CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 8 de dezembro de 2011 (1)
Processo C‑41/11
Inter‑Environnement Wallonie ASBL
e
Terre wallonne ASBL
contra
Région wallonne
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Bélgica)]
«Proteção do ambiente ― Diretiva 2001/42/CE ― Avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente ― Diretiva 91/676/CEE ― Proteção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola ― Programas de ação para as zonas designadas como vulneráveis ― Anulação de uma norma nacional adotada em violação da Diretiva 2001/42/CE ― Possibilidade de manter, durante um curto período, os efeitos dessa norma»
I ― Introdução
1. É compatível com o direito da União que se mantenha em vigor um programa de ação no domínio do ambiente, adotado em violação de uma diretiva processual, até à adoção de uma medida substitutiva, quando o referido programa transpõe o conteúdo de uma outra diretiva? Esta é, essencialmente, a questão que o Tribunal de Justiça deve apreciar no presente processo prejudicial.
2. O Conseil d’État belga submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão relativa às consequências de uma violação da diretiva relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (2) (a seguir «diretiva AAE» [AAE significa avaliação ambiental estratégica]).
3. O litígio no processo principal opõe duas ONG belgas, a Inter‑Environnement Wallonie e a Terre wallonne, à região da Valónia, a respeito da validade do programa de ação que a região adotou no âmbito da transposição da diretiva nitratos (3).
4. A diretiva nitratos e os programas de ação a adotar com base na mesma regulam a fertilização de terras agrícolas. Os agricultores fertilizam as suas terras não só para promover o crescimento das suas culturas, mas também para eliminar os excrementos de animais. Quando uma exploração gera mais excrementos do que a quantidade que as culturas podem processar, existe uma fertilização excessiva que geralmente polui as águas (4).
5. No primeiro processo prejudicial relativo a esta questão, o Tribunal de Justiça esclareceu que um programa de ação deste tipo exige uma avaliação do impacto ambiental nos termos da diretiva AAE (5).
6. Na medida em que, de acordo com as constatações do Conseil d’État, o programa de ação da região da Valónia, em causa no presente processo, foi adotado sem uma avaliação deste tipo, este é obrigado a decidir se o programa deve ser anulado. De acordo com a decisão de reenvio, a anulação com efeitos retroativos do programa de ação seria a sanção normal para a violação da diretiva AAE, o que, no entanto, implica necessariamente considerar que a Valónia não fez uma transposição completa da diretiva nitratos. Em termos práticos, tal facto poderia estar na origem de restrições à aplicação de fertilizantes, existindo também a possibilidade de os direitos dos agricultores em matéria de introdução de fertilizantes serem suprimidos.
7. Os efeitos de uma anulação seriam limitados no tempo, na medida em que a Valónia adotou entretanto um novo programa de ação (6) tendo a Bélgica e a Comissão sublinhado que na adoção deste programa foi respeitada a diretiva AAE. Levanta‑se, por conseguinte, a questão de saber se o anterior programa de ação da região da Valónia deve ser anulado, com efeitos retroativos, no que respeita ao período compreendido entre 15 de fevereiro de 2007 e 6 de maio de 2011, data em que o novo programa entrou em vigor.
II ― Pedido de decisão prejudicial
8. O Conseil d’État,
¾ chamado a pronunciar‑se sobre um recurso de anulação do Decreto do Governo da Valónia, de 15 de fevereiro de 2007, que altera o Livro II do Código do ambiente, que constitui o Código da água, no que diz respeito à gestão duradoura do azoto na agricultura,
¾ que declara que esse decreto foi adotado em violação do procedimento previsto na diretiva AAE, e é, por esta razão, contrário ao direito da União Europeia, devendo consequentemente ser anulado,
¾ mas que declara ao mesmo tempo que o decreto impugnado assegura uma execução conveniente da diretiva nitratos,
¾ pode diferir no tempo os efeitos da anulação [judicial] durante um curto período necessário à convalidação do ato anulado a fim de assegurar ao direito do ambiente da União uma certa execução concreta sem quebra de continuidade?
9. A Inter‑Environnement Wallonie ASBL, a Terre wallonne ASBL, o Reino da Bélgica, a República Francesa e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. À exceção da Terre wallonne, todas as partes participaram na audiência de 8 de novembro de 2011.
III ― Enquadramento jurídico
10. Os objetivos da diretiva AAE resultam, em especial, do seu artigo 1.°:
«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.»
11. O quarto e o quinto considerando da diretiva AAE enunciam o seguinte:
«(4) A avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas que possam ter efeitos significativos no ambiente nos Estados‑Membros, uma vez que garante que os efeitos ambientais da aplicação dos planos e programas são tomados em consideração durante a sua preparação antes da sua aprovação.
(5) A aprovação de procedimentos de avaliação ambiental a nível do planeamento e da programação irá beneficiar as empresas, proporcionando um quadro de funcionamento mais coerente pela inclusão das informações ambientais pertinentes no processo de tomada de decisão. A inclusão de um conjunto mais vasto de fatores no processo de tomada de decisões deverá contribuir para soluções mais eficazes e sustentáveis.»
IV ― Apreciação jurídica
A ― Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial
12. A Comissão entende que após a adoção do novo programa de ação valão já não é necessário responder ao pedido de decisão prejudicial. Na medida em que o Tribunal de Justiça não responde a perguntas hipotéticas (7), no caso em apreço, o pedido é inadmissível.
13. Interrogado pelo Tribunal de Justiça a este respeito, o Conseil d’État comunicou, no entanto, que a resposta à sua questão é essencial para resolver o litígio principal. O novo programa de ação não tem efeitos retroativos. Por conseguinte, o Conseil d’État tem de decidir se deve anular o anterior programa de ação no que respeita ao período compreendido entre a data da sua adoção e a sua revogação pelo novo programa.
14. Este aspeto do litígio distingue em particular o presente processo daquele em que foi proferido o acórdão de 9 de dezembro de 2010, Fluxys (C‑241/09, Colet., p. I‑12773), o qual dizia respeito à compatibilidade de determinadas normas nacionais com o direito da União (8). No entanto, nesse processo, o Tribunal de Justiça limitou‑se a declarar que não havia que conhecer do mérito após o Tribunal Constitucional belga ter anulado com efeitos retroativos as normas controvertidas (9), já não podendo as mesmas, por conseguinte, ser aplicadas no processo principal. No presente processo, pelo contrário, o Conseil d’État necessita ainda de decidir se o anterior programa de ação deve ser anulado com efeitos retroativos.
15. Por conseguinte, deve‑se responder ao pedido de decisão prejudicial.
B ― Quanto à questão submetida pelo Conseil d’État
16. O Conseil d’État pretende saber se pode, até à adoção de uma norma de substituição, decidir no sentido da manutenção em vigor do programa de ação valão para a transposição da diretiva nitratos, adotado em violação da diretiva AAE.
1. Quanto ao acórdão Winner Wetten
17. Neste contexto, o Conseil d’État e os intervenientes analisaram aprofundadamente o acórdão Winner Wetten (10). Neste processo, levantava‑se a questão de saber se os órgãos jurisdicionais nacionais podem decidir no sentido da manutenção em vigor provisória de uma regulamentação nacional relativa aos jogos de fortuna e azar considerada incompatível com as liberdades fundamentais.
18. Em regra, resulta do primado do direito da União que as disposições nacionais que o contrariam são inaplicáveis (11). De acordo com o princípio da proteção jurisdicional efetiva, os particulares também podem fazer valer o referido primado perante os órgãos jurisdicionais (12).
19. Só a título excecional é que o Tribunal de Justiça pode, por força do princípio geral da segurança jurídica inerente à ordem jurídica comunitária, ser levado a limitar a possibilidade de qualquer interessado invocar uma disposição que haja sido interpretada pelo Tribunal para pôr em causa relações jurídicas estabelecidas de boa‑fé. Tal limitação só pode ser admitida no próprio acórdão que decide da interpretação solicitada (13).
20. No processo Winner Wetten todos os Estados‑Membros intervenientes alegaram, no essencial, que o reconhecimento da existência de um princípio que autoriza, em circunstâncias excecionais, a manutenção provisória dos efeitos de uma norma nacional considerada contrária a uma norma do direito da União diretamente aplicável é justificado, por analogia, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça com fundamento no artigo 264.°, segundo parágrafo, TFUE, para efeitos de manutenção provisória dos efeitos de atos jurídicos de direito comunitário anulados nos termos do artigo 263.° TFUE ou cuja invalidade tinha declarado nos termos do artigo 267.° TFUE (14).
21. No referido processo, o Tribunal de Justiça não decidiu, no entanto, se o primado do direito da União pode ser suspenso em virtude da existência de outros interesses preponderantes, tendo em conta a inexistência no caso Winner Wetten de considerações imperiosas de segurança jurídica que o pudessem justificar. O Tribunal de Justiça realçou, no entanto, que as condições de uma suspensão deste tipo apenas poderiam ser por ele determinadas (15).
22. A Bélgica, a França e a Comissão deduzem das referidas considerações, constantes do acórdão Winner Wetten, que a manutenção em vigor provisória do anterior programa de ação pode ser decidida no presente processo por via de uma ponderação.
23. A resposta à questão do Conseil d’État não se encontra, no entanto, no acórdão Winner Wetten e em processos semelhantes (16). Uma norma nacional incompatível com as liberdades fundamentais ― ou com qualquer outra norma do direito da União ― viola o direito da União sempre que for novamente aplicada. A mesma não pode, por princípio, ser aplicada, na medida em que, em caso contrário, colocaria em risco a aplicação (uniforme) do direito da União.
24. O facto de não se ter realizado a necessária avaliação ambiental representa, pelo contrário, uma violação concluída do direito da União que não é (necessariamente) agravada pela aplicação do plano ou programa. Caso se tivesse realizado a avaliação, é possível que tivesse sido adotada exatamente a mesma medida.
25. Por conseguinte, ao contrário do entendimento de vários intervenientes, no presente caso não está em causa a questão de saber se se deve dar primazia a uma diretiva em relação a outra, ou se se deve optar entre a violação de uma das duas diretivas. A diretiva AAE já foi violada, cabendo apenas diminuir as consequências desta violação. No entanto, caso se anulasse o anterior programa de ação valão para a transposição da diretiva nitratos, devido à violação da diretiva AAE, verificar‑se‑ia, para além da violação desta diretiva, também a violação de uma outra diretiva.
26. O acórdão Winner Wetten e o primado do direito da União não constituem bases adequadas para a resposta à questão submetida pelo Conseil d’État.
2. Quanto aos princípios da efetividade e da equivalência
27. Importa, pelo contrário, recorrer aos princípios da efetividade e da equivalência.
28. O primado do direito da União regula as consequências jurídicas em caso de conflito normativo através da proibição da aplicação do direito interno (17).
29. A questão de saber como lidar com uma norma que é aprovada sem a avaliação ambiental imposta nos termos da diretiva AAE, mas cujo conteúdo não viola qualquer norma do direito da União, não é, no entanto, regulada especificamente pelo direito da União.
30. Nem a diretiva AAE nem a diretiva nitratos, em particular, contêm quaisquer normas relativas às consequências de erros cometidos no processo de elaboração de programas de ação.
31. No âmbito da diretiva AIA (18), o Tribunal de Justiça concluiu, no entanto, que, por força do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TFUE, os Estados‑Membros são obrigados a eliminar as consequências ilícitas de uma violação do direito comunitário (19). Esta consideração deve também ser válida para a diretiva AAE.
32. Na falta de normas da União nessa matéria, compete à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regular as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos conferidos aos cidadãos pelo direito da União, desde que, por um lado, estas modalidades não sejam menos favoráveis do que as que se referem a ações semelhantes de natureza interna (princípio da equivalência) e, por outro, que não tornem impossível na prática ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) (20).
33. O princípio da equivalência não é violado no presente processo, na medida em que o Conseil d’État declara que também no caso de situações puramente internas lhe é possível manter normas em vigor, após a sua anulação (21).
34. O princípio da efetividade poderia, no entanto, opor‑se a uma manutenção provisória do programa de ação da Valónia. Qualquer caso em que se coloque a questão de saber se uma disposição processual nacional torna impossível ou excessivamente difícil a aplicação do direito da União deve ser analisado tendo em conta o lugar que essa disposição ocupa no processo, visto como um todo, na tramitação deste e nas suas particularidades perante as várias instâncias nacionais (22). Trata‑se de apreciações casuísticas, nas quais se atende ao contexto factual e jurídico próprio de cada processo, que não podem ser transpostas automaticamente para domínios diferentes daqueles em cujo âmbito foram emitidas (23).
35. No presente caso, pode desde logo excluir‑se um caso de impossibilidade: o direito a uma avaliação ambiental com participação do público também seria respeitado, caso se mantivesse provisoriamente em vigor o anterior programa de ação, aquando da adoção de um novo programa conforme à diretiva AAE.
36. Fica, no entanto, por analisar se a manutenção em vigor provisória do anterior programa de ação torna excessivamente difícil o exercício do direito a uma avaliação ambiental.
37. O direito a uma avaliação ambiental não constitui uma mera fase processual formal, visando, pelo contrário, garantir, nos termos do artigo 1.° e do quarto e quinto considerandos da diretiva AAE, que os efeitos significativos no ambiente da aplicação dos planos e programas sejam tomados em consideração durante a sua preparação e antes da sua aprovação. A inclusão de um vasto espectro de fatores no processo de tomada de decisão contribuirá, em regra, para a obtenção de soluções mais sustentáveis e eficazes.
38. Por conseguinte, não se pode presumir que a medida também teria sido adotada com um conteúdo idêntico após a realização da devida avaliação ambiental. Pelo contrário, é de supor que uma medida avaliada seria mais benéfica para a proteção do ambiente do que uma medida que não foi sujeita a avaliação, devendo, em particular, ter efeitos menos desfavoráveis para o ambiente.
39. Tal como a Comissão alega, a adoção de programas de ação nos termos da diretiva nitratos, em particular, encerra um potencial correspondente, na medida em que é conferida aos Estados‑Membros uma margem de apreciação no que respeita ao alcance das medidas a definir. Esgotada a referida margem de apreciação, os resultados da avaliação ambiental podem assumir relevância.
40. À primeira vista, a presunção de que uma medida avaliada seria mais benéfica, aponta no sentido de suspender a restante execução de uma medida que não foi sujeita a avaliação, pelo menos até que tenha sido realizada uma avaliação ambiental. Consequentemente, o Tribunal de Justiça indicou que constituem medidas adequadas para pôr termo a uma violação da referida diretiva, por exemplo, a revogação ou suspensão de uma aprovação já concedida, a fim de que seja efetuada uma avaliação (não realizada) dos efeitos do projeto em questão no ambiente, conforme prevista na diretiva AIA,(24).
41. À semelhança de outras conclusões relativas à diretiva AIA (25), esta consideração pode ser transposta para planos e programas que constituem um pressuposto da concretização de projetos que possam produzir efeitos negativos no ambiente. Tal como sucede no âmbito da aprovação de projetos, a suspensão ou a revogação do plano ou programa iria impedir temporariamente a execução dos projetos. Por conseguinte, também não poderiam ter efeitos desfavoráveis para o ambiente.
42. No entanto, ao contrário da aprovação de projetos, os planos e programas podem, no entanto, ser parte integrante de uma hierarquia normativa ou substituir normas mais antigas. Caso as medidas deste tipo sejam revogadas ou suspensas, são substituídas por normas mais gerais ou mais antigas, as quais, por seu lado, podem ter efeitos ambientais mais graves (26) do que a medida incorretamente adotada. Caso se deva recear a produção deste tipo de efeitos, a revogação ou suspensão da medida controvertida contrariaria os objetivos da diretiva AAE.
43. Por conseguinte, na decisão judicial sobre planos e programas adotados sem a necessária avaliação ambiental deve‑se verificar quais as normas que os irão substituir em caso de revogação ou suspensão. Caso as referidas normas sejam mais desfavoráveis para o ambiente do que a medida controvertida, o órgão jurisdicional pode, sem violar o princípio da efetividade, decretar a manutenção em vigor provisória das medidas existentes até que seja adotada uma medida substitutiva que se baseie numa avaliação ambiental.
44. Uma decisão deste tipo pressupõe naturalmente que o órgão jurisdicional nacional tem competência para decretar a manutenção em vigor das normas adotadas com irregularidades processuais. Neste sentido, pode levantar‑se a questão de saber se uma competência deste tipo é exigida pelo direito da União quando a medida controvertida lhe diga respeito. No entanto, o Tribunal de Justiça não necessita de responder a esta questão no âmbito do presente processo, na medida em que o Conseil d’État possui as necessárias competências (27).
45. Por fim, importa ainda ter em consideração que uma manutenção em vigor provisória pode diminuir a pressão para substituir a medida adotada com irregularidades processuais por uma medida que se baseie numa avaliação ambiental adequada. O princípio da efetividade seria violado caso a adoção de uma medida adequadamente avaliada fosse despropositadamente adiada devido à manutenção em vigor da medida anterior. No entanto, a questão de saber que sanções exige o direito da União num caso destes também não necessita de ser resolvida no presente processo, pois é pacífico que já foi adotada uma medida substitutiva que, de acordo com a Bélgica e a Comissão, foi precedida por uma avaliação ambiental que cumpre os requisitos necessários.
46. No presente processo é ponto assente que as disposições aplicáveis previamente à adoção do anterior programa de ação não cumpriam as exigências impostas pela diretiva nitratos (28). A Comissão contrapõe, no entanto, que o programa antigo cumpre as exigências da diretiva nitratos. Por conseguinte, é de presumir que o ambiente está mais bem protegido de compostos de nitrato por via da manutenção em vigor provisória do anterior programa de ação do que no caso de este ser anulado.
47. A questão de saber se estes presumíveis benefícios se verificam efetivamente apenas pode, no entanto, ser apreciada numa ação judicial instaurada num órgão jurisdicional nacional, em particular quando são invocadas objeções fundamentadas relativas ao conteúdo das normas do anterior programa de ação.
V ― Conclusão
48. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma à questão prejudicial submetida pelo Conseil d’État:
«Numa decisão judicial interna sobre um plano ou um programa adotado sem a necessária avaliação ambiental prevista na Diretiva 2001/42/CE deve verificar‑se quais as normas que irão substituir a medida controvertida caso esta última seja anulada. Caso as referidas normas sejam mais desfavoráveis para o ambiente do que a medida controvertida, o órgão jurisdicional pode, sem violar o princípio da efetividade, decretar a manutenção em vigor provisória das medidas existentes até que seja adotada uma medida substitutiva baseada numa avaliação ambiental.
No caso de programas de ações adotados nos termos da Diretiva 91/676/CEE, em regra, deve ser dada preferência à manutenção em vigor provisória de um programa adotado sem a necessária avaliação ambiental, mas que quanto ao resto, não suscita quaisquer objeções, em vez da sua revogação imediata.»