal aurait estimé, aux points 86 et 90, qu’il persistait, pour la Commission, une incertitude quant à l’absence de solutions de remplacement et que celle-ci aurait, en conséquence, méconnu son devoir de diligence. Or, une telle incertitude ne ressortirait pas de la décision litigieuse, qui, au contraire, indiquerait clairement que la Commission avait choisi discrétionnairement d’appliquer un seuil qui supposait que les substances de substitution ne présentaient pas de performance technique inférieure, puis considéré qu’aucune solution de remplacement n’atteignait ce seuil. Le Tribunal aurait cru pouvoir déceler une incertitude et, en conséquence, aurait imputé un manque de diligence à la Commission, faute d’avoir distingué ces deux phases. Or, il serait impossible d’évaluer la faisabilité technique d’une solution de remplacement sans, au préalable, décider discrétionnairement du niveau de perte de performances pouvant être considéré comme acceptable.
50 C’est pourquoi l’évaluation des solutions de remplacement relèverait d’un contrôle de l’erreur manifeste, comme le Tribunal l’aurait d’ailleurs jugé à bon droit aux points 246 et 248 de son arrêt du 4 avril 2019, ClientEarth (T‑108/17, EU:T:2019:215). Or, dans l’arrêt attaqué, le Tribunal n’aurait nullement constaté que la Commission avait commis une telle erreur manifeste dans la fixation du niveau de perte de performances techniques acceptable ou bien dans l’évaluation, au regard de ce seuil, des solutions de remplacement disponibles.
51 Le Royaume de Suède et le Royaume de Danemark ainsi que le Parlement concluent au rejet du deuxième moyen du pourvoi comme irrecevable. En tout état de cause, ils considèrent, comme la République de Finlande, que ce moyen n’est pas fondé.
– Appréciation de la Cour
52 Par son deuxième moyen, la Commission soutient que le Tribunal s’est mépris, en particulier aux points 86, 90 et 96, sur le pouvoir d’appréciation dont elle dispose en vertu de l’article 60, paragraphe 4, du règlement REACH dans la fixation du seuil pour la perte des performances techniques et, partant, sur l’intensité du contrôle juridictionnel qu’il lui appartient d’exercer sur ses décisions prises en application de cette disposition.
53 En premier lieu, force est de constater que le point 86 de l’arrêt attaqué ne contient aucune affirmation d’ordre général relative au pouvoir d’appréciation dont disposerait la Commission dans la fixation du seuil pour la perte des performances techniques. En revanche, le Tribunal a critiqué l’appréciation faite par la Commission de la condition liée à l’indisponibilité de solutions de remplacement. La Commission aurait accordé l’autorisation prématurément, avant d’avoir dûment achevé l’examen de cette condition. Ledit point 86 comporte ainsi uniquement une appréciation des faits qu’il n’appartient pas en principe à la Cour de contrôler dans le cadre d’un pourvoi.
54 Une telle affirmation ne ressort pas non plus des points 90 et 96 de l’arrêt attaqué. En effet, au point 90 de l’arrêt attaqué, le Tribunal s’est borné à rapporter que, selon l’une des parties prenantes à la procédure de consultation publique, il pouvait être conclu que, sous certaines conditions, des solutions de remplacement étaient disponibles sur le marché de l’Union pour toutes les utilisations visées dans la demande d’autorisation. De même, au point 96 de cet arrêt, le Tribunal a seulement jugé qu’il ressortait des considérants 8, 9 et 12 de la décision litigieuse que, à la date de cette décision, la Commission éprouvait encore des doutes quant à l’indisponibilité de solutions de remplacement techniquement faisables pour l’ensemble des utilisations visées par la demande. Par conséquent, aucun de ces deux points de l’arrêt attaqué n’est entaché de l’erreur de droit invoquée.
55 À supposer que la Commission ait entendu invoquer une dénaturation des faits par le Tribunal, il ressort clairement du dossier soumis à la Cour qu’un tel grief n’est pas fondé. En effet, ledit grief est contredit par les pièces du dossier et, en particulier, par la décision litigieuse elle-même. À cet égard, comme il a été relevé aux points 44 et 45 du présent arrêt, il est manifeste que cette décision révèle l’état d’incertitude persistant dans lequel se trouvait la Commission quant à l’indisponibilité de solutions de remplacement.
56 Enfin, en admettant que la décision litigieuse puisse être regardée comme fondée sur l’application par la Commission d’un seuil de zéro pour la perte de performances techniques, celui-ci entacherait cette décision d’illégalité, dès lors qu’il procède d’une interprétation de l’article 60 du règlement REACH entièrement contraire à la finalité même de ce dernier. En effet, ainsi qu’il ressort notamment de ses considérants 4, 12, 70 et 73 comme de son article 55, ce règlement vise à favoriser le remplacement des substances très préoccupantes par d’autres substances appropriées. Or, décider par principe que la substitution doit s’opérer sans aucune diminution de performance, non seulement revient à ajouter une condition non prévue par ledit règlement, mais est de nature à faire obstacle à cette substitution et, par conséquent, à priver le même règlement d’une grande partie de son effet utile.
57 En second lieu, il convient de rappeler que le Tribunal a retenu que la Commission n’avait pas mené à bien l’examen de l’indisponibilité de solutions de remplacement et que, de ce fait, l’autorisation ne pouvait avoir été valablement octroyée. Or, il ne peut être reproché au Tribunal de s’être substitué à la Commission pour évaluer les solutions de remplacement, dès lors que celui-ci s’est, au contraire, fondé sur l’évaluation de ces solutions faite par la Commission, telle qu’elle ressort de la décision litigieuse, et sur les incertitudes persistantes quant à l’indisponibilité de solutions de remplacement qui ressortent de cette décision même.
58 Partant, sans qu’il soit besoin d’examiner sa recevabilité, le deuxième moyen du pourvoi doit être écarté.
59 Il résulte de ce qui précède que les conclusions du pourvoi tendant à l’annulation de l’arrêt attaqué doivent être rejetées.
Sur les conclusions, présentées à titre subsidiaire, tendant au maintien provisoire des effets de la décision litigieuse
– Argumentation des parties
60 La Commission admet qu’elle a défendu devant le Tribunal une position erronée concernant les effets juridiques de l’annulation de la décision litigieuse, en soutenant que l’annulation de cette décision aurait pour conséquence d’interdire la mise sur le marché des substances en cause. Ce raisonnement aurait été repris par le Tribunal et par les autres parties au litige.
61 Or, l’article 56, paragraphe 1, du règlement REACH prévoirait un régime transitoire dans lequel un demandeur peut mettre sur le marché la substance dont il a demandé l’autorisation, jusqu’au moment où la Commission adopte une décision sur sa demande d’autorisation. Ce faisant, l’annulation de cette décision aurait pour conséquence de rétablir la situation juridique existant avant son adoption, c’est-à-dire le régime transitoire dans lequel la mise sur le marché de la substance est autorisée. L’annulation avec effet immédiat de ladite décision produirait donc des effets contraires au but en vue duquel le Tribunal a refusé le maintien provisoire des effets de la décision annulée, à savoir la protection de la santé humaine.
62 Aussi la Commission demande-t-elle à la Cour d’abroger le point 2 du dispositif de l’arrêt attaqué et d’ordonner que les effets de la décision litigieuse soient maintenus, dans l’intérêt de la sécurité juridique et de la protection de la santé humaine.
63 L’ECHA déclare soutenir ces conclusions de la Commission.
64 Le Royaume de Suède, le Royaume de Danemark et la République de Finlande demandent à la Cour de rejeter ces conclusions.
– Appréciation de la Cour
65 L’unique moyen présenté à l’appui des conclusions subsidiaires du pourvoi est tiré de l’erreur de droit que le Tribunal aurait commise au point 112 de l’arrêt attaqué en ce qui concerne les effets de l’annulation qu’il a prononcée.
66 Le Tribunal a jugé, à ce point, que l’annulation avec effet immédiat de la décision d’autorisation empêcherait le demandeur, DCC Maastricht, de continuer à commercialiser les pigments en cause et que, si une telle annulation était susceptible d’entraîner des conséquences négatives graves pour cette société, elle se justifiait par le souci de protéger la santé humaine des effets de ces substances dangereuses.
67 Toutefois, dans les circonstances de l’espèce, l’annulation pure et simple de la décision litigieuse a eu, tout au contraire, pour effet d’autoriser DCC Maastricht à poursuivre la commercialisation des pigments en cause jusqu’à ce que la Commission ait adopté une nouvelle décision, ainsi que l’a envisagé la vice-présidente de la Cour dans son ordonnance de référé du 21 novembre 2019, Commission/Suède (C‑389/19 P-R, non publiée, EU:C:2019:1007, point 60). En effet, les autorisations en cause avaient été données par un précédent règlement, à savoir le règlement no 125/2012, jusqu’au 21 mai 2015.
68 Or, en vertu des dispositions combinées de l’article 56, paragraphe 1, sous d), et de l’article 58, paragraphe 1, sous c), du règlement REACH, la poursuite des utilisations déjà autorisées est permise après la date d’expiration de leur autorisation jusqu’à ce qu’il soit statué sur la nouvelle demande d’autorisation, pourvu que cette dernière ait été présentée au moins 18 mois avant la date d’expiration de l’autorisation. DCC Maastricht, ayant demandé une nouvelle autorisation dans le délai prescrit, a bénéficié de ce régime transitoire jusqu’à l’adoption de la décision litigieuse et en a donc retrouvé le bénéfice à la suite de l’annulation avec effet immédiat de cette dernière.
69 Il s’ensuit que le Tribunal a commis une erreur de droit au point 112 de l’arrêt attaqué en méconnaissant le régime transitoire prévu à l’article 56, paragraphe 1, sous d), et à l’article 58, paragraphe 1, sous c), du règlement REACH. Les conclusions présentées à titre subsidiaire par la Commission étant fondées, il y a lieu d’annuler le point 2 du dispositif de l’arrêt attaqué.
Sur le litige
70 Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, celle-ci, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, peut statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé.
71 Tel est le cas dans la présente affaire. Il convient, dès lors, d’examiner la demande tendant au maintien des effets de la décision annulée, présentée par la Commission devant le Tribunal et renouvelée devant la Cour.
72 Aux termes de l’article 264, second alinéa, TFUE, la Cour peut, si elle l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets d’un acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs. Pour exercer le pouvoir que lui confère cet article, la Cour prend en compte le respect du principe de sécurité juridique et d’autres intérêts publics ou privés (voir, en ce sens, arrêts du 6 septembre 2012, Parlement/Conseil, C‑490/10, EU:C:2012:525, point 91 ; du 22 octobre 2013, Commission/Conseil, C‑137/12, EU:C:2013:675, point 81 ; du 24 juin 2014, Parlement/Conseil, C‑658/11, EU:C:2014:2025, points 90 et 91, ainsi que du 7 septembre 2016, Allemagne/Parlement et Conseil, C‑113/14, EU:C:2016:635, point 83).
73 Ainsi qu’il a été exposé au point 67 du présent arrêt, l’annulation de la décision litigieuse a pour effet de prolonger la durée de l’autorisation des pigments en cause au-delà du 21 mai 2015. Or, la décision litigieuse restreignait, à certains égards, l’utilisation de ces substances très préoccupantes. Ainsi, l’article 1er, paragraphe 3, sous c), de celle-ci limitait à 2 100 tonnes par an la quantité de jaune de sulfochromate de plomb et à 900 tonnes par an la quantité de rouge de chromate, de molybdate et de sulfate de plomb pouvant être mises sur le marché par le titulaire de l’autorisation pour les utilisations autorisées. De même, en vertu de l’article 2, paragraphe 2, de cette décision, la période de révision visée à l’article 60, paragraphe 9, sous e), du règlement REACH en ce qui concerne deux utilisations spécifiques de deux pigments au chromate de plomb, à savoir l’utilisation professionnelle de peintures sur des surfaces métalliques ou l’utilisation professionnelle de prémélanges et de précomposés solides ou liquides de couleur contenant des pigments en vue de l’application de marquage routier thermoplastique, aurait expiré le 21 mai 2019 si la décision litigieuse n’avait pas été annulée ou si ses effets avaient été maintenus. En effet, le titulaire de l’autorisation n’avait pas présenté dans le délai requis les demandes de réexamen pour ces utilisations spécifiques.
74 Il résulte de ce qui précède que le rejet de la demande de maintien des effets de la décision litigieuse accroîtrait le risque de survenance d’un préjudice grave et irréparable pour la santé humaine et l’environnement. En conséquence, il y a lieu d’ordonner le maintien des effets de cette décision jusqu’à ce que la Commission ait statué de nouveau sur la demande d’autorisation présentée par DCC Maastricht.
Sur les dépens
75 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de ce règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. Or, si la Commission est, pour l’essentiel, la partie perdante dans la présente instance, ni le Royaume de Suède ni aucun des intervenants au soutien de ce dernier n’ont demandé la condamnation de la Commission aux dépens non plus que celle de l’ECHA, intervenue au soutien de cette dernière. En conséquence, il y a lieu de décider que chaque partie et intervenant supportera ses propres dépens afférents à la procédure de pourvoi.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) déclare et arrête :
1) Le point 2 du dispositif de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 7 mars 2019, Suède/Commission (T‑837/16, EU:T:2019:144), est annulé.
2) Le pourvoi est rejeté pour le surplus.
3) Les effets de la décision d’exécution C(2016) 5644 final de la Commission, du 7 septembre 2016, autorisant certaines utilisations du jaune de sulfochromate de plomb et du rouge de chromate, de molybdate et de sulfate de plomb conformément au règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, sont maintenus jusqu’à ce que la Commission européenne ait statué de nouveau sur la demande d’autorisation présentée par DCC Maastricht BV.
4) La Commission européenne, le Royaume de Suède, le Royaume de Danemark, la République de Finlande, le Parlement européen et l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) supportent leurs propres dépens afférents à la procédure de pourvoi.
Signatures