CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 19 de marzo de 2015 (1)
Asunto C‑153/14
Minister van Buitenlandse Zaken
contra
K y A
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Raad van State (Países Bajos)]
«Directiva 2003/86/CE — Reagrupación familiar — Nacionales de terceros países — Artículo 7, apartado 2 — Medidas de integración — Prueba de conocimientos básicos de la lengua oficial y de la sociedad de acogida»
I. Introducción
1. En el presente asunto se aborda el tema de si se le puede exigir a un nacional de un tercer país superar un examen de conocimientos sobre la lengua y la sociedad de un Estado miembro antes de que se le permita entrar para la reagrupación familiar en dicho Estado miembro, en el cual reside ya legalmente su cónyuge, nacional también de un tercer país.
2. En este sentido el Tribunal de Justicia debe interpretar el artículo 7 de la Directiva 2003/86/CE, (2) sobre el derecho a la reagrupación familiar (en lo sucesivo, «Directiva de reagrupación familiar») y valorar si la prueba controvertida es una «medida de integración» lícita que el Estado miembro puede imponer a los nacionales de un tercer país que deseen acogerse a la reagrupación con arreglo a dicha disposición.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
3. El concepto de medida de integración no se utiliza solamente en la Directiva de reagrupación familiar, sino también en la Directiva 2003/109/CE, (3) relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (en lo sucesivo, «Directiva de residencia de larga duración») y en la Directiva 2009/50/CE, (4) relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado (en lo sucesivo, «Directiva de empleo altamente cualificado»).
1. Directiva de reagrupación familiar
4. Con arreglo a su artículo 1, la Directiva de reagrupación familiar persigue el objetivo de fijar «las condiciones en las cuales se ejerce el derecho a la reagrupación familiar de que disponen los nacionales de terceros países».
5. El capítulo IV de dicha Directiva se titula «Condiciones para el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar». Su artículo 7, apartado 2, contiene la disposición sobre las medidas de integración, estableciendo que:
«Los Estados miembros podrán requerir que los nacionales de terceros países cumplan las medidas de integración de conformidad con la legislación nacional.
Con respecto al refugiado y a los miembros de su familia mencionados en el artículo 12, las medidas de integración mencionadas en el primer párrafo sólo podrán aplicarse una vez se haya concedido la reagrupación familiar a las personas de que se trate.»
6. El artículo 17 de esta Directiva, recogido en el capítulo VII («Sanciones y recursos»), establece:
«Al denegar una solicitud, al retirar el permiso de residencia o denegar su renovación, así como al dictar una decisión de devolver al reagrupante o un miembro de su familia, los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta la naturaleza y la solidez de los vínculos familiares de la persona y la duración de su residencia en el Estado miembro, así como la existencia de lazos familiares, culturales o sociales con su país de origen.»
2. Directiva de residencia de larga duración
7. Con arreglo al artículo 5, apartado 2 de la Directiva de residencia de larga duración, un Estado miembro podrá requerir a un nacional de un tercer país que desee obtener el estatuto de residente de larga duración que cumpla las «medidas de integración» de conformidad con la legislación nacional.
8. Cuando un residente de larga duración en un Estado miembro solicite un permiso de residencia en un segundo Estado miembro, éste podrá requerir a la persona afectada que cumpla las medidas de integración de conformidad con el artículo 15, apartado 3, de la Directiva de residencia de larga duración, siempre y cuando no hubiera tenido que cumplir previamente medidas de integración con arreglo al artículo 5, apartado 2, de dicha Directiva para conseguir el estatuto de residente de larga duración.
3. Directiva de empleo altamente cualificado
9. La Directiva de empleo altamente cualificado favorece a determinados nacionales de terceros países para promover su inmigración. El artículo 15, apartado 3, de esta Directiva es del siguiente tenor:
«No obstante lo dispuesto en el artículo 7, apartado 2, de la [Directiva de reagrupación familiar], las condiciones y medidas de integración a que se refieren estas disposiciones sólo se [podrán aplicar] previa concesión de la reagrupación familiar a los interesados.»
B. Derecho neerlandés
10. De conformidad con el Derecho neerlandés, el cónyuge que desee acogerse a la reagrupación debe demostrar, antes de su entrada, conocimientos básicos de la lengua neerlandesa en un nivel A1 (5) del Marco Europeo de Referencia para las Lenguas Modernas Extranjeras, (6) y también de la sociedad neerlandesa.
11. Para ello debe superar un examen de integración por el que hay que pagar una tasa. Quien no haya satisfecho las tasas del examen de integración, que ascienden a 350 euros, no puede presentarse a la prueba.
12. Se puede quedar exento de la realización del examen de integración en caso de impedimento físico o psíquico grave.
13. Además, el inmigrante que desee acogerse a la reagrupación puede invocar una cláusula de rigor excesivo cuando, debido a circunstancias individuales muy específicas, esté incapacitado con carácter permanente para superar el examen y demuestre que ha realizado todos los esfuerzos que se pueden esperar razonablemente para aprobar dicho examen.
14. Por último, los nacionales de determinados terceros países quedan también exentos de la obligación de realizar el examen.
III. Hechos y cuestiones prejudiciales planteadas
15. La Sra. K, nacional azerbaiyana, y la Sra. A, nacional nigeriana, quieren inmigrar a los Países Bajos, donde residen ya sus respectivos cónyuges, también nacionales de terceros países. (7)
16. Para quedar exentas del examen de integración, invocaron impedimentos físicos y psíquicos. Sin embargo, los tribunales competentes no consideraron que tales impedimentos fuesen lo suficientemente graves y desestimaron por tanto las solicitudes de las Sras. K y A.
17. El Raad van State, que ha de conocer ahora del litigio, alberga dudas sobre la compatibilidad de la normativa neerlandesa sobre el examen de integración con la Directiva de reagrupación familiar. Solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie mediante decisión prejudicial sobre las siguientes cuestiones:
«1) a) ¿Puede interpretarse el término «medidas de integración» que figura en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva de reagrupación familiar, en el sentido de que las autoridades competentes de los Estados miembros pueden exigir que el miembro de la familia de un reagrupante acredite poseer conocimientos de la lengua oficial de ese Estado miembro de un nivel que corresponda al nivel A1 del Marco Europeo de Referencia para las Lenguas Modernas Extranjeras, y conocimientos básicos de la sociedad de dicho Estado miembro, como requisito para que las mencionadas autoridades concedan al miembro de la familia la autorización de entrada y residencia?
b) ¿Es relevante para responder a esta cuestión, también en el marco del examen de proporcionalidad descrito en el Libro Verde de la Comisión Europea sobre el derecho a la reunificación familiar, [(8)] de 15 de noviembre de 2011, el hecho de que la legislación nacional que establece el requisito mencionado en la pregunta 1, letra a), disponga que, salvo en el caso de que el miembro de la familia haya acreditado que, como consecuencia de un impedimento psíquico o físico, está incapacitado con carácter permanente para realizar el examen de integración, la solicitud de autorización de entrada y residencia sólo se desestimará si se da una combinación de circunstancias individuales muy específicas que permitan suponer que el miembro de la familia está incapacitado con carácter permanente para cumplir los requisitos de integración?
2) Habida cuenta del criterio de proporcionalidad descrito en el Libro Verde, ¿se oponen el objetivo de la Directiva de reagrupación familiar, y en particular el artículo 7, apartado 2, de ésta a que las tasas del examen mediante el cual se comprueba si el miembro de la familia cumple los requisitos de integración antes citados, asciendan a 350 euros por cada vez que se realice el examen, y que el coste del paquete para la preparación del examen ascienda a 110 euros?»
IV. Apreciación jurídica
A. Sobre la primera cuestión prejudicial
18. La primera cuestión prejudicial consta de dos partes. En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente quiere saber si el examen de integración neerlandés puede interpretarse como una «medida de integración» en el sentido del artículo 7, apartado 2, de la Directiva de reagrupación familiar. En segundo lugar pregunta si las autoridades neerlandesas están infringiendo el principio de proporcionalidad al supeditar la exención del examen a condiciones muy estrictas para el familiar que desee acogerse a la reagrupación.
1. El examen de integración neerlandés como «medida de integración» en el sentido del artículo 7, apartado 2, de la Directiva de reagrupación familiar
19. Como elemento constitutivo del Derecho de la Unión, el concepto «medida de integración» debe interpretarse de forma autónoma.
20. Es cierto que el Derecho de la Unión no contiene ninguna definición del concepto de medida de integración que permita valorar si éste puede englobar exámenes de integración como el neerlandés. No obstante, el concepto de «medida» es lo suficientemente amplio como para incluir un test de integración. (9)
21. Tampoco cuestiona este argumento la existencia de divergencias en las distintas versiones lingüísticas del artículo 7, apartado 2, de la Directiva de reagrupación familiar. Mientras que en la mayoría de las versiones (10) se habla de «medidas de integración», la neerlandesa usa el término «integratievoorwarden», es decir, requisitos de integración.
22. Por un lado, el tenor de la versión neerlandesa se puede entender precisamente en el sentido de que se puede exigir un examen de integración como requisito para la reagrupación familiar.
23. Por otro lado, la «medida de integración» en el sentido del artículo 7, apartado 2, de la Directiva de reagrupación familiar se concibe como un «requisito» para la reagrupación familiar, con independencia de la versión lingüística, al cual hace referencia el título del capítulo IV de la Directiva de reagrupación familiar. Por lo tanto, el Estado miembro correspondiente debe poder comprobar que se ha realizado de manera satisfactoria la medida de integración controvertida, cumpliéndose con ello los «requisitos para ejercer el derecho a la reagrupación familiar» en el sentido del capítulo IV, dado que uno de los objetivos de la Directiva es la integración de los nacionales de terceros países.
24. Ante este escenario, desde los puntos de vista terminológico, sistemático y teleológico no se puede excluir que una medida de integración en el sentido de la Directiva de reagrupación familiar incluya un examen que sirva para demostrar que se cumple un requisito de integración para la reagrupación familiar.
25. Por otro lado, la posibilidad general de exigir con carácter previo un examen de este tipo a quienes deseen acogerse a la reagrupación familiar queda recogida en el artículo 7, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva de reagrupación familiar, que sólo excluye las medidas de integración previas a la entrada de los miembros de la familia en el caso de los refugiados, y en el artículo 15, apartado 3, de la Directiva de empleo altamente cualificado, que prevé idénticas facilidades para los familiares de este grupo privilegiado de inmigrantes.
26. De la Directiva de residencia de larga duración, que se debatió al mismo tiempo que la Directiva de reagrupación familiar, no se desprenden argumentos que se opongan a vincular la superación de un examen a las medidas de integración en el sentido de la Directiva de reagrupación familiar.
27. Con arreglo a la Directiva de residencia de larga duración, un nacional de un tercer país puede ser sometido a «requisitos de integración» en un primer Estado miembro, pero, en caso de satisfacerlos, no debe cumplir nuevas «medidas de integración» en un segundo Estado miembro en caso de solicitar residencia allí.
28. De la contraposición entre los conceptos «requisito de integración» y «medida de integración» deduce el Abogado General Szpunar, en relación con la Directiva de residencia de larga duración, que las medidas de integración en sí mismas no pueden prever «requisitos» y en especial no pueden «ser de iure ni de facto un instrumento de selección de personas o de control de las migraciones». (11)
29. Se ha de esperar ahora para saber si el Tribunal de Justicia está de acuerdo con esta misma interpretación. Pero, con independencia de ello, no es necesario interpretar el concepto de medida de integración de la misma manera en la Directiva de reagrupación familiar y en la Directiva de residencia de larga duración, (12) puesto que las circunstancias que regulan una y otra directiva son diferentes.
30. La diferenciación terminológica entre medida y requisito en la Directiva de residencia de larga duración se explica por el hecho de que debe evitarse que los nacionales de terceros países con permiso de residencia de larga duración que hayan superado ya un examen de integración en un primer Estado miembro, cumpliendo así con los requisitos de integración del mismo, deban someterse a nuevos exámenes de integración en otro Estado miembro. Sin embargo, la primera entrada de los miembros de la familia a la Unión, que es objeto de la Directiva de reagrupación familiar, tiene un carácter diferente: en la Directiva de reagrupación familiar no era necesario hacer una diferenciación terminológica como en la Directiva de residencia de larga duración, puesto que en ella se trata de la entrada de miembros de la familia en el territorio de la Unión y no hay que temer que se vuelvan a aplicar medidas de integración habiéndose cumplido ya los requisitos de integración en otro lugar.
31. El examen de integración neerlandés como requisito de entrada puede entenderse por lo tanto, con independencia de la terminología de la Directiva de residencia de larga duración, como «medida de integración» en el sentido del artículo 7, apartado 2, de la Directiva de reagrupación familiar. (13)
32. Sin embargo, la medida neerlandesa controvertida también tiene que ser proporcionada al objetivo de integración que persigue y no puede poner en peligro la eficacia práctica de la Directiva de reagrupación familiar, (14) lo cual analizaré a continuación atendiendo a un criterio de proporcionalidad.
2. Sobre la proporcionalidad del examen de integración neerlandés
33. Según la versión del Reino de los Países Bajos, el examen de integración sirve para mejorar la situación inicial de quienes desean inmigrar a los Países Bajos, con lo que se favorece su integración en la sociedad neerlandesa.
34. La regulación neerlandesa persigue con ello objetivos legítimos dirigidos a la integración de las personas que desean inmigrar, (15) y a tal fin se sirve de los medios adecuados, puesto que el aprendizaje de la lengua del país es un requisito esencial para la integración. (16) Los conocimientos de la lengua no sólo mejoran las perspectivas laborales (17) de los nacionales de terceros países, sino que les permiten también solicitar ayuda de forma autónoma en el país de acogida en situaciones de emergencia. (18) Los conocimientos básicos sobre la sociedad permiten familiarizarse con importantes normas básicas de convivencia a quienes desean inmigrar, (19) lo cual puede evitar malentendidos e infracciones de la legalidad.
35. Puede ser cierto que los cursos de idioma e integración realizados en el mismo Estado miembro de acogida tengan un efecto mayor que las formaciones cursadas en el extranjero. Pero ello no obsta a la necesidad de la medida de integración elegida por los Países Bajos como requisito previo para la reagrupación familiar, pues lo que persiguen los Países Bajos es precisamente contribuir a mejorar la situación de partida de los inmigrantes, y la formación recibida tras la entrada en el país no tendría la misma eficacia.
36. En principio, el examen de integración presenta una estructura adecuada: los conocimientos de la lengua en un nivel A1 del Marco Europeo de Referencia que se exigen en el examen de integración son conocimientos básicos elementales que normalmente se pueden adquirir sin demasiados esfuerzos, especialmente con la ayuda de un material de preparación adecuado. (20)
37. Si se tiene también en cuenta que la decisión de reagruparse en la Unión desde un tercer país constituye una decisión personal de transcendencia, resulta consecuente exigir a quienes deseen la reagrupación que se familiaricen de antemano con los aspectos básicos del Estado de acogida y sus reglas, dado que esto no redunda sólo en interés del Estado de acogida, sino también en el interés propio del que emigra.
38. El hecho de que los nacionales de determinados terceros países —como Canadá y los Estados Unidos de América— queden exentos de realizar el examen de integración no se debe entender como una incoherencia de la normativa neerlandesa, ya que el Reino de los Países Bajos, con arreglo al artículo 3, apartado 4, letra a), de la Directiva de reagrupación familiar, tiene libertad para dar un trato privilegiado a determinados terceros países frente a las disposiciones de la Directiva en el marco de acuerdos bilaterales. Y lo mismo se puede afirmar en el caso de medidas de integración nacionales, para cuya adopción el legislador de la Unión deja la potestad a los Estados miembros.
39. Pero la normativa neerlandesa no será adecuada si en su aplicación no se tienen en cuenta suficientemente las circunstancias individuales. (21) Con arreglo al artículo 17 de la Directiva de reagrupación familiar, las solicitudes de reagrupación se deben resolver sobre la base de una valoración del caso individual, teniendo debidamente en cuenta, entre otras cosas, la naturaleza y la solidez de los vínculos familiares.
40. Quedan totalmente exentos de realizar el examen de integración, junto a los nacionales de terceros Estados con trato privilegiado de favor, los solicitantes con una discapacidad grave, según informa el órgano jurisdiccional remitente, que, por otro lado, hace referencia a una cláusula de rigor excesivo cuya aplicación requiere que, por circunstancias individuales muy específicas, el solicitante esté incapacitado con carácter permanente para superar el examen y demuestre que ha realizado todos los esfuerzos que se pueden razonablemente esperar para aprobar dicho examen.
41. El órgano jurisdicción remitente debe valorar cuáles son los casos que, con arreglo al Derecho neerlandés, pueden acogerse a esta cláusula de rigor excesivo.
42. A la luz de los objetivos que persigue la Directiva, la cláusula de rigor excesivo —y, por lo tanto, la normativa neerlandesa del examen de integración— sólo resulta adecuada si toma en consideración la situación individual del solicitante y, en especial, sus conocimientos de la lengua y su grado de formación, y si le exime de la obligación de someterse al examen en caso de que se demuestre su incapacidad para superarlo.
43. A este respecto pueden ser de importancia no solamente el estado de salud del afectado, sus capacidades cognitivas y su formación, sino también factores como la disponibilidad de un material de preparación que pueda entender, los costes que supone y el tiempo requerido.
44. No en todos los casos que una persona desee acogerse a la reagrupación familiar pero no domine ninguno de los 18 idiomas en los que está disponible el material formativo para preparar el examen se le puede exigir que, en un primer paso, adquiera una de las lenguas de la formación y posteriormente, en un segundo paso, comience a preparar el propio examen con la ayuda de esa lengua.
45. Por otra parte, el no haber superado el examen de integración no puede conducir automáticamente a la denegación de la reagrupación familiar si, a la vista del caso individual, se dan motivos que requieran dicha reagrupación. La Directiva de reagrupación familiar no es contraria a la posibilidad que establece la normativa neerlandesa, en particular, mediante la cláusula de rigor excesivo, de tomar en consideración tales circunstancias en los casos individuales.
46. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente resolver sobre ello.
47. En consecuencia, la Directiva controvertida y el principio de proporcionalidad no se oponen a la aplicación de una medida de integración como la mencionada en el procedimiento principal si la obligatoriedad de realizar el examen desaparece en el caso de las personas que desean acogerse a la reagrupación familiar pero, a la vista de su situación individual, la exigencia del examen no resulta razonable, o si, debido a las circunstancias especiales del caso individual, existen motivos que requieran la autorización de la reagrupación familiar a pesar de no haberse aprobado el examen. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente realizar esta valoración.
B. Sobre la segunda cuestión prejudicial
48. Al plantear esta segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la Directiva de reagrupación familiar es contraria a una normativa nacional que establece unas tasas de examen de 350 euros cada vez que se realice el examen de integración y un coste único del paquete para la preparación del examen de 110 euros.
49. Según la opinión del Reino de los Países Bajos, las tasas se corresponden con el coste real, de modo que son proporcionadas. En el caso de que un solicitante no disponga de medios suficientes para el pago de las tasas, esta situación se puede tomar en consideración mediante la aplicación de la cláusula de rigor excesivo.
50. La Directiva de reagrupación familiar no regula si los Estados miembros pueden cobrar tasas, y de qué importe, cuando hacen uso del derecho que les confiere el artículo 7, apartado 2, de la Directiva de requerir medidas de integración a los nacionales de terceros países. Por lo tanto, el legislador nacional goza de un cierto margen de actuación en el marco de la autonomía procesal.
51. Sin embargo, las tasas no pueden tener el fin ni el efecto de obstaculizar el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar, ya que ello afectaría al objetivo perseguido por la Directiva. (22) Si las tasas resultan excesivamente gravosas para los afectados, pueden privar a los nacionales de terceros países de la posibilidad de ejercer el derecho a la reagrupación familiar que les confiere la Directiva. (23)
52. Este peligro existe en el presente caso.
53. La cuantía de las tasas indicada puede significar una carga económica considerable en muchas partes del mundo, teniendo en cuenta la renta per cápita local. Por ello, en casos individuales pueden suponer un obstáculo desproporcionado que afecte al objetivo perseguido y a la eficacia práctica de la Directiva de reagrupación familiar, más aún teniendo en cuenta que las tasas de examen se pagan cada vez que éste se realiza. La solución podría residir en la adopción de medidas de condonación o aplazamiento. El órgano jurisdiccional remitente debe valorar si existe esta posibilidad, y en qué medida, en el Derecho neerlandés.
54. Por lo tanto, a la segunda cuestión prejudicial se debe responder que la Directiva de reagrupación familiar se opone a las disposiciones nacionales que supeditan la realización del examen de integración referido en el procedimiento principal al pago de tasas cuando estas tasas y el cobro de las mismas puedan obstaculizar el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar a quienes deseen acogerse a él.
V. Conclusión
55. Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales del modo siguiente:
«1) El artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar, y el principio de proporcionalidad no son contrarios a la aplicación de una medida de integración como la mencionada en el procedimiento principal si la obligatoriedad de realizar el examen desaparece en el caso de las personas que desean acogerse a la reagrupación familiar pero, a la vista de su situación individual, la exigencia del examen no resulta razonable, o si, debido a las circunstancias especiales del caso individual existen motivos que requieran la autorización de la reagrupación familiar a pesar de no haberse aprobado el examen. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente realizar esta valoración.
2) La Directiva 2003/86 se opone a las disposiciones nacionales que supeditan la realización del examen de integración referido en el procedimiento principal al pago de tasas cuando estas tasas y el cobro de las mismas puedan obstaculizar el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar a quienes deseen acogerse a él.»