CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 29 novembre 2017 (1)
Causa C‑551/16
J. Klein Schiphorst
contro
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
[domanda di pronuncia pregiudiziale presentata dal Centrale Raad van Beroep (Corte d’appello in materia di previdenza sociale e di funzione pubblica, Paesi Bassi)]
«Rinvio pregiudiziale – Accordo CE ‑Svizzera sulla libera circolazione delle persone – Libera circolazione dei lavoratori – Regolamento (CE) n. 883/2004 – Articoli 7, 63 e 64 –Lavoratori migranti – Prestazioni di disoccupazione – Richiedente lavoro che si reca in un altro Stato membro – Mantenimento del diritto alle prestazioni di disoccupazione – Durata – Facoltà»
I. Introduzione
1. Può uno Stato membro rifiutare, in linea di principio, di concedere a uno dei suoi cittadini, richiedente lavoro, una proroga del periodo di esportabilità delle prestazioni di disoccupazione oltre i tre mesi?
2. È questo l’oggetto della domanda di pronuncia pregiudiziale sollevata dal Centrale Raad van Beroep (corte d’appello in materia di previdenza sociale e di funzione pubblica, Paesi Bassi). Essa verte essenzialmente sull’interpretazione dell’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (2).
II. Fatti, procedimento principale e questioni pregiudiziali
3. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il sig. J. Klein Schiphorst, cittadino olandese, e il Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (consiglio di amministrazione dell’istituto di gestione delle assicurazioni per i lavoratori subordinati, Paesi Bassi, in prosieguo: l’«Uwv»,), in merito al rigetto, da parte di quest’ultimo, della domanda del sig. Klein Schiphorst volta ad ottenere la proroga del periodo di tre mesi, previsto dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 883/2004, durante il quale è mantenuto il diritto alle prestazioni di disoccupazione, prestazioni che gli erano state pagate dall’Uwv, dal 1o settembre al 30 novembre 2012, mentre egli cercava lavoro sul territorio della Confederazione svizzera, di cui la sua compagna è cittadina.
4. Come rilevato dal giudice del rinvio, non vi è alcun dubbio che il sig. Klein Schiphorst avesse effettivamente diritto al mantenimento dell’erogazione delle sue prestazioni di disoccupazione durante il periodo di tre mesi, dal 1o settembre al 30 novembre 2012, in cui era alla ricerca di lavoro in Svizzera.
5. Invero, in primo luogo, l’articolo 64, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004 prevede che la persona che si trova in disoccupazione completa, che soddisfa le condizioni richieste dalla legislazione dello Stato membro competente per avere diritto alle prestazioni e che si reca in un altro Stato membro per cercarvi un’occupazione, conserva il diritto alle prestazioni di disoccupazione in denaro alle condizioni e nei limiti elencati dallo stesso articolo. Tra tali condizioni e limiti figurano quelli, menzionati al punto c) del suddetto paragrafo, del mantenimento delle prestazioni «per unperiodo di tre mesi, a decorrere dalla data in cui il disoccupato ha cessato di essere a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato membro che ha lasciato, purché la durata totale dell’erogazione delle prestazioni non superi la durata complessiva del periodo in cui ha diritto alle prestazioni a norma della legislazione di tale Stato membro» (3).
6. In secondo luogo, è pacifico che, ai sensi dell’accordo tra la Comunità europea e i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione svizzera, dall’altra, sulla libera circolazione delle persone, firmato a Lussemburgo il 21 giugno 1999 (4) (in prosieguo: «l’accordo CE‑Svizzera»), e in forza dell’allegato II del suddetto accordo, come modificato dalla decisione n. 1/2012 del Comitato misto istituito a norma dell’accordo CE‑Svizzera, del 31 marzo 2012, che sostituisce l’allegato II di tale accordo riguardante il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (5), il regolamento n. 883/2004 si applica alle relazioni tra gli Stati membri e la Confederazione svizzera dal 1o aprile 2012, ove quest’ultima, ai fini dell’applicazione del suddetto regolamento, è parificata ai primi.
7. Invece, la controversia di cui al procedimento principale e le questioni del giudice del rinvio vertono essenzialmente sull’interpretazione della parte finale dell’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 883/2004, la quale precisa che «gli uffici o le istituzioni competenti possono prorogare il periodo di tre mesi fino ad un massimo di sei mesi».
8. A tale riguardo, dagli elementi del fascicolo emerge che la domanda di proroga del periodo di esportabilità, presentata dal sig. Klein Schiphorst, è stata respinta dall’Uwv in ragione del fatto che tale amministrazione, in linea di principio, rifiuta una siffatta proroga, in applicazione di istruzioni impartite, nel gennaio 2011, dal ministro per gli affari sociali e l’occupazione dei Paesi Bassi, a meno che tale rifiuto, considerate le circostanze particolari del caso di specie, conduca a un risultato irragionevole. L’Uwv ritiene che tale deroga non potesse essere concessa nel caso del sig. Klein Schiphorst, dal momento che, malgrado le iniziative di quest’ultimo per trovare un’occupazione in Svizzera, non esistevano prospettive concrete di occupazione in tale Stato, né altre circostanze che escludessero la necessità di imporre al sig. Klein Schiphorst di ritornare nei Paesi Bassi alla scadenza del periodo di tre mesi.
9. Dal momento che il ricorso del sig. Klein Schiphorst avverso la decisione dell’Uwv è stato a sua volta respinto in primo grado sulla base del rilievo che tale amministrazione aveva sufficientemente illustrato le ragioni per cui essa non si era avvalsa della facoltà attribuita dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004, il ricorrente nel procedimento principale ha proposto appello dinanzi al giudice del rinvio.
10. Quest’ultimo nutre dubbi sulla conformità della decisione dell’Uwv al diritto dell’Unione.
11. A tale riguardo, pur riconoscendo che, ai sensi dell’articolo 63 del regolamento n. 883/2004, gli Stati membri sono liberi di assoggettare le prestazioni di disoccupazione a una clausola di residenza, il giudice del rinvio ricorda che tale disposizione prevede altresì che l’articolo 7 dello stesso regolamento, che dispone il divieto delle clausole di residenza, si applica nei casi previsti dagli articoli 64 e 65 di tale regolamento ed entro i limiti previsti da detti articoli. Pertanto, posto che la facoltà di prorogare di tre mesi la durata dell’esportabilità delle prestazioni di disoccupazione è prevista dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004, il giudice del rinvio ritiene che l’applicazione del suddetto articolo 7 incida sull’interpretazione e sull’esercizio di tale facoltà. Il giudice del rinvio si domanda altresì se l’applicazione delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle persone e dei lavoratori possa parimenti incidere sull’interpretazione della facoltà di cui all’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, di tale regolamento.
12. È in siffatte circostanze che il Centrale Raad van Beroep (Corte d’appello in materia di previdenza sociale e di funzione pubblica) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se, in considerazione degli articoli 63 e 7 del regolamento n. 883/2004, dell’obiettivo e della portata del regolamento n. 883/2004 e della libera circolazione dei cittadini e dei lavoratori, la facoltà conferita dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), [in fine] del regolamento n. 883/2004 possa essere esercitata in modo tale che una domanda di proroga dell’esportabilità di una prestazione di disoccupazione viene in linea di principio respinta, a meno che, a giudizio dell’Uwv, considerate le circostanze particolari del caso di specie, ad esempio nel caso di prospettiva concreta e comprovata di un lavoro, il rifiuto della proroga non sia manifestamente irragionevole.
In caso negativo,
2) Come debba essere esercitata dagli Stati membri la facoltà conferita dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), [in fine] del regolamento n. 883/2004».
13. Tali questioni sono state oggetto di osservazioni scritte da parte dell’Uwv, dei governi dei Paesi Bassi, ceco, danese, polacco, svedese e norvegese, nonché della Commissione europea. Tali parti interessate hanno svolto le loro difese orali all’udienza del 20 settembre 2017, fatta eccezione per i governi ceco e polacco che non si sono fatti rappresentare.
III. Analisi
14. Come evidenziato dalle precedenti considerazioni, l’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 883/2004 concede ai lavoratori in disoccupazione di uno Stato membro, al fine di cercare un’occupazione in un altro Stato membro, il diritto al mantenimento delle loro prestazioni di disoccupazione per un periodo di tre mesi, periodo che, ai sensi dell’ultima frase di tale articolo, «gli uffici o le istituzioni competenti possono prorogare (…) fino ad un massimo di sei mesi».
15. Tale facoltà di proroga del periodo di esportabilità delle prestazioni di disoccupazione oltre i tre mesi a favore di un individuo si rivolge agli Stati membri, cosicché questi ultimi sono per ciò stesso autorizzati a non avvalersene e quindi a vietare qualsiasi possibilità per l’amministrazione competente di concedere una siffatta proroga, come sostengono i governi dei Paesi Bassi, danese, svedese e norvegese, oppure si rivolge esclusivamente agli organi amministrativi competenti che, in tutte le ipotesi, devono avere la possibilità di esaminare ogni singolo caso, come affermano i governi ceco e polacco nonché la Commissione?
16. Alla luce delle circostanze del procedimento principale, sarebbe ipotizzabile non rispondere direttamente all’alternativa illustrata al punto precedente. Invero, dagli atti del fascicolo e dai chiarimenti forniti dal governo olandese risulta che, sebbene il Regno dei Paesi Bassi abbia, inizialmente, in conformità alle istruzioni del ministro degli affari sociali del gennaio 2011, rifiutato di esercitare la facoltà attribuita dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004, tale Stato membro, in seguito, pur mantenendo il principio per cui le domande di proroga sono generalmente rifiutate, è «stato obbligato» – stando ai termini utilizzati dal rappresentante del governo olandese all’udienza dinanzi alla Corte – in seguito a una sentenza del tribunale di Amsterdam del 2 ottobre 2011, ad affidare all’Uwv il compito di esaminare le domande individuali di proroga, imponendogli di motivare le decisioni di rifiuto della proroga.
17. Il Regno dei Paesi Bassi ha quindi, in definitiva, esercitato la facoltà prevista all’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004, secondo la formula «no, a meno che», per riprendere l’espressione utilizzata dalla Commissione e si potrebbe quindi muovere da tale premessa per rispondere alla prima questione sottoposta dal giudice del rinvio.
18. Mi sembra tuttavia essenziale che la Corte dirima chiaramente la questione di principio enunciata al paragrafo 15 delle presenti conclusioni, relativa alla portata dell’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004, come richiesto dalle parti intervenute dinanzi a essa. In ogni caso, ritengo che spetti all’avvocato generale rispondere a tale questione, fornendo alla Corte un chiarimento, seppure non esaustivo, sulla problematica delle facoltà concesse alle autorità nazionali dalle disposizioni del diritto derivato dell’Unione.
19. Ciò premesso, sebbene la Corte, ad oggi, non abbia avuto occasione di interpretare l’articolo 64 del regolamento n. 883/2004, essa è stata tuttavia chiamata a chiarire la portata dell’articolo che l’ha preceduto, vale a dire l’articolo 69 del regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità (6).
20. Tale giurisprudenza fornisce parametri utili per la definizione della presente causa, sebbene, a mio avviso, non decisivi, poiché la locuzione controversa («gli uffici o le istituzioni competenti possono prorogare il periodo di tre mesi fino ad un massimo di sei mesi») è una novità del regolamento n. 883/2004. La giurisprudenza elaborata quando il regolamento n. 1408/71 era in vigore rappresenta pertanto un eccellente punto di partenza ma ritengo che sarebbe vano volerne dedurre, come tenta di fare la Commissione nelle sue osservazioni, una risposta univoca alla prima questione sollevata dal giudice del rinvio.
21. È innanzitutto evidente che la giurisprudenza della Corte relativa all’articolo 69, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 1408/71, è del tutto pertinente con riferimento al periodo di tre mesi previsto all’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), ab initio, del regolamento n. 883/2004.
22. Può dunque perfettamente affermarsi che tale articolo attribuisce al lavoratore alla ricerca di un’occupazione la facoltà di esimersi per il suddetto periodo, allo scopo di cercare lavoro in un altro Stato membro, dall’obbligo, imposto dalle diverse legislazioni nazionali, di tenersi a disposizione degli uffici di collocamento dello Stato competente, senza per questo perdere il diritto alle prestazioni di disoccupazione nei confronti di tale Stato (7).
23. Si tratta di un’«agevolazione» concessa al lavoratore alla ricerca di un’occupazione, allo scopo di promuovere la libera circolazione delle persone, che gli offre un vantaggio rispetto a chi rimanga nello Stato competente, in quanto tale lavoratore è esonerato per un periodo di tre mesi dall’obbligo di restare a disposizione degli uffici del lavoro di tale Stato e di sottoporsi al controllo ivi organizzato, pur dovendo, beninteso, iscriversi presso gli uffici del lavoro dello Stato in cui si reca (8).
24. La limitazione di una siffatta agevolazione a un periodo di tre mesi significa che, alla scadenza di tale periodo, il lavoratore che non abbia trovato occupazione nello Stato in cui si è recato deve, in linea di principio, ritornare nel territorio dello Stato competente, per potere, a norma della legislazione di tale Stato, continuare a beneficiare del pagamento delle prestazioni di disoccupazione, altrimenti perderà ogni diritto a tali prestazioni (9).
25. In altri termini, alla scadenza del periodo di tre mesi, lo Stato competente è nuovamente autorizzato ad assoggettare il pagamento delle prestazioni di disoccupazione a una condizione di residenza nel suo territorio.
26. La Corte ha ritenuto che, accompagnando l’agevolazione concessa dall’articolo 69, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 1408/71 con condizioni e limiti, il legislatore comunitario non violava le norme in materia di libera circolazione dei lavoratori nella Comunità (10).
27. La stessa ha altresì riconosciuto che, a parte le situazioni disciplinate dalle disposizioni del regolamento n. 1408/71, tra cui quelle dell’articolo 69 dello stesso, l’obbligo di residenza nello Stato membro in cui si trova l’istituzione debitrice, giustificato in diritto interno dall’esigenza di controllare l’osservanza delle condizioni di legge per la concessione dell’indennità ai disoccupati, è compatibile con la libertà di circolazione e soggiorno dei cittadini dell’Unione europea (11). Come sottolineato dal governo norvegese nelle sue osservazioni scritte, tale circostanza è dovuta segnatamente alla necessità particolare degli Stati di controllare le condizioni del pagamento delle prestazioni di disoccupazione, controllo che «presenta una peculiarità che giustifica l’imposizione di meccanismi più restrittivi rispetto a quelli imposti per quanto riguarda il controllo di altre prestazioni» (12).
28. Tali principi restano pertinenti nel vigore del regolamento n. 883/2004.
29. Infatti, da una parte e come ho già affermato, l’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 883/2004 assicura il diritto al mantenimento delle prestazioni per un periodo di tre mesi a decorrere dalla data in cui il disoccupato ha cessato di essere a disposizione degli uffici del lavoro dello Stato membro, mentre l’articolo 64, paragrafo 2, di tale regolamento prevede, in linea di principio, che il disoccupato «perde ogni diritto a prestazione a norma della legislazione dello Stato membro competente se non vi ritorna alla scadenza di tale periodo o prima di tale scadenza».
30. Dall’altra, come riconosciuto da tutte le parti all’udienza dinanzi alla Corte, l’articolo 64 del regolamento n. 883/2004 costituisce una lex specialis rispetto all’articolo 7 di tale regolamento, che richiede «l’abolizione delle clausole di residenza», ma soltanto «nei casi previsti da[ll’articolo] 64 ed entro i limiti previsti da dett[o] articol[o]», ai sensi dell’articolo 63 del suddetto regolamento.
31. Pertanto a un lavoratore disoccupato che soddisfa tutte le condizioni elencate all’articolo 64 del regolamento n. 883/2004 deve essere concessa l’esportabilità delle sue prestazioni di disoccupazione per un periodo di tre mesi, in forza del paragrafo 1, lettera c), di tale articolo, senza che, ai sensi dell’articolo 7 di tale regolamento, le prestazioni pagate durante tale periodo possano «[essere] soggette ad alcuna riduzione, modifica, sospensione, soppressione o confisca per il fatto che il beneficiario o i familiari risiedono in uno Stato membro diverso da quello in cui si trova l’istituzione debitrice».
32. Per contro, l’articolo 7 del regolamento n. 883/2004 non può essere applicato per eludere le condizioni e i limiti stabiliti dall’articolo 64 di tale regolamento stesso, in particolare quelli relativi al periodo di esportabilità delle prestazioni. L’articolo 7 di tale regolamento non può neppure trasformare una facoltà prevista dall’articolo 64 di detto regolamento in un obbligo.
33. Non vi è pertanto ombra di dubbio che un richiedente lavoro non possa pretendere di ottenere un diritto all’esportabilità delle sue prestazioni di disoccupazione per un periodo superiore a tre mesi e fino a un massimo di sei mesi.
34. Tale constatazione deriva già dalla formulazione dell’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004, il quale precisa che gli uffici o le istituzioni competenti «possono prorogare il periodo di tre mesi fino ad un massimo di sei mesi» (13). È altresì confermata dai lavori preparatori (14) che hanno condotto all’adozione di tale disposizione, i quali dimostrano che la proposta iniziale della Commissione volta a rendere obbligatorio il periodo di esportabilità per una durata di sei mesi non è riuscita ad ottenere il consenso del Consiglio (che ha statuito all’unanimità), avendo gli Stati membri alla fine convenuto una formula di compromesso che rifletteva il testo attuale dell’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004 (15).
35. Tale constatazione non consente tuttavia di rispondere alla questione se, per quanto riguarda la proroga del periodo di esportabilità delle prestazioni di disoccupazione oltre i tre mesi – riguardo alla quale tutte le parti interessate concordano nell’affermare che essa rappresenti una facoltà – la suddetta facoltà si rivolga soltanto agli uffici del lavoro dello Stato competente, cosicché tali servizi devono essere sempre in grado di avvalersi di tale possibilità in ogni singolo caso o se, invece, gli Stati membri abbiano la scelta di rinunciare ad esercitare tale facoltà.
36. Tale questione non è stata decisa dalla Corte nella sua giurisprudenza per il semplice motivo che il regime facoltativo previsto dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004 non esisteva quando era in vigore il regolamento n. 1408/71.
37. Come ha fatto segnatamente notare la Commissione, è vero che, secondo la formulazione dell’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004, esso attribuisce tale facoltà di proroga del pagamento delle prestazioni di disoccupazione oltre i tre mesi non allo Stato (membro) competente, bensì agli «uffici o [al]le istituzioni competenti».
38. La Commissione nonché i governi ceco e polacco ne deducono che gli Stati membri sarebbero tenuti ad astenersi dallo sconfinare nel margine di discrezionalità rimesso agli uffici o alle istituzioni competenti per esaminare la possibilità di prorogare il periodo di esportabilità oltre i tre mesi in ogni singolo caso.
39. Tale argomento non mi convince.
40. In primo luogo, se così fosse, il legislatore dell’Unione avrebbe quindi acconsentito a che fossero abolite, per principio, le clausole di residenza per un periodo superiore a tre mesi e fino ad un massimo di sei mesi.
41. Orbene, ritengo che una siffatta decisione di principio, in ragione segnatamente delle conseguenze amministrative, in particolare relative alle difficoltà di assicurare un controllo prolungato, all’estero, delle attività di ricerca di occupazione degli interessati, e finanziarie importanti per gli Stati membri che erogano le prestazioni di disoccupazione a norma del proprio diritto nazionale, dovrebbe risultare dalle disposizioni del regolamento n. 883/2004 in modo inequivocabile. A tale riguardo, come sostenuto dal governo svedese, occorre rilevare che l’articolo 64, paragrafo 1, lettera d), di tale regolamento precisa che le prestazioni sono erogate dall’istituzione competente «secondo la legislazione che essa applica ed a suo carico». Nell’ambito della facoltà di cui all’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, di detto regolamento, l’istituzione competente non può quindi discostarsi dalle condizioni di legge che si riferiscono al pagamento delle prestazioni di disoccupazione. Tali condizioni comprendono necessariamente quelle adottate, se del caso, dalla legislazione e/o dalla regolamentazione nazionale relative al diritto per l’amministrazione nazionale di erogare tali prestazioni per un periodo superiore a tre mesi a un richiedente lavoro che si sia recato in un altro Stato soggetto alle disposizioni del regolamento n. 883/2004.
42. In secondo luogo, se è vero che l’articolo 1, lettera q, i), del regolamento n. 883/2004 definisce «[l’]istituzione competente» quale «l’istituzione alla quale l’interessato e’ iscritto al momento della domanda di prestazioni», la formulazione dell’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, di tale regolamento si riferisce altresì «agli uffici competenti», espressione questa che non viene definita in tale atto e che, in ragione del suo carattere generale, può validamente designare qualsiasi tipo di autorità o di organo incaricato dei regimi di sicurezza sociale o responsabile di applicare la normativa pertinente, secondo l’ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro.
43. La formulazione dell’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004 non consente dunque di affermare che il legislatore dell’Unione abbia vietato agli Stati membri di limitare l’esportabilità delle prestazioni di disoccupazione a un periodo di tre mesi, obbligandoli ad astenersi dal proibire, limitare o delimitare la facoltà per la loro amministrazione di prolungare tale periodo fino ad un massimo di sei mesi.
44. In terzo luogo, l’osservazione appena formulata non è inficiata dall’argomento ulteriore della Commissione, tratto, per analogia, dalla giurisprudenza della Corte sull’interpretazione dell’articolo 69, paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71 e che, secondo la Commissione, lascerebbe intendere che gli uffici per il lavoro competenti devono sempre poter verificare le circostanze particolari di ciascuna fattispecie.
45. A tale riguardo, occorre ricordare che l’articolo 69, paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71 prevedeva la perdita di ogni diritto alle prestazioni di disoccupazione a norma della legislazione dello Stato competente se l’interessato non ritornava in tale Stato alla scadenza del periodo di tre mesi. La seconda frase di tale disposizione attenuava il rigore delle conseguenze della perdita irrimediabile delle prestazioni in caso di ritorno tardivo, autorizzando gli uffici o le istituzioni competenti «in casi eccezionali» a prolungare il termine di tre mesi.
46. È vero, come sottolineato dalla Commissione, che la Corte ha riconosciuto che l’articolo 69, paragrafo 2, seconda frase, del regolamento n. 1408/71 consentiva di rispettare il principio di proporzionalità, nell’ambito del quale gli uffici e le istituzioni competenti dovevano prendere in considerazione, in ogni singolo caso, la durata del superamento del termine di tre mesi, la ragione del ritorno tardivo dell’interessato nello Stato competente e la gravità delle conseguenze giuridiche da esso derivanti (16).
47. La Commissione sembra dedurne che, accettando che gli uffici del lavoro dello Stato competente possano così limitare le conseguenze giuridiche della perdita del diritto alle prestazioni in un caso eccezionale qualora l’interessato non ritorni in tale Stato alla scadenza del periodo di tre mesi, la Corte avrebbe già riconosciuto, almeno implicitamente, nel vigore del regolamento n. 1408/71, che gli stessi uffici sono abilitati a concedere una proroga del diritto alle prestazioni oltre il periodo di tre mesi. Senza, a mio avviso, tradire la logica del ragionamento della Commissione, ne conseguirebbe che la facoltà di cui all’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004 non farebbe, in definitiva, che confermare l’interpretazione fornita dalla Corte dell’articolo 69, paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71.
48. Orbene, rilevo che la Commissione, nelle sue osservazioni, omette la circostanza che l’articolo 69, paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71 non è stato sostituito dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004, bensì dall’articolo 64, paragrafo 2, dello stesso regolamento.
49. Infatti, quest’ultima disposizione stabilisce che l’interessato perde ogni diritto alle prestazioni se non ritorna alla scadenza o prima della fine del periodo durante il quale egli ha diritto alle prestazioni in virtù dell’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 883/2004, salvo nei casi eccezionali in cui gli uffici o le istituzioni competenti possono consentire all’interessato di ritornare in una data posteriore senza perdita del diritto.
50. A tale riguardo, è comprensibile e logico che, per valutare l’esistenza di un «caso eccezionale» (come il verificarsi di una malattia o di un incidente) (17), che autorizza a derogare alla conseguenza giuridica della perdita del diritto alle prestazioni se l’interessato non ritorna nello Stato competente alla scadenza del periodo di cui all’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 883/2004, gli organi competenti di uno Stato membro siano tenuti a prendere in considerazione le circostanze individuali di ciascun «interessato», come affermato dalla Corte nella sua giurisprudenza.
51. Occorre riconoscere che tale giurisprudenza resta pertinente, per analogia, rispetto all’articolo 64, paragrafo 2, del regolamento n. 883/2004.
52. Tale constatazione implica che il margine di discrezionalità concesso agli uffici e alle istituzioni competenti dall’articolo 64, paragrafo 2, del regolamento n. 883/2004 al fine di verificare l’esistenza di un «caso eccezionale» si esercita nell’ambito dell’applicazione del periodo durante il quale l’interessato ha diritto alle prestazioni, vale a dire vuoi durante il periodo di tre mesi, vuoi, se del caso, se lo Stato membro ha esercitato la facoltà di cui all’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, di tale regolamento, durante il periodo successivo nel caso in cui il richiedente lavoro abbia beneficiato di una proroga del periodo di tre mesi.
53. Di conseguenza, non può esservi sovrapposizione tra la situazione in cui è consentito agli uffici del lavoro competenti limitare, in un caso eccezionale, le conseguenze giuridiche della perdita del diritto alle prestazioni se l’interessato non ritorna alla scadenza del periodo obbligatorio di tre mesi (o facoltativo di sei mesi) e quella in cui si tratta di sapere se, in uno Stato membro, un lavoratore possa beneficiare, in linea di principio, di una proroga del periodo di esportabilità da tre mesi fino ad un massimo di sei mesi.
54. Se, come sostenuto dalla Commissione, gli Stati membri fossero tenuti ad attribuire alle loro rispettive amministrazioni il compito di valutare in ogni caso la possibilità di prorogare il periodo di tre mesi fino ad un massimo di sei mesi, il «caso eccezionale» enunciato all’articolo 64, paragrafo 2, del regolamento n. 883/2004 perderebbe ogni effetto utile (18). Infatti, ad ogni richiedente lavoro, che non possa ritornare prima della scadenza del periodo di tre mesi nello Stato membro competente, basterebbe allora, anziché invocare un siffatto «caso eccezionale», semplicemente chiedere la proroga del periodo di tre mesi fino ad un massimo di sei mesi ai sensi dell’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del suddetto regolamento.
55. La circostanza che il legislatore dell’Unione abbia deciso di mantenere la possibilità di invocare «un caso eccezionale», per mitigare un’applicazione troppo drastica delle conseguenze giuridiche di un ritorno nel territorio dello Stato membro competente dopo la scadenza del periodo di tre mesi, conferma che lo stesso ha necessariamente riconosciuto che il periodo di esportabilità delle prestazioni di disoccupazione poteva essere limitato a tre mesi, conformemente alla scelta che tale legislatore ha a sua volta effettuato di conformarsi all’obbligo, risultante dalla missione conferitagli dall’articolo 48 TFUE, di instaurare un regime che consenta ai lavoratori di superare gli ostacoli che possono derivare dalle norme nazionali adottate in materia di previdenza sociale (19).
56. Pertanto, con riguardo al contesto e alla sistematica delle disposizioni del regolamento n. 883/2004 relative ai richiedenti lavoro che si recano in un altro Stato membro, l’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del suddetto regolamento autorizza agli Stati membri a non esercitare la facoltà che esso prevede e, di conseguenza, a non prorogare il periodo di esportabilità delle prestazioni di disoccupazione oltre il periodo di tre mesi (20).
57. Ritengo che una conclusione siffatta non sia in contrasto con l’obiettivo dell’articolo 64 del regolamento n. 883/2004 di favorire la mobilità di coloro che cercano lavoro (21). Invero, da un lato, questi ultimi beneficiano già dell’esportabilità delle prestazioni di disoccupazione per un periodo di tre mesi. Dall’altro, essi non possono ad ogni modo avvalersi di un diritto a ottenere la proroga del periodo di tre mesi, quand’anche le autorità di uno Stato membro abbiano esercitato la facoltà attribuita dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004, tenuto conto del fatto che quest’ultimo non prevede alcunché con riferimento alle condizioni e ai criteri che presiedono all’esercizio del margine di discrezionalità che tale disposizione concede a dette autorità. Tratterò tale punto più avanti (22).
58. In quarto luogo, sotto il profilo dei principi, ritengo che il dibattito tra le parti interessate per quanto riguarda i destinatari della facoltà di cui all’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004 non sia distante da quello risolto dalla Corte nell’ambito dell’interpretazione dell’articolo 4, punto 6, della decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri (23).
59. Tale articolo 4, intitolato «Motivi di non esecuzione facoltativa del mandato di arresto europeo», concede la possibilità all’«autorità giudiziaria dell’esecuzione» di rifiutare l’esecuzione di un siffatto mandato se, secondo il punto 6 di tale articolo, è rilasciato ai fini dell’esecuzione di una pena privativa della libertà, qualora la persona ricercata dimori nello Stato membro di esecuzione, ne sia cittadino o vi risieda, se tale Stato si impegni ad eseguire esso stesso tale pena.
60. Si è dunque posta la questione se l’attuazione in diritto interno del motivo di non esecuzione di cui all’articolo 4, punto 6, della decisione quadro 2002/584 fosse rimessa alla discrezionalità degli Stati membri o, invece, avesse natura obbligatoria, nel qual caso «l’autorità giudiziaria dell’esecuzione», espressamente prevista da tale articolo, doveva sempre poter disporre in diritto interno della possibilità di opporsi all’esecuzione del mandato d’arresto europeo alle condizioni di cui all’articolo 4, punto 6, di tale decisione quadro, al fine di aumentare le opportunità di reinserimento sociale della persona ricercata al termine della pena cui quest’ultima è stata condannata.
61. Nelle sue conclusioni nella causa Wolzenburg (C‑123/08, EU:C:2009:183, paragrafi da 102 a 107), l’avvocato generale Bot aveva proposto alla Corte di seguire tale seconda interpretazione, più fedele alla formulazione dell’articolo 4, punto 6, della decisione quadro 2002/584.
62. La Corte ha deciso diversamente nelle sentenze del 5 settembre 2012, Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, punti 35 e 50) nonché del 29 giugno 2017, Popławski (C‑579/15, EU:C:2017:503, punto 21). Essa ha infatti riconosciuto che, malgrado l’articolo 4, punto 6, della decisione quadro 2002/584 che si rivolge all’autorità giudiziaria dell’esecuzione, gli Stati membri avevano la libera scelta di attuare o no in diritto interno il motivo di non esecuzione facoltativa previsto da tale articolo.
63. In altri termini, gli Stati membri non sono tenuti a esercitare la facoltà di cui all’articolo 4, punto 6, della decisione quadro 2002/584.
64. Lo stesso vale per la facoltà attribuita dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004.
65. Certamente, la natura dell’atto in questione nella presente causa, vale a dire un regolamento, differisce, in linea di principio, da quella di una decisione quadro.
66. Infatti, a differenza delle decisioni quadro adottate sulla base del precedente articolo 34, paragrafo 2, lettera b), TUE che non hanno effetto diretto (24), un regolamento è, ai sensi dell’articolo 288, secondo comma, TFUE, obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri, il che significa che le sue disposizioni non richiedono, di norma, l’adozione di misure di applicazione da parte degli Stati membri (25).
67. Resta nondimeno il fatto che, da un lato, indipendentemente dalla natura dell’atto in questione, una facoltà rimane una facoltà, dal momento che la Corte riconosce che uno Stato membro che abbia scelto di non esercitare una siffatta facoltà, offerta da un regolamento del Consiglio, non viola l’articolo 288 TFUE (26). Dall’altro, come la Corte ha costantemente dichiarato, risulta che le disposizioni di un regolamento, malgrado la natura di quest’ultimo, possono lasciare agli Stati membri il compito di adottare essi stessi i provvedimenti legislativi, regolamentari, amministrativi e/o finanziari necessari affinché le suddette disposizioni possano essere effettivamente applicate (27).
68. Ritengo che l’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004 corrisponda a tali due fattispecie.
69. Infatti, in primo luogo, come ho già detto, l’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004 non esige assolutamente che gli Stati membri garantiscano che il termine obbligatorio di tre mesi di esportabilità delle prestazioni di disoccupazione possa essere prorogato fino ad un massimo di sei mesi.
70. In secondo luogo, se uno Stato membro sceglie di esercitare la facoltà conferita dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004, occorre osservare che tale disposizione non indica alcun criterio in forza del quale l’amministrazione nazionale competente potrà prolungare fino ad un massimo di sei mesi il periodo di esportabilità delle prestazioni di disoccupazione. Pertanto, affinché esso sia pienamente operativo e siano garantite contestualmente la certezza del diritto e la parità di trattamento dei richiedenti, tale articolo richiede l’adozione di misure nazionali che specifichino le condizioni alle quali la proroga del periodo di tre mesi verrà o no concessa o che delimitino il margine di discrezionalità rimesso all’amministrazione nazionale competente dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, di tale regolamento.
71. Tale constatazione consente di dedurre che uno Stato membro che, come il Regno dei Paesi Bassi, ha esercitato tale facoltà possa nondimeno decidere di rifiutare, in linea di principio, qualsiasi domanda di proroga del periodo di tre mesi, a meno che, considerate le circostanze particolari del caso di specie, una soluzione siffatta conduca a un risultato irragionevole, vale a dire, in definitiva, sproporzionato?
72. Una risposta affermativa sarebbe già a priori concepibile sulla base del brocardo «qui potest majus potest et minus».
73. La Commissione suggerisce tuttavia di rispondere in senso negativo alla questione illustrata al paragrafo 71 delle presenti conclusioni. Essa sostiene che l’organo nazionale competente dovrebbe, in ogni caso, poter esercitare il proprio margine di discrezionalità non ai sensi della formula «no, a meno che», bensì della formula «sì, a meno che».
74. Non condivido tale punto di vista.
75. Infatti, da una parte, e come ho già detto, l’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004 non prevede i criteri in base ai quali l’amministrazione nazionale competente deve esaminare una domanda di proroga del periodo di tre mesi, così come non indica le modalità secondo le quali il margine di discrezionalità così concesso a tale amministrazione deve essere esercitato, come ha segnatamente riconosciuto, in sostanza, il governo polacco.
76. Dall’altra, sebbene sia vero che, nell’esercizio del proprio margine di discrezionalità, l’amministrazione nazionale competente deve altresì rispettare il diritto dell’Unione, in particolare i principi di non discriminazione e di proporzionalità, tale obbligo non significa che un siffatto margine di discrezionalità debba essere esercitato secondo un’unica determinata modalità del tipo «sì, a meno che», come adduce la Commissione.
77. In altri termini, l’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004, letto alla luce dei principi di non discriminazione e di proporzionalità, non osta a che, segnatamente, uno Stato membro stabilisca criteri generali, obiettivi e non discriminatori che delimitino l’esercizio del margine di discrezionalità della propria amministrazione prevedendo le circostanze o le ipotesi in cui quest’ultima potrà, in via eccezionale, ammettere che un richiedente lavoro in un altro Stato membro proroghi l’esportabilità delle prestazioni di disoccupazione fino ad un massimo di sei mesi.
78. Pertanto, ritengo che uno Stato membro resti nei limiti consentiti dal diritto dell’Unione qualora adotti misure ai sensi delle quali la proroga del periodo di esportabilità delle prestazioni di disoccupazione fino ad un massimo di sei mesi può essere concessa soltanto laddove siano soddisfatte determinate condizioni, come quelle menzionate dal giudice del rinvio, vale a dire che l’interessato si trovi in un percorso idoneo a sfociare concretamente in un lavoro e che richiede la proroga del soggiorno nello Stato membro interessato, o che il richiedente lavoro abbia presentato una dichiarazione d’intenti da parte di un datore di lavoro nel suddetto Stato membro che gli offra una reale prospettiva di occupazione. Misure nazionali siffatte possono persino rafforzare la certezza del diritto degli interessati, consentendo loro di conoscere in anticipo le condizioni e/o i criteri in base ai quali l’amministrazione nazionale eserciterà il proprio potere discrezionale, nonché, se del caso, agevolare il controllo giurisdizionale delle decisioni adottate da quest’ultima.
79. Del resto, contrariamente a quanto asserito dalla Commissione, dalla formulazione della prima questione pregiudiziale, nonché dalle osservazioni dell’Uwv risulta che tale amministrazione non ha rinunciato a verificare se le circostanze particolari del caso di specie giustificassero la concessione al ricorrente nel procedimento principale una proroga del periodo di esportabilità delle prestazioni di disoccupazione oltre i tre mesi già concessi a quest’ultimo ai sensi del regolamento n. 883/2004.
80. Aggiungo che il fatto che le condizioni e/o i criteri che presiedono alla concessione di una proroga del periodo di esportabilità delle prestazioni di disoccupazione possano variare tra gli Stati membri che si sono avvalsi della facoltà prevista dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004, risulta appunto dal margine di discrezionalità concesso a questi ultimi dal legislatore dell’Unione in occasione dell’adozione di tale regolamento.
81. Tali disparità tra i regimi e le misure degli Stati membri che si sono avvalsi della facoltà prevista dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004, sono state tenute in conto dal legislatore dell’Unione (28). Esse non possono essere considerate restrizioni alla libera circolazione dei lavoratori dal momento che sono una conseguenza della mancanza di armonizzazione delle condizioni e delle modalità ai sensi delle quali le amministrazioni degli Stati membri possono prorogare la durata dell’esportabilità delle prestazioni di disoccupazione fino ad un massimo di sei mesi (29). Tale constatazione si estende alle disposizioni relative alla libera circolazione dei lavoratori dell’accordo CE‑Svizzera che non godono di una portata più ampia rispetto a quelle previste dal Trattato FUE.
82. Non spetta alla Corte, bensì al legislatore dell’Unione attenuare o anche porre fine a tali disparità, qualora quest’ultimo lo ritenga necessario.
83. Suggerisco pertanto di rispondere alla prima questione pregiudiziale sollevata dal giudice del rinvio dichiarando che, in considerazione della libertà di circolazione dei lavoratori e dei principi di non discriminazione e di proporzionalità, le disposizioni del regolamento n. 883/2004 non ostano a che uno Stato membro eserciti la facoltà prevista dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, di tale regolamento, respingendo in linea di principio qualunque domanda di proroga della durata dell’esportabilità di prestazioni di disoccupazione oltre i tre mesi e fino ad un massimo di sei mesi, a meno che l’organo competente di tale Stato membro ritenga che le circostanze particolari del caso di specie, segnatamente l’esistenza di prospettive di lavoro concrete e comprovate, non gli consentano ragionevolmente di rifiutare la proroga dell’esportabilità di tali prestazioni.
84. In tali circostanze, la risposta alla seconda questione pregiudiziale – che verte sulle modalità secondo cui gli Stati membri devono esercitare la facoltà attribuita dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, del regolamento n. 883/2004 – diventa superflua. La stessa è stata del resto sollevata solo per il caso in cui la prima questione richiedesse una risposta negativa, ipotesi che, per i motivi suesposti, suggerisco di escludere.
IV. Conclusione
85. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, suggerisco di rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale sollevata dal Centrale Raad van Beroep (Corte d’appello in materia di previdenza sociale e di funzione pubblica, Paesi Bassi), come segue:
In considerazione della libertà di circolazione dei lavoratori e dei principi di non discriminazione e di proporzionalità, le disposizioni del regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, non ostano a che uno Stato membro eserciti la facoltà prevista dall’articolo 64, paragrafo 1, lettera c), in fine, di tale regolamento, respingendo, in linea di principio, qualsiasi domanda di proroga della durata dell’esportabilità di prestazioni di disoccupazione oltre i tre mesi e fino ad un massimo di sei mesi, a meno che l’organo competente di tale Stato membro ritenga che le circostanze particolari del caso di specie, segnatamente l’esistenza di prospettive di lavoro concrete e comprovate, non gli consentano ragionevolmente di rifiutare la proroga dell’esportabilità di tali prestazioni.