CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MACIEJ SZPUNAR
apresentadas em 10 de setembro de 2020 (1)
Processo C‑62/19
Star Taxi App SRL
contra
Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti prin Primar General,
Consiliul General al Municipiului Bucureşti,
sendo intervenientes:
IB,
Camera Naţională a Taximetriştilor din România,
D’Artex Star SRL,
Auto Cobălcescu SRL,
Cristaxi Service SRL
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Tribunalul București (Tribunal Superior de Bucareste, Roménia)]
«Reenvio prejudicial — Diretiva (UE) 2015/1535 — Artigo 1.o, n.o 1, alínea b) — Conceito de “serviços da sociedade de informação” — Serviço de comunicação direta dos clientes de táxi com os motoristas de táxi — Serviços de centrais de reserva de táxi obrigatórios para os táxis dos transportadores autorizados — Artigo 1.o, n.o 1, alínea e) — Regra relativa aos serviços — Obrigação de notificação — Diretiva 2000/31/CE — Artigo 4.o — Regime de autorização prévia — Regimes de autorização que não visam especial e exclusivamente os serviços da sociedade de informação — Diretiva 2006/123/CE — Artigos 9.o e 10.o — Regimes de autorização das atividades de serviços»
Introdução
1. A legislação da União prevê regras especiais relativas a uma categoria específica de serviços, nomeadamente, os designados serviços «da sociedade de informação», ou seja, serviços que são fornecidos à distância por via eletrónica ou, dito de forma simples, principalmente pela Internet. Tais serviços beneficiam, no direito da União, do princípio do reconhecimento mútuo entre Estados‑Membros, assim como de determinadas facilidades de estabelecimento nos respetivos Estados‑Membros de origem dos prestadores.
2. No entanto, nem sempre é fácil fazer a distinção entre um serviço da sociedade da informação e um serviço «clássico» quando prestações de natureza diferente são partes integrantes de um serviço complexo. Nomeadamente, é o caso dos serviços de transportes urbanos para os quais a reserva do trajeto é efetuada por via eletrónica. O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de dar determinadas orientações relativas a tal distinção em circunstâncias específicas (2). Contudo, estas orientações não se destinam necessariamente a ser aplicadas em circunstâncias diferentes.
3. Um segundo tipo de dificuldades surge quando regras nacionais regem serviços «clássicos» da mesma natureza económica que os serviços da sociedade da informação. Trata‑se de determinar em que medida e, eventualmente, em que condições o direito da União permite aplicar as referidas regras a esta segunda categoria de serviços. Verifica‑se um problema adicional quando existe uma dúvida sobre a questão de saber se as regras adotadas para regulamentar os serviços «clássicos» se destinam realmente a ser aplicadas aos serviços da sociedade da informação, devido ao caráter específico ou inovador destes últimos (3).
4. Todas estas diferentes questões colocam‑se no presente processo e dão, assim, ao Tribunal de Justiça a oportunidade de precisar a sua jurisprudência na matéria.
Quadro jurídico
Direito da União
5. Nos termos do artigo 2.o, alínea a), da Diretiva 2000/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2000, relativa a certos aspetos legais dos serviços da sociedade de informação, em especial do comércio eletrónico, no mercado interno («Diretiva relativa ao comércio eletrónico») (4):
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
a) “Serviços da sociedade da informação”: os serviços da sociedade da informação na aceção do [ponto] 2 do artigo 1.o da Diretiva [98/34]/CEE, alterada pela Diretiva 98/48/CE [(5)];
[…]»
6. O artigo 4.o desta diretiva dispõe:
«1. Os Estados‑Membros assegurarão que o exercício e a prossecução da atividade de prestador de serviços da sociedade da informação não podem estar sujeitos a autorização prévia ou a qualquer outro requisito de efeito equivalente.
2. O n.o 1 não afeta os regimes de autorização que não visem especial e exclusivamente os serviços da sociedade da informação […]»
7. O artigo 2.o, n.os 1 e 2, alínea d), da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (6) dispõe:
«1. A presente diretiva é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro.
2. A presente diretiva não se aplica às seguintes atividades:
[…]
d) Serviços no domínio dos transportes, incluindo os serviços portuários, abrangidos pelo âmbito do Título [VI] do Tratado [FUE];
[…]»
8. Segundo o artigo 3.o, n.o 1, primeira frase, desta diretiva:
«Sempre que haja conflito entre uma disposição da presente diretiva e um outro instrumento comunitário que discipline aspetos específicos do acesso e do exercício da atividade de um serviço em domínios ou profissões específicos, as disposições desse instrumento comunitário prevalecem e aplicam‑se a esses domínios ou profissões específicos.»
9. O artigo 9.o, n.o 1, da referida diretiva dispõe:
«1. Os Estados‑Membros só podem subordinar a um regime de autorização o acesso a uma atividade de serviços e o seu exercício se forem cumpridas as condições seguintes:
a) O regime de autorização não ser discriminatório em relação ao prestador visado;
b) A necessidade de um regime de autorização ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral;
c) O objetivo pretendido não poder ser atingido através de uma medida menos restritiva, nomeadamente porque um controlo a posteriori significaria uma intervenção demasiado tardia para se poder obter uma real eficácia.
[…]»
10. Por último, o artigo 10.o, n.os 1 e 2, da mesma diretiva estabelece:
«1. Os regimes de autorização devem basear‑se em critérios que obstem a que as autoridades competentes exerçam o seu poder de apreciação de forma arbitrária.
2. Os critérios referidos no n.o 1 devem ser:
a) Não discriminatórios;
b) Justificados por uma razão imperiosa de interesse geral;
c) Proporcionados em relação a esse objetivo de interesse geral;
d) Claros e inequívocos;
e) Objetivos;
f) Previamente publicados;
g) Transparentes e acessíveis.
[…]»
11. O artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva (UE) 2015/1535 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (7) dispõe:
«1. Para efeitos da presente diretiva, aplicam‑se as seguintes definições:
[…]
b) “Serviço” significa qualquer serviço da sociedade da informação, isto é, qualquer serviço prestado normalmente mediante remuneração, à distância, por via eletrónica e mediante pedido individual de um destinatário de serviços;
Para efeitos da presente definição, entende‑se por:
i) “à distância”: um serviço prestado sem que as partes estejam simultaneamente presentes;
ii) “por via eletrónica”, um serviço enviado desde a origem e recebido no destino através de instrumentos eletrónicos de processamento (incluindo a compressão digital) e de armazenamento de dados, que é inteiramente transmitido, encaminhado e recebido por cabo, rádio, meios óticos ou outros meios eletromagnéticos;
iii) “mediante pedido individual de um destinatário de serviços”: um serviço fornecido por transmissão de dados mediante pedido individual.
No anexo I figura uma lista indicativa dos serviços não incluídos nesta definição;
[…]
e) “Regra relativa aos serviços” significa um requisito de natureza geral relativo ao acesso às atividades de serviços referidas na alínea b) do presente artigo e ao seu exercício, nomeadamente as disposições relativas ao prestador de serviços, aos serviços e ao destinatário de serviços, com exclusão das regras que não visem especificamente os serviços definidos nessa mesma disposição.
Para efeitos da presente definição:
i) considera‑se que uma regra tem em vista especificamente os serviços da sociedade da informação sempre que, no que diz respeito à sua motivação e ao texto do seu articulado, tenha como finalidade e objeto específicos, na totalidade ou em determinadas disposições pontuais, regulamentar de modo explícito e circunscrito esses serviços;
ii) não se considera que uma regra tem em vista especificamente os serviços da sociedade da informação se apenas disser respeito a esses serviços de modo implícito ou incidental;
f) “Regra técnica” significa uma especificação técnica, outra exigência ou uma regra relativa aos serviços, incluindo as disposições administrativas que lhes são aplicáveis e cujo cumprimento seja obrigatório de jure ou de facto, para a comercialização, a prestação de serviços, o estabelecimento de um operador de serviços ou a utilização num Estado‑Membro ou numa parte importante desse Estado, assim como, sob reserva das disposições referidas no artigo 7.o, qualquer disposição legislativa, regulamentar ou administrativa dos Estados‑Membros que proíba o fabrico, a importação, a comercialização, ou a utilização de um produto ou a prestação ou utilização de um serviço ou o estabelecimento como prestador de serviços.
[…]
São abrangidas as regras técnicas definidas pelas autoridades designadas pelos Estados‑Membros e incluídas numa lista elaborada e atualizada, se for caso disso, pela Comissão no âmbito do comité previsto no artigo 2.o
[…]»
12. Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, primeiro parágrafo, desta diretiva:
«Sob reserva do disposto no artigo 7.o, os Estados‑Membros comunicam imediatamente à Comissão qualquer projeto de regra técnica, exceto se se tratar da mera transposição integral de uma norma internacional ou europeia, bastando neste caso uma simples informação relativa a essa norma. Enviam igualmente à Comissão uma notificação referindo as razões da necessidade do estabelecimento dessa regra técnica, salvo se as mesmas razões já transparecerem do projeto.»
13. Por último, o artigo 10.o da referida diretiva dispõe:
«A Diretiva 98/34/CE, com a redação que lhe foi dada pelos atos referidos no anexo III, parte A da presente diretiva, é revogada, sem prejuízo das obrigações dos Estados‑Membros no que respeita aos prazos de transposição para o direito interno das diretivas, indicados no anexo III, parte B, da diretiva revogada e no anexo III, parte B, da presente diretiva.
As remissões para a diretiva revogada entendem‑se como sendo feitas para a presente diretiva e devem ler‑se nos termos da tabela de correspondência que consta do anexo IV.»
Direito romeno
14. O artigo 1.o‑A, alínea j), e o artigo 15.o da Legea n.o 38/2003 privind transportul în regim de táxi și în regim de închiriere (Lei n.o 38/2003 Relativa ao Transporte por Táxi e Veículo de Aluguer), de 20 de janeiro de 2003 (8) (a seguir «Lei n.o 38/2003»), dispõem:
«Artigo 1.o‑A
[…]
j) expedição [dispatching] de táxis, a seguir “expedição”: atividade conexa ao transporte por táxi, que consiste em receber por telefone ou por outros meios os pedidos dos clientes e em transmiti‑los ao motorista de táxi através de um emissor‑recetor de rádio;
[…]
Artigo 15.o
1. A atividade de expedição de táxis apenas pode ser exercida nos limites da localidade abrangida pela autorização por qualquer pessoa coletiva, a seguir designada “central de reserva”, que dispõe de uma autorização emitida pela autoridade competente, em conformidade com a presente lei.
2. A autorização de expedição de táxis pode ser obtida mediante apresentação dos documentos seguintes:
a) uma cópia do certificado de matrícula emitido pelo registo comercial;
b) uma declaração sob compromisso de honra do operador de transporte por táxi ou veículo de aluguer, segundo a qual a central de reserva dispõe dos meios técnicos necessários, de um emissor‑recetor de rádio, de uma frequência rádio segura, de pessoal autorizado e dos espaços necessários;
c) uma cópia do certificado de operador de radiotelefonia dos funcionários da central de reserva de táxis emitido pela autoridade competente em matéria de comunicações;
d) uma cópia da licença de utilização de frequências radioelétricas emitida pela autoridade competente.
[…]
5. Os transportadores autorizados que prestam serviços de táxi recorrem a uma central de reserva nos termos da presente lei, com base num contrato de expedição celebrado com esta em condições não discriminatórias.
6. Os serviços de expedição são obrigatórios para todos os táxis dos transportadores autorizados que exercem a sua atividade numa localidade, com exceção das localidades onde tenham sido emitidas menos de cem licenças de táxi, onde esse serviço é facultativo.
[…]
8. Os contratos de expedição de táxis celebrados com os transportadores autorizados devem incluir cláusulas relativas às obrigações das partes de respeitarem a regulamentação em matéria de qualidade e de legalidade do serviço prestado, bem como as tarifas de distância acordadas.
9. Os táxis servidos por uma central de reserva podem prestar o serviço de transporte mediante a aplicação de uma tarifa única ou de tarifas diferenciadas em função da categoria de veículos, em conformidade com o contrato de expedição.
10. A central de reserva disponibiliza aos transportadores autorizados aos quais presta serviços emissores‑recetores de rádio para equipar os seus táxis, com base num contrato de locação celebrado em condições não discriminatórias.»
15. No território do Município de Bucareste (Roménia), os serviços de táxi são regulados pelas disposições da Hotărârea Consiliului General al Municipiului București n.o 178/2008 privind aprobarea Regulamentului‑cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (Decisão n.o 178/2008 do Conselho Municipal de Bucareste que aprova o regulamento‑quadro, as especificações e o contrato de concessão em gestão delegada da organização e da execução do serviço público de transporte local por táxi), de 21 de abril de 2008 (a seguir «Decisão n.o 178/2008»). O artigo 21.o, n.o 1, do anexo 1 desta decisão, estava originalmente formulado da seguinte forma:
«No território do Município de Bucareste, os serviços de expedição são obrigatórios para todos os táxis dos transportadores autorizados e apenas podem ser prestados pelas centrais de reserva autorizadas pela autoridade competente em matéria de autorizações do Município de Bucareste, em condições que assegurem ao cliente a possibilidade de recorrer a esses serviços por telefone ou por outros meios, por intermédio das centrais de reserva.»
16. A Decisão n.o 178/2008 foi alterada pela Hotărârea Consiliului General al Municipiului București n.o 626/19.12.2017 pentru modificarea și completarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București n.o 178/2008 privind aprobarea Regulamentului‑cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (Decisão do Conselho Municipal de Bucareste n.o 626/19.12.2017, que altera e completa a Decisão n.o 178/2008), de 19 de dezembro de 2017 (a seguir «Decisão n.o 626/2017»).
17. O artigo 3.o do anexo 1 da Decisão n.o 178/2008, conforme alterada, resultante do artigo I da Decisão n.o 626/2017, estabelece:
«Os termos e conceitos utilizados e definidos na Lei n.o 38/2003 têm aqui o mesmo sentido e, para efeitos do presente regulamento‑quadro, entende‑se por:
[…]
I‑A) expedição por qualquer outro meio: atividade exercida por uma central de reserva autorizada pela autoridade competente a receber pedidos dos clientes através de uma aplicação informática ou pedidos efetuados no sítio Internet de uma central de reserva autorizada e a transmiti‑los aos motoristas de táxi através de um emissor‑recetor de rádio.
I‑B) aplicação informática: programa informático, instalado e que funciona num aparelho móvel ou fixo, pertencente exclusivamente à central de reserva autorizada, cujo nome ostenta.
[…]»
18. O artigo 21.o do anexo 1 da Decisão n.o 178/2008, conforme alterada, resultante dos artigos II e III da Decisão n.o 626/2017, tem a seguinte redação:
«1. No território do Município de Bucareste, os serviços de expedição são obrigatórios para todos os táxis dos transportadores autorizados e apenas podem ser fornecidos pelas centrais de reserva autorizadas pela autoridade competente em matéria de autorizações do Município de Bucareste, em condições que assegurem ao cliente a possibilidade de recorrer a esses serviços por telefone ou por outros meios, incluindo através de aplicações conectadas à Internet que ostentem obrigatoriamente o nome da central de reserva que figura na autorização de expedição emitida pela autoridade competente em matéria de autorizações do Município de Bucareste.
[…]
3‑A. Os serviços de expedição são obrigatórios para todos os táxis dos transportadores autorizados que exercem a atividade de táxi no território do Município de Bucareste e apenas podem ser fornecidos pelas centrais de reserva autorizadas pela autoridade competente em matéria de autorizações do Município de Bucareste, em condições que assegurem ao cliente a possibilidade de recorrer a esses serviços por telefone ou por outros meios (aplicações informáticas, pedidos efetuados no sítio Internet de uma central de reserva) e de os transmitir aos motoristas de táxi através de um emissor‑recetor de rádio.»
19. O artigo 41.o, n.o 2‑A, do anexo 1 daquela decisão, conforme alterada, resultante do artigo IV da Decisão n.o 626/2017, prevê que, no exercício da atividade de táxi, os motoristas de táxi têm, nomeadamente, a obrigação de não utilizar telefones ou outros aparelhos móveis durante a prestação do serviço de transporte.
20. O artigo 59.o, n.o 6‑A, do anexo 1 da referida decisão, conforme alterada, resultante do artigo V da Decisão n.o 626/2017, estabelece:
«O incumprimento das obrigações previstas no artigo 21.o, n.o 3‑A, que são aplicáveis a todas as atividades equiparadas independentemente do modo e do ambiente através do qual são realizadas e que têm como resultado pôr em contacto um motorista não autorizado ou um transportador por táxi autorizado para o transporte de uma pessoa ou de um grupo de pessoas no território do Município de Bucareste, é punido com uma coima entre 4 500 e 5 000 [leus romenos (RON) (aproximadamente entre 929 e 1032 euros].»
Litígio no processo principal, tramitação do processo e questões prejudiciais
21. A S.C. Star Taxi App s.r.l. (a seguir «Star Taxi App»), sociedade de direito romeno com sede em Bucareste, explora uma aplicação para telefones inteligentes epónima que põe em contacto direto os utilizadores de serviços de táxi e os motoristas de táxi.
22. Esta aplicação permite efetuar uma pesquisa que gera uma lista de motoristas de táxi disponíveis para efetuar um percurso (corrida). O cliente tem então a liberdade de escolher um determinado motorista. A Star Taxi App não transmite os pedidos aos motoristas de táxi nem fixa o preço da corrida, o qual é pago diretamente ao motorista no seu término.
23. A Star Taxi App celebra contratos de prestação de serviços diretamente com os motoristas de táxi autorizados e habilitados com uma licença para prestar o serviço de táxi, não os selecionando nem recrutando. Estes contratos consistem em disponibilizar a tais motoristas uma aplicação informática, um telefone inteligente no qual a aplicação é instalada e um cartão SIM que inclui um volume de dados limitado tendo em vista a utilização da aplicação, em troca de um pagamento mensal efetuado pelo motorista de táxi à Star Taxi App. Além disso, esta sociedade não controla nem a qualidade dos veículos e dos seus motoristas, nem o comportamento destes últimos.
24. Em 19 de dezembro de 2017, o Conselho Municipal de Bucareste adotou a Decisão n.o 626/2017, que alargou o alcance da obrigação de solicitar uma autorização para a designada atividade de «expedição» aos operadores de aplicações informáticas como a Star Taxi App. Por ter violado esta regulamentação, foi aplicada à Star Taxi App uma coima de 4 500 RON (cerca de 929 euros).
25. Por considerar que a sua atividade constitui um serviço da sociedade de informação ao qual é aplicável o princípio de não autorização prévia previsto no artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2000/31, a Star Taxi App apresentou uma reclamação administrativa prévia pedindo a revogação da Decisão n.o 626/2017. Este pedido foi indeferido com o fundamento de que a regulamentação impugnada, por um lado, se tinha tornado necessária dada a considerável amplitude, que havia sido constatada, da utilização ilegal de modalidades de receção de pedidos levada a cabo por entidades jurídicas não autorizadas, e, por outro, não violava a liberdade de prestação de serviços por via eletrónica, uma vez que abrange um serviço de intermediação relacionado com a atividade de transporte de passageiros por táxi.
26. A Star Taxi App interpôs então no Tribunalul București (Tribunal Superior de Bucareste, Roménia) um recurso de anulação da Decisão n.o 626/2017.
27. Nestas circunstâncias, o Tribunalul București (Tribunal Superior de Bucareste) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«1) Devem as disposições da [Diretiva 98/34] (artigo 1.o, n.o 2), na redação dada pela Diretiva [98/48], e da [Diretiva 2000/31] [artigo 2.o, alínea a)], de acordo com as quais o serviço da sociedade de informação é “o serviço prestado […] mediante remuneração, à distância, por via eletrónica e mediante pedido individual de um destinatário de serviços”, ser interpretadas no sentido de que uma atividade como a exercida pela Star Taxi App SRL (ou seja, o serviço que consiste em pôr em contacto direto, através de uma aplicação eletrónica, os clientes de táxis com os taxistas) deve ser considerada um serviço específico da sociedade de informação e da economia colaborativa (na medida em que a Star Taxi App SRL não reúne os critérios para ser transportador que foram tidos em conta pelo Tribunal de Justiça da União Europeia no n.o 39 do Acórdão C‑434/15, que se refere à Uber)?
2) No caso de [a aplicação fornecida pela] Star Taxi App SRL ser considerada um serviço da sociedade de informação, [a] atividade da Star Taxi App SRL [beneficia] do princípio da livre prestação de serviços [nos termos do artigo 4.o da Diretiva 2000/31, dos artigos 9.o, 10.o e 16.o da Diretiva 2006/123 e do artigo 56.o TFUE […]? Em caso de resposta afirmativa, [estas disposições] opõem‑se a uma regulamentação como a referida na [Decisão n.o 626/2017] — artigos I, II, III, IV e V?
3) No caso de a Diretiva 2000/31 ser aplicável ao serviço prestado pela Star Taxi App SRL, as restrições impostas por um Estado‑Membro à livre prestação de um serviço eletrónico, subordinando a prestação do serviço à obrigação de possuir uma autorização ou uma licença, constituem medidas válidas que consubstanciam exceções ao artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 2000/31, por força do disposto no artigo 3.o, n.o 4, da mesma diretiva?
4) As disposições do artigo 5.o da [Diretiva 2015/1535] opõem‑se à adoção, sem notificação prévia à Comissão Europeia, de uma regulamentação como a referida na [Decisão n.o 626/2017] — artigos I, II, III, IV e V?»
28. O pedido de decisão prejudicial deu entrada no Tribunal de Justiça em 29 de janeiro de 2019. A Star Taxi App, a Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti prin Primar General (Unidade administrativa territorial de Bucareste, a seguir «Município de Bucareste»), o Governo neerlandês e a Comissão apresentaram observações escritas. A Star Taxi App e a Comissão responderam igualmente por escrito às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, tendo este decidido não realizar audiência devido aos riscos associados à pandemia do Covid‑19.
Análise
29. O órgão jurisdicional de reenvio coloca quatro questões prejudiciais, relativas à interpretação de várias disposições do direito da União num contexto como o do processo principal. Analisarei estas questões de acordo com a ordem em que foram colocadas, abordando a segunda e terceira questões conjuntamente. No entanto, importa observar que nem todas as disposições do direito da União referidas pelo órgão jurisdicional de reenvio são aplicáveis a uma situação como a que está em causa no processo principal. Por conseguinte, as questões colocadas deverão ser reformuladas.
Quanto à primeira questão prejudicial
Observações prévias
30. Antes de mais, na sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio remete para o artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva 98/34, conforme alterada pela Diretiva 98/48. No entanto, a Diretiva 98/34 foi revogada e substituída, antes da data da adoção da Decisão n.o 626/2017, pela Diretiva 2015/1535. Nos termos do artigo 10.o, segundo parágrafo, da Diretiva 2015/1535, entende‑se que as remissões para a diretiva revogada são feitas para a Diretiva 2015/1535.
31. Em seguida, como observa corretamente a Comissão nas suas observações, o conceito de «economia colaborativa» não tem significado jurídico no direito da União, uma vez que este apenas reconhece um estatuto específico aos serviços da sociedade da informação.
32. Por conseguinte, com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 2.o, alínea a), da Diretiva 2000/31, lido em conjugação com o artigo 1.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2015/1535, deve ser interpretado no sentido de que constitui um «serviço da sociedade de informação» um serviço que consiste em pôr em contacto direto, através de uma aplicação eletrónica, clientes e motoristas de táxi.
Artigo 1.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2015/1535
33. Recorde‑se que o artigo 2.o, alínea a), da Diretiva 2000/31 define o serviço da sociedade de informação por remissão para o artigo 1.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2015/1535.
34. Segundo esta disposição, um serviço da sociedade de informação é «qualquer serviço prestado normalmente mediante remuneração, à distância, por via eletrónica e mediante pedido individual de um destinatário de serviços». Estes termos são, eles próprios, objeto de uma definição. Nomeadamente, é prestado por via eletrónica um «serviço enviado desde a origem e recebido no destino através de instrumentos eletrónicos de processamento […] e de armazenamento de dados, que é inteiramente transmitido, encaminhado e recebido por cabo, rádio, meios óticos ou outros meios eletromagnéticos».
35. Aparentemente não há dúvidas de que um serviço como o proposto pela Star Taxi App corresponde à definição acima referida.
36. Em primeiro lugar, este serviço é efetivamente prestado mediante remuneração, visto que os motoristas de táxi pagam uma taxa pela sua utilização. Embora esta utilização seja gratuita para os passageiros, estes devem ser igualmente considerados destinatários do serviço. Isto não põe em causa o caráter remunerado do serviço prestado pela Star Taxi App. Com efeito, basta que este serviço seja pago por uma das categorias de utilizadores, neste caso os motoristas de táxis(9).
37. Em segundo lugar, o serviço em causa é prestado à distância: não exige a presença simultânea do prestador (Star Taxi App) e dos destinatários (os motoristas e os passageiros). Obviamente, a presença simultânea das duas categorias de utilizadores deste serviço é, em seguida, indispensável para a prestação do serviço subsequente de transporte. O referido serviço é, no entanto, distinto do serviço de intermediação em causa no presente processo.
38. Em terceiro lugar, o serviço em causa no processo principal é também prestado a pedido individual de um destinatário do serviço. Mais precisamente, um pedido simultâneo de dois destinatários é aqui indispensável: o do motorista quando está ligado ao serviço e o de um passageiro que pretende obter a informação sobre os motoristas disponíveis.
39. Por último, em quarto lugar, este serviço é prestado por via eletrónica. Com efeito, funciona através de uma aplicação, ou seja, um programa informático para telefones inteligentes, a saber, um equipamento eletrónico de processamento e de armazenamento de dados. É transmitido através de telefonia celular ou de outro meio de acesso à Internet, logo através de meios de comunicação eletrónica.
40. É verdade que, segundo as informações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, a Star Taxi App coloca igualmente à disposição dos motoristas de táxis telefones inteligentes nos quais está instalada a sua aplicação para que estes possam utilizar o serviço em causa. Este elemento do serviço não é prestado à distância nem por via eletrónica e, assim, não responde à definição acima referida. Esta disponibilização constitui, no entanto, um elemento acessório do serviço cujo objetivo é facilitar a prestação principal de intermediação entre motoristas e passageiros. Assim, este elemento não põe em causa o caráter de serviço prestado à distância da atividade da Star Taxi App.
41. Por conseguinte, há que considerar que uma atividade como a da Star Taxi App corresponde à definição de «serviço da sociedade de informação» na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea b) da Diretiva 2015/1535 (10).
Acórdão Asociación Profesional Elite Táxi
42. Resulta, porém, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, em determinadas circunstâncias, um serviço pode não ser considerado abrangido pelo conceito de «serviço da sociedade da informação» mesmo que apresente, pelo menos no que respeita a uma parte das prestações que o compõem, as características referidas na definição do artigo 1.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2015/1535 (11).
43. É o que sucede, nomeadamente, quando a prestação efetuada por via eletrónica está indissociavelmente ligada a outra prestação que constitui a prestação principal e que não é efetuada por via eletrónica, tal como um serviço de transporte(12).
44. Este nexo indissociável caracteriza‑se, segundo o Tribunal de Justiça, pelo facto de o fornecedor da prestação efetuada por via eletrónica controlar os aspetos essenciais da outra prestação, incluindo a seleção (13) dos fornecedores dessa outra prestação(14).
45. No entanto, a situação parece ser diferente no caso de um serviço como o prestado pela Star Taxi App. Em primeiro lugar, a Star Taxi App não precisa de recrutar os motoristas de táxi porque estes são detentores das licenças e dispõem dos recursos necessários para realizar os serviços de transporte urbano. A Star Taxi App apenas lhes propõe o seu serviço como complemento que permite tornar mais eficazes as suas próprias prestações. Para a Star Taxi App, os motoristas de táxi não são colaboradores, como os motoristas da Uber, mas clientes, ou, por outras palavras, destinatários do serviço. Em segundo lugar, a Star Taxi App não exerce nenhum controlo nem nenhuma influência determinante nas condições da prestação de serviços de transportes pelos motoristas de táxi, que fixam livremente estas condições dentro dos limites eventualmente impostos pela regulamentação em vigor(15).
46. Não partilho, assim, do entendimento do Município de Bucareste segundo o qual a situação do litígio no processo principal é equiparável à do processo que deu origem ao Acórdão Asociación Profesional Elite Táxi (16).
47. É verdade que o serviço da Star Taxi App tem caráter acessório relativamente aos serviços de transporte por táxi e é economicamente dependente de tais serviços, uma vez que sem eles não teria sentido.
48. No entanto, esta dependência é completamente diferente da que caracteriza a relação entre o operador da aplicação Uber Pop e os motoristas que operam no âmbito desta aplicação. Com efeito, para poder prestar o seu serviço de intermediação através da referida aplicação, a Uber teve de criar ex nihilo o serviço de transporte correspondente realizado por motoristas não profissionais, anteriormente inexistente, e, por conseguinte, organizar o seu funcionamento geral (17). Assim, a aplicação Uber Pop não podia funcionar sem as prestações efetuadas pelos motoristas e estes não podiam propor essas prestações de forma economicamente fiável sem essa aplicação. Por esta razão, o modelo económico e a estratégia comercial da Uber exigem que esta sociedade determine as condições essenciais da prestação de transporte, começando pelo preço, pelo que ela se torna de facto, ainda que indiretamente, o prestador (18).
49. Em contrapartida, o serviço prestado pela Star Taxi App insere‑se num serviço de transporte por táxi já existente e organizado. O papel da Star Taxi App limita‑se ao de um prestador externo de um serviço acessório, útil mas não essencial para a eficácia do serviço principal, que é o transporte. Assim, embora o serviço prestado pela Star Taxi App seja economicamente dependente do serviço de transporte, pode ser independente do ponto de vista funcional e fornecido por um prestador distinto dos prestadores do serviço de transporte. Estes dois serviços não estão, por conseguinte, indissociavelmente ligados na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça recordada no número anterior (19).
50. O Município de Bucareste defende que o serviço da Star Taxi App deve ser considerado parte integrante do serviço de transporte por táxi, uma vez que a regulamentação nacional qualifica este serviço como «serviço de expedição», obrigatório para qualquer fornecedor de transporte por táxi.
51. A esse respeito, basta observar que, no âmbito da regulamentação dos serviços de transporte, os Estados‑Membros são livres de exigir que os transportadores recorram a outros serviços, incluindo serviços da sociedade da informação. Esta exigência não pode, no entanto, subtrair estes últimos serviços das regras da Diretiva 2000/31 e os referidos Estados‑Membros das obrigações que daí decorrem.
Resposta à primeira questão prejudicial
52. Um serviço de intermediação entre os motoristas profissionais de táxi e os passageiros através de uma aplicação para telefones inteligentes, tal como a fornecida pela Star Taxi App, apresenta, assim, as características de um serviço da sociedade da informação na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2015/1535, sem, no entanto, estar indissociavelmente ligado ao serviço de transporte na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça acima recordada (20).
53. Por conseguinte, proponho responder à primeira questão prejudicial que o artigo 2.o, alínea a), da Diretiva 2000/31, lido em conjugação com o artigo 1.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva 2015/1535, deve ser interpretado no sentido de que constitui um serviço da sociedade de informação um serviço que consiste em pôr em contacto direto clientes e motoristas de táxi, através de uma aplicação eletrónica, quando este serviço não esteja indissociavelmente ligado ao serviço de transporte por táxi, não constituindo parte integrante do mesmo na aceção do Acórdão Asociación Profesional Elite Táxi (21).
Quanto à segunda e terceira questões prejudiciais
54. Com a sua segunda e terceira questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça para apreciar a Decisão n.o 626/2017 à luz dos artigos 3.o e 4.o da Diretiva 2000/31, dos artigos 9.o, 10.o e 16.o da Diretiva 2006/123, assim como do artigo 56.o TFUE. Analisarei estas questões em relação a cada um dos atos normativos referidos, começando por aquele que inclui as disposições que dizem mais especificamente respeito aos serviços da sociedade da informação, designadamente a Diretiva 2000/31.
Diretiva 2000/31
55. Com a sua segunda e terceira questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 3.o e 4.o da Diretiva 2000/31 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação de um Estado‑Membro que, tal como a Decisão n.o 178/2008, conforme alterada pela Decisão n.o 626/2017, sujeita os serviços de intermediação, por via eletrónica, entre os motoristas de táxi e os potenciais passageiros à mesma exigência de obterem uma autorização, a qual incide sobre os operadores dos serviços de «expedição» de táxis efetuados por outros meios, nomeadamente, por rádio.
– Artigo 3.o da Diretiva 2000/31
56. Antes de mais, há que observar que, visto a Star Taxi App ser uma sociedade de direito romeno com sede em Bucareste, o litígio no processo principal está circunscrito a um único Estado‑Membro.
57. Ora, o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2000/31 exige simplesmente que os Estados‑Membros assegurem que os serviços da sociedade de informação fornecidos por prestadores estabelecidos no seu território cumpram as disposições nacionais em vigor abrangidas pelo domínio coordenado tal como definido no artigo 2.o, alínea h), da mesma diretiva. Além disso, o artigo 3.o, n.o 2, desta diretiva proíbe os Estados‑Membros, em princípio, de restringirem a livre circulação dos serviços da sociedade da informação provenientes de outro Estado‑Membro, sendo que o artigo 3.o, n.o 4, da mesma diretiva introduz exceções a esta proibição.
58. Por conseguinte, o artigo 3.o da Diretiva 2000/31 estabelece um tipo de princípio de reconhecimento mútuo dos serviços da sociedade de informação entre Estados‑Membros. Daqui resulta que este artigo não é aplicável na situação de um prestador de serviço da sociedade de informação no seu próprio Estados‑Membros de origem. O artigo 3.o da Diretiva 2000/31 não é, assim, aplicável no litígio no processo principal.
– Artigo 4.o da Diretiva 2000/31
59. O artigo 4.o da Diretiva 2000/31 proíbe os Estados‑Membros de sujeitarem o exercício e a prossecução da atividade de prestador de serviços da sociedade da informação a uma autorização prévia ou a qualquer outro requisito de efeito equivalente.
60. Esta disposição figura no capítulo II da Diretiva 2000/31, sob a epígrafe «Princípios», na sua secção 1 «Regime de estabelecimento e de informação». Este capítulo II estabelece uma série de direitos e obrigações para os prestadores de serviços da sociedade da informação cujo cumprimento deve ser assegurado pelos Estados‑Membros. Estas disposições têm por finalidade a harmonização das legislações dos Estados‑Membros relativas a estes serviços, a fim de assegurar a eficácia do princípio do reconhecimento mútuo decorrente do artigo 3.o da Diretiva 2000/31. As disposições do capítulo II desta diretiva harmonizam, assim, as regras que os Estados‑Membros impõem aos prestadores de serviços da sociedade da informação estabelecidos nos seus territórios (22).
61. Logicamente, o mesmo se passa relativamente à proibição de qualquer regime de autorização de tais serviços. Por conseguinte, esta proibição é válida na situação dos prestadores destes serviços nos seus próprios Estados‑Membros de origem. Assim, o artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2000/31 é, em princípio, aplicável ao litígio no processo principal.
62. No entanto, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, desta diretiva, a proibição estabelecida no artigo 4.o, n.o 1, desta não afeta os regimes de autorização que não visem especial e exclusivamente os serviços da sociedade da informação. Assim, há que verificar se o regime de autorização em causa no processo principal visa especial e exclusivamente os serviços da sociedade de informação.
63. Desde logo, devo observar que o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2000/31 é mais exigente do que a reserva semelhante que figura no artigo 1.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2015/1535, na definição da «regra relativa aos serviços». Com efeito, segundo esta última disposição, dela ficam excluídas as regras que não visem especificamente os serviços da sociedade de informação. Em contrapartida, o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2000/31 apenas permite aplicar a proibição prevista no seu artigo 4.o, n.o 1, aos regimes de autorização que visem os serviços da sociedade de informação não só especialmente, mas também exclusivamente.
64. Ora, segundo as informações constantes do pedido de decisão prejudicial, no direito romeno, a exigência de obter uma autorização para o acesso à atividade de expedição de táxis decorre do artigo 15.o, n.o 1, da Lei n.o 38/2003. Este artigo define, nos números seguintes, os requisitos a preencher para obter uma autorização, as condições de emissão da mesma e as regras aplicáveis ao exercício dessa atividade.
65. Estas disposições são seguidamente aplicadas a nível local pelas diferentes autoridades competentes para a emissão das autorizações, no caso em apreço o Município de Bucareste. Para o efeito, este adotou a Decisão n.o 178/2008. Seguidamente, esta decisão foi alterada pela Decisão n.o 626/2017, a qual, ao introduzir o conceito de «expedição por qualquer outro meio» (23), clarificou o facto de que a obrigação de dispor de uma autorização se aplicava a serviços do tipo do prestado pela Star Taxi App, isto é, serviços da sociedade da informação que consistiam na intermediação entre os motoristas de táxi e os passageiros.
66. Assim, a questão de direito a que importa responder consiste em saber se uma disposição nacional que tem por consequência sujeitar os prestadores de serviços da sociedade da informação à obrigação de obter uma autorização, que, aliás, já existe para os prestadores de serviços semelhantes diferentes dos serviços da sociedade da informação, constitui um regime de autorização que visa especial e exclusivamente os prestadores desta segunda categoria de serviços, na aceção do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2000/31.
67. Considero que a resposta a esta questão deve ser negativa.
68. O objetivo do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2000/31 é evitar uma desigualdade de tratamento entre os serviços da sociedade da informação e os serviços semelhantes que não são abrangidos por este conceito. Com efeito, quando um regime de autorização geral também é aplicável aos serviços prestados à distância por via eletrónica, é provável que esses serviços constituam economicamente substitutos dos serviços prestados pelos meios «clássicos» e se encontrem, por isso, numa situação de concorrência direta com esta segunda categoria de serviços. Ora, a inexistência de obrigação de obter uma autorização colocaria os serviços da sociedade da informação numa posição concorrencial privilegiada, em violação do princípio da concorrência leal e da igualdade de tratamento (24). Por outras palavras, embora a vontade do legislador da União, ao adotar a Diretiva 2000/31, fosse encorajar o desenvolvimento dos serviços da sociedade da informação, a sua intenção não era permitir aos operadores económicos evitar qualquer obrigação legal sob o único pretexto de operar «em linha». A meu ver, estas preocupações estavam subjacentes no processo que deu origem ao Acórdão Asociación Profesional Elite Táxi (25).
69. Uma vez que os serviços da sociedade da informação são resultado de um desenvolvimento tecnológico particularmente rápido destes últimos tempos, é frequente que tais serviços entrem em mercados já ocupados por serviços «clássicos». Estes serviços clássicos podem estar sujeitos aos regimes de autorização. Ora, segundo o objeto e a formulação das disposições nacionais em causa, pode ser mais ou menos evidente que determinadas regras, entre as quais os regimes de autorização, concebidos para serviços que não são prestados à distância e por via eletrónica, se aplicam aos serviços semelhantes prestados por esse meio e abrangidos, portanto, pelo conceito de «serviço da sociedade de informação». Assim, pode tornar‑se necessário precisar as regras existentes, ao nível legislativo ou da execução, para confirmar a sua aplicação aos serviços da sociedade da informação. Tal intervenção legislativa ou administrativa, que submete os serviços da sociedade da informação às regras já existentes, não equivale, no entanto, à criação de um novo regime de autorização que vise especial e exclusivamente esses serviços. Tem, ao invés, o caráter de adaptação do regime existente às novas circunstâncias
70. Assim, em meu entender, seria contrário ao efeito útil do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2000/31 se, devido a essa intervenção «técnica», a proibição prevista no n.o 1 do mesmo artigo se opusesse à aplicação de determinados regimes de autorização existentes aos serviços da sociedade da informação, ao passo que outros regimes lhes poderiam ser aplicáveis proprio vigore, beneficiando do referido artigo 4.o, n.o 2.
71. O mesmo raciocínio é aplicável quando o alargamento de um regime de autorização já existente aos serviços da sociedade da informação necessita de adaptações devido às especificidades destes serviços em relação aos serviços para os quais tal regime foi inicialmente concebido. Estas adaptações podem dizer respeito, nomeadamente, às condições de obtenção da autorização. Com efeito, como irei demonstrar em seguida, é precisamente a inexistência de tais adaptações que pode pôr em causa a legalidade da aplicação do regime de autorização aos serviços da sociedade da informação.
72. Por último, não creio, como sugere a Comissão, que a solução adotada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Falbert e o. (26) seja aplicável por analogia ao presente processo. Nesse acórdão (27), o Tribunal de Justiça declarou que uma regra nacional que tem por finalidade e objeto alargar uma regra existente a serviços da sociedade da informação deve ser qualificada de «regra relativa aos serviços» na aceção do artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 98/34 (28). No entanto, como já referi no n.o 63 das presentes conclusões, as regras relativas aos serviços na aceção da Diretiva 2015/1535 são as que dizem respeito aos serviços da sociedade de informação especificamente, ao passo que o artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2000/31 proíbe apenas os regimes de autorização que visam especial e exclusivamente estes serviços. Por outro lado, é jurisprudência constante que não constituem regras técnicas, na aceção da Diretiva 2015/1535, as disposições nacionais que se limitam a prever as condições para o estabelecimento ou a prestação de serviços por empresas, como as disposições que sujeitam o exercício de uma atividade profissional a uma autorização prévia, sendo que este princípio também é aplicável às regras relativas aos serviços (29). Por conseguinte, seria incoerente estabelecer uma analogia interpretativa entre o artigo 1.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2015/1535 e o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2000/31, que diz precisamente respeito aos regimes de autorização.
73. Pelos motivos expostos, considero que o artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2000/31 deve ser interpretado no sentido de que uma disposição nacional que estende aos prestadores de serviços da sociedade de informação a obrigação de obterem uma autorização, à qual já estavam sujeitos os prestadores de serviços semelhantes que não eram serviços da sociedade da informação, não constitui um regime de autorização que visa especial e exclusivamente os prestadores desta última categoria de serviços. A proibição prevista no artigo 4.o, n.o 1, desta diretiva não se opõe, assim, à aplicação de tal regime aos serviços da sociedade de informação.
74. Esta conclusão está, no entanto, sujeita à condição de os serviços abrangidos pelo regime de autorização existente, que não são prestados por via eletrónica, e os serviços da sociedade da informação aos quais este regime se estende serem efetivamente equivalentes economicamente. Esta equivalência deve ser apreciada do ponto de vista do utilizador do serviço, ou seja, do seu ponto de vista, os serviços devem ser intermutáveis.
75. Ora, esta questão parece ser controversa entre as partes no processo principal. Com efeito, o Município de Bucareste alega nas suas observações que uma atividade como a exercida pela Star Taxi App é o equivalente da atividade de expedição de táxis na aceção da Lei n.o 38/2003, e, por isso, está abrangida pela obrigação, que daí decorre, de obter uma autorização para central de reserva. Por conseguinte, a Decisão n.o 626/2017, tal como a Decisão n.o 178/2008, foi adotada no exercício desta lei. Em contrapartida, a Star Taxi App contesta esta afirmação, alegando que a sua atividade tem uma natureza diferente, limitando‑se a pôr em contacto os motoristas de táxis com os clientes, e, por isso, não está abrangida pelas disposições da referida lei.
76. Infelizmente, este aspeto não parece ter sido examinado pelo órgão jurisdicional de reenvio, que, por um lado, refere a Lei n.o 38/2003 entre as disposições relevantes para a resolução do litígio no processo principal mas, por outro, afirma que a extensão do conceito de «expedição» às aplicações informáticas «ultrapassa o quadro legal». A mera interpretação da Diretiva 2000/31 pelo Tribunal de Justiça não é suscetível de resolver tal dilema, uma vez que este depende de apreciações factuais que apenas o órgão jurisdicional de reenvio está em condições de efetuar.
77. Por conseguinte, o artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2000/31 não se opõe a disposições nacionais como as da Decisão n.o 178/2008, conforme alterada pela Decisão n.o 626/2017, desde que seja constatada a equivalência económica dos serviços regulamentados por estas disposições. Se, em contrapartida, o órgão jurisdicional de reenvio concluir que serviços como os prestados pela Star Taxi App não são economicamente equivalentes aos serviços de expedição de táxis, pelo que a Decisão n.o 626/2017 deveria ser efetivamente analisada como um regime de autorização autónomo, este regime seria abrangido pela proibição do artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2000/31 (30).
– Observação final
78. A Comissão sublinha, nas suas observações, que as disposições conjugadas da Decisão n.o 626/2017, nomeadamente as disposições relativas à obrigação de transmitir os pedidos aos motoristas por rádio e à proibição que lhes é imposta de utilizarem telefones portáteis durante a prestação dos serviços de transporte (31), podem ser interpretadas no sentido de que, de facto, proíbem a prestação de serviços como os propostos pela Star Taxi App.
79. No entanto, esta questão não foi suscitada pelo órgão jurisdicional de reenvio no seu pedido, que tem por objeto a obrigação de obter uma autorização. Por outro lado, a Star Taxi App reconheceu, na sua resposta a uma questão expressa do Tribunal de Justiça a este respeito, estar em condições de prosseguir a sua atividade se for obrigada a cumprir as exigências impostas às centrais de reservas e a obter a autorização.
80. Por conseguinte, considero que a eventual proibição da atividade da Star Taxi App é demasiado hipotética para se analisar o presente processo sob esta perspetiva. Além disso, o Tribunal de Justiça não está suficientemente informado sobre esta questão.
Diretiva 2006/123
81. Como já referi, deve considerar‑se que a proibição de qualquer regime de autorização previsto no artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2000/31 não é aplicável ao regime em causa no processo principal, na medida em que este regime não visa especial e exclusivamente os serviços da sociedade da informação, mas visa igualmente os serviços da mesma natureza que não são abrangidos por esta qualificação. Ora, estes outros serviços estão potencialmente abrangidos pela Diretiva 2006/123. Por conseguinte, importa verificar se esta diretiva é aplicável ao caso em apreço e, em caso afirmativo, se se opõe a um regime de autorização como o que está em causa no processo principal.
– Aplicabilidade da Diretiva 2006/123
82. Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2006/123, esta é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro, o que, sem dúvida, inclui os serviços em causa no processo principal.
83. No entanto, o artigo 2.o, n.o 2, desta diretiva exclui do seu âmbito de aplicação alguns serviços, nomeadamente os serviços no domínio dos transportes abrangidos pelo âmbito do Título VI do TFUE (32). O considerando 21 da referida diretiva precisa que o termo «transporte» na aceção da disposição em causa inclui os táxis. Incluirá este termo igualmente os serviços de intermediação entre os motoristas de táxi e os seus clientes?
84. O artigo 2.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva 2006/123 já foi objeto de interpretação pelo Tribunal de Justiça. Este declarou, nomeadamente, no que diz respeito aos serviços de inspeção técnica de veículos, que esta disposição abrange não só todo o ato físico de movimentar pessoas ou mercadorias de um local para outro por meio de um veículo, de uma aeronave ou de uma embarcação, mas também todo o serviço intrinsecamente ligado a esse ato (33).
85. No que respeita aos serviços de inspeção técnica, o Tribunal de Justiça declarou, em primeiro lugar, que estes estavam intrinsecamente ligados aos serviços de transporte propriamente ditos, na medida em que constituem uma condição prévia e indispensável, contribuindo para assegurar a segurança rodoviária (34).
86. Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça observou que as medidas de harmonização dos referidos serviços de inspeção técnica foram adotadas com base nas disposições do TFUE relativas aos transportes (35). Contrariamente à opinião expressa pela Comissão no presente processo, esta constatação afigura‑se crucial para a interpretação do artigo 2.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva 2006/123. Com efeito, esta disposição refere‑se expressamente ao título do TFUE relativo aos transportes (atualmente Título VI do TFUE). Isto sucede porque, nos termos do artigo 58.o, n.o 1, TFUE, a livre prestação de serviços no domínio dos transportes é regulada pelas disposições constantes do título relativo aos transportes. Assim, a Diretiva 2006/123 não pode regular a livre prestação de serviços neste domínio. Ora, ao adotar as diretivas relativas aos serviços de inspeção técnica de veículos com fundamento nas disposições do Título VI do TFUE, o legislador da União incluiu implicitamente esses serviços no domínio dos transportes na aceção tanto do artigo 58.o, n.o 1, TFUE como do artigo 2.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva 2006/123. Por conseguinte, esta escolha do fundamento jurídico das medidas de harmonização é decisiva para a exclusão dos serviços em causa do âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123 (36).
87. Os serviços de intermediação como os que estão em causa no processo principal não estão intrinsecamente ligados aos serviços de táxi na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça já referida, uma vez que não constituem uma condição prévia e indispensável à prestação destes últimos serviços da mesma forma que a inspeção técnica. É verdade que a legislação romena torna obrigatório o recurso aos serviços de expedição para todos os prestadores de serviços de táxi. No entanto, tal obrigação imposta a nível nacional não pode determinar a qualificação de uma categoria de serviços do ponto de vista do direito da União.
88. Além disso, estes serviços de intermediação não são objeto de nenhuma medida de harmonização específica adotada com base nas disposições do TFUE relativas aos transportes.
89. Por conseguinte, não vejo razões para excluir esses serviços do âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123 a título do artigo 2.o, n.o 2, alínea d), da mesma.
90. Por outro lado, o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2006/123 inclui uma regra segundo a qual, em caso de conflito, as disposições dos atos específicos do direito da União que regem o acesso e o exercício dos serviços em setores específicos prevalecem sobre as disposições da Diretiva 2006/123. Embora o artigo 3.o, n.o 1, desta diretiva não refira expressamente a Diretiva 2000/31 na sua segunda frase, apesar de mencionar outras diretivas, parece‑me contudo evidente que esta regra visa igualmente a Diretiva 2000/31. Com efeito, na medida em que regula o acesso e o exercício dos serviços da sociedade da informação, esta diretiva constitui uma lex specialis relativamente à Diretiva 2006/123 (37).
91. No entanto, uma vez que a proibição de qualquer regime de autorização prevista no artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2000/31 não se aplica a serviços como os que estão em causa no processo principal, não existe qualquer conflito entre as duas diretivas. Com efeito, a exclusão da aplicabilidade desta proibição que decorre do artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2000/31 não implica conceder aos Estados‑Membros a faculdade incondicional de aplicarem regimes de autorização nas situações abrangidas por esta disposição. Apenas o artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2000/31 é inaplicável, e, em contrapartida, esses regimes de autorização continuam sujeitos a outras regras do direito da União, entre as quais as da Diretiva 2006/123, incluindo as que visam os serviços da sociedade da informação.
92. O artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2006/123 não se opõe, assim, à aplicação desta diretiva ao regime de autorização em causa no processo principal, incluindo na medida em que este diz respeito aos serviços da sociedade de informação.
93. Na sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio refere os artigos 9.o, 10.o e 16.o da Diretiva 2006/123. No entanto, o artigo 16.o desta diretiva visa a livre prestação de serviços em Estados‑Membros distintos do Estado‑Membro do lugar de estabelecimento do prestador. Ora, conforme referi no n.o 56 das presentes conclusões, o litígio no processo principal diz respeito ao exercício da atividade de serviços por uma sociedade romena no território romeno. Assim, o artigo 16.o da Diretiva 20006/123 não é aplicável a este litígio.
94. Em contrapartida, são aplicáveis no caso em apreço as disposições dessa diretiva relativas à liberdade de estabelecimento, nomeadamente os seus artigos 9.o a 15.o Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou que estes artigos eram aplicáveis a situações puramente internas (38).
– Artigos 9.o e 10.o da Diretiva 2006/123
95. O artigo 9.o da Diretiva 2006/123 parte do princípio de que as atividades de serviços não devem ser sujeitas aos regimes de autorização. Não obstante, em determinadas condições, os Estados‑Membros têm a faculdade de sujeitar o acesso a uma atividade de serviço a um regime dessa natureza (39). Estas condições são as seguintes: caráter não discriminatório do regime, a sua justificação com base numa razão imperiosa de interesse geral e inexistência de medidas menos restritivas que permitam realizar o mesmo objetivo.
96. Não dispomos de nenhuma indicação no que diz respeito à justificação do regime de autorização das atividades de expedição dos táxis decorrente da Lei n.o 38/2003. Quanto à Decisão n.o 626/2017, o Município de Bucareste invoca nas suas observações a necessidade de assegurar condições de concorrência iguais entre as centrais de reserva de táxis «clássicas» e os serviços de intermediação eletrónica. No entanto, isto não explica a razão de ser do sistema de autorização enquanto tal.
97. Por conseguinte, caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se existem razões imperiosas de interesse geral que justificam o regime de autorização dos serviços da expedição de táxis. Importa apenas observar que este regime diz respeito a um serviço de intermediação num mercado já sujeito a um regime de autorização, aquele que visa prestar os serviços de transporte por táxi (40). O interesse geral ligado à proteção dos consumidores, por exemplo, parece portanto já estar satisfeito. Assim, o órgão jurisdicional de reenvio terá por missão verificar que outras razões imperiosas são suscetíveis de justificar esse regime de autorização adicional.
98. Cabe ainda formular as seguintes observações finais. O artigo 10.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2006/123 exige que as autorizações sejam emitidas com base em critérios justificados por uma razão imperiosa de interesse geral e proporcionais a esse objetivo de interesse geral.
99. Ora, nos termos do artigo 15.o, n.o 2, da Lei n.o 38/2003, para a obtenção de uma autorização é necessário, nomeadamente, dispor de um emissor‑recetor de rádio, uma frequência de rádio segura, pessoal com um certificado de operador de radiotelefonia e uma licença de utilização das frequências rádio. Não resulta claramente dos autos se estes requisitos são aplicáveis aos prestadores de serviços de intermediação entre os motoristas de táxi e os clientes através de uma aplicação para telefones inteligentes, mas aparentemente isso não está excluído.
100. Estes requisitos, concebidos para as centrais de reserva dos táxis por rádio, são manifestamente inadaptados aos serviços prestados por via eletrónica, impondo aos seus fornecedores encargos e custos injustificados. Estes requisitos não podem, assim, por definição, ser justificados por nenhuma razão imperiosa de interesse geral nem considerados proporcionais a nenhum objetivo de interesse geral, quando aplicáveis a prestadores de serviços da sociedade da informação. Com efeito, impõe‑lhes que disponham, além das tecnologias que utilizam, competências e equipamentos específicos de uma tecnologia diferente.
101. Por estas razões, considero que um regime de autorização não se baseia em critérios justificados por uma razão imperiosa de interesse geral, como exige o artigo 10.o, n.o 1, alíneas b) e c), da Diretiva 2006/123, quando a emissão da autorização está sujeita a exigências tecnologicamente inadaptadas ao serviço pretendido pelo requerente.
Artigo 56.o TFUE
102. O órgão jurisdicional de reenvio também invoca na sua questão prejudicial o artigo 56.o TFUE, que estabelece a liberdade de prestação de serviços. No entanto, conforme já observei no n.o 56 das presentes conclusões, o litígio no processo principal é relativo ao exercício da atividade de serviços por uma sociedade romena no território romeno. Ora, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as disposições do TFUE em matéria de livre prestação de serviços não são aplicáveis a uma situação em que todos os elementos estejam confinados a um único Estado‑Membro (41). Por conseguinte, o artigo 56.o TFUE não é aplicável ao caso em apreço.
Resposta à segunda e terceira questões prejudiciais
103. Proponho responder à segunda e terceira questões prejudiciais que o artigo 4.o da Diretiva 2000/31 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que seja aplicado a um prestador de serviços da sociedade de informação um regime de autorização aplicável a prestadores de serviços economicamente equivalentes que não constituam serviços da sociedade de informação. Os artigos 9.o e 10.o da Diretiva 2006/123 opõem‑se à aplicação desse regime de autorização, a menos que este seja conforme aos critérios estabelecidos nestes artigos, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. Um regime de autorização não é conforme aos critérios enunciados no artigo 10.o da Diretiva 2006/123 quando a emissão da autorização está sujeita a exigências tecnologicamente inadaptadas ao serviço pretendido pelo requerente. O artigo 3.o da Diretiva 2000/31, o artigo 16.o da Diretiva 2006/123 e o artigo 56.o TFUE não são aplicáveis à situação de um prestador que pretenda fornecer serviços da sociedade da informação no Estado‑Membro em que está estabelecido.
Quanto à quarta questão prejudicial
104. Com a sua quarta questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a Decisão n.o 626/2017 constitui uma regra técnica na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535, que deveria ter sido comunicada à Comissão nos termos do artigo 5.o desta diretiva.
105. Nos termos do artigo 1.o, n.o 1, alínea f), terceiro parágrafo, da Diretiva 2015/1535, estão, no entanto, abrangidas por esta disposição as regras técnicas definidas pelas autoridades designadas pelos Estados‑Membros e incluídas numa lista elaborada e atualizada, se for caso disso, pela Comissão no âmbito do comité previsto no artigo 2.o desta diretiva. Ora, tal lista foi publicada em 31 de maio de 2006 (42), ou seja, antes da adesão da Roménia à União Europeia, e, por isso, não inclui as autoridades romenas. Contudo, a Comissão refere nas suas observações que, aquando da sua adesão, a Roménia comunicou que apenas as suas autoridades centrais estavam habilitadas a fixar regras técnicas na aceção da Diretiva 2015/1535. Por conseguinte, os atos do Município de Bucareste não estão sujeitos à obrigação de comunicação nos termos do artigo 5.o desta diretiva.
106. No entanto, isto não resolve completamente o problema, na medida em que, como já referi, subsistem dúvidas quanto à questão de saber se a exigência de obter uma autorização para prestar serviços como os que estão em causa no processo principal resulta unicamente da Decisão n.o 626/2017 ou do artigo 15.o da Lei n.o 38/2003, da qual essa decisão constitui apenas uma medida de execução. Por conseguinte, é legítimo perguntar se não é esta a lei que deveria ter sido comunicada à Comissão.
107. Em meu entender, a resposta deve, porém, ser negativa. Com efeito, o artigo 1.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2015/1535 exclui do conceito de «regras relativas aos serviços», única categoria de regras técnicas que aqui podem estar em causa, as que não visem especificamente os serviços da sociedade da informação. Nos termos do segundo parágrafo dessa alínea e), as regras têm em vista especificamente tais serviços quando tenham como finalidade e objeto específicos regulamentar de modo explícito e circunscrito esses serviços. Em contrapartida, não se considera que as regras têm em vista especificamente os referidos serviços se apenas lhes disserem respeito de modo implícito ou incidental.
108. Ora, há que constatar que a Lei n.o 38/2003 não faz qualquer referência aos serviços da sociedade de informação. Bem pelo contrário, ignora‑os a ponto de exigir que todos os prestadores de serviços de expedição dos táxis possuam frequências e equipamentos de rádio, quer operem por rádio ou por meios informáticos. Assim, em meu entender, é evidente que, embora seja aplicável aos serviços da sociedade de informação, como afirma o Município de Bucareste, esta lei não tem por objeto regulamentar de modo explícito e circunscrito estes serviços e só lhes diz respeito de modo implícito, por inércia poder‑se‑ia dizer.
109. De resto, isso explica‑se facilmente pelo facto de a Lei n.o 38/2003 datar de 2003, ao passo que a sociedade Uber, pioneira no domínio da reserva dos serviços de transporte através de telefones inteligentes, apenas foi fundada em 2009.
110. Assim, o artigo 15.o da Lei n.o 38/2003 não visa especificamente os serviços da sociedade de informação na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2015/1535.
111. Por conseguinte, há que responder à quarta questão prejudicial que a Decisão n.o 626/2017 não constitui uma regra técnica na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535.
Conclusão
112. Tendo em consideração o exposto, proponho responder o seguinte às questões prejudiciais apresentadas pelo Tribunalul București (Tribunal Superior de Bucareste, Roménia):
1) O artigo 2.o, alínea a), da Diretiva 2000/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2000, relativa a certos aspetos legais dos serviços da sociedade de informação, em especial do comércio eletrónico, no mercado interno («Diretiva relativa ao comércio eletrónico»), lido em conjugação com o artigo 1.o, n.o 1, alínea b), da Diretiva (UE) 2015/1535 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação, deve ser interpretado no sentido de que constitui um serviço da sociedade de informação um serviço que consiste em pôr em contacto direto clientes e motoristas de táxi, através de uma aplicação eletrónica, quando este serviço não esteja indissociavelmente ligado ao serviço de transporte por táxi, não constituindo parte integrante do mesmo.
2) O artigo 4.o da Diretiva 2000/31 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que seja aplicado a um prestador de serviços da sociedade de informação um regime de autorização aplicável a prestadores de serviços economicamente equivalentes que não constituam serviços da sociedade de informação.
Os artigos 9.o e 10.o da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno devem ser interpretados no sentido de que se opõem à aplicação desse regime de autorização, a menos que este seja conforme aos critérios estabelecidos nestes artigos, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. Um regime de autorização não é conforme aos critérios enunciados no artigo 10.o da Diretiva 2006/123 quando a emissão da autorização está sujeita a exigências tecnologicamente inadaptadas ao serviço pretendido pelo requerente.
O artigo 3.o da Diretiva 2000/31, o artigo 16.o da Diretiva 2006/123 e o artigo 56.o TFUE não são aplicáveis à situação de um prestador que pretenda prestar serviços da sociedade da informação no Estado‑Membro em que está estabelecido.
3) A Hotărârea Consiliului General al Municipiului București n.o 626/2017 pentru modificarea și completarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București n.o 178/2008 privind aprobarea Regulamentului‑cadru, a Caietului de sarcini și a contractului de atribuire în gestiune delegată pentru organizarea și executarea serviciului public de transport local în regim de taxi (Decisão do Conselho Municipal de Bucareste n.o 626/2017, de 19 de dezembro de 2017, que altera e completa a Decisão n.o 178/2008), não constitui uma regra técnica na aceção do artigo 1.o, n.o 1, alínea f), da Diretiva 2015/1535.