CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentadas el 10 de septiembre de 2020(1)

Asuntos acumulados C‑407/19 y C‑471/19

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV

contra

Belgische Staat

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Bélgica)]

y

Middlegate Europe NV

contra

Ministerraad,

con intervención de:

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV,

Koninklijk Verbond der Beheerders van Goederenstromen (KVBG) CVBA,

MVH Logistics en Stuwadoring BV

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional, Bélgica)]

«Reenvío prejudicial — Artículo 49 TFUE — Libertad de establecimiento — Ejercicio de actividades portuarias — Trabajadores portuarios (estibadores) — Acceso a la profesión y reclutamiento — Modalidades de reconocimiento de los estibadores — Trabajadores portuarios integrantes del contingente (pool) — Contratación directa de estibadores — Limitación de la duración del contrato de trabajo — Movilidad de los estibadores entre las zonas portuarias —Trabajadores logísticos — Aplicación provisional de norma nacional incompatible con el derecho de la Unión»

1.        La carga y la descarga de los buques en los puertos estuvieron desempeñadas por estibadores que solían trabajar con carácter discontinuo y en duras condiciones. Su lucha por mejorarlas, con el apoyo de unos sindicatos bien organizados, hizo que muchos Estados adoptaran normas específicas para regular esa relación laboral.

2.        Las diversas normativas estatales coincidieron en reservar aquellas labores, en exclusiva, a los estibadores que formaran parte de un contingente o pool bien delimitado (estibadores «reconocidos», según la denominación prevalente en estos asuntos). A ellos debían recurrir necesariamente las empresas prestadoras de servicios portuarios.

3.        La estiba y el resto de las tareas portuarias han cambiado con el desarrollo tecnológico, pero la regulación laboral que propiciaba , bajo diversas fórmulas, el «monopolio» de los estibadores reconocidos sigue presente, en mayor o menor medida, en algunos Estados miembros. (2)

4.        En el año 2014, (3) el Tribunal de Justicia consideró incompatible con la libertad de establecimiento del artículo 49 TFUE la legislación laboral española sobre la estiba portuaria, que se ajustaba a los patrones tradicionales en esta materia.

5.        El legislador de la Unión, antes y después de esa sentencia, no ha logrado, pese a los intentos de la Comisión, armonizar la parte del régimen de la prestación de servicios portuarios que concierne a las relaciones laborales y a las condiciones sociales de los trabajadores portuarios. (4)

6.        Estos dos reenvíos prejudiciales permitirán al Tribunal de Justicia dirimir si las normas belgas (que conservan un régimen laboral especial de reclutamiento de los estibadores) son compatibles con la libertad de establecimiento. A la vez, la sentencia que dicte podrá sentar criterios adicionales para clarificar la sujeción del régimen de los trabajadores portuarios a las exigencias del derecho de la Unión y, en particular, de aquella libertad. Los puertos no son un espacio al margen de la ley. (5)

I.      Marco jurídico

A.      Derecho de la Unión

7.        El artículo 49 TFUE enuncia:

«En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro. Dicha prohibición se extenderá igualmente a las restricciones relativas a la apertura de agencias, sucursales o filiales por los nacionales de un Estado miembro establecidos en el territorio de otro Estado miembro.

La libertad de establecimiento comprenderá el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas y, especialmente, de sociedades, tal como se definen en el párrafo segundo del artículo 54, en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales, sin perjuicio de las disposiciones del capítulo relativo a los capitales».

B.      Derecho belga

1.      Wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid (6)

8.        De su texto, sucesivamente modificado, ahora importan estos artículos:

«Artículo 1

En las zonas portuarias, ninguna persona podrá ordenar la realización de tareas portuarias por trabajadores que no sean trabajadores portuarios reconocidos.

Artículo 2

La delimitación de las áreas portuarias y del trabajo portuario tal como ha sido establecida por el Rey en aplicación de los artículos 35 y 37 de la Ley de 5 de diciembre de 1968 sobre convenios colectivos y comisiones paritarias, rige para la aplicación de esta Ley.

Artículo 3

El Rey fijará las condiciones y los procedimientos para el reconocimiento de los trabajadores portuarios, previo dictamen de la comisión paritaria competente para la zona portuaria en cuestión.

[…]

Artículo 3 bis

Previo dictamen de la comisión paritaria competente para la zona portuaria de la que se trate, el Rey puede obligar a los empresarios que ocupen trabajadores portuarios en dicha zona a afiliarse a una organización empresarial autorizada por este y que, en calidad de mandatario, cumpla todas las obligaciones que, en virtud de la legislación sobre el trabajo individual y colectivo y de la legislación social, se derivan de la ocupación de trabajadores portuarios para los empresarios.

Para poder ser autorizada, la organización empresarial a la que se refiere el párrafo anterior debe contar como miembros con la mayoría de los empresarios interesados».

2.      Koninklijk besluit van 12 januari 1973 tot oprichting en vaststelling van de benaming en van de bevoegdheid van het Paritair Comité voor het Havenbedrijf (7)

9.        El artículo 1 estipula:

«Se instituye una comisión paritaria, denominada “Comisión paritaria de los puertos” (competente para los trabajadores en general y sus empleadores), para:

todos los trabajadores y sus empresarios que, en las zonas portuarias:

A.      Realicen tareas portuarias como actividad principal o accesoria, es decir, cualquier manipulación de mercancías transportadas por vía marítima o fluvial, ferrocarril o carretera, y todo servicio auxiliar respecto de dichas mercancías, independientemente de que tales actividades tengan lugar en los muelles, vías navegables, embarcaderos, o en los establecimientos que se ocupan de la importación, exportación o tránsito de las mercancías, así como toda manipulación de mercancías transportadas por vía marítima o fluvial cuyo destino u origen sean los muelles de establecimientos industriales.

Se entenderá por

1.      Manipulaciones de mercancías:

a)      mercancías: todas las mercancías, contenedores y medios de transporte incluidos, excluyendo únicamente:

–        transporte de petróleo a granel, productos derivados del petróleo (líquidos) y materias primas líquidas para refinerías, la industria química y actividades de almacenamiento y procesamiento en instalaciones petroleras;

–        pescado traído por barcos de pesca;

–        gases líquidos presurizados y a granel.

b)      manipulación: cargar, descargar, estibar, desestibar, mover la estiba, descargar a granel, poner en marcha, clasificar, seleccionar, calibrar, apilar, desapilar, así como componer y descomponer las cargas unitarias.

2.      Servicios auxiliares relacionados con estas mercancías: marcar, pesar, medir, cubicar, verificar, recibir, proteger (con la excepción de los servicios de protección prestados por compañías bajo la jurisdicción de la Comisión conjunta para servicios de protección y/o vigilancia en nombre de las compañías que reportan a la Comisión de puertos conjuntos), entregar, muestrear y sellar, amarrar y desamarrar.

[...]»

3.      Koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid (8)

10.      En él se previó, inicialmente, una obligación de reconocimiento para el conjunto de los estibadores que realizaran trabajos portuarios en el sentido del Real Decreto de 1973. Estos se clasificarían, tras su reconocimiento, en el contingente (pool) general o en el logístico.

11.      El Real Decreto de 5 de julio de 2004 fue modificado por el Real Decreto de 10 de julio de 2016, aprobado tras el escrito de requerimiento remitido por la Comisión a Bélgica el 28 de marzo de 2014. (9)

12.      A raíz de esa modificación, el Real Decreto de 5 de julio de 2004, en su versión aplicable en los presentes asuntos, señala:

«Artículo 1

§ 1.      En cada zona portuaria, los trabajadores portuarios serán reconocidos por la comisión paritaria constituida, denominada en lo sucesivo «Comisión administrativa», creada en el seno de la Subcomisión paritaria competente para la zona portuaria de la que se trate.

Dicha Comisión administrativa estará compuesta por:

1.      un presidente y un vicepresidente;

2.      cuatro miembros efectivos y cuatro suplentes designados por las organizaciones de empresarios representadas en el seno de la Subcomisión paritaria;

3.      cuatro miembros efectivos y cuatro suplentes designados por las organizaciones de trabajadores representadas en el seno de la Subcomisión paritaria;

4.      uno o varios secretarios.

Las disposiciones del Real Decreto de 6 de noviembre de 1969 por el que se establecen las modalidades generales de funcionamiento de las comisiones y de las subcomisiones paritarias, así como las normas particulares previstas en el artículo 10 del presente Real Decreto, se aplicarán al funcionamiento de la Comisión administrativa.

§ 2.      La solicitud de reconocimiento se presentará por escrito ante la Subcomisión paritaria competente mediante un modelo puesto a disposición a tal efecto.

La solicitud indicará si se presenta para un empleo en el pool o fuera de él.

§ 3.      No obstante lo dispuesto en el apartado 1, párrafo 1, para los trabajadores que realizan un trabajo en el sentido del artículo 1 del [Real Decreto de 12 de enero de 1973], en lugares en los que las mercancías sufran, en preparación de su distribución o expedición posterior, una transformación que dé indirectamente lugar a un valor añadido demostrable, y que dispongan de un certificado de seguridad denominado «trabajadores logísticos», dicho certificado de seguridad equivale al reconocimiento en el sentido de la [Ley de 1972].

El empresario que haya firmado un contrato de trabajo con un trabajador solicitará el certificado de seguridad para efectuar las actividades contempladas en el párrafo anterior y la expedición se efectuará previa presentación de la tarjeta de identidad y del contrato de trabajo. Las modalidades de este procedimiento se establecerán mediante convenio colectivo de trabajo.

Artículo 2

§ 1.      Los trabajadores portuarios contemplados en el artículo 1, apartado 1, párrafo 1, una vez reconocidos, se integrarán o no en el pool de los trabajadores portuarios.

Se tendrá en cuenta la necesidad de mano de obra para el reconocimiento con vistas a su toma en consideración en el pool.

§ 2.      Los trabajadores portuarios contratados en el pool serán reconocidos por una duración determinada o por tiempo indefinido.

Las modalidades relativas a la duración del reconocimiento se establecerán por convenio colectivo.

§ 3.      Los trabajadores portuarios que no estén integrados en el pool son contratados mediante un contrato de trabajo con arreglo a la Ley de 3 de julio de 1978, relativa a los contratos de trabajo.

La duración del reconocimiento se limitará a la duración de dicho contrato de trabajo.

[…]

Artículo 4

§ 1.      Para el reconocimiento como trabajador portuario al que se refiere el artículo 1, apartado 1, párrafo 1, se aplicarán estos requisitos:

[…]

2.      ser declarado médicamente apto para el trabajo portuario por el servicio externo para la prevención y protección en el trabajo, al que está afiliada la organización de empresarios que haya sido designada mandatario con arreglo al artículo 3 bis de la [Ley de 1972];

3.      haber superado las pruebas psicotécnicas realizadas por el órgano designado a tal efecto por la organización de empleadores que haya sido designada mandatario con arreglo al artículo 3 bis de la [Ley de 1972]; el objetivo de estas pruebas es examinar si el candidato a trabajador portuario dispone de la inteligencia suficiente y de la personalidad y motivación adecuadas para poder desempeñar, tras una formación, la función de trabajador portuario;

[…]

6.      haber seguido, durante tres semanas, cursos de preparación para trabajar con seguridad, así como para obtener una cualificación profesional y haber superado la prueba final. La autoridad competente podrá determinar las condiciones de calidad que debe reunir la formación, que puede ser libremente expedida;

7.      no haber sido objeto, durante los últimos cinco años, de una medida de retirada del reconocimiento como trabajador portuario sobre la base del artículo 7, apartado 1, 1º o 3º, del presente Decreto [...];

8.      en el caso del reconocimiento de un trabajador portuario contemplado en el artículo 2, § 3, disponer, además, de un contrato de trabajo.

§ 2.      El reconocimiento de un trabajador portuario es válido en cada zona portuaria, tal como la delimita el Rey en virtud de los artículos 35 y 37 de la Ley de 5 de diciembre de 1968 sobre convenios colectivos y comisiones paritarias.

Las condiciones y modalidades en las que un trabajador portuario puede trabajar en una zona portuaria distinta de aquella en la que está reconocido se establecen mediante convenio colectivo.

La organización empresarial designada como mandataria con arreglo al artículo 3 bis de la [Ley de 1972] seguirá siendo mandataria en el caso de que el trabajador portuario trabaje fuera de la zona portuaria en la que haya sido reconocido.

§ 3.      Los trabajadores portuarios que puedan demostrar que cumplen en otro Estado miembro de la Unión Europea condiciones equivalentes en materia de trabajo portuario dejarán de estar sujetos, por lo que respecta a la aplicación del presente Real Decreto, a dichas condiciones.

§ 4.      Las solicitudes de reconocimiento y renovación se presentarán ante la Comisión administrativa y serán tramitadas por esta.

[...]

Artículo 13/1

1.º      El contrato de trabajo contemplado en el artículo 2, § 3, párrafo 2, deberá celebrarse por tiempo indefinido;

2.º      el contrato de trabajo al que se refiere el artículo 2, § 3, párrafo 2, deberá celebrarse por una duración mínima de 2 años;

3.º      el contrato de trabajo al que se refiere el artículo 2, § 3, párrafo 2, deberá celebrarse por una duración mínima de 1 año;

4.º      el contrato de trabajo contemplado en el artículo 2, § 3, párrafo 2, deberá celebrarse por una duración mínima de 6 meses.

[...]

Artículo 15/1

Para la aplicación de este Real Decreto:

1.º      Los trabajadores portuarios reconocidos en virtud del antiguo artículo 2, párrafo 2, serán reconocidos de pleno derecho como trabajadores portuarios integrados en el pool, de conformidad con el artículo 2, § 1, sin perjuicio de la aplicación de los artículos 5 a 9 del presente Real Decreto;

2.º      los trabajadores portuarios reconocidos en virtud del antiguo artículo 2, párrafo 3, se asimilarán de pleno derecho a los trabajadores logísticos a los que se refiere el artículo 1, § 3, sin perjuicio de la aplicación de los artículos 5 a 9 del presente Real Decreto.

[...]»

II.    Litigios y cuestiones prejudiciales

A.      Asunto C‑407/19

13.      Katoen Natie Bulk Terminals NV (en lo sucesivo, «Katoen») (10) y General Services Antwerp NV (en lo sucesivo, «General Services») (11) son dos sociedades establecidas en Bélgica cuya actividad, en este país y en el extranjero, incluye operaciones portuarias.

14.      El 5 de septiembre de 2016, estas dos sociedades impugnaron ante el Raad van State (Consejo de Estado, Bélgica) el Real Decreto de 10 de julio de 2016. Solicitaron su anulación porque, en su opinión, violaba las libertades fundamentales del mercado interior de la Unión, así como las normas en materia de libre de competencia (12) y, aunque aparentemente pretendía liberalizar el mercado de trabajo, en realidad, reafirmaba o introducía hasta siete restricciones innecesarias y desproporcionadas en la normativa sobre labores portuarias.

15.      De esas restricciones destacaban:

-      El requisito de reconocimiento de todos los trabajadores portuarios no dedicados a actividades logísticas por una Comisión administrativa compuesta por organizaciones de empresarios y sindicatos, que genera un mercado de trabajo cerrado («closed shop»).

-      Las organizaciones locales de empresarios y los sindicatos de cada zona controlan las entidades que determinan la aptitud médica, las condiciones psicotécnicas y los cursos de formación profesional de los candidatos a estibador.

-      La liberalización del acceso al mercado de trabajo portuario para los trabajadores no integrados en el pool (los que contratan de forma directa con un empresario) es puramente teórica: el reconocimiento de estos trabajadores se limita a la duración de su contrato y debe solicitarse para cada nueva contratación.

16.      Esas restricciones, añadían, exceden de lo imprescindible para alcanzar los objetivos de interés general perseguidos y no están justificadas. Que la Comisión Europea haya clausurado, por motivos políticos, el procedimiento de infracción, reservándose el seguimiento de la situación, no disminuye su incompatibilidad con el derecho de la Unión.

17.      El Gobierno belga niega que el Real Decreto de 10 de julio de 2016 infrinja la libertad de establecimiento u otras libertades. Ni el escrito de requerimiento de la Comisión ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que citan las sociedades demandantes aportan pruebas suficientes de que haya violación alguna. La Comisión no puso fin al procedimiento de infracción por motivos políticos, sino porque se atendieron las preocupaciones expresadas por ella.

18.      Para el Gobierno belga, no se da una discriminación directa o indirecta, pues todas las sociedades, con independencia de su lugar de establecimiento, están sujetas a las mismas normas. Las de otros Estados miembros gozan de idéntico trato que las nacionales.

19.      En último extremo, el Gobierno belga sostiene que, si existieran las restricciones denunciadas (lo que niega), la normativa de labores portuarias, de la que forma parte el Real Decreto de 10 de julio de 2016, es necesaria y proporcionada, y encuentra justificación suficiente, pues:

-      garantiza a los trabajadores portuarios una elevada seguridad;

-      prevé una flexibilidad suficiente, ya que estos trabajadores son (o pueden ser) contratados de un modo que tome en consideración la constante fluctuación de la oferta de trabajo; y

-      garantiza la calidad y la seguridad de las labores portuarias.

20.      En esta tesitura, el Raad van State (Consejo de Estado) eleva al Tribunal de Justicia estas preguntas prejudiciales:

«1)      ¿Deben interpretarse los artículos 49 TFUE, 56 TFUE, 45 TFUE, 34 TFUE, 35 TFUE, 101 TFUE o 102 TFUE, en relación o no con el artículo 106 TFUE, apartado 1, en el sentido de que se oponen al régimen establecido en el artículo 1 del Real Decreto de 5 de julio de 2004 […], en relación con el artículo 2 del […] referido Real Decreto de 5 de julio de 2004, a saber, el régimen aplicable a los trabajadores portuarios mencionados en el artículo 1, apartado 1, párrafo primero, del citado Real Decreto de 5 de julio de 2004, con ocasión de su reconocimiento por la comisión administrativa, compuesta de forma paritaria en parte por miembros designados por las organizaciones de empresarios representadas en el subcomité paritario en cuestión, y en parte por miembros designados por las organizaciones de trabajadores representadas en el subcomité paritario, estén o no incluidos en el grupo de trabajadores portuarios, en virtud del cual en el reconocimiento de dichos trabajadores para su inclusión se tienen en cuenta las necesidades de mano de obra, habida cuenta además de que no se prevé una fecha límite para la comisión administrativa y que contra sus resoluciones de reconocimiento se prevé únicamente un recurso judicial?

2)      ¿Deben interpretarse los artículos 49 TFUE, 56 TFUE, 45 TFUE, 34 TFUE, 35 TFUE, 101 TFUE o 102 TFUE, en relación o no con el artículo 106 TFUE, apartado 1, en el sentido de que se oponen al régimen introducido mediante el artículo 4, apartado 1, puntos 2, 3, 6 y 8, del Real Decreto de 5 de julio de 2004, tal como ha sido sustituido o, en su caso, introducido mediante el artículo 4, puntos 2, 3, 4 y 6, del impugnado Real Decreto de 10 de julio de 2016, a saber, el régimen que establece como requisito para el reconocimiento como trabajador portuario que el trabajador a) sea declarado médicamente apto por el servicio externo de prevención y protección en el trabajo al cual esté asociada la organización de empresarios que ha sido designada como mandataria de conformidad con el artículo 3 bis de la Ley de 8 de junio de 1972 […]; b) haya superado las pruebas psicotécnicas realizadas por el organismo designado como mandatario a tal fin por la organización autorizada de empresarios de conformidad con el citado artículo 3 bis de la Ley de 8 de junio de 1972; c) hayan asistido durante tres semanas al curso preparatorio sobre seguridad en el trabajo y de obtención de la cualificación profesional y hayan superado el examen final; y d) ya dispongan de un contrato de trabajo si se trata de un trabajador portuario que no esté incluido en el grupo, lo cual incluirá, en relación con el artículo 4, apartado 3, del Real Decreto de 5 de julio de 2004, que los trabajadores portuarios extranjeros deberán poder acreditar que cumplen requisitos comparables en otro Estado miembro para que, a efectos de la aplicación de la normativa controvertida, ya no queden sujetos a dichos requisitos?

3)      Deben interpretarse los artículos 49 TFUE, 56 TFUE, 45 TFUE, 34 TFUE, 35 TFUE, 101 TFUE o 102 TFUE, en relación o no con el artículo 106 TFUE, apartado 1, en el sentido de que se oponen a la normativa introducida mediante el artículo 2, apartado 3, del Real Decreto de 5 de julio de 2004, sustituida por el artículo 2 del impugnado Real Decreto de 10 de julio de 2016, a saber, la normativa en virtud de la cual los trabajadores portuarios que no estén incluidos en el grupo y, por lo tanto, sean contratados directamente por un empresario mediante un contrato de trabajo de conformidad con la wet van 3 juli 1978 “betreffende de arbeidsovereenkomsten” (Ley de 3 de julio de 1978, relativa a los contratos de trabajo) y la duración de su reconocimiento se limita a la duración de dicho contrato de trabajo, de suerte que deberá iniciarse en cada caso un nuevo procedimiento de reconocimiento?

4)      ¿Deben interpretarse los artículos 49 TFUE, 56 TFUE, 45 TFUE, 34 TFUE, 35 TFUE, 101 TFUE o 102 TFUE, en relación o no con el artículo 106 TFUE, apartado 1, en el sentido de que se oponen a la normativa introducida mediante el artículo 13/1 del Real Decreto de 5 de julio de 2004, en su versión introducida por el artículo 17 del Real Decreto de 10 de julio de 2016, a saber, la disposición transitoria en virtud de la cual los contratos de trabajo mencionados en la tercera cuestión prejudicial deben ser celebrados en un primer momento por tiempo indefinido; desde el 1 de julio de 2017 por cuando menos dos años; desde el 1 de julio de 2018 por cuando menos un año; desde el 1 de julio de 2019 por cuando menos seis meses, y desde el 1 de julio de 2020 con una duración que se determinará libremente?

5)      ¿Deben interpretarse los artículos 49 TFUE, 56 TFUE, 45 TFUE, 34 TFUE, 35 TFUE, 101 TFUE o 102 TFUE, en relación o no con el artículo 106 TFUE, apartado 1, en el sentido de que se oponen a la normativa establecida en el artículo 15/1 del Real Decreto de 5 de julio de 2004, introducida por el artículo 18 del Real Decreto de 10 de julio de 2016, a saber, la disposición (transitoria) en virtud de la cual los trabajadores portuarios reconocidos conforme a la normativa anterior son reconocidos de pleno derecho como trabajadores portuarios en el grupo, por lo que se dificulta la posibilidad de contratación directa (con un contrato fijo) de los trabajadores portuarios por un empresario y se impide a los empresarios contar con trabajadores cualificados celebrando directamente con ellos un contrato fijo y ofreciéndoles seguridad laboral conforme a las normas de derecho laboral común?

6)      ¿Deben interpretarse los artículos 49 TFUE, 56 TFUE, 45 TFUE, 34 TFUE, 35 TFUE, 101 TFUE o 102 TFUE, en relación o no con el artículo 106 TFUE, apartado 1, en el sentido de que se oponen a la normativa introducida mediante el artículo 4, apartado 2, del Real Decreto de 5 de julio de 2004, sustituido por el artículo 4, punto 7, del Real Decreto de 10 de julio de 2016, a saber, la normativa en virtud de la cual un convenio colectivo establecerá las condiciones y modalidades en las que puede ser contratado un trabajador portuario en una zona portuaria distinta de aquella para la que haya sido reconocido, por lo que se limita la movilidad de los trabajadores entre las zonas portuarias sin que el legislador aclare cuáles pueden ser tales requisitos o modalidades?

7)      ¿Deben interpretarse los artículos 49 TFUE, 56 TFUE, 45 TFUE, 34 TFUE, 35 TFUE, 101 TFUE o 102 TFUE, en relación o no con el artículo 106 TFUE, apartado 1, en el sentido de que se oponen a la normativa introducida mediante el artículo 1, apartado 3, del Real Decreto de 5 de julio de 2004, sustituido por el artículo 1, punto 2, del Real Decreto de 10 de julio de 2016, a saber, la normativa en virtud de la cual los trabajadores (logísticos) que realizan un trabajo en el sentido del artículo 1 del koninklijk besluit van 12 januari 1973 “tot oprichting en vaststelling van de benaming en van de bevoegdheid van het Paritair Comité voor het Havenbedrijf” (Real Decreto de 12 de enero de 1973, por el que se crea la Comisión Paritaria de los Puertos y se establecen su denominación y su competencia), en lugares en los que las mercancías son sometidas, al objeto de su preparación para su ulterior distribución o envío, a una transformación que genera indirectamente un valor añadido demostrable, deben disponer de un certificado de seguridad, de suerte que dicho certificado de seguridad tendrá el valor de un reconocimiento en el sentido de la Ley de 8 de junio de 1972, por la que se organizan las labores portuarias, habida cuenta de que dicho certificado será solicitado por el empresario que haya suscrito un contrato de trabajo con un trabajador para realizar actividades en tal sentido y su expedición se efectuará previa presentación del contrato de trabajo y del documento de identidad y para lo cual las normas procesales que deban observarse se determinarán mediante convenio colectivo, sin que el legislador aclare este aspecto?»

B.      Asunto C-471/19

21.      Middlegate Europe es una empresa de transportes establecida en Zeebrugge (Bélgica) que opera en toda Europa. En el marco del transporte internacional por carretera, sus trabajadores, con la ayuda de un tractor remolcador, preparan en el muelle del puerto de Zeebrugge, entre otras cosas, remolques para su embarque con rumbo al Reino Unido e Irlanda.

22.      A raíz de un control practicado el 12 de enero de 2011, la policía levantó un acta contra Middlegate Europe por infracción del artículo 1 de la Ley de 1972 (ejecución de labores portuarias por un trabajador portuario no reconocido). Mediante decisión de 17 de enero de 2013, se le impuso una multa de 100 euros.

23.      Middelgate Europe impugnó la sanción ante el arbeidsrechtbank te Gent, afdeling Brugge (Tribunal de lo laboral de Gante, Sección de Brujas, Bélgica), que declaró infundado el recurso. El arbeidshof te Gent (Tribunal superior de lo laboral de Gante, Bélgica) desestimó, asimismo, el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia.

24.      Middlegate Europe recurrió en casación ante el Hof van Cassatie (Tribunal Supremo, Bélgica), alegando que los artículos 1 y 2 de la Ley de 1972 vulneran los artículos 10, 11 y 23 de la Constitución belga (principio de igualdad y libertad de comercio e industria de las empresas).

25.      En ese procedimiento, el Hof van Cassatie (Tribunal Supremo) formuló una cuestión de constitucionalidad ante el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional, Bélgica). Este último considera necesaria, para resolverla, la resolución prejudicial del Tribunal de Justicia, ya que se han invocado ante él, a favor o en contra, motivos jurídicos relativos a la compatibilidad de la ley interna con el derecho de la Unión.

26.      En concreto, eleva estas preguntas prejudiciales:

«1)      ¿Debe interpretarse el artículo 49 del TFUE, en su caso en relación con el artículo 56 de dicho Tratado, con los artículos 15 y 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y con el principio de igualdad, en el sentido de que se opone a una normativa nacional que obliga a las personas o empresas que desean realizar tareas portuarias en una zona portuaria belga en el sentido de la […] Ley de 1972 […] —incluidas las tareas ajenas a la carga y descarga de barcos en sentido estricto—, a valerse únicamente de trabajadores portuarios reconocidos?

2)      En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿puede mantener el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) los efectos de los controvertidos artículos 1 y 2 de la Ley de 8 de junio de 1972 por la que se organizan las tareas portuarias, con el fin de evitar la inseguridad jurídica y el descontento social y permitir al legislador cohonestar esa normativa con las obligaciones derivadas del derecho de la Unión Europea?»

III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

27.      Se acordó la acumulación de los asuntos C‑407/19 y C‑471/19, habiendo depositado observaciones escritas Katoen, el Gobierno belga y la Comisión.

28.      La vista que se debía haber celebrado el 23 de abril de 2020 fue sustituida por las preguntas, para respuesta escrita, que el Tribunal de Justicia dirigió a las partes y que estas contestaron.

IV.    Precisiones preliminares

A.      ¿Situación puramente interna?

29.      Como los litigios de los que dimanan estos reenvíos conciernen a situaciones carentes de elementos transfronterizos, pudiera plantearse [así lo hace el Raad van State (Consejo de Estado)] (13) si el Tribunal de Justicia es competente para resolver las cuestiones prejudiciales.

30.      En principio, las normas del TFUE sobre las libertades de circulación, así como los actos adoptados en ejecución de estas, no pueden aplicarse a situaciones cuyos elementos se circunscriban, en su totalidad, al interior de un solo Estado miembro. (14)

31.      Como excepción a esta regla, el Tribunal de Justicia ha declarado que, cuando el órgano jurisdiccional remitente le pide que se pronuncie con carácter prejudicial en el marco de un procedimiento de anulación de disposiciones aplicables no solo a los nacionales de un Estado miembro, sino también a los de los demás Estados miembros, la resolución que ese órgano jurisdiccional adopte a raíz de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia con carácter prejudicial producirá también efectos en relación con esos últimos nacionales, lo que justifica que este responda a las cuestiones prejudiciales que le han sido planteadas referidas a las disposiciones del Tratado relativas a las libertades fundamentales, aunque todos los elementos del litigio principal queden circunscritos al interior de un único Estado miembro. (15)

32.      En estos casos, recae sobre el tribunal de reenvío la obligación de justificar la necesidad de la interpretación prejudicial del Tribunal de Justicia. (16) El Raad van State (Consejo de Estado) ha cumplido con esta obligación señalando:

-      Que la norma belga controvertida es indistintamente aplicable a cualquier operador, sea cual sea su nacionalidad, que pretenda desarrollar actividades económicas vinculadas a los puertos.

-      Que esa reglamentación se refiere a las zonas portuarias belgas de Amberes y Zeebrugge, abiertas al transporte internacional en un contexto muy competitivo, por la cercanía de otros puertos del denominado «Hamburg-Le Havre range».

-      Que en esas zonas portuarias concurre un claro interés transfronterizo: en ellas tienen lugar muchas actividades de importación y de exportación de mercancías, en las que intervienen operadores internacionales interesados en recurrir a trabajadores portuarios de otros Estados miembros, para llevar a cabo sus propias tareas.

33.      Estimo, a la vista de estas consideraciones, que el Raad van State (Consejo de Estado) ha justificado suficientemente que, pese a tratarse de una situación puramente interna, el litigio puede revestir una dimensión transfronteriza, suficiente para requerir la colaboración del Tribunal de Justicia por vía prejudicial.

B.      Aplicabilidad del derecho de la Unión

34.      En el asunto C‑407/19, el Raad van State (Consejo de Estado) formula hasta siete preguntas que atañen a los artículos 49 TFUE, 56 TFUE, 45 TFUE, 34 TFUE, 35 TFUE, 101 TFUE y 102 TFUE, en relación o no con el artículo 106 TFUE, apartado 1. La cita de esos artículos se realiza con objeto de verificar si las normas belgas controvertidas son compatibles con ellos.

35.      Ahora bien, en el auto de remisión no se justifica por qué sería imprescindible la interpretación de todas esas disposiciones de derecho primario de la Unión.

36.      En concreto, así ocurre con la libertad de circulación de mercancías y, en menor medida, con la libre prestación de servicios y con la libertad de circulación de trabajadores (sobre estas dos últimas hay algunas alusiones en aquel auto). El razonamiento del tribunal a quo se centra en la libertad de establecimiento, lo que es lógico, pues el litigio versa sobre las restricciones que el régimen belga de reclutamiento de los estibadores implica para las empresas de otros Estados miembros que quieran instalarse y prestar servicios en los puertos belgas. (17)

37.      Tampoco contiene el auto de remisión explicaciones suficientes para que el Tribunal de Justicia pueda interpretar las normas de competencia aplicables a las empresas (artículos 101 TFUE y 102 TFUE) o a las empresas públicas o empresas con derechos especiales o exclusivos (artículo 106 TFUE, apartado 1) y determinar la compatibilidad con ellas de la reglamentación nacional controvertida. (18)

38.      Debo añadir, en cuanto a esto, que el Tribunal de Justicia ya examinó, en la sentencia Becu y otros, (19) la legislación belga sobre los trabajadores portuarios a la luz del artículo 106 TFUE, apartado 1, en relación con los artículos 101 TFUE y 102 TFUE. Afirmó entonces que esos preceptos no confieren a los particulares el derecho a oponerse a la aplicación de una normativa de un Estado miembro que obliga a contratar solo a trabajadores portuarios reconocidos, como los mencionados en la Ley de 1972, y a pagarles una retribución que supera ampliamente los salarios de sus propios empleados o los que pagan a otros trabajadores. (20)

39.      Por consiguiente, a la vista del contenido de los autos de remisión, lo que se ha de interpretar, básicamente, es el artículo 49 TFUE, para verificar si lo vulnera una reglamentación nacional con las características ya descritas. Será necesario, además, atender al artículo 45 TFUE, relativo a la libertad de circulación de trabajadores.

C.      ¿Derecho primario o normas de armonización?

40.      El legislador de la Unión no ha armonizado la prestación de servicios portuarios hasta la adopción del Reglamento 2017/352. (21) Los intentos precedentes (2004 y 2007) de aprobar directivas en esta materia se saldaron con fracasos, debidos, en gran parte, a la oposición de los sindicatos de estibadores, contrarios a la implantación de la «auto asistencia» (self-handling). (22)

41.      La propuesta de la Comisión contemplaba esa modalidad de operaciones de carga y descarga en los puertos, con arreglo a la que son los trabajadores de la propia naviera (o trabajadores no reconocidos, contratados directamente por los armadores o las empresas prestadoras de servicios portuarios) quienes las llevan a cabo. (23)

42.      Como ya he avanzado, (24) el Reglamento 2017/352 excluyó de su texto el núcleo de los aspectos laborales de los servicios portuarios: su artículo 9, apartado 1, señala que «no afectará a la aplicación de las normas laborales y sociales de los Estados miembros». (25) Renunció, pues, a incidir en los elementos clave del régimen jurídico de los estibadores. (26) De ahí que las normas estatales en esta materia hayan de contrastarse, directamente, con el derecho primario de la Unión.

43.      Pese a que no se cita en los autos de remisión, pudiera resultar pertinente la interpretación de la Directiva 2005/36/CE, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales. (27)

D.      Conexidad entre los dos reenvíos prejudiciales

44.      Ambos reenvíos (C‑407/19 y C‑471/19) están estrechamente ligados, por lo que se procedió a su acumulación. Pero la perspectiva desde la que se formulan es dispar: el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) dilucida la compatibilidad de las leyes con la Constitución belga, mientras que el Raad van State (Consejo de Estado) controla la legalidad de las normas de rango inferior a la ley.

45.      El asunto C‑471/19 plantea la compatibilidad con el artículo 49 TFUE de dos artículos de la Ley de 1972, pero en relación con hechos acaecidos en 2011, cuando estaba vigente el Real Decreto de 5 de julio de 2004 sin las modificaciones de 2016.

46.      En efecto, el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) pregunta sobre la compatibilidad con el artículo 49 TFUE (y con los artículos 15 y 16 de la Carta) de los artículos 1 y 2 de la Ley de 1972, en sí mismos y al margen de su desarrollo reglamentario. (28)

47.      En el asunto C‑407/19 esa compatibilidad se suscita respecto de las disposiciones reglamentarias introducidas por el Real Decreto de 10 de julio de 2016.

V.      Primera cuestión prejudicial del asunto C‑471/19

48.      Me propongo abordar, en primer lugar, la compatibilidad con el artículo 49 TFUE de la ley nacional que circunscribe a los trabajadores «reconocidos» la posibilidad de ser contratados para las labores portuarias. Seguidamente me referiré a los artículos 15 y 16 de la Carta. La aplicación del principio de igualdad queda subsumida en el artículo 49 TFUE, por lo que no precisa un tratamiento específico.

A.      Limitación de la contratación de trabajadores portuarios como restricción al derecho de establecimiento

49.      Lo que está en juego es el ejercicio del derecho de establecimiento (artículo 49 TFUE) de las empresas que desean realizar actividades en puertos belgas, pero quieren emplear a trabajadores distintos de los estibadores reconocidos. Estos últimos son, como ya se ha dicho, los únicos autorizados para desempeñar las labores portuarias.

50.      Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, constituye una restricción, en el sentido del artículo 49 TFUE, cualquier medida nacional que, aun cuando sea aplicable sin discriminación por razón de la nacionalidad, prohíba, obstaculice o haga menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales de la Unión, de la libertad de establecimiento garantizada por el Tratado. (29)

51.      La normativa belga no discrimina directamente en razón de la nacionalidad, ya que se aplica por igual a las empresas belgas y a las de otros Estados miembros que aspiren a instalarse y prestar sus servicios en las zonas portuarias. Ahora bien, todas ellas han de emplear a los trabajadores reconocidos para desarrollar su actividad, sin posibilidad de acudir a los suyos propios (o a cualesquiera otros no reconocidos).

52.      Esa regla tiene, por lo tanto, consecuencias negativas para las empresas que, procedentes de otros Estados miembros, pretenden establecerse en las zonas portuarias belgas, puesto que no pueden contratar con libertad, y por otros medios, trabajadores para sus tareas. En esa misma medida, es apta para impedir o disuadir a esas empresas de radicarse en los puertos belgas a fin de ejercer una actividad profesional. (30)

53.      El tribunal de reenvío comparte esta idea, en lo que coincido. Reconoce que la obligación de reclutar a los estibadores de entre los trabajadores portuarios integrantes del pool, en condiciones que escapan al control de las empresas portuarias, así como la obligación de afiliarse a una organización representativa de los empleadores, tienen como consecuencia impedir o desincentivar el establecimiento en las zonas portuarias belgas de empresas de otros Estados miembros. (31)

54.      De la sentencia Comisión/España se desprende, sin ambages, que este tipo de medias constituye una restricción de la libertad de establecimiento. (32) No creo imprescindible, pues, extenderme más sobre este extremo.

B.      Justificación de la restricción

55.      Las restricciones a la libertad de establecimiento que sean aplicables sin discriminación a causa de la nacionalidad pueden estar justificadas por razones imperiosas de interés general, siempre que resulten adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no vayan más allá de lo indispensable para alcanzarlo. (33)

56.      El tribunal de reenvío ha mencionado en su auto las mismas razones imperiosas de interés general que ha invocado el Gobierno belga en sus observaciones. (34) Son estas:

-      La necesidad de garantizar la seguridad en los puertos y prevenir los accidentes laborales.

-      La necesidad de contar con mano de obra especializada, que aúne productividad, servicio y competitividad, ante la fluctuación de la demanda de trabajo en las zonas portuarias.

-      La garantía de la igualdad de trato en las condiciones sociales de los trabajadores portuarios.

57.      En lo que respecta a la seguridad portuaria, el Tribunal de Justicia la ha aceptado como exigencia imperativa de interés general. (35) En este asunto, la invocación de la seguridad portuaria se vincula con la prevención de accidentes, por entender que se trata de una actividad que entraña un riesgo considerable.

58.      Sobre la peligrosidad de las labores portuarias el Gobierno belga y las empresas demandantes defienden tesis encontradas:

-      El Gobierno belga esgrime que el riesgo de accidentes se produce no solo en la carga y descarga de buques, en sentido estricto, sino también en las diversas actividades inextricablemente unidas a ellas. (36)

-      Las empresas demandantes, por el contrario, afirman que la peligrosidad de las labores portuarias ha disminuido mucho con el desarrollo de la tecnología. (37)A su parecer, las autoridades belgas equiparan la estiba de barcos, que es la actividad más compleja, con otras de menor riesgo (como la carga y descarga de camiones y de trenes que llegan al puerto o el almacenamiento y el apilado de mercancías en un depósito), que corren a cargo de los trabajadores ordinarios fuera de las zonas portuarias, sin que se les pida un reconocimiento previo. En su opinión, el encabalgamiento de actividades en los puertos no las convertiría en más peligrosas.

59.      Corresponde al tribunal de reenvío el juicio definitivo sobre estas argumentaciones, pero no excluyo que las labores portuarias sigan teniendo, aún hoy, un nivel de riesgo suficiente para justificar que las autoridades de un Estado miembro decidan adoptar normas que garanticen la seguridad en los recintos portuarios.

60.      La Organización Internacional del Trabajo (en lo sucesivo, «OIT») ha elaborado recomendaciones que ponen de manifiesto la peligrosidad de las labores portuarias. (38) Aun reconociendo las mejoras en esta materia, asegura que «todavía se considera que el trabajo portuario entraña un riesgo muy grande de accidentes». (39)

61.      La seguridad portuaria, como objetivo orientado a la prevención de accidentes, puede calificarse de exigencia imperativa de interés general. En cuanto tal, podría justificar restricciones al acceso al trabajo portuario, comprendidas las que atienden a las condiciones de reclutamiento de quienes lo llevan a cabo.

62.      Sobre la protección de los trabajadores, el Tribunal de Justicia también la ha admitido, en términos generales, como una de las razones imperiosas de interés general que pueden amparar restricciones a la libertad de establecimiento. (40)

63.      El Gobierno belga aduce la protección de las condiciones laborales de los trabajadores portuarios ya reconocidos y que forman parte del pool, frente a los que no se han beneficiado de tal reconocimiento y no se han integrado en él. No creo que este argumento sea suficiente para admitir que la protección de aquellos trabajadores legitime la restricción del reclutamiento de estibadores, dando preferencia a unos sobre otros, tal como preceptúa la Ley de 1972.

64.      Esta clase de medida podría encontrar un cierto amparo en el Convenio 137 sobre el trabajo portuario, adoptado en Ginebra el 25 de junio de 1973 en el marco de la OIT (en lo sucesivo, «Convenio n.º 137»), (41) cuyo artículo 3, apartado 2, establece la prioridad de los trabajadores portuarios registrados para efectuar las labores en los puertos. El Convenio incluye normas protectoras de este tipo de estibadores registrados.

65.      No obstante, el Convenio n.º 137 es un convenio técnico de la OIT que se halla en situación provisional, pues ha sido ratificado únicamente por 25 países (en realidad, solo 24, porque los Países Bajos lo denunciaron en 2006), incluidos 11 Estados miembros de la Unión entre los que no se cuenta Bélgica. (42) Se trata, además, de un convenio que ha dejado de estar actualizado, debido a la evolución tecnológica del trabajo portuario, y cuyo mecanismo de registro de los trabajadores portuarios ha funcionado en ocasiones como un sistema de reserva o monopolio profesional ventajoso solo para un grupo de trabajadores. (43)

66.      La Unión no es parte en el Convenio n.º 137 y sobre su impacto en el derecho de la Unión el Tribunal de Justicia no se pronunció en la sentencia Comisión/España, (44) pese a que el Reino de España lo invocó para justificar su régimen nacional de contratación de los estibadores, finalmente declarado incompatible con el artículo 49 TFUE. La situación provisional del Convenio n.º 137 explica que, a diferencia de otros convenios de la OIT, (45) su contenido tampoco se haya recogido en acuerdos celebrados entre agentes sociales a nivel internacional para incorporarlo después a directivas de la Unión.

67.      De lo hasta ahora expuesto deduzco que la limitación al reclutamiento de estibadores, mediante la exigencia de reconocimiento, podría justificarse únicamente para proteger la seguridad portuaria, es decir, para prevenir los accidentes en los recintos portuarios, dado su nivel de riesgo.

68.      En cuanto a la necesidad de asegurar mano de obra para la realización de las labores portuarias, de admitirse como exigencia imperativa, no tendría que traducirse obligatoriamente en un sistema de contingente cerrado como el ahora analizado. Podría acudirse, para satisfacer esa necesidad con carácter estable, a centros portuarios de empleo, a empresas de trabajo temporal o a otras fórmulas sin la rigidez de aquel sistema.

C.      Proporcionalidad de la restricción

69.      Además de justificarse en una exigencia imperativa, una medida nacional restrictiva del derecho de establecimiento solo es aceptable si se atiene al principio de proporcionalidad. Desde este ángulo, su contenido ha de ser indispensable para garantizar la consecución del objetivo de la seguridad portuaria, de manera que el mismo resultado no pueda lograrse mediante normas menos rigurosas con idéntica eficacia. (46)

70.      Los artículos 1 y 2 de la Ley de 1972 se circunscriben a instaurar el mecanismo del reconocimiento, como instrumento para controlar y limitar la contratación de estibadores. No especifican, sin embargo, las modalidades para llevarlo a cabo.

71.      En mi opinión, podría aceptarse que ambos preceptos, aisladamente considerados, se atienen al criterio de la proporcionalidad. El previo reconocimiento, sin más, de los estibadores como condición para contratarlos podría ser adecuado para proteger la seguridad de los trabajos portuarios. (47)

72.      Ahora bien, todo depende de cómo se estructuren las modalidades de aplicación del reconocimiento. Serían admisibles las que estuvieran basadas en criterios objetivos, no discriminatorios, conocidos de antemano y que permitieran a los estibadores de otros Estados miembros demostrar que cumplen en su Estado de origen exigencias equivalentes a las aplicadas a los trabajadores portuarios nacionales. (48)

73.      El reconocimiento para que los estibadores pudieran ser contratados en los puertos belgas podría extenderse a todos aquellos que contasen, en sus países de origen, con una formación profesional previa equivalente (49) que se atenga, por ejemplo, a las pautas marcadas por la OIT. (50) Esa formación abocaría a obtener un título de formación profesional habilitante para realizar los trabajos portuarios. (51)

74.      En la sentencia Comisión/España, (52) el Tribunal de Justicia consideró que había opciones menos restrictivas para la libertad de establecimiento que las impuestas por la normativa nacional, (53) entre las que figuraba la obligación de contratar con carácter prioritario a trabajadores puestos a disposición por una determinada sociedad anónima.

75.      El Tribunal de Justicia asumió, entonces, como menos restrictivas las alternativas sugeridas por la Comisión para proteger la seguridad de los trabajadores portuarios, a saber: «[…] que sean las propias empresas estibadoras las que, pudiendo contratar libremente trabajadores permanentes o temporales, gestionen las oficinas de empleo que han de suministrarles su mano de obra y organicen la formación de esos trabajadores, o la posibilidad de crear una reserva de trabajadores gestionada por empresas privadas, que funcionen como agencias de empleo temporal y que pongan trabajadores a disposición de las empresas estibadoras». (54)

76.      Para garantizar la seguridad portuaria, podría sumarse a esas alternativas que los trabajadores portuarios, para ser reconocidos como idóneos a efectos de su contratación, contasen con la suficiente formación profesional, acreditada en su caso con certificados de aptitud profesional.

77.      Los artículos 1 y 2 de la Ley de 1972 no superarían, por el contrario, la prueba de la proporcionalidad si sus modalidades de ejecución se tradujeran en un monopolio del reconocimiento de los estibadores, como condición para su contratación, cuyo control resida en las organizaciones sindicales y en las asociaciones empresariales de las zonas portuarias.

78.      Así sucedía con la reglamentación belga que, dictada en desarrollo de la Ley de 1972, la Comisión reputó incompatible con el derecho de la Unión, por lo que inició un recurso de incumplimiento. (55) Esa reglamentación (en particular, el Real Decreto de 5 de julio de 2004) configuraba un mecanismo de reconocimiento de los estibadores que no se atenía al principio de proporcionalidad. En concreto, no era indispensable para mejorar la seguridad portuaria, objetivo que se podía alcanzar con medidas menos restrictivas del derecho de establecimiento.

79.      Sin acometer un análisis exhaustivo, (56) me limitaré a subrayar varios elementos de dicho régimen que restringían de manera desproporcionada el derecho de establecimiento e incumplían el artículo 49 TFUE.

80.      En primer lugar, se trataba de un modelo cerrado de contratación de estibadores (closed shop) en el que las organizaciones sindicales disfrutaban de una posición de privilegio. El reconocimiento de los estibadores para ingresar en el pool general o en el logístico era concedido por una comisión de cada puerto, compuesta a partes iguales por representantes sindicales y de la agrupación local de empleadores.

81.      En la práctica, (57) parece que las organizaciones sindicales controlaban por completo el mecanismo de reconocimiento de nuevos estibadores en cada puerto, hasta el punto de que los candidatos debían ser propuestos por los sindicatos o tenían que afiliarse a estos si los presentaba la asociación de empleadores. (58)

82.      En segundo lugar, el corporativismo del modelo se veía reforzado por el monopolio que el artículo 3 bis de la Ley de 1972 confería a las organizaciones locales de empresarios para contratar a los estibadores. (59) En cada puerto había una única organización empresarial, a la que debían pertenecer la mayoría de los empleadores y, de facto, la participación en ella devenía casi obligatoria.

83.      De este modo se impedía la contratación directa de los trabajadores portuarios por las empresas que demandaban sus servicios. Se instauraba una relación triangular, en la que la asociación local de empleadores garantizaba la aplicación de las normas laborales vigentes en el puerto correspondiente.

84.      En tercer lugar, reforzaban el sistema cerrado de contratación los convenios colectivos negociados en cada puerto entre los sindicatos y la agrupación local de empresarios. Fruto de esta negociación colectiva fueron los denominados «códices», adoptados en cada puerto, que apuntalaban el control sobre el mecanismo de contratación de los estibadores. Así se obstaculizaba la movilidad de estos incluso entre los diferentes puertos belgas, ya que el reconocimiento se obtenía para trabajar en un único puerto.

85.      En cuarto lugar, los sindicatos y las organizaciones profesionales monopolizaban los cursos de formación requeridos para los candidatos a estibadores. Esa formación para ser trabajador portuario la impartían las mismas organizaciones que controlaban las decisiones de reconocimiento. (60)

86.      Por último, el Real Decreto de 12 de enero de 1973, al desarrollar la Ley de 1972, impuso una delimitación material y geográfica de las zonas portuarias que era desproporcionada:

-      Desde el punto de vista material, calificó de tareas portuarias las desempeñadas por todos los trabajadores y sus empresarios en las zonas portuarias como actividad principal o accesoria, (61) así como otros servicios auxiliares relacionados con las mercancías, como el marcado o el pesado. Muchas de estas actividades entrañaban un riesgo menor que la carga y descarga de mercancías de un barco propiamente dichas, lo que dificultaba que empresas de otros Estados miembros pudieran instalarse en puertos belgas para prestar este tipo de servicios.

-      Desde el punto de vista geográfico, la delimitación de las zonas portuarias se hacía de manera muy amplia, englobando terrenos junto a los muelles con depósitos y fábricas e, incluso, zonas residenciales. (62)

87.      El efecto restrictivo de esta amplia delimitación, material y geográfica, de las labores portuarias incrementaba el efecto restrictivo de la medida prevista en los artículos 1 y 2 de la Ley de 1972.

88.      En suma, si esos dos artículos se aprecian en su contexto normativo más extenso (el configurado por el Real Decreto de 5 de julio de 2004 y las normas anteriores a él), tal como queda descrito, el reconocimiento de los estibadores, como instrumento para controlar y limitar su contratación, no podría reputarse compatible con el artículo 49 TFUE. Así ocurriría porque un mecanismo cerrado de contratación, bajo el control de los sindicatos y de las organizaciones empresariales de cada puerto, implica una limitación desproporcionada a la libertad de establecimiento de empresas procedentes de otros Estados miembros.

89.      Por el contrario, como ya señalé, serían admisibles modalidades de reconocimiento basadas en criterios objetivos, no discriminatorios, conocidos de antemano y que permitieran a los estibadores de otros Estados miembros demostrar que cumplen en su Estado de origen exigencias equivalentes a las de los nacionales.

D.      Compatibilidad con los artículos 15 y 16 de la Carta

90.      Una restricción en el sentido del artículo 49 TFUE afecta, por derivación, a las libertades consagradas en el artículo 15, apartado 2 (libertad de establecimiento), y en el artículo 16 (libertad de empresa) de la Carta. Ambos preceptos se remiten, en particular, al artículo 49 TFUE. (63)

91.      El análisis de la compatibilidad de la norma belga que restringe la contratación de los estibadores con los artículos 15, apartado 2, y 16 de la Carta coincidiría, pues, con el que acabo de hacer con respecto al artículo 49 TFUE.

VI.    Segunda pregunta prejudicial del asunto C‑471/19

92.      En la hipótesis de que la respuesta a su primera pregunta fuera afirmativa, el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) quiere saber si puede mantener los efectos de los artículos 1 y 2 de la Ley de 1972, para evitar la inseguridad jurídica y el descontento social, mientras el legislador belga adecúa su normativa al derecho de la Unión.

93.      Según ya he avanzado, los artículos 1 y 2 de la Ley de 1972, en sí mismos considerados, no generan una restricción contraria al artículo 49 TFUE y a los artículos 15, apartado 2, y 16 de la Carta. No habría necesidad, en esa tesitura, de abordar la segunda pregunta prejudicial.

94.      Distinta es la perspectiva si se atiende al corpus normativo formado por aquellos artículos y su desarrollo reglamentario (el Real Decreto de 5 de julio de 2004), que estimo incompatible con el derecho de la Unión. Ahora bien, ese conjunto normativo no está ya en vigor, pues el Estado belga lo modificó, mediante el Decreto de 10 de julio de 2016, para dar satisfacción a los requerimientos de la Comisión.

95.      La pregunta podría reformularse circunscribiéndola al mantenimiento provisional de los efectos del conjunto normativo integrado por los artículos 1 y 2 de la Ley de 1972 y las modalidades de su aplicación recogidas en el Real Decreto de 10 de julio de 2016. Habría que partir, entonces, de que estas nuevas modalidades, como las del Real Decreto de 2004, resultan también contrarias al artículo 49 TFUE, lo que examinaré a continuación.

96.      El Tribunal de Justicia puede, con carácter excepcional y en atención a consideraciones imperiosas de seguridad jurídica, suspender provisionalmente el efecto de exclusión que ejerce una norma de la Unión sobre el derecho nacional contrario a ella. (64)

97.      Además de ser una prerrogativa exclusivamente suya, el Tribunal de Justicia indica que habilitará a los jueces nacionales para llevar a cabo la suspensión temporal de la aplicación del principio de primacía y mantener los efectos de la norma nacional contraria al derecho de la Unión en función de las circunstancias del caso. Es imprescindible que concurra una exigencia imperiosa de interés general capaz de justificar dicha suspensión y el respeto de condiciones estrictas. (65)

98.      En varias sentencias se ha autorizado la suspensión del efecto de inaplicación inherente al principio de primacía, conservando la eficacia provisional de preceptos nacionales contrarios a normas medioambientales de la Unión de carácter procedimental (en concreto, las que imponían obligaciones de realizar evaluaciones de impacto ambiental). (66)

99.      En el asunto Winner Wetten (67) (relativo a normas alemanas sobre el monopolio de apuestas deportivas), la violación del derecho de la Unión tenía, por el contrario, carácter sustantivo. Ese factor no impidió que el Tribunal de Justicia dejara la puerta abierta, implícitamente, (68) a la posibilidad de suspender los efectos de su sentencia, evocando la analogía con la jurisprudencia sobre el mantenimiento de los efectos de un acto de la Unión anulado o declarado inválido (aunque la protección del orden social y de los ciudadanos contra los riesgos ligados a los juegos de azar no justificaba el mantenimiento temporal de la normativa alemana). (69)

100. Entiendo, al igual que la Comisión, que tampoco en este asunto concurren motivos suficientes para mantener, de modo provisional, la eficacia del conjunto normativo belga. Ni la supuesta inseguridad jurídica ni el eventual descontento social que invoca el tribunal de remisión lo justifican.

101. El Gobierno belga apela también a la jurisprudencia sobre la limitación temporal de los efectos de las sentencias prejudiciales del Tribunal de Justicia sobre situaciones jurídicas pasadas.

102. Esa jurisprudencia (a la que el tribunal remitente no se refiere) no puede aplicarse aquí, pues no se dan los dos elementos esenciales que exige, es decir, la buena fe de los círculos interesados y el riesgo de trastornos graves. (70)

103. La invocación de la buena fe no puede acogerse cuando la legislación belga sobre el trabajo portuario ha sido objeto de vigilancia y de un recurso de incumplimiento de la Comisión, que esta admite haber archivado por motivos políticos. (71) Además, tras la sentencia Comisión/España, la compatibilidad de aquella legislación con el artículo 49 TFUE era más que dudosa.

104. El riesgo de trastornos graves tampoco se cumpliría: no tiene este carácter el descontento de los estibadores reconocidos (incluso traducido en la posibilidad de huelgas, que invoca el Gobierno belga) contra las modificaciones imprescindibles para superar un sistema de reclutamiento cerrado que les beneficia, pero que se opone al derecho de la Unión.

VII. Asunto C‑407/19

A.      Consideraciones generales sobre el nuevo cuadro normativo, aprobado por el Real Decreto de 10 de julio de 2016, a la luz de los artículos 49 TFUE y 45 TFUE

105. Con sus siete preguntas prejudiciales, el Raad van State (Consejo de Estado) insta al Tribunal de Justicia a interpretar si, entre otros, los artículos 45 TFUE y 49 TFUE (72) son compatibles con varios elementos de la normativa de desarrollo de la Ley de 1972, establecida por el Real Decreto de 10 de julio de 2016.

106. Como ya he señalado, el 28 de marzo de 2014, la Comisión inició un procedimiento por incumplimiento contra Bélgica porque, en su opinión, el régimen nacional de organización del trabajo portuario era, en algunos aspectos esenciales, contrario al derecho de la Unión, en particular, a la libertad de establecimiento.

107. Según el órgano jurisdiccional remitente, tras el escrito de requerimiento remitido por la Comisión, no se han modificado ni la Ley de 1972 ni sus principios esenciales. El Estado belga, sin embargo, adoptó el Real Decreto de 10 de julio de 2016 para responder a las objeciones de la Comisión y esta decidió, por motivos políticos, (73) poner fin al procedimiento el 17 de mayo de 2017.

108. Los elementos principales del nuevo sistema de reclutamiento de estibadores (74) son los siguientes:

–      Permanece el requisito de reconocimiento de todos los trabajadores portuarios no dedicados a actividades logísticas por una Comisión administrativa, creada en el seno de la Subcomisión competente para cada zona portuaria belga. Esa Comisión la forman paritariamente representantes de las asociaciones de empresarios locales autorizadas y representantes de los sindicatos del puerto en cuestión.

–      Para la contratación de nuevos trabajadores portuarios dedicados a actividades logísticas se suprime el requisito de pertenencia al pool y se establece como condición la de disponer de un certificado de seguridad. Los trabajadores logísticos del anterior pool continúan como trabajadores reconocidos.

–      Para los trabajadores portuarios ocupados en tareas no logísticas, se mantiene el pool general y la necesidad de reconocimiento. Este se puede solicitar para entrar en el pool o para ser contratado directamente por los empleadores al margen del pool. (75)

–      Se regulan las condiciones para obtener el reconocimiento, incluyendo las exigencias de formación y cualificación, así como la de superar test médicos y psicológicos.

–      La Comisión administrativa paritaria acepta en el pool a nuevos trabajadores en función de las necesidades de mano de obra. Los trabajadores del pool continúan en él como trabajadores reconocidos.

109. Este método de reclutamiento de los trabajadores portuarios continúa limitando la libertad de establecimiento consagrada en el artículo 49 TFUE. Las consideraciones que expuse al analizar la primera pregunta prejudicial del asunto C‑471/19 le son del todo aplicables.

110. Aunque pronunciados en un contexto dispar, los argumentos del Tribunal de Justicia en la sentencia AGET Iraklis (76) (sobre la intervención pública en relación con los despidos colectivos de las empresas del sector portuario) pueden extrapolarse, mutatis mutandis, a las medidas del Real Decreto de 10 de julio de 2016.

111. Esas medidas encarnan también «una injerencia importante en determinadas libertades de las que gozan, en general, los operadores económicos […] para contratar a trabajadores con el fin de poder llevar a cabo sus actividades o la de poner fin a la actividad de su establecimiento por sus propias razones». (77)

112. Les son igualmente aplicables las palabras de la sentencia Comisión/España, en cuanto que se trata de medidas que «[…] compelen a las empresas estibadoras extranjeras a llevar a cabo una adaptación que puede tener consecuencias financieras y producir perturbaciones en su funcionamiento, hasta el punto de disuadir a las empresas de otros Estados miembros de establecerse en los puertos […]». (78)

113. Alguno de los elementos de este régimen normativo puede obstaculizar, además, la libertad de circulación de los trabajadores portuarios de otros Estados miembros que deseen ser contratados en los puertos belgas, con lo que vulneran el artículo 45 TFUE. La jurisprudencia sobre esta libertad coincide en la manera de abordar la compatibilidad de las medidas nacionales restrictivas con la utilizada para la libertad de establecimiento.

114. Según el Tribunal de Justicia, el conjunto de disposiciones del TFUE relativas a la libre circulación de personas tiene por objeto facilitar a los nacionales de los Estados miembros el ejercicio de cualquier tipo de actividad profesional en el territorio de la Unión. Esas disposiciones se oponen a las medidas que puedan colocar a estos nacionales en una situación desfavorable, en el supuesto de que deseen ejercer una actividad económica en el territorio de otro Estado miembro. (79)

115. De este modo, las normas que impiden o disuaden a un nacional de un Estado miembro de abandonar su Estado de origen para ejercer su derecho a la libre circulación constituyen obstáculos a dicha libertad, aun cuando se apliquen con independencia de la nacionalidad de los trabajadores afectados. (80)

116. El principio de igualdad de trato recogido en el artículo 45 TFUE prohíbe no solo las discriminaciones manifiestas, basadas en la nacionalidad, sino también cualquier forma de discriminación encubierta que, aplicando criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado. A menos que esté justificada objetivamente y sea proporcionada al objetivo perseguido, una normativa de derecho nacional, aunque sea indistintamente aplicable en función de la nacionalidad, debe considerarse indirectamente discriminatoria cuando, por su propia naturaleza, pueda afectar más a los trabajadores migrantes que a los trabajadores nacionales y pueda, por tanto, perjudicar, en particular, a los primeros. (81)

117. Las medidas identificadas por el tribunal de reenvío en sus siete preguntas (excepto la contemplada en la quinta), aunque no son directamente discriminatorias por razón de la nacionalidad, pueden obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de la libertad de circulación intracomunitaria de los trabajadores portuarios de otros países.

118. Las exigencias imperiosas de interés general invocadas por el Estado belga para justificar estas medidas, derogatorias del régimen laboral general aplicado en dicho país, son la seguridad portuaria y la protección de los derechos de los trabajadores portuarios. (82)

119. Como ya expliqué, ambos intereses han sido aceptados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia como exigencias imperativas, pero hay que determinar si el régimen del Real Decreto de 10 de julio de 2016 se atiene al principio de proporcionalidad, esto es, si resulta necesario para la consecución de aquellos motivos de interés general y si no hay alternativas menos restrictivas para lograrla.

120. Procederé a analizar cada una de las medidas señaladas por el Raad van State (Consejo de Estado) a la vista de las indicaciones que él mismo suministra. Cuando esas indicaciones sean insuficientes, me limitaré a exponer las pautas mínimas para que el juicio de proporcionalidad pueda llevarlo a cabo aquel tribunal, a cuyo alcance está toda la información para pronunciarse de manera exhaustiva.

B.      Reconocimiento de los estibadores por decisión de una comisión administrativa paritaria (primera pregunta prejudicial)

121. A tenor del artículo 1 del Real Decreto de 5 de julio de 2004, en su versión modificada por el Real Decreto de 10 de julio de 2016, en cada zona portuaria los trabajadores portuarios serán reconocidos por una comisión administrativa compuesta a partes iguales por representantes de la organización de empresarios y de los sindicatos de dicha zona.

122. Las características más destacadas del funcionamiento de estas comisiones son:

-      Las solicitudes de reconocimiento se presentan por escrito mediante un formulario en el que se puntualiza si son para un empleo en el pool o fuera de este.

-      Los trabajadores portuarios serán reconocidos o no en el pool teniendo en cuenta la «necesidad de mano de obra». Ese reconocimiento se efectúa por un tiempo determinado o por tiempo indefinido, fijándose las modalidades de duración por convenio colectivo.

123. Las empresas demandantes argumentan que este sistema incorpora varios elementos incompatibles con el derecho de la Unión, en lo que atañe al reconocimiento de los trabajadores portuarios no dedicados a actividades logísticas, a saber:

–      La composición de la Comisión administrativa permite a las asociaciones de empresarios locales autorizadas y a los sindicatos establecidos en el puerto controlar por completo el acceso al trabajo de estibador («closed shop»). Puede dar lugar a una compartimentación artificial del mercado de trabajo portuario por los operadores monopolísticos.

-      Se utiliza un criterio económico (las necesidades de mano de obra) para abrir, o no, el pool a nuevos trabajadores.

-      El procedimiento carece de las garantías procesales elementales, pues no hay un plazo en el que la Comisión administrativa deba resolver, esta ha de hacerlo por unanimidad y las vías de recurso contra sus acuerdos u omisiones son inexistentes o insuficientes.

124. La Comisión administrativa que otorga, en cada puerto, el reconocimiento de los estibadores, tanto dentro como fuera del pool, en realidad dispensa una autorización para el ejercicio de una actividad económica, la de trabajador portuario.

125. El artículo 49 TFUE no exige garantías específicas respecto a la creación y el funcionamiento de una comisión que adopta decisiones para el ejercicio de una actividad profesional. Ahora bien, como esa autorización es, de suyo, una restricción a la libertad de establecimiento, solo se atendrá al principio de la proporcionalidad si el poder discrecional de esa comisión se amolda a criterios transparentes y objetivos, para evitar que ejerza sus funciones de manera arbitraria. (83)

126. Una comisión que dispensa autorizaciones (reconocimientos) de este género deberá, además, preservar su imparcialidad, que puede ser puesta en duda cuando en ella participen, con voto dirimente, operadores del mercado afectado o sus representantes. (84) La independencia de esa comisión respecto a los mencionados operadores es una garantía contra los conflictos de intereses a la hora de tomar acuerdos. (85)

127. Las Comisiones administrativas que deciden las solicitudes de reconocimiento de los trabajadores portuarios tienen, como se acaba de explicar, una composición y un funcionamiento controlado por los operadores que ya están en los puertos, representados por los sindicatos de trabajadores y por la asociación local de empresarios.

128. Con esta composición es poco verosímil que sus miembros no incurran en conflictos de intereses y puedan juzgar de manera objetiva, imparcial y no arbitraria sobre las solicitudes de reconocimiento de los nuevos estibadores.

129. Aunque la apreciación final compete al tribunal de remisión, que posee toda la información, parece difícil que la actuación de este género de comisiones paritarias, al resolver sobre el reconocimiento de estibadores, sea conforme con el principio de la proporcionalidad.

130. Hay, además, otros elementos del régimen de las Comisiones administrativas que corroboran esta valoración.

131. La exigencia de unanimidad para adoptar acuerdos (86) refuerza el control de los operadores ya presentes en los puertos, especialmente de los sindicatos, ya que les confiere un derecho de veto sobre la admisión de nuevos estibadores. Según las sociedades demandantes, ese derecho de veto se extiende a la retirada del reconocimiento, lo que supone para los estibadores sindicados, que son casi la totalidad, un trabajo prácticamente de por vida.

132. Corrobora esa misma apreciación que el criterio empleado para determinar la apertura del pool a nuevos trabajadores sea de naturaleza puramente económica: las necesidades de mano de obra. Ese factor, como a continuación expondré, no puede admitirse como exigencia imperiosa de interés general que justifique una restricción a la libertad de establecimiento.

133. El Gobierno belga aduce, sin embargo, que las Comisiones administrativas deben aplicar el criterio de la necesidad de mano de obra para que el sistema del pool sea sostenible económicamente y añade que las empresas cuentan, a partir del Real Decreto de 10 de julio de 2016, con la posibilidad de contratar a trabajadores reconocidos fuera del pool.

134. Opino, sin embargo, que:

-      La sostenibilidad del sistema del pool por motivos económicos es una razón carente de aptitud para justificar una restricción a la libertad de prestación de servicios. (87)

-      Otorgar el reconocimiento en función de la necesidad de mano de obra puede tender, primordialmente, a proteger a quienes ya forman parte del pool y a mantener sus ventajas frente a los nuevos trabajadores portuarios que aspiran a integrarse en él.

-      En cuanto a la posibilidad de contratar a trabajadores reconocidos, pero no integrados en el pool, se regula en términos extremadamente restrictivos: el reconocimiento solo es válido mientras dure el contrato y el trabajador debe obtener un nuevo reconocimiento con cada nuevo contrato. Dado que el trabajo portuario es muy fluctuante, las empresas recurren con frecuencia a los contratos de corta duración, para los que la utilización de los estibadores del pool es casi la única alternativa.

135. Un último factor que ayuda a apreciar la ausencia de proporcionalidad del régimen de las Comisiones administrativas es el que concierne a su procedimiento y a las vías de recurso contra sus acuerdos u omisiones. La existencia de un control jurisdiccional efectivo la demanda el artículo 47 de la Carta y es relevante para determinar si una restricción a la libertad de establecimiento supera la prueba de la proporcionalidad. (88)

136. Según el tribunal de reenvío, no se prevé una fecha límite para que esas Comisiones resuelvan las solicitudes. Deciden conforma a un procedimiento sin plazos fijados, sin garantías procesales específicas y sin una obligación clara de motivación, (89) lo que genera una notable inseguridad a los solicitantes. (90)

137. Además, contra sus resoluciones de reconocimiento cabe únicamente un recurso judicial ante el tribunal du travail (Juzgado de lo social). (91) Corresponde al Raad van State (Consejo de Estado) verificar si, teniendo en cuenta el derecho nacional en su conjunto, esas resoluciones pueden ser objeto de un control jurisdiccional efectivo.

138. La suma de todos estos elementos de juicio me lleva a propugnar una respuesta afirmativa a la primera pregunta prejudicial.

C.      Exigencias médicas, psicológicas y de formación para el reconocimiento de los estibadores (segunda pregunta prejudicial)

139. El artículo 4, apartado 1, puntos 2, 3, 6 y 8, del Real Decreto de 5 de julio de 2004, tal como ha sido modificado o, en su caso, introducido por el Real Decreto de 10 de julio 2016, reclama, para su reconocimiento como trabajador portuario, que el trabajador:

-      sea declarado médicamente apto por el servicio externo de prevención y protección en el trabajo al que esté afiliada la organización de empresarios designada como mandataria;

-      haya superado las pruebas psicotécnicas realizadas por el órgano designado por la organización autorizada de empresarios;

-      haya asistido a un curso sobre seguridad laboral y obtención de la cualificación profesional, superando el examen final; y

-      disfrute de un contrato de trabajo, si es un trabajador portuario no incluido en el pool. (92)

140. El Raad van State (Consejo de Estado) pregunta si estos requisitos están justificados por el objetivo de proteger la seguridad portuaria. Coincido con la Comisión en que el de aptitud médica, el de superación de test psicológicos y el de formación profesional previa son adecuados, en principio, para garantizar la seguridad portuaria.

141. Ahora bien, para reputarlos compatibles con el artículo 49 TFUE, esos requisitos deben valorarse en términos de transparencia, objetividad e imparcialidad. En este sentido, las empresas demandantes subrayan que el Real Decreto de 10 de julio de 2016 confiere a la organización autorizada de empresarios (y a los sindicatos), de conformidad con el artículo 3 bis de la Ley de 1972, el control sobre el servicio externo de prevención y de protección en el trabajo que ha de certificar la aptitud médica de los candidatos, y sobre el organismo encargado de hacer las pruebas psicotécnicas.

142. Corresponde al tribunal de remisión, que posee todos los elementos de juicio, dilucidar si el control de las organizaciones autorizadas de empresarios y de sindicatos sobre los organismos que expiden los certificados de aptitud médica y practican las pruebas psicotécnicas se traduce, o no, en una falta de objetividad y de transparencia. (93)

143. Al efectuar esa valoración puede ser relevante ponderar que, en un mercado de trabajo no controlado, los candidatos a obtener el reconocimiento podrían acudir a cualquier empresa autorizada para llevar a cabo dichas certificaciones médicas y pruebas psicotécnicas.

144. En cuanto a la formación profesional, como requisito para obtener el reconocimiento, ya he expresado que es idóneo para garantizar la seguridad portuaria.

145. Ahora bien, el tribunal de reenvío debe verificar si, como esgrimen las empresas demandantes, la formación profesional demandada a los candidatos a estibador para obtener su reconocimiento está controlada también por las organizaciones empresariales y por los sindicatos de las zonas portuarias, de manera que no estaría abierta a cualquier trabajador potencial en condiciones objetivas de igualdad. De ser así, pudiera incurrir en los mismos riesgos (ausencia de imparcialidad, conflictos de intereses) a los que aludía en mi propuesta de contestación a la primera pregunta prejudicial.

146. El artículo 4, apartado 1, punto 6, del Real Decreto de 5 de julio de 2004, modificado por el Real Decreto de 2016, subordina el ejercicio de la actividad profesional de trabajador portuario a la posesión de determinadas cualificaciones profesionales. Los estibadores belgas parecen, pues, formar parte de una «profesión regulada», en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2005/36 y de su norma nacional de desarrollo. (94) Bélgica debería reconocer las cualificaciones de los trabajadores portuarios obtenidas en otros Estados miembros en los que hayan ejercido dicha actividad profesional conforme a los procedimientos y con los límites específicos marcados por esta Directiva. (95)

147. El artículo 4, apartado 3, del Real Decreto de 5 de julio de 2004, modificado por el Real Decreto de 10 de julio de 2016, prevé que los trabajadores portuarios de otros Estados miembros que cumplan en su país de origen requisitos equivalentes no habrá de sujetarse a las exigencias de la reglamentación belga para obtener el reconocimiento.

148. La falta de información (tanto en el auto de remisión como en las observaciones y respuestas del Gobierno belga) hace difícil verificar si este procedimiento de evaluación de la equivalencia de la cualificación profesional de los estibadores de otros Estados miembros se ajusta al derecho de la Unión. Según la Comisión, el Gobierno belga no le ha notificado la profesión de trabajador portuario para su inclusión en la base de datos (de la propia Comisión) sobre profesiones reguladas, a efectos de la Directiva 2005/36.

149. El tribunal de remisión, tras aclarar estos extremos, ha de tomar en cuenta que el reconocimiento de los trabajadores portuarios de otros Estados miembros deberá, en todo caso, ser válido para todas las zonas portuarias belgas y sin necesidad de renovación para cada nuevo contrato de trabajo.

D.      Reconocimiento de los estibadores no integrantes del pool (tercera y cuarta preguntas prejudiciales)

150. El artículo 2, apartado 3, del Real Decreto de 5 de julio de 2004, modificado por el Real Decreto de 10 de julio de 2016, prescribe que el reconocimiento de los trabajadores portuarios fuera del pool se circunscribirá a la duración de su contrato de trabajo.

151. Un precepto de esta naturaleza supone una seria limitación a la contratación de trabajadores portuarios y tiene efectos disuasorios. Quien aspire a su reconocimiento como trabajador fuera del pool deberá solicitarlo cada vez que concluya un contrato con la misma o con otra empresa. Así configurada, la medida representa una restricción significativa tanto de la libertad de establecimiento como de la libertad de circulación de trabajadores.

152. En las labores portuarias predominan los trabajos de corta duración, de modo que la exigencia de renovar, una y otra vez, el reconocimiento para cada nuevo contrato conduce inexorablemente a que los trabajadores prefieran solicitar su integración en el pool. Así se garantiza la continuidad del sistema cerrado de contratación (closed shop) bajo el control de los sindicatos y de la asociación empresarial autorizada, al tiempo que se dificulta la implantación de nuevas empresas de otros Estados miembros en las zonas portuarias belgas. (96)

153. El Gobierno belga ha indicado en sus observaciones que el reconocimiento de trabajadores fuera del pool que cuentan con un reconocimiento previo se realiza de forma rápida y que se estaba creando una base electrónica (denominada «Portunus») para acelerar este proceso y evitar dilaciones.  (97)

154. En cualquier caso, me continúa pareciendo desproporcionado vincular la concesión de los reconocimientos a la duración de contrato de trabajo solo para los trabajadores externos al pool y no para los integrados en él. La necesidad de verificar que los primeros siguen cumpliendo las condiciones del reconocimiento (argumento que esgrime el Gobierno belga) sería también extensible a los trabajadores del pool, quienes, de la misma manera, podrían haber perdido su aptitud médica o psicológica para desempeñar sus tareas.

155. También me parece desproporcionado el régimen transitorio del artículo 13/1 del Real Decreto de 5 de julio de 2004, en su versión modificada por el Real Decreto de 10 de julio de 2016, que se aplica para el reconocimiento de estibadores fuera del pool y vinculados a contratos con empresas.

156. Con arreglo a estas normas transitorias, los contratos de trabajo han de celebrarse, en un primer momento, por tiempo indefinido; desde el 1 de julio de 2017, al menos por 2 años; desde el 1 de julio de 2018, al menos por 1 año; desde el 1 de julio de 2019, al menos por 6 meses; y, desde el 1 de julio de 2020, con una duración que se determinará libremente.

157. Como en las labores portuarias predominan los trabajos de corta duración, este régimen transitorio aseguraba casi por completo la contratación de estibadores del pool y dificultaba la contratación directa de los trabajadores portuarios.

158. El Gobierno belga y la Comisión entienden que el objetivo de estas normas transitorias es facilitar la progresiva apertura del sistema de reclutamiento cerrado, para garantizar su viabilidad económica. Pero, según ya he destacado, la preservación de la viabilidad económica del sistema de contratación a través del pool no puede admitirse como exigencia imperiosa de interés general.

159. Es cierto, sin embargo, que un sistema transitorio podría, en hipótesis, proteger las ventajosas condiciones sociales y económicas de los estibadores del pool, evitando simultáneamente que su supresión inmediata implicase un riesgo grave de desequilibrio de la Seguridad Social. (98) No obstante, ni el Gobierno belga ha utilizado este argumento ni resulta verosímil que la supresión inmediata del régimen controvertido tuviera una incidencia significativa sobre la financiación del sistema de Seguridad Social belga.

E.      Reconocimiento automático como integrantes del pool de los trabajadores del contingente general de la anterior reglamentación (quinta pregunta prejudicial)

160. Según el artículo 15/1 del Real Decreto de 5 de julio de 2004, introducido por el Real Decreto de 10 de julio de 2016, «los trabajadores portuarios reconocidos en virtud de [la normativa anterior] serán reconocidos de pleno derecho como trabajadores portuarios integrados en el pool […]».

161. Las empresas demandantes consideran que este reconocimiento automático dificulta la posibilidad de contratación directa (con un contrato fijo) de los trabajadores portuarios. De este modo, añaden, se impide a los empresarios contar con trabajadores cualificados, celebrar directamente con ellos un contrato fijo y ofrecerles seguridad laboral conforme a las normas de derecho laboral común.

162. Coincido, sin embargo, con la Comisión en que el reconocimiento automático de los antiguos trabajadores del contingente general como trabajadores del pool protege sus derechos sin provocar, simultáneamente, una restricción desproporcionada de la libertad de establecimiento ni de la libertad de circulación de trabajadores.

163. Como señala el Gobierno belga, este mecanismo automático exime a los estibadores en ejercicio de la obligación de solicitar su reconocimiento en aplicación del Real Decreto de 10 de julio de 2016.

164. La medida se atiene a la lógica, porque esos trabajadores poseen ya una experiencia en las labores portuarias que acredita su solvencia para realizarlas con el conocimiento y la seguridad necesarios. Además, no impide que las empresas puedan contratarlos directamente, aunque en la práctica las condiciones laborales del pool son más ventajosas y este supuesto no será frecuente.

F.      Limitación de la movilidad de los estibadores reconocidos como consecuencia de los convenios colectivos (sexta pregunta prejudicial)

165. De acuerdo con el artículo 4, apartado 2, del Real Decreto de 5 de julio de 2004, modificado por el Real Decreto de 10 de julio de 2016:

-      El reconocimiento de un trabajador portuario es válido en cada zona portuaria.

-      «Las condiciones y modalidades en las que un trabajador portuario puede trabajar en una zona portuaria distinta de aquella en la que está reconocido se establecen mediante convenio colectivo».

-      «La organización empresarial designada como mandataria con arreglo al artículo 3 bis [de la Ley de 1972] seguirá siendo mandatario en el caso de que el trabajador portuario trabaje fuera de la zona portuaria en la que haya sido reconocido». (99)

166. El tribunal de remisión estima que la fijación por convenio colectivo de las condiciones de movilidad de los estibadores puede limitar su movilidad entre las zonas portuarias belgas, en violación de los artículos 45 TFUE y 49 TFUE, al no haber previsto el legislador los requisitos o las modalidades para llevarla a cabo.

167. Los artículos 45 TFUE y 49 TFUE se aplican no solamente a las medidas de los poderes públicos, sino también a los convenios colectivos. (100) Aunque, en principio, no es contrario a esos artículos que el legislador remita a los convenios colectivos la regulación de la movilidad de los estibadores reconocidos, esta remisión ha de entenderse válida siempre que los convenios no se utilicen de forma corporativa para erigir obstáculos a las libertades de circulación de trabajadores y de establecimiento. (101)

168. Las empresas demandantes informan de la existencia de un convenio colectivo que prohíbe por completo la movilidad de estibadores reconocidos entre los puertos belgas. El Gobierno belga indica que ese convenio permite alguna movilidad, pero que la transferencia de trabajadores entre diferentes pools es complicada, pues depende de que haya necesidad de mano de obra en el pool receptor. Además, arguye que el trabajador reconocido que se integra en un pool no podría trabajar en otra zona portuaria, pero los trabajadores reconocidos en una zona portuaria fuera del pool sí podrían ser contratados en otra zona portuaria, asimismo fuera del pool.

169. Ante la falta de más datos, corresponde al tribunal de remisión analizar si los convenios colectivos de los puertos belgas limitan o no la movilidad de los trabajadores entre un pool y otro. En ese análisis no podrá obviarse que una negociación colectiva desarrollada en cada puerto entre los sindicatos y la asociación de empresas autorizada puede aprovecharse para mantener restricciones a las libertades del mercado interior y proteger las ventajas de los redactores de dichos convenios colectivos, cuando estos inciden en el acceso a la actividad portuaria y al empleo de los estibadores.

170. En cualquier caso, parece que la normativa nacional garantiza el reconocimiento de los estibadores de otros Estados miembros, y esto debería ser válido para todas las zonas portuarias belgas. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la obligación de solicitar una autorización administrativa para ejercer una actividad restringe la libertad de establecimiento en mayor medida cuando la empresa de otro Estado miembro debe obtener múltiples autorizaciones ante distintas autoridades del Estado. (102) Así sucedería si se hubiesen de requerir sucesivos (o simultáneos) reconocimientos de las Comisiones administrativas de los diversos puertos belgas.

G.      Exigencia de un certificado de seguridad para los trabajadores logísticos (séptima pregunta prejudicial)

171. A tenor del artículo 1, apartado 3, del Real Decreto de 5 de julio de 2004, modificado por el Real Decreto de 10 de julio de 2016:

-      Cuando los trabajadores (logísticos) «realizan un trabajo […] en lugares en los que las mercancías sufran, en preparación de su distribución o expedición posterior, una transformación que dé indirectamente lugar a un valor añadido demostrable, y dispongan de un certificado de seguridad […], dicho certificado de seguridad equivale al reconocimiento en el sentido de la [Ley de 1972]».

-      «El empresario que haya firmado un contrato de trabajo con un trabajador solicitará el certificado de seguridad para efectuar las actividades contempladas en el párrafo anterior y la expedición se efectuará previa presentación de la tarjeta de identidad y del contrato de trabajo. Las modalidades de este procedimiento se establecerán mediante convenio colectivo de trabajo».

172. Así pues, el certificado de seguridad, como equivalente del reconocimiento, ha sustituido, desde la entrada en vigor del Real Decreto de 2016, al antiguo pool de trabajadores logísticos.

173. Como el tribunal a quo, la Comisión y el Gobierno belga, considero que la exigencia de este certificado a los trabajadores logísticos puede, en principio, estar justificada por motivos de seguridad portuaria.

174. Ahora bien, esta medida solo superará la prueba de proporcionalidad si sus modalidades de aplicación son adecuadas. Según el Gobierno belga, estas últimas se han regulado mediante un convenio colectivo de 28 de septiembre de 2016. El auto de remisión contiene poca información al respecto, por lo que la apreciación de su proporcionalidad debe efectuarla el Raad van State (Consejo de Estado).

175. Al llevar a cabo esa apreciación:

-      Habrá de valorarse si es desproporcionada la obligación del empleador de obtener para cada contrato del trabajador logístico un certificado de seguridad. Como muchos contratos de labores portuarias tienen una duración diaria o semanal, esa carga administrativa puede resultar excesiva. (103)

-      Según las informaciones del Gobierno belga y de las empresas demandantes, el certificado de seguridad se traduce en la obtención de la denominada tarjeta Alfapass, expedida por una empresa privada que controla la asociación de empresarios del puerto de Amberes. (104) Las empresas demandantes consideran incomprensible que una autorización administrativa como el certificado de seguridad de un trabajador logístico se haya de obtener con la compra a precio de mercado de una tarjeta expedida por una empresa privada no autorizada y sin condiciones.

-      El uso de la tarjeta Alfapass, que se implantó en su día para proteger los puertos contra actividades terroristas, puede no ser adecuado para verificar si los trabajadores logísticos están en condiciones de desarrollar sus labores con seguridad. Su expedición automática no sería un medio adecuado para alcanzar el objetivo que teóricamente pretende.

VIII. Conclusión

176. A tenor de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder a las peticiones de decisión prejudicial de los asuntos C‑407/19 y C‑471/19 en estos términos:

En el asunto C‑471/19:

«1)      El artículo 49 TFUE y los artículos 15, apartado 2, y 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no se oponen, en principio, a un sistema de reconocimiento de trabajadores portuarios que tiene por objeto proteger la seguridad en las zonas portuarias, siempre que sus modalidades de aplicación estén basadas en criterios transparentes, objetivos, no discriminatorios, conocidos de antemano y que permitan a los estibadores de otros Estados miembros demostrar que cumplen en su Estado de origen exigencias equivalentes a las aplicadas a los trabajadores portuarios nacionales.

Son incompatibles con las citadas disposiciones del derecho de la Unión las modalidades de aplicación del sistema de reconocimiento que implanten un mecanismo cerrado de contratación bajo control de los sindicatos y de las organizaciones empresariales de cada puerto y erijan restricciones desproporcionadas a la libertad de establecimiento de empresas y a la libertad de circulación de trabajadores procedentes de otros Estados miembros.

2)      La inseguridad jurídica y el riesgo de descontento social no son razones imperiosas que justifiquen el mantenimiento provisional de un sistema de reconocimiento de trabajadores portuarios como el descrito en el apartado anterior, incompatible con el derecho de la Unión».

En el asunto C‑407/19:

«El artículo 49 TFUE y el artículo 45 TFUE se oponen a una reglamentación nacional que reclama el reconocimiento previo de los trabajadores para el acceso al trabajo portuario, cuando sus modalidades de aplicación comprenden alguno de los siguientes elementos:

-      La utilización de comisiones administrativas integradas, de manera paritaria, por representantes de la asociación local de empresarios y de los sindicatos de cada zona portuaria que, para resolver las solicitudes de reconocimiento, permite a los operadores ya presentes en la zona portuaria controlar la entrada de nuevos trabajadores, mediante un procedimiento carente de las debidas garantías procesales.

-      La exigencia de requisitos médicos, psicológicos y de formación profesional, si su certificación la llevan a cabo entidades controladas por la asociación empresarial y los sindicatos de cada puerto.

-      El reconocimiento de los trabajadores portuarios no integrantes del contingente (pool) solo por el tiempo de duración de sus contratos de trabajo y con aplicación de un régimen transitorio restrictivo de dicha duración.

-      La limitación de la movilidad de los trabajadores entre las diferentes zonas portuarias de un Estado miembro, acordada a través de convenios colectivos.

-      La exigencia de un certificado de seguridad a los trabajadores logísticos, que ha de renovarse para cada contrato de trabajo y que se traduce en la expedición de una tarjeta por una empresa privada».

1      Lengua original: español.

2      Van Hooydonk, E., Port labour in the EU. Labour Market, Qualifications & Training Health & Safety, volumen I – The EU Perspective, Study commissioned by the European Commission, Bruselas, 2014, https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/maritime/ports/doc/2014-ec-port-labour-study-vol-1-update-5-12-2014.pdf.

3      Sentencia de 11 de diciembre de 2014, Comisión/España (C‑576/13, EU:C:2014:2430; en lo sucesivo, «sentencia Comisión/España)».

4      Su régimen queda fuera del ámbito de aplicación del nuevo Reglamento (UE) 2017/352 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de febrero de 2017, por el que se crea un marco para la prestación de servicios portuarios y se adoptan normas comunes sobre la transparencia financiera de los puertos (DO 2017, L 57, p. 1). Su artículo 9 mantiene la competencia para regular esta conflictiva materia en manos de los Estados miembros.

5      Van Hooydonk, E., The law ends where the port area begins. On the anomalies of port law, Inaugural lecture at the launch of Portius — International and EU Port Law Centre, Amberes/Apeldoorn, Maklu, 2010, p. 47.

6      Ley de 8 de junio de 1972, por la que se organizan las labores portuarias (en lo sucesivo, «Ley de 1972»).

7      Real Decreto de 12 de enero de 1973, por el que se crea la Comisión paritaria de los puertos y se establecen su denominación y su competencia.

8      Real Decreto de 5 de julio de 2004, relativo al reconocimiento de los trabajadores portuarios en las zonas portuarias que estén comprendidas en el ámbito de aplicación de la Ley de 8 de junio de 1972, por la que se organizan las labores portuarias (en lo sucesivo, «Real Decreto de 5 de julio de 2004»). 

9      Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid (Real Decreto de 10 de julio de 2016, por el que se modifica el Real Decreto de 5 de julio de 2004, relativo al reconocimiento de los trabajadores portuarios en las zonas portuarias que estén comprendidas en el ámbito de aplicación de la Ley de 8 de junio de 1972, por la que se organizan las labores portuarias; en lo sucesivo, «Real Decreto de 10 de julio de 2016»; Belgisch Staatsblad de 13 de julio de 2016). El Real Decreto de 5 de julio de 2004 ha sido recientemente modificado por el Koninklijk besluit van 26 juni 2020 tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid (Real Decreto de 26 de junio de 2020 por el que se modifica el Real Decreto de 5 de julio de 2004 relativo al reconocimiento de los trabajadores portuarios en las zonas portuarias que estén comprendidas en el ámbito de aplicación de la Ley de 8 de junio de 1972, por la que se organizan las labores portuarias), que ha entrado en vigor el 1 de julio de 2020 y que no resulta aplicable ratione temporis a estos litigios.

10      Katoen actúa en el ámbito del mantenimiento de bienes y de mercancías en sentido amplio. Lleva a cabo operaciones, en puertos del mundo entero, tales como el embarque y desembarque de barcos procedentes o en dirección hacia otros Estados miembros, el almacenamiento, el pesaje, el embalaje, el acondicionamiento de productos y mercancías, la prestación de servicios logísticos y de apoyo logístico, así como la realización de servicios de transporte internacional y nacional de mercancías.

11      General Services facilita, en Bélgica y en el extranjero, el empleo y la integración de las personas en el circuito de trabajo en el marco de actividades tales como la ejecución de misiones logísticas, el manejo de bienes y mercancías en el sentido más amplio y el transporte nacional e internacional de bienes.

12      A su juicio, el Real Decreto impugnado vulnera el artículo 106 TFUE, apartado 1.

13      Apartados 35 y 36 del auto de remisión.

14      Sentencia de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), apartado 47 y jurisprudencia citada.

15      Ibidem, apartado 51.

16      Ibidem, apartado 55: «incumbe al órgano jurisdiccional remitente indicar al Tribunal de Justicia, de conformidad con lo exigido por el artículo 94 del Reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia, en qué medida, a pesar de su carácter meramente interno, el litigio del que conoce presenta un elemento de conexión con las disposiciones del derecho de la Unión relativas a las libertades fundamentales que hace necesaria una interpretación con carácter prejudicial para resolver dicho litigio».

17      Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando una medida nacional restringe varias libertades de circulación, su examen se limita a apreciar su compatibilidad con una sola de esas libertades, si se demuestra que, en las circunstancias del caso, una de estas es por completo secundaria con respecto a la otra y puede subordinarse a ella (sentencias de 14 de octubre de 2004, Omega, C‑36/02, EU:C:2004:614, apartado 26; y de 26 de mayo de 2005, Burmanjer y otros, C‑20/03, EU:C:2005:307, apartado 34).

18      Aunque en las observaciones de las empresas demandantes se alude a los problemas de competencia, el auto de reenvío no los identifica con precisión.

19      Sentencia de 16 de septiembre de 1999 (C‑22/98, EU:C:1999:419), apartados 26 a 30 y 37.

20      El Tribunal de Justicia declaró que, como durante su relación laboral, están integrados en las empresas y, de esta manera, forman una unidad económica con cada una de ellas, los trabajadores portuarios no constituyen «empresas», en sí mismos, en el sentido del derecho de la competencia de la Unión. Incluso considerados colectivamente, no se puede entender tampoco que los estibadores reconocidos de una zona portuaria puedan constituir una empresa.

21      Véase Van Hooydonk, E., The EU Seaports Regulation. A commentary on Regulation (EU) 2017/352 of the European Parliament and of the Council of 15 February 2017 establishing a framework for the provision of port services and common rules on the financial transparency of ports, Portius Publishing, Amberes, 2019.

22      Notteboom, T. E., «The impact of changing market requirements on dock labour employment systems in Northwest European seaports», International Journal Shipping and Transport Logistics, 2018, n.º 4, p. 443; y Verhoeven, P., «Dock Labor Schemes in the Context of EU Law and Policy», European Research Studies, 2011, n.º 2, pp. 155 y ss.

23      El artículo 3, punto 9, de la Propuesta de Directiva define «auto asistencia» como «la situación en que una empresa que podría normalmente contratar servicios portuarios, se presta a sí misma, con su propio equipo y personal de tierra […], una o varias categorías de servicios portuarios según los criterios establecidos en la presente Directiva» [Documento COM(2004) 654 final, de 13 de octubre de 2004, Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso al mercado de los servicios portuario].

24      Nota 4 de estas conclusiones.

25      El artículo 9, apartado 2, prevé que el organismo gestor del puerto, o la autoridad competente, exigirá al prestador de servicios portuarios designado que ofrezca al personal unas condiciones laborales conformes con las obligaciones aplicables en el ámbito de la legislación social y laboral y que cumpla las normas sociales del derecho de la Unión, del nacional o de los convenios colectivos. Los apartados 3 y 4 del artículo 9 se refieren al mantenimiento de los derechos de los trabajadores ante el cambio del prestador de servicios portuarios.

26      Mencionaré que el artículo 14 del Reglamento 2017/352 alude a la formación del personal, afirmando que «los prestadores de servicios portuarios velarán por que los trabajadores reciban la formación necesaria para adquirir los conocimientos esenciales para el ejercicio de su función, haciendo especial hincapié en los aspectos sanitarios y de seguridad, y por que los requisitos de formación se actualicen regularmente para hacer frente a los desafíos de la innovación tecnológica».

27      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005 (DO 2005, L 255, p. 22).

28      Así parece deducirse de los apartados B.8.2 y B.8.3 del auto de remisión: para el Consejo de Ministros, la cuestión sería inadmisible porque el trabajo portuario estaría definido en los Reales Decretos de desarrollo de la Ley de 1972. A esta objeción responde el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) que, aunque los Reales Decretos definen la noción de trabajo portuario, son los artículos 1 y 2 de esa Ley los que introducen el sistema controvertido de reclutamiento cerrado en las zonas portuarias y generan la diferencia de trato en liza.

29      Sentencias Comisión/España, apartado 36; de 14 de noviembre de 2018, Memoria y Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906), apartado 48; de 8 de mayo de 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383), apartado 59; y de 19 de diciembre de 2019, Comune di Bernareggio (C‑465/18, EU:C:2019:1125), apartado 39.

30      Véanse, por analogía, las sentencias de 5 de noviembre de 2014, Somova (C‑103/13, EU:C:2014:2334), apartados 41 a 45; y de 8 de mayo de 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383), apartado 60.

31      Auto de remisión, apartados B.14 y B.15.

32      En el apartado 37 de esa sentencia, el Tribunal de Justicia aseveró que, «tanto la obligación de inscribirse en una SAGEP y, en su caso, de participar en el capital de esta, como la obligación de contratar con carácter prioritario a trabajadores puestos a disposición por dicha sociedad y contratar a un mínimo de tales trabajadores sobre una base permanente, compelen a las empresas estibadoras extranjeras a llevar a cabo una adaptación que puede tener consecuencias financieras y producir perturbaciones en su funcionamiento, hasta el punto de disuadir a las empresas de otros Estados miembros de establecerse en los puertos españoles de interés general».

33      Sentencia Comisión/España, apartado 47.

34      El Gobierno belga ha aludido (con muy escasa argumentación) a la protección de la seguridad pública, dada la necesidad de luchar contra el tráfico ilegal de diferentes mercancías que puede desarrollarse en los puertos. Estimo que esta supuesta justificación no es pertinente, pues corresponde a las autoridades aduaneras y policiales, y no a los estibadores, la lucha contra las actividades ilegales en los puertos.

35      «El objetivo de garantizar la seguridad en las aguas portuarias constituye igualmente una razón imperiosa de interés general»: sentencias Comisión/España, apartado 51; y de 17 de marzo de 2011, Naftiliaki Etaireia Thasou y Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑128/10 y C‑129/10, EU:C:2011:163), apartado 45. El Tribunal de Justicia también señaló que el servicio de practicaje representa un servicio técnico náutico esencial para el mantenimiento de la seguridad en las aguas portuarias, con las características de un servicio público (sentencia de 18 de junio de 1998, Corsica Ferries France, C‑266/96, EU:C:1998:306, apartado 60).

36      El Gobierno belga añade que esas tareas se realizan con frecuencia utilizando máquinas específicas, cuyo manejo requiere conocimientos técnicos y suficiente experiencia. Además, un área portuaria tiene la particularidad de que las actividades deben llevarse a cabo en un espacio relativamente pequeño, en el que forzosamente se cruzarán todo tipo de tareas y máquinas, todas cerca del agua, de muelles, con ferrocarriles que cruzan esa área, grúas, y productos que se han de descargar con precauciones especiales. Dichas actividades implican menos peligro cuando se efectúan fuera de las zonas portuarias. Por eso, el riesgo de un accidente laboral es proporcionalmente mayor en una zona portuaria.

37      Para las empresas demandantes, la mecanización creciente del mantenimiento de las mercancías, el pilotaje informatizado de las grúas de contenedores y de los vehículos de elevación en las terminales portuarias, el pesaje y contado automático de mercancías, la robotización de los depósitos, el escaneo de los contenedores expedidos para detectar daños o el uso de camiones sin conductor habrían reducido en gran medida el riesgo de las labores portuarias.

38      Convenio sobre seguridad e higiene (trabajos portuarios), 1979 (n.º 152) https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312297:NO y Recomendación sobre seguridad e higiene (trabajos portuarios), 1979 (n.º 160) https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312498:NO.

39      «El sector portuario internacional se remonta a los albores de la civilización. Desde entonces no ha dejado de progresar, si bien los métodos de manipulación de la carga, que eran a la vez arduos y peligrosos, apenas cambiaron hasta el decenio de 1960, con la introducción de los contenedores y de los sistemas de transbordo rodado. Los avances técnicos se han venido sucediendo desde entonces, por ejemplo, con la adopción de maquinaria de manipulación cada vez más moderna, de mucha mayor capacidad y alcance. Si bien muchas de esas mejoras de los métodos de manipulación de la carga han aumentado considerablemente la seguridad de los trabajadores portuarios, otros cambios han acarreado nuevos peligros […]». Oficina Internacional del Trabajo, Seguridad y salud en los puertos. Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT, Ginebra, 2005, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---safework/documents/normativeinstrument/wcms_112516.pdf, p. 1.

40      Sentencias Comisión/España, apartado 50; y de 11 de diciembre de 2007, International Transport Workers’ Federation y Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772), apartado 77 y jurisprudencia citada.

41      Texto disponible en https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C137. Véase también la Recomendación sobre el trabajo portuario, 1973 (n.º 145), disponible en https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312483:NO.

42 Los datos pueden verse en https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312282.

43      Rodriguez-Piñero y Bravo-Ferrer, M., «Trabajo portuario y libertad de contratación de trabajadores», Relaciones Laborales, 2002, n.º 1, pp. 14 y 15; y Rodríguez Ramos, P., «El régimen jurídico de la relación laboral de los estibadores: pasado, presente y futuro», Temas Laborales, 2018, n.º 142, pp. 103 a 108.

44      Apartado 44.

45      Este es el caso, por ejemplo, del Convenio sobre el Trabajo Marítimo de 2006 de la OIT, cuyo contenido se incorpora al derecho de la Unión con la adopción de la Directiva (UE) 2018/131 del Consejo, de 23 de enero de 2018, por la que se aplica el Acuerdo celebrado entre las Asociaciones de Armadores de la Comunidad Europea (ECSA) y la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (ETF) para modificar la Directiva 2009/13/CE de conformidad con las enmiendas de 2014 al Convenio sobre el Trabajo Marítimo de 2006, aprobadas el 11 de junio de 2014 por la Conferencia Internacional del Trabajo (DO 2018, L 22, p. 28).

46      Sentencia de 19 de diciembre de 2019, Comune di Bernareggio (C‑465/18, EU:C:2019:1125), apartado 47; y sentencia Comisión/España, apartado 53.

47      Van Hooydonk, E., op. cit. en la nota 2 de estas conclusiones , p. 207, afirma: «In sum, EU law allows Member States and social partners to choose between a free and open port labour market or an efficient and sustainable registration or pool system which is not affected by restrictive excesses, either in the law or in practice».

48      Véanse, por analogía, las sentencias de 5 de febrero de 2015, Comisión/Bélgica (C‑317/14, EU:C:2015:63), apartados 27 a 29; y de 6 de junio de 2000, Angonese (C‑281/98, EU:C:2000:296), apartados 44 y 45.

49      El nivel de formación demandado a los trabajadores portuarios difiere sustancialmente de unos Estados miembros a otros, según el estudio de Turnbull, P., Sistemas de formación y de cualificación en el sector portuario de la UE:  Planteamiento del estado de la cuestión y perfil del punto de vista de la ETF, ETF, Bruselas, julio 2009, https://www.etf-europe.org/wp-content/uploads/2018/08/Training-and-qualification-systems-in-the-EU-port-sector-ES.pdf.

50      OIT, Pautas sobre formación en el sector portuario. Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT, Ginebra, 2012, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---sector/documents/normativeinstrument/wcms_214614.pdf.

51      No sería necesario, probablemente, pedir la misma formación a los estibadores ejercientes, para quienes debería bastar un certificado de profesionalidad que justificase su aptitud, a partir de la experiencia acumulada.

52      Al comentar las repercusiones de esta sentencia en otros Estados miembros, Van Hooydonk , indica: «The Spanish dock ruling of the Court of Justice brings an end to the era of “old style” port work, in which the occupation of dock worker was regarded being something special, indeed mythologized, while the resulting organization of work in ports was often something of a bottleneck and gave workers in this category privileges compared to workers in similar sectors», en Van Hooydonk, E., «The Spanish Dock Labour Ruling (C‑576/13): Mortal Blow for the Docker’s Pools», European Transport Law, 2015, p. 581.

53      Esas obligaciones consistían en afiliarse a la Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios (SAGEP) y, en su caso, participar en el capital de esta, por un lado, y contratar con carácter prioritario a trabajadores puestos a disposición por dicha sociedad, y a un mínimo de tales trabajadores sobre una base permanente, por otro lado.

54      Sentencia Comisión/España, apartado 55. La ejecución de la sentencia en España ha sido compleja y fue necesaria una condena pecuniaria (sentencia de 13 de julio de 2017, Comisión/España, C‑388/16, no publicada, EU:C:2017:548) antes de que se llevaran a cabo las reformas legislativas correspondientes, que se han traducido en el Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, sustituido por el Real Decreto-ley 9/2019, de 29 de marzo. Sobre el régimen jurídico implantado por este último versa el asunto C‑462/19, pendiente ante el Tribunal de Justicia.

55      Expediente 2014/2088, C(2014) 1874 (final).

56      Véase Van Hooydonk, E., Port Labour in the EU. Labour Market, Qualifications & Training Health & Safety, volumen II – The Member State Perspective. Annexes, Bruselas, 2014, pp. 8 a 135.

57      Engels, C., «The European Social Charter: Freedom of Association and Free Collective Bargaining. European and Belgian Implementation», en R. Blanpain (ed.), The Council of Europe and the Social Challenges of the XXIst Century, Kluwer Law International, La Haya, 2001, p. 204; y Van Hooydonk, E., op. cit. en la nota 56 de estas conclusiones, pp. 57 a 59.

58      Las empresas demandantes han aportado el formulario oficial, emitido por el Service public fédéral Emploi, Travail et Concertation sociale («Ministerio de Empleo, Trabajo y Concertación Social, Bélgica»), para solicitar el reconocimiento como estibador. Este formulario recoge expresamente la necesidad de sello del sindicato del puerto en el que se pretende ser reconocido y la firma del correspondiente representante sindical, además de información sobre la posible vinculación familiar del candidato con trabajadores portuarios.

59      En aplicación del artículo 3 bis de la Ley de 1972 se establecieron, mediante reales decretos, organizaciones locales de empresarios para los puertos de Amberes, Zeebrugge, Gante, Ostende y Bruselas Vilvoorde. Sin embargo, otros puertos belgas con tráfico marítimo, como los de Ruisbroek (en el canal marítimo Bruselas-Escalda), Genk o Lieja han quedado al margen de la aplicación de la Ley de 1972 y de su legislación de desarrollo, pese a que en ellos también se realizan labores de carga y descarga de barcos procedentes del tráfico marítimo.

60      Por ejemplo, el centro de formación del puerto de Amberes, denominado Cepa/OCHA, en http://www.ocha.be/.

61      Entre ellas se cuenta cualquier manipulación de mercancías transportadas por vía marítima o fluvial, ferrocarril o carretera, y todo servicio auxiliar respecto de esas mercancías, independientemente de que tales actividades tengan lugar en los muelles, las vías navegables, los embarcaderos, o en los locales que se ocupan de la importación, la exportación o el tránsito de las mercancías, así como toda manipulación de mercancías transportadas por vía marítima o fluvial cuyo destino u origen sean los muelles de los establecimientos industriales.

62      Van Hooydonk, E., op. cit. en la nota 56 de estas conclusiones, pp. 18 a 22.

63      Véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de febrero de 2014, Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68), apartado 22; y de 8 de mayo de 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383), apartados 52 a 55.

64      Sentencia de 28 de julio de 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603), apartado 33.

65      Sentencias de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103); y de 28 de julio de 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603), apartado 43.

66      Sentencias de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103); de 28 de julio de 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603), apartado 43; y de 29 de julio de 2019, Inter-Environnement Wallonie y Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622), apartados 179 a 181.

67      Sentencia de 8 de septiembre de 2010 (C‑409/06, EU:C:2010:503).

68      A esta posibilidad se opuso el abogado general Bot en sus conclusiones de 26 de enero de 2010, Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:38), puntos 96 a 99.

69      El apartado 67 de la sentencia de 8 de septiembre de 2010, Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503), afirma: «[…] basta señalar que, aun suponiendo que consideraciones similares a las subyacentes a dicha jurisprudencia, elaborada en relación con los actos de la Unión, puedan conducir, por analogía y con carácter excepcional, a suspender provisionalmente el efecto de exclusión que ejerce una norma de la Unión directamente aplicable sobre el derecho nacional contrario a ella, tal suspensión, cuyos requisitos solo puede establecer el Tribunal de Justicia, ha de excluirse automáticamente en el caso de autos, toda vez que no existen consideraciones imperiosas de seguridad jurídica que puedan justificarla». En el mismo sentido, la sentencia de 27 de junio de 2019 Belgisch Syndicaat van Chiropraxie y otros (C‑597/17, EU:C:2019:544), apartado 59.

70      Véanse las sentencias de 27 de febrero de 2014, Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108), apartado 41; de 19 de abril de 2018, Oftalma Hospital (C‑65/17, EU:C:2018:263), apartado 57; de 10 de julio de 2019, WESTbahn Management (C‑210/18, EU:C:2019:586), apartado 45; y de 3 de octubre de 2019, Schuch-Ghannadan (C‑274/18, EU:C:2019:828), apartados 60 a 62. «El Tribunal de Justicia únicamente ha recurrido a esta solución en circunstancias muy concretas, cuando existía un riesgo de repercusiones económicas graves debidas, en particular, al elevado número de relaciones jurídicas constituidas de buena fe sobre la base de una normativa considerada como válidamente en vigor y era patente que los particulares y las autoridades nacionales habían sido incitados a observar una conducta contraria a la normativa de la Unión en razón de una incertidumbre objetiva e importante en cuanto al alcance de las disposiciones del derecho de la Unión, incertidumbre a la que habían contribuido eventualmente los propios comportamientos observados por otros Estados miembros o por la Comisión» (sentencias de 10 de julio de 2019, C‑210/18, WESTbahn Management, EU:C:2019:586, apartado 46; y de 14 de marzo de 2019, Skanska Industrial Solutions y otros, C‑724/17, EU:C:2019:204, apartado 57).

71      Observaciones escritas de la Comisión, apartado 12.

72      Véanse los puntos 34 a 39 de estas conclusiones.

73      Punto 103 y nota 71 de estas conclusiones.

74      Sobre la evolución de la organización del trabajo de los estibadores en los puertos europeos, me remito a los trabajos de Notteboom, T.E., «The impact of changing market requirements on dock labour employment systems in Northwest European seaports», International Journal Shipping and Transport Logistics, 2018, n.º 4, pp. 429 a 454; y Verhoeven, P., «Dock Labor Schemes in the Context of EU Law and Policy», European Research Studies, 2011, n.º 2, pp. 149 a 167.

75      En el sistema transitorio (hasta el 1 de julio de 2020), el reconocimiento del trabajador ajeno al pool se concede por la duración del contrato de trabajo, debiendo solicitarse ex novo para cada contrato posterior.

76      Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (C‑201/15, EU:C:2016:972).

77      Ibidem, apartado 55.

78      Sentencia Comisión/España, apartado 37.

79      Sentencias de 23 de enero de 2019, Zyla (C‑272/17, EU:C:2019:49), apartado 22; y de 7 de marzo de 2018, DW (C‑651/16, EU:C:2018:162), apartado 21 y jurisprudencia citada.

80      Sentencias de 23 de enero de 2019, Zyla (C‑272/17, EU:C:2019:49), apartado 23; de 16 de febrero de 2006, Rockler (C‑137/04, EU:C:2006:106), apartado 18; y de 16 de febrero de 2006, Öberg (C‑185/04, EU:C:2006:107), apartado 15.

81      Sentencias de 23 de enero de 2019, Zyla (C‑272/17, EU:C:2019:49), apartado 24; de 7 de marzo de 2018, DW (C‑651/16, EU:C:2018:162), apartados 29 a 31; y de 5 de diciembre de 2013, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken (C‑514/12, EU:C:2013:799), apartados 25 y 26.

82      Según jurisprudencia reiterada, motivos de carácter meramente económico, como el fomento de la economía nacional o el buen funcionamiento de esta, no pueden servir de justificación para obstaculizar una de las libertades fundamentales garantizadas por los Tratados (véanse las sentencias de 2 de febrero de 2019, Associação Peço a Palavra y otros, C‑563/17, EU:C:2019:144, apartado 70; y de 21 de diciembre de 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, apartado 72).

83      Sentencia de 19 de julio de 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505), apartado 42: «un régimen de autorización […] debe basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, de modo que establezcan los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades con el fin de que esta no pueda utilizarse de manera arbitraria».

84      Sentencia de 15 de enero de 2002, Comisión/Italia (C‑439/99, EU:C:2002:14), apartado 39. Véase, por analogía, la sentencia de 26 de septiembre de 2013, Ottica New Line (C‑539/11, EU:C:2013:591), apartado 53: «las autoridades competentes solo pueden autorizar el establecimiento de una óptica adicional una vez recabado el dictamen obligatorio de una comisión de la Cámara de Comercio, compuesta […] por representantes de los ópticos presentes en el mercado, esto es, de los competidores directos de los ópticos que aspiran al establecimiento».

85      Véase, por analogía, en el ámbito de la libre circulación de mercancías, la sentencia de 19 de marzo de 1991, Francia/Comisión (C‑202/88, EU:C:1991:120), apartado 52.

86      El artículo 1, apartado 1, del Real Decreto de 2004 remite al Real Decreto de 6 de noviembre de 1969, por el que se establecen las modalidades generales de funcionamiento de las comisiones y de las subcomisiones paritarias. La regla de la unanimidad deriva del artículo 47, último párrafo, de la Ley de 5 de diciembre de 1968, sobre los convenios colectivos de trabajo y las comisiones paritarias.

87      Sentencia de 7 de marzo de 2018, DW (C‑651/16, EU:C:2018:162), apartados 33 y 34.

88      Sentencia de 8 de mayo de 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383), apartado 81.

89      La sentencia de 19 de julio de 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505), en su apartado 43 asevera que, «para permitir un control de la imparcialidad de los procedimientos de autorización, es necesario que las autoridades competentes basen cada una de sus decisiones en un razonamiento accesible al público, indicando de manera precisa los motivos por los cuales, en su caso, se denegó una autorización».

90      Para la Comisión, las estadísticas de las que dispone ponen de relieve que no se resolvieron el 52 % de las solicitudes de reconocimiento en el pool en el período 2014‑2019 y el 43 % de las solicitudes de reconocimiento fuera del pool en el período 2016‑2019. El Gobierno belga, en su respuesta a las preguntas del Tribunal de Justicia, rebatió esas cifras y dio algunas explicaciones de los retrasos administrativos en el tratamiento de las solicitudes.

91      Auto de remisión, apartado 40.

92      Analizaré el requisito del contrato de trabajo para el reconocimiento del trabajador portuario fuera del pool en relación con las preguntas prejudiciales tercera y cuarta.

93      Véase, por analogía, la sentencia de 17 de diciembre de 2015, UNIS y Beaudout Père et Fils (C‑25/14 y C‑26/14, EU:C:2015:821), apartados 34 a 37, que se refiere a la obligación de transparencia, impuesta por la libertad de prestación de servicios, a la decisión de atribuir a un organismo único la gestión de un régimen de previsión complementaria obligatorio durante un cierto período. El respeto de esa obligación de transparencia reclama que los operadores potencialmente interesados, distintos del que ha sido designado, hayan tenido previamente la oportunidad de dar a conocer su interés en asumir esa gestión y que la designación del operador encargado de la gestión de ese régimen complementario se realice con plena imparcialidad.

94      Las empresas demandantes afirman que no se ha aplicado en ninguna ocasión el reconocimiento mutuo a estibadores de otros Estados miembros.

95      En especial, el título III, capítulos I y II, y los artículos 50, 51 y 53 de la Directiva 2005/36.

96      Según las estadísticas de la Comisión, en el período 2016‑2019 solo hubo 28 solicitudes de reconocimiento fuera del pool, por 3 901 demandas de reconocimiento para formar parte de él.

97      El artículo 5 del Real Decreto de 26 de junio de 2020, que modifica el Real Decreto de 5 de julio de 2004, prevé crear esta aplicación con dicha denominación. Como ya he indicado, esta norma entró en vigor el 1 de julio de 2020 y no resulta, por tanto, aplicable ratione temporis a estos asuntos.

98      Véase la sentencia de 28 de abril de 1998, Kohll (C‑158/96, EU:C:1998:171), apartado 41.

99      Como ya he expuesto, esta norma parece aplicarse únicamente a los puertos de Amberes, Gante, Ostende, Zeebrugge, Bruselas y Vilvoorde, pero no a otros puertos belgas como los de Genk o Lieja.

100      Sentencia de 11 de diciembre de 2007, International Transport Workers’ Federation y Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772), apartados 33, 34 y 50 a 58.

101      Véase Van Hooydonk, E., op. cit. en la nota 2 de estas conclusiones, pp. 152 a 157.

102      Sentencias de 21 de marzo de 2002, Comisión/Italia (C‑298/99, EU:C:2002:194), apartado 64; y de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Italia (C‑465/05, EU:C:2007:781), apartado 59.

103      Igual sucede con el requisito de conseguir reiteradamente el certificado de seguridad para un mismo trabajador y deber retirarlo de cada una de las oficinas de expedición. El coste por tarjeta podría ser también excesivo para contrataciones de uno o de pocos días.

104      La información sobre esta tarjeta y la sociedad que la expide puede consultarse en https://www.alfapass.be/fr/.