ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 30ής Απριλίου 2020 (1)
Υπόθεση C‑254/19
Friends of the Irish Environment Limited
κατά
An Bord Pleanála,
παρεμβαίνουσα:
Shannon LNG Limited
[αίτηση του High Court (ανώτερου δικαστηρίου, Ιρλανδία),
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 92/43/ΕΟΚ – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων σχεδίων και έργων – Πεδίο εφαρμογής – Παράταση της ισχύος άδειας κατασκευής τερματικού σταθμού επαναεριοποίησης υγροποιημένου φυσικού αερίου – Ενιαία πράξη»
I. Εισαγωγή
1. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων (2), κάθε σχέδιο το οποίο είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά έναν οικότοπο απαιτείται να εκτιμάται εκ των προτέρων δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο αυτό, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Είναι όμως η παράταση μιας άδειας έργου δεκαετούς διάρκειας κατά πέντε ακόμη έτη ένα σχέδιο ή έργο υπό την έννοια της διατάξεως αυτής; Ή πρέπει η αρχική άδεια και η παράτασή της να θεωρηθούν ως ενιαία πράξη, με αποτέλεσμα να μην απαιτείται περαιτέρω εκτίμηση; Το ζήτημα αυτό πρέπει να διευκρινιστεί στην προκειμένη διαδικασία υποβολής προδικαστικού ερωτήματος του ιρλανδικού High Court (ανώτερου δικαστηρίου, Ιρλανδία).
II. Το νομικό πλαίσιο
1. Το δίκαιο της Ένωσης
2. Η έγκριση σχεδίων και έργων που μπορούν να επηρεάσουν σημαντικά περιοχή η οποία προστατεύεται δυνάμει της οδηγίας περί οικοτόπων ή της οδηγίας για την προστασία των πτηνών (3) ρυθμίζεται στο άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας περί οικοτόπων ως εξής:
«2. Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατήρησης να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας.
3. Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη.»
2. Το ιρλανδικό δίκαιο
3. Κατά την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, συναφείς είναι οι ακόλουθες διατάξεις του Planning and Development Act 2000 (No. 30 of 2000) (νόμου 30 του 2000 περί χωροταξικού σχεδιασμού και ανάπτυξης, στο εξής: PDA 2000).
4. Το άρθρο 40, παράγραφος 1, του PDA 2000 ορίζει ότι, μετά τη λήξη του σταδίου κατασκευής βάσει χωροταξικής άδειας, η άδεια αυτή παύει να ισχύει:
«40. – (1) Με την επιφύλαξη της παραγράφου 2, άδεια χορηγούμενη βάσει του παρόντος μέρους παύει να ισχύει μετά την παρέλευση της προβλεπόμενης περιόδου (χωρίς πάντως να θίγεται το κύρος οποιασδήποτε πράξεως διενεργηθείσας εντός της εν λόγω περιόδου)
a) σε περίπτωση που το έργο υποδομής για το οποίο έχει χορηγηθεί η άδεια δεν έχει αρχίσει εντός της εν λόγω περιόδου, ως προς ολόκληρο το έργο, και
b) σε περίπτωση που το έργο υποδομής έχει αρχίσει εντός της εν λόγω περιόδου, ως προς το μέρος του που δεν έχει περατωθεί εντός της περιόδου αυτής.»
5. Το άρθρο 42 του PDA 2000 ρυθμίζει την παράταση της διάρκειας ισχύος χωροταξικής άδειας. Εν συντομία, το άρθρο 42 προβλέπει δύο εναλλακτικές βάσεις στις οποίες μπορεί να στηριχθεί η υποβολή αιτήσεως για παράταση διάρκειας. Η πρώτη αφορά την περίπτωση στην οποία έχουν εκτελεστεί σημαντικές εργασίες βάσει της χωροταξικής άδειας, της οποίας επιδιώκεται η παράταση, εντός της διάρκειας ισχύος της, και το έργο πρόκειται να περατωθεί εντός εύλογου χρόνου. Η δεύτερη αφορά την περίπτωση συνδρομής λόγων εμπορικής, οικονομικής ή τεχνικής φύσης, οι οποίοι εκφεύγουν του ελέγχου του αιτούντος και συνηγορούν ουσιωδώς υπέρ της μη ενάρξεως του έργου ή της μη εκτελέσεως σημαντικών εργασιών βάσει της χωροταξικής άδειας.
6. Στην περίπτωση της δεύτερης βάσης, δηλαδή της συνδρομής εμπορικών, οικονομικών ή τεχνικών λόγων, προβλέπεται μια σειρά εγγυήσεων στο άρθρο 42 προκειμένου να διασφαλίζεται ότι η εξέλιξη του χωροταξικού σχεδιασμού δεν υπονομεύεται από παλαιότερα χορηγηθείσες χωροταξικές άδειες. Για παράδειγμα, δεν είναι δυνατή η παράταση της διάρκειας ισχύος άδειας αν από τον χρόνο χορηγήσεώς της έχουν μεσολαβήσει σημαντικές αλλαγές ως προς τους στόχους του χωροταξικού σχεδιασμού, με αποτέλεσμα το έργο να έχει παύσει να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις προσήκοντος σχεδιασμού και βιώσιμης αναπτύξεως της περιοχής. Είναι επίσης αναγκαίο να μην υφίσταται ασυμβατότητα με υπουργικές κατευθυντήριες γραμμές.
7. Πρωτίστως, στο εν λόγω άρθρο έχει ενσωματωθεί πρόσθετη εγγύηση προκειμένου να διασφαλίζεται η συμμόρφωση τόσο με την οδηγία για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων (οδηγία ΕΠΕ) (4) όσο και με την οδηγία περί οικοτόπων. Πιο συγκεκριμένα, στην περίπτωση που δεν έχει αρχίσει το έργο, η τοπική αρχή χωροταξικού σχεδιασμού πρέπει να βεβαιώνεται ότι της χορηγήσεως χωροταξικής άδειας έχει προηγηθεί η διενέργεια εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων ή δέουσας εκτιμήσεως, ή αμφότερες, εφόσον απαιτείται (άρθρο 42, παράγραφος 1, στοιχείο a, σημείο ii, περίπτωση IV).
8. Περαιτέρω, το άρθρο 42 περιέχει πρόσθετη εγγύηση ως προς τη διάρκεια της παρατάσεως που δύναται να χορηγείται. Προβλέπεται ρητά ότι η διάρκεια αυτή δεν μπορεί να υπερβαίνει τα πέντε έτη. Επιπλέον, αίτηση για παράταση της διάρκειας μπορεί να υποβληθεί μόνο μία φορά.
9. Τα άρθρα 146B και 146C του PDA 2000 προβλέπουν διαδικασία η οποία επιτρέπει την τροποποίηση συγκεκριμένου τύπου χωροταξικής άδειας χορηγούμενης σε σχέση με έργα στρατηγικής υποδομής. Στα εν λόγω άρθρα δεν γίνεται καμία ρητή πρόβλεψη ως προς τη διενέργεια ελέγχου ή δέουσας εκτιμήσεως κατά την έννοια της οδηγίας περί οικοτόπων.
10. Το άρθρο 50 του PDA 2000 (όπως τροποποιήθηκε) προβλέπει ότι το κύρος αποφάσεως χωροταξικού σχεδιασμού μπορεί να αμφισβητηθεί μόνο μέσω ένδικης προσφυγής ελέγχου νομιμότητας. Η προσφυγή ελέγχου νομιμότητας πρέπει να ασκηθεί εντός προθεσμίας οκτώ εβδομάδων. Το High Court (ανώτερο δικαστήριο) έχει τη δυνατότητα να παρατείνει κατά την εκτίμησή του την εν λόγω προθεσμία υπό συγκεκριμένες περιστάσεις.
11. Όπως ερμηνεύεται από τα εθνικά δικαστήρια, η εν λόγω προθεσμία έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει σε διάδικο –στο πλαίσιο διαδικασίας ελέγχου της νομιμότητας νεότερης αποφάσεως χωροταξικού σχεδιασμού– να προβάλλει ενστάσεις οι οποίες, κατ’ ουσίαν, αφορούν παλαιότερη απόφαση χωροταξικού σχεδιασμού, ως προς την οποία η σχετική προθεσμία έχει ήδη προ πολλού παρέλθει. Αυτό διαπιστώνεται από το δικαστήριο βάσει των λόγων της προσφυγής και όχι απλώς βάσει των τυπικών στοιχείων της.
III. Τα πραγματικά περιστατικά και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
12. Από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτουν τα ακόλουθα πραγματικά περιστατικά.
13. Στις 31 Μαρτίου 2008 χορηγήθηκε από το An Bord Pleanála, την εποπτεύουσα ιρλανδική αρχή χωροταξικού σχεδιασμού, άδεια έργου για τερματικό σταθμό φυσικού αερίου, ακριβέστερα τερματικού σταθμού επαναεροποίησης υγροποιημένου φυσικού αερίου.
14. Το σχεδιαζόμενο έργο πρόκειται να υλοποιηθεί σε τοποθεσία η οποία γειτνιάζει με δύο τόπους ενταγμένους σήμερα στο δίκτυο Natura 2000, και συγκεκριμένα i) την ειδική ζώνη διατηρήσεως βάσει της οδηγίας περί οικοτόπων «Lower River Shannon» (κατώτερο τμήμα του ποταμού Shannon – κωδικός τόπου IE0002165) και ii) τη ζώνη ειδικής προστασίας βάσει της οδηγίας για την προστασία των πτηνών «River Shannon and River Fergus Estuaries» (εκβολές του ποταμού Shannon και του ποταμού Fergus – κωδικός τόπου IE0004077).
15. Η χωροταξική άδεια χορηγήθηκε βάσει εθνικού νομοθετικού καθεστώτος το οποίο δεν μετέφερε ορθά στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία περί οικοτόπων. Η επίσημη απόφαση περί χορηγήσεως της χωροταξικής άδειας δεν περιείχε καμία αναφορά ούτε στην οδηγία περί οικοτόπων ούτε στις δύο ευρωπαϊκές ζώνες προστασίας. Ως εκ τούτου, κατά την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, η απόφαση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι περιλαμβάνει «πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των σχεδιαζόμενων εργασιών» (5).
16. Η χωροταξική άδεια έτασσε δεκαετή προθεσμία για την εκτέλεση και περάτωση των σχεδιαζόμενων εργασιών (στο εξής: στάδιο κατασκευής). Για τη μετέπειτα λειτουργία του τερματικού σταθμού φυσικού αερίου (στο εξής: στάδιο λειτουργίας) δεν τάχθηκε προθεσμία.
17. Στην πραγματικότητα, καμία εργασία δεν άρχισε εντός της δεκαετούς αυτής περιόδου. Ο κύριος του έργου αποδίδει τις καθυστερήσεις που σημειώθηκαν, μεταξύ άλλων, σε αλλαγές στην ιρλανδική πολιτική περί προσβάσεως στο εθνικό δίκτυο μεταφοράς φυσικού αερίου και, γενικότερα, στην οικονομική συγκυρία του 2008.
18. Τον Σεπτέμβριο του 2017, ο κύριος του έργου υπέβαλε αίτηση για τροποποίηση των όρων του έργου ώστε να παραταθεί το στάδιο κατασκευής κατά πέντε έτη. Το αίτημα αυτό έγινε δεκτό με απόφαση του An Bord Pleanála και, κατά συνέπεια, το στάδιο κατασκευής πρόκειται να λήξει στις 31 Μαρτίου 2023.
19. Η ένωση Friends of the Irish Environment προσέβαλε την έγκριση της παράτασης του σταδίου κατασκευής ενώπιον του High Court (ανώτερου δικαστηρίου) στο πλαίσιο ένδικης προσφυγής ελέγχου νομιμότητας.
20. Κατόπιν τούτου, το High Court (ανώτερο δικαστήριο) υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα:
1) Μπορεί να θεωρηθεί ότι η απόφαση περί παρατάσεως της διάρκειας ισχύος άδειας έργου συνιστά συμφωνία για το έργο, με αποτέλεσμα να εφαρμόζεται το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων;
2) Επηρεάζουν οι ακόλουθες παράμετροι την απάντηση επί του πρώτου ερωτήματος ανωτέρω;
α) Η άδεια έργου (η διάρκεια ισχύος της οποίας πρόκειται να παραταθεί) χορηγήθηκε σύμφωνα με διάταξη του εθνικού δικαίου με την οποία δεν έγινε ορθή μεταφορά της οδηγίας περί οικοτόπων στην εθνική έννομη τάξη, καθόσον η εθνική νομοθεσία εξομοίωσε εσφαλμένα τη δέουσα εκτίμηση κατά την έννοια της οδηγίας περί οικοτόπων με την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων κατά την έννοια της οδηγίας ΕΠΕ.
β) Η αρχικώς χορηγηθείσα άδεια έργου δεν αναφέρει αν η αίτηση για τη χορήγησή της εξετάστηκε στο πλαίσιο του σταδίου 1 ή του σταδίου 2 του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, ούτε περιλαμβάνει «πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των σχεδιαζόμενων εργασιών [στον] οικεί[ο] [τόπο]», όπως απαιτεί η απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ισπανίας (C‑404/09, EU:C:2011:768).
γ) Η αρχική διάρκεια ισχύος της άδειας έργου έχει λήξει και, κατά συνέπεια, η άδεια έχει παύσει να παράγει αποτελέσματα ως προς το σύνολο του έργου. Δεν είναι δυνατή η εκτέλεση εργασιών με βάση την εν λόγω άδεια όσο εκκρεμεί πιθανή παράταση της διάρκειας ισχύος της.
δ) Ουδέποτε έλαβε χώρα οποιαδήποτε εργασία με βάση την άδεια έργου.
3) Σε περίπτωση που η απάντηση στο πρώτο ερώτημα είναι καταφατική, ποιες παραμέτρους απαιτείται να λάβει υπόψη η αρμόδια αρχή κατά τη διενέργεια ελέγχου στο πλαίσιο του σταδίου 1 του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων; Για παράδειγμα, απαιτείται η αρμόδια αρχή να λάβει υπόψη οποιαδήποτε από τις ακόλουθες παραμέτρους ή και όλες:
i) αν υπάρχουν τυχόν μεταβολές στις σχεδιαζόμενες εργασίες και την προτεινόμενη χρήση,
ii) αν έχει σημειωθεί τυχόν μεταβολή στο περιβαλλοντικό πλαίσιο, για παράδειγμα ως προς τον χαρακτηρισμό ευρωπαϊκών οικοτόπων ως τέτοιων σε χρόνο μεταγενέστερο της αποφάσεως περί χορηγήσεως άδειας έργου,
iii) αν έχουν σημειωθεί τυχόν κρίσιμες μεταβολές ως προς τις επιστημονικές πληροφορίες, για παράδειγμα αν υπάρχουν πιο επίκαιρες έρευνες σχετικά με την «ιδιάζουσα σημασία» των ευρωπαϊκών οικοτόπων;
Ή απαιτείται η αρμόδια αρχή να εκτιμήσει τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις του συνόλου του έργου;
4) Απαιτείται να γίνεται διάκριση μεταξύ
i) άδειας έργου η οποία τάσσει προθεσμία ως προς τη διάρκεια ορισμένης δραστηριότητας (στάδιο λειτουργίας) και
ii) άδειας έργου η οποία τάσσει μεν προθεσμία ως προς την περίοδο εντός της οποίας μπορούν να πραγματοποιηθούν κατασκευαστικές εργασίες (στάδιο κατασκευής), αλλά, εφόσον αυτές περατωθούν εντός της εν λόγω προθεσμίας, δεν τάσσει προθεσμία ως προς τη δραστηριότητα ή τη λειτουργία;
5) Εξαρτάται –και αν ναι, σε ποιο βαθμό– η υποχρέωση εθνικού δικαστηρίου να ερμηνεύει νομοθεσία κατά τρόπο σύμφωνο, στο μέτρο του δυνατού, με τις διατάξεις της οδηγίας περί οικοτόπων και της Συμβάσεως του Ώρχους από προϋπόθεση βάσει της οποίας οι διάδικοι πρέπει να έχουν θέσει ρητώς τα εν λόγω ερμηνευτικά ζητήματα; Ειδικότερα, αν η εθνική νομοθεσία προβλέπει δύο διαδικασίες λήψεως αποφάσεων, εκ των οποίων μία μόνο διασφαλίζει τη συμμόρφωση με την οδηγία περί οικοτόπων, υποχρεούται το εθνικό δικαστήριο να ερμηνεύσει την εθνική νομοθεσία κατά τρόπο ώστε να μπορεί να γίνει επίκληση μόνο της συμβατής με την ως άνω οδηγία διαδικασίας λήψεως αποφάσεων, παρά το γεγονός ότι η συγκεκριμένη ερμηνεία δεν υποστηρίχθηκε ρητά από τους διαδίκους στην υπόθεση που εκκρεμεί ενώπιόν του;
6) Αν η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα, στοιχείο αʹ, ανωτέρω είναι ότι είναι σκόπιμο να εξεταστεί αν η άδεια έργου (η διάρκεια ισχύος της οποίας πρόκειται να παραταθεί) χορηγήθηκε βάσει διατάξεως του εθνικού δικαίου με την οποία δεν έγινε ορθή μεταφορά της οδηγίας περί οικοτόπων στην εθνική έννομη τάξη, απαιτείται το εθνικό δικαστήριο να απόσχει από την εφαρμογή κανόνα εσωτερικού δικονομικού δικαίου που δεν επιτρέπει σε ενιστάμενο να αμφισβητήσει το κύρος παλαιότερης άδειας έργου (η ισχύς της οποίας έχει λήξει) στο πλαίσιο νέας αιτήσεως για χορήγηση άδειας έργου; Συνάδει ένας τέτοιος κανόνας εσωτερικού δικονομικού δικαίου με την υποχρέωση θεραπείας, όπως αυτή επιβεβαιώθηκε πρόσφατα στην απόφαση της 17ης Νοεμβρίου 2016, Stadt Wiener Neustadt (C-348/15 EU:C:2016:882);
21. Η Friends of the Irish Environment, το An Bord Pleanála, ήτοι η εποπτεύουσα ιρλανδική αρχή χωροταξικού σχεδιασμού, και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις. Το Δικαστήριο έκρινε ότι διαθέτει επαρκή στοιχεία και ότι ως εκ τούτου παρέλκει η διεξαγωγή επ’ ακροατηρίου διαδικασίας.
IV. Σκεπτικό
22. Με το πρώτο, το δεύτερο και το τέταρτο ερώτημα της αίτησης προδικαστικής αποφάσεως επιδιώκεται να διευκρινιστεί αν το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων δύναται να εφαρμοστεί στην παράταση ισχύος μιας άδειας έργου. Αντιθέτως, το τρίτο ερώτημα αναφέρεται στον έλεγχο πρώτου σταδίου, αν η απόφαση για την παράταση ισχύος δύναται να επηρεάσει ζώνες προστασίας σε σημαντικό βαθμό, ώστε να είναι αναγκαία η διεξαγωγή του πλήρους ελέγχου. Με το πέμπτο ερώτημα το High Court (ανώτερο δικαστήριο) ζητεί να πληροφορηθεί αν δύναται να ερμηνεύσει αυτεπαγγέλτως το εθνικό δίκαιο κατά τρόπο σύμφωνο προς την οδηγία περί οικοτόπων ή αν πρέπει η ερμηνεία αυτή να προταθεί από τους διαδίκους. Το έκτο ερώτημα, τέλος, αναφέρεται στη δεσμευτική ισχύ που αναπτύσσει η αρχική άδεια σε σχέση με την εξέταση των ενστάσεων κατά της απόφασης παράτασης της ισχύος της.
1. Ως προς το πρώτο, το δεύτερο και το τέταρτο ερώτημα – Υποχρέωση εκ των προτέρων ελέγχου
23. Τα δύο πρώτα ερωτήματα και το τέταρτο ερώτημα, που πρέπει να εξεταστούν από κοινού, αποσκοπούν στη διευκρίνιση του αν η απόφαση παρατάσεως της διάρκειας ισχύος της άδειας κατασκευής μιας εγκατάστασης πρέπει να θεωρηθεί ως παροχή συμφωνίας για ένα σχέδιο, με αποτέλεσμα να χωρεί εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Συναφώς το High Court (ανώτερο δικαστήριο) ζητεί με το δεύτερο ερώτημα να πληροφορηθεί αν συγκεκριμένες παράμετροι ασκούν κάποια επιρροή. Το τέταρτο ερώτημα έχει κατά τη γνώμη μου την έννοια ότι με αυτό ζητείται να διευκρινιστεί αν η παράταση του σταδίου κατασκευής πρέπει στην προκειμένη περίπτωση να κριθεί διαφορετικά από την παράταση του σταδίου λειτουργίας, περίπτωση η οποία υπήρξε αντικείμενο μιας νεότερης αποφάσεως σχετικά με την παράταση της διάρκειας λειτουργίας πυρηνικών σταθμών ηλεκτρικής ενέργειας (6).
24. Το άρθρο 6 της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει μια σειρά από ειδικές υποχρεώσεις και διαδικασίες οι οποίες, όπως προκύπτει από το άρθρο 2, παράγραφος 2, σκοπούν στη διασφάλιση της διατηρήσεως ή της επαναφοράς σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως των φυσικών οικοτόπων και των άγριων ειδών χλωρίδας και πανίδας που παρουσιάζουν ενδιαφέρον για την Ένωση (7).
25. Το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει για τον σκοπό αυτό μια διαδικασία εκτιμήσεως η οποία σκοπεί να εξασφαλίσει, βάσει ελέγχου που διεξάγεται εκ των προτέρων, ότι σχέδια ή έργα θα εγκρίνονται μόνον εφόσον δεν παραβλάπτουν την ακεραιότητα του τόπου αυτού ως τέτοιου (8).
26. Για τον σκοπό αυτό, το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει δύο στάδια. Κατά το πρώτο στάδιο, το οποίο ρυθμίζει η πρώτη περίοδος της διατάξεως αυτής, επιβάλλεται στα κράτη μέλη η υποχρέωση να προβαίνουν σε δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων ενός σχεδίου σε προστατευόμενο τόπο, εφόσον είναι πιθανό το σχέδιο αυτό να επηρεάσει σημαντικά τον εν λόγω τόπο. Κατά το δεύτερο στάδιο, το οποίο ρυθμίζει η δεύτερη περίοδος της διατάξεως αυτής και το οποίο διεξάγεται μετά από τη δέουσα εκτίμηση, το εν λόγω σχέδιο μπορεί να εγκριθεί μόνο υπό την προϋπόθεση ότι δεν παραβλάπτει την ακεραιότητα του οικείου τόπου, με την επιφύλαξη των διατάξεων της παραγράφου 4 του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους (9).
27. Οι αμφιβολίες του εθνικού δικαστηρίου προκύπτουν εκ του γεγονότος ότι η κατασκευή του τερματικού σταθμού φυσικού αερίου είχε αδειοδοτηθεί ήδη με την απόφαση του 2008 ως εκτελεστή πράξη και η επίδικη απόφαση του 2018 παρέτεινε απλώς την ισχύ της ανωτέρω άδειας. Πρέπει ως εκ τούτου να διευκρινιστεί αν αυτή η δεύτερη απόφαση συνιστά παροχή συμφωνίας για το οικείο σχέδιο υπό την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων.
28. Κατ’ αρχάς, διαπιστώνεται ότι η εποπτεύουσα ιρλανδική αρχή χωροταξικού σχεδιασμού συμφώνησε με το σχέδιο, χορηγώντας κατά το έτος 2018 την επίδικη άδεια. Σύμφωνα με τη διατύπωση του άρθρου 6, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων, μια τέτοια συμφωνία επιτρέπεται μόνον αφού η αρμόδια εθνική αρχή βεβαιωθεί, λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα της δέουσας εκτίμησης, ότι δεν θα παραβλαφθεί η ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται.
29. Η εποπτεύουσα ιρλανδική αρχή χωροταξικού σχεδιασμού αντιτάσσει ότι το Δικαστήριο δεν θεωρεί την παράταση της άδειας λειτουργίας ως χορήγηση άδειας για ένα έργο υπό την έννοια της οδηγίας ΕΠΕ όταν δεν συνδέεται με εργασίες ή επεμβάσεις που τροποποιούν, υπό την έννοια της υλικής μεταβολής, τα πράγματα στον συγκεκριμένο χώρο (10). Η ένσταση αυτή όμως δεν είναι πειστική, διότι ο ορισμός της έννοιας του «σχεδίου» (έργου) κατά την οδηγία ΕΠΕ, η οποία έχει ως αντικείμενο τη γενική εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων έργων, είναι περισσότερο περιοριστικός από τον ορισμό του «σχεδίου» κατά την οδηγία για τους οικοτόπους (11). Πέραν τούτου, ακόμη και βάσει των κριτηρίων της οδηγίας ΕΠΕ θα συνέτρεχε εν προκειμένω περίπτωση χορήγησης άδειας έργου, διότι χωρίς την παράταση της άδειας λειτουργίας δεν θα μπορούσε να κατασκευαστεί ο τερματικός σταθμός φυσικού αερίου· ήτοι δεν θα επιτρεπόταν η εκτέλεση των προβλεπομένων εργασιών ή επεμβάσεων που τροποποιούν, υπό την έννοια της υλικής μεταβολής, τα πράγματα στον συγκεκριμένο χώρο.
30. Εντούτοις, η εκτίμηση των επιπτώσεων της παρατάσεως θα μπορούσε να παραλειφθεί εάν η παράταση και η απόφαση του 2008 μπορούσαν να θεωρηθούν ως μοναδική, ενιαία πράξη. Τα περαιτέρω βήματα για την πραγματοποίηση μιας τέτοιας ενιαίας πράξης δεν θα υπέκειντο σε νέα εκτίμηση επιπτώσεων σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων (12).
31. Από τη μια πλευρά, το Δικαστήριο θεωρεί ότι μια επαναλαμβανόμενη δραστηριότητα, εφόσον είχε αδειοδοτηθεί πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας περί οικοτόπων στο εσωτερικό δίκαιο, πρέπει να θεωρείται, για κάθε μεταγενέστερη επέμβαση, ως αυτοτελές σχέδιο κατά την έννοια της οδηγίας αυτής. Και τούτο διότι, σε αντίθετη περίπτωση, η δραστηριότητα αυτή θα απαλλασσόταν εκ των προτέρων και δια παντός από την υποχρέωση να υποβάλλεται σε οποιαδήποτε εκ των προτέρων εκτίμηση των επιπτώσεών της για τον τόπο αυτό (13).
32. Από την άλλη πλευρά, ωστόσο, το Δικαστήριο δέχεται ότι ορισμένες δραστηριότητες μπορούν να θεωρούνται ως ενιαία πράξη λόγω ιδίως του επαναλαμβανόμενου χαρακτήρα τους, της φύσης τους ή των όρων εκτέλεσής τους, με αποτέλεσμα να μπορούν επίσης να θεωρηθούν ως ενιαίο σχέδιο, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων (14). Στην περίπτωση αυτή θα έπρεπε να εξεταστεί μόνο η εφαρμογή της απαγόρευσης υποβαθμίσεως κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων (15), το οποίο απαιτεί μόνο υπό ορισμένες περιστάσεις την εκτίμηση της συμβατότητας του σχεδίου με τους στόχους διατήρησης των ζωνών προστασίας (16).
33. Η νομολογία αυτή διαμορφώθηκε σε σχέση με το ζήτημα της χρονικής εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Στην περίπτωση ενός παλαιότερου έργου που αδειοδοτήθηκε για πρώτη φορά πριν τεθεί σε εφαρμογή η προστατευτική διάταξη, η μεταγενέστερη εφαρμογή της ενδέχεται να συνεπάγεται σημαντική πρόσθετη επιβάρυνση, με αποτέλεσμα ο κύριος του έργου να δικαιούται ιδιαίτερη προστασία. Επομένως, κατά τη γνώμη μου, η νομολογία αυτή αποσκοπεί στην προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης μέσω ενός μικρής έκτασης περιορισμού των υποχρεώσεων εκτίμησης των επιπτώσεων κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3.
34. Η παρούσα υπόθεση δεν αφορά μεν επαναλαμβανόμενες δραστηριότητες, αλλά η αρχική άδεια του 2008 και η επίδικη άδεια αφορούν το ίδιο έργο. Περαιτέρω, η αρχή χωροταξικού σχεδιασμού τονίζει ότι η επίδικη άδεια δεν τροποποίησε την έκταση του έργου και τις ενδεχόμενες επιπτώσεις του στο περιβάλλον, ιδίως δε τις ζώνες διατήρησης που επηρεάζονται, παρά μόνον παρέτεινε τη διάρκεια του σταδίου κατασκευής.
35. Εντούτοις, το είδος και οι περιστάσεις της αποφάσεως περί παρατάσεως της άδειας συνηγορούν κατά της θεώρησής της ως ενιαίας διαδικασίας με τη χορήγηση άδειας του 2008 και, επομένως, κατά της προνομιακής μεταχείρισης του έργου σε σύγκριση με την ενδεδειγμένη, κατά τη γραμματική του διατύπωση, εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων.
36. Πρώτον, στην προκειμένη περίπτωση δεν πρόκειται για παλαιότερο έργο που αδειοδοτήθηκε πριν τεθεί σε εφαρμογή το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Αντιθέτως, ήδη η χορήγηση άδειας του 2008 υπέκειτο στις ίδιες απαιτήσεις. Επομένως, από την άποψη του δικαίου της Ένωσης υπάρχει σαφώς μικρότερη ανάγκη να προστατευθεί ο κύριος του έργου μέσω της νομικής κατασκευής του ενιαίου μέτρου.
37. Και τούτο διότι, αν είχε γίνει δέουσα εκτίμηση επιπτώσεων για τη χορήγηση άδειας του 2008, η δέουσα εκτίμηση για την απόφαση περί παρατάσεως θα απαιτούσε πολύ περιορισμένη προσπάθεια. Θα μπορούσε κατ’ ουσίαν να γίνει παραπομπή στην προηγούμενη εκτίμηση επιπτώσεων, λαμβάνοντας απλώς υπόψη τις αλλαγές που επήλθαν έκτοτε.
38. Εάν όμως το αρχικό έργο αδειοδοτήθηκε κατά παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 3, ο κύριος του έργου είναι σαφώς λιγότερο άξιος προστασίας απ’ ό,τι στην περίπτωση μιας παλαιότερης άδειας που δεν υπέκειτο ακόμη στις αυστηρότερες απαιτήσεις. Αυτό ισχύει πολλώ μάλλον διότι οι ουσιώδεις απαιτήσεις της δέουσας εκτιμήσεως επιπτώσεων κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, δεν γνωστοποιήθηκαν μόλις με την απόφαση κατά της Ιρλανδίας (17) που αναφέρεται στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως και είχε εκδοθεί λίγο πριν τη χορήγηση άδειας του 2008, παρά είχαν διευκρινιστεί σε σαφώς προγενέστερο χρόνο από το Δικαστήριο (18). Ιδίως σε ένα μεγάλο έργο, όπως είναι το προκείμενο, οι κύριοι του έργου θα έπρεπε να έχουν επίγνωση των απαιτήσεων αυτών του δικαίου της Ένωσης, έστω και αν η χορήγηση άδειας του 2008 ενδεχομένως πληρούσε τις απαιτήσεις του εθνικού δικαίου.
39. Δεύτερον, το ιρλανδικό δίκαιο προβλέπει ρητώς ότι η παράταση του σταδίου κατασκευής προϋποθέτει εκ νέου χορήγηση άδειας. Αντιστοίχως το High Court (ανώτερο δικαστήριο) στο δεύτερο ερώτημα, στοιχείο γʹ, αναφέρεται ορθώς στο γεγονός ότι η κατασκευή του τερματικού σταθμού φυσικού αερίου δεν θα ήταν δυνατή χωρίς την επίδικη άδεια, διότι η αρχική διάρκεια ισχύος της άδειας έργου για το στάδιο κατασκευής έχει λήξει.
40. Υπ’ αυτή την έννοια, το Δικαστήριο τόνισε στην απόφασή του σχετικά με την παράταση της λειτουργίας πυρηνικών σταθμών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας ότι η διάρκεια λειτουργίας των επίμαχων εγκαταστάσεων είχε ήδη λήξει ή κατά περίπτωση θα έληγε πολύ σύντομα και παρατάθηκε μόνο μέσω της επίδικης ρύθμισης (19). Αντιθέτως, οι επαναλαμβανόμενες εργασίες συντήρησης ενός πλεύσιμου διαύλου, τις οποίες αναγνώρισε το Δικαστήριο ως πιθανή ενιαία πράξη (20), είχαν ήδη εγκριθεί με μια ενιαία άδεια πριν τεθεί σε εφαρμογή το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων (21).
41. Η εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων σε μια τέτοια παράταση ανταποκρίνεται άλλωστε και στον σκοπό μιας αδειοδότησης υπό προθεσμία για την εκτέλεση συγκεκριμένων εργασιών. Η πάροδος της προθεσμίας επιτρέπει και απαιτεί κατά κανόνα έναν έλεγχο του αν εξακολουθούν να συντρέχουν οι προϋποθέσεις της χορήγησης άδειας. Για τον λόγο αυτόν π.χ. η οδηγία περί βιομηχανικών εκπομπών (22) και ο κανονισμός για την προστασία των φυτών (23) προβλέπουν ότι οι άδειες χορηγούνται μόνο υπό προθεσμία και επανελέγχονται πριν την παράτασή τους. Οι άδειες αυτές δεν αφορούν μεν το στάδιο κατασκευής ενός έργου, αλλά το στάδιο λειτουργίας ή κατά περίπτωση το στάδιο χρήσεως. Αλλά και κατά το στάδιο της κατασκευής ισχύει ότι οι κρίσιμες περιστάσεις και διατάξεις ενδέχεται να είναι διαφορετικές μετά τη λήξη της προθεσμίας, σε σύγκριση με την πρώτη χορήγηση άδειας.
42. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, έχει πρωτίστως πρακτική σημασία το γεγονός ότι η άδεια του 2008 χορηγήθηκε σύμφωνα με διάταξη του εθνικού δικαίου η οποία δεν μετέφερε ορθά την οδηγία περί οικοτόπων στην εθνική έννομη τάξη (δεύτερο ερώτημα, στοιχείο αʹ) και δεν περιλάμβανε πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των σχεδιαζόμενων εργασιών (δεύτερο ερώτημα, στοιχείο βʹ). Και τα δύο αυτά στοιχεία οδηγούν στο συμπέρασμα ότι η εκτίμηση επιπτώσεων που έγινε για τη χορήγηση άδειας του 2008 έχει πολύ περιορισμένη σημασία για την εκτίμηση των επιπτώσεων της παρατάσεως (24). Εφόσον όμως η αρχική εκτίμηση επιπτώσεων υπήρξε ανεπαρκής, είναι ακόμη περισσότερο επιβεβλημένη η κάλυψη των τυχόν κενών επ’ ευκαιρία μιας νέας αποφάσεως (25).
43. Από τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν προκύπτει διαφορετικό αποτέλεσμα. Η ασφάλεια δικαίου που απορρέει από την άδεια του 2008, καθώς και μια κάποια δικαιολογημένη εμπιστοσύνη, θα μπορούσαν να αφορούν μόνο το χρονικό διάστημα κατά τη διάρκεια του οποίου μπορούσε να κατασκευαστεί ο τερματικός σταθμός φυσικού αερίου σύμφωνα με την άδεια αυτή.
44. Εντούτοις, η επίδικη άδεια αφορά το χρονικό διάστημα μετά τη λήξη του σταδίου κατασκευής σύμφωνα με την άδεια του 2008. Για το χρονικό αυτό διάστημα δεν μπορεί να γίνει επίκληση της ασφάλειας δικαίου ή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης βάσει της παλαιάς αποφάσεως. Αντιθέτως, είναι βέβαιο ότι η κατασκευή του τερματικού σταθμού φυσικού αερίου δεν είναι δυνατή χωρίς την επίδικη άδεια, διότι η προθεσμία του αρχικώς εγκριθέντος σταδίου κατασκευής παρήλθε. Για το νέο στάδιο κατασκευής, αντιθέτως, ισχύει ότι πρόκειται για κατάσταση μη δυνάμενη να θεωρηθεί ως ήδη διαμορφωθείσα, με αποτέλεσμα να χωρεί εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων (26).
45. Ως εκ τούτου, είναι εύλογος ο παραλληλισμός που επιχειρεί η Friends of the Irish Environment με την απόφαση Wells (27), η οποία αφορούσε την οδηγία ΕΠΕ. Η οδηγία αυτή δεν απαιτεί μεν, για λόγους ασφαλείας δικαίου, εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων στις περιπτώσεις όπου έχει χορηγηθεί άδεια μετά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας ΕΠΕ στο εσωτερικό δίκαιο, αλλά η διαδικασία χορήγησης άδειας είχε εκκινήσει τυπικώς πριν από αυτό το χρονικό σημείο (σχέδια έργων αποκαλούμενα «pipe-line») (28). Εντούτοις, μια απόφαση που είναι αναγκαία για την αποτροπή της λήξης της ισχύος μιας υφιστάμενης άδειας θεωρείται ως νέα άδεια υπό την έννοια της οδηγίας ΕΠΕ, που προϋποθέτει αξιολόγηση των επιπτώσεων (29).
46. Τρίτον, η απόφαση περί παρατάσεως στην προκειμένη περίπτωση καθιστά δυνατή για πρώτη φορά την εκτέλεση των εργασιών, ήτοι τη λήψη μέτρου που πρέπει κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων να εκτιμηθεί από την άποψη του αν δύναται να επηρεάσει σημαντικά την οικεία ζώνη προστασίας. Ο κίνδυνος μιας τέτοιας επίπτωσης έχει αποφασιστική σημασία προκειμένου να κριθεί αν είναι αναγκαία η διενέργεια δέουσας εκτίμησης των επιπτώσεων (30) διότι η αποτροπή τέτοιων κινδύνων είναι σκοπός της σχετικής εκτίμησης (31).
47. Εδώ υφίσταται μια ουσιώδης διαφορά σε σχέση με επαναλαμβανόμενες δραστηριότητες που μπορούν υπό ορισμένες περιστάσεις να αναγνωριστούν ως ενιαία πράξη (32), διότι τέτοιου είδους δραστηριότητες, κατά την επανάληψή τους χωρίς αλλαγές, κατά κανόνα δεν επιβαρύνουν περισσότερο τη ζώνη προστασίας.
48. Το δεύτερο ερώτημα, στοιχείο δʹ, θέτει το ζήτημα αν αυτή η τρίτη πτυχή έχει τόση σημασία ώστε να μην απαιτείται εκτίμηση πριν την απόφαση περί παρατάσεως, όταν ορισμένες εργασίες για την πραγματοποίηση του έργου έχουν ήδη λάβει χώρα, ήτοι έχει ήδη επέλθει ένα μέρος των επιπτώσεων.
49. Το ζήτημα αυτό, εντούτοις, δεν απαιτείται να διευκρινιστεί στην προκειμένη διαδικασία, ακριβώς διότι δεν έχουν εκτελεστεί ακόμη εργασίες. Πέραν τούτου, ακόμη και αν είχαν εκτελεστεί τέτοιες εργασίες, κατά την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν θα μπορούσε να θεμελιωθεί σε αυτές δικαίωμα ολοκλήρωσης του έργου μετά τη λήξη του εγκεκριμένου βάσει της άδειας σταδίου κατασκευής (33).
50. Βάσει των ανωτέρω, η απόφαση παράτασης της διάρκειας ισχύος της άδειας κατασκευής μιας εγκατάστασης, χωρίς την οποία δεν επιτρέπεται η εκτέλεση εργασιών, πρέπει να θεωρηθεί ως αυτοτελής συμφωνία για το έργο και, συνεπώς, εφαρμόζεται το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων.
2. Τρίτο ερώτημα – Προκαταρκτικός έλεγχος
51. Με το τρίτο ερώτημα το High Court (ανώτερο δικαστήριο) ερωτά ποιες παραμέτρους απαιτείται να λάβει υπόψη η αρμόδια αρχή κατά τη διενέργεια ελέγχου στο πλαίσιο του σταδίου 1 του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων.
52. Σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων, κάθε σχέδιο (ή έργο), μη άμεσα συνδεόμενο με τη διαχείριση του τόπου ή μη αναγκαίο προς τούτο, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια (ή έργα), εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον οικείο τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεώς του.
53. Το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων εξαρτά, συνεπώς, την υποχρέωση δέουσας εκτίμησης των επιπτώσεων σχεδίων ή έργων από την προϋπόθεση της ύπαρξης πιθανότητας ή κινδύνου σημαντικής βλάβης του οικείου τόπου (34). Λαμβανομένης υπόψη της αρχής της προφύλαξης, θεωρείται ότι υφίσταται τέτοιος κίνδυνος εφόσον δεν μπορεί να αποκλειστεί, βάσει των βέλτιστων επιστημονικών γνώσεων επί του θέματος, ότι το σχέδιο ή το έργο θα μπορούσε να επηρεάσει τους στόχους διατήρησης του εν λόγω τόπου (35). Η εκτίμηση του κινδύνου αυτού πρέπει ιδίως να γίνεται υπό το πρίσμα των ειδικών περιβαλλοντικών χαρακτηριστικών και συνθηκών του τόπου τον οποίο αφορά το σχέδιο ή το έργο (36).
54. Επομένως ο έλεγχος στο πλαίσιο του σταδίου 1 πρέπει να λάβει πλήρως υπόψη τις αναφερθείσες παραμέτρους, προκειμένου να δικαιολογείται η παράλειψη του πλήρους ελέγχου.
55. Η –σιωπηρή ως φαίνεται– διαπίστωση της αρχής χωροταξικού σχεδιασμού σε σχέση με την άδεια του 2008 ότι το έργο δεν θα επηρέαζε τον τόπο ως τέτοιον αποτελεί σε αυτό το πλαίσιο απλώς μια πραγματική ένδειξη. Η σημασία της εξαρτάται από τους λόγους επί των οποίων βάσισε η αρχή χωροταξικού σχεδιασμού τη διαπίστωση αυτή. Δεδομένου όμως ότι, κατά την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, η αδειοδοτική απόφαση δεν περιλάμβανε, ήδη κατά το έτος 2008, πλήρεις, ακριβείς και οριστικές διαπιστώσεις ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των σχεδιαζόμενων εργασιών, δεν μπορεί να αποκλείσει, πολύ περισσότερο σήμερα, τον κίνδυνο επιπτώσεων στον σχετικό τόπο.
56. Αντιθέτως, θα απαιτούνται περαιτέρω επιστημονικά στοιχεία προκειμένου να μη διεξαχθεί η δέουσα εκτίμηση επιπτώσεων. Τα στοιχεία αυτά θα πρέπει να καλύπτουν κατ’ αρχάς τα κενά του ελέγχου του 2008 και κατά δεύτερο λόγο τις αλλαγές που έχουν επέλθει έκτοτε στο σχέδιο, στους προστατευόμενους οικοτόπους και στα είδη που επηρεάζονται (37), καθώς και στις επιστημονικές γνώσεις. Κατά περίπτωση, πρέπει να ληφθούν υπόψη τυχόν νέα, διαφορετικά σχέδια και έργα, εφόσον αυτά δύνανται, από κοινού με το εξεταζόμενο σχέδιο ή έργο, να επηρεάσουν σημαντικά τον οικείο τόπο.
57. Επομένως στο τρίτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η δέουσα εκτίμηση επιπτώσεων του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων πρέπει να λάβει χώρα όταν βάσει των βέλτιστων επιστημονικών γνώσεων επί του θέματος δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι το σχέδιο ή το έργο μπορεί να επηρεάσει τους στόχους διατήρησης του οικείου τόπου. Μια προγενέστερη εκτίμηση του ίδιου σχεδίου ή έργου μπορεί να αποκλείσει τον κίνδυνο αυτόν μόνο στον βαθμό που περιέχει πλήρεις, ακριβείς και οριστικές διαπιστώσεις, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των εργασιών. Ο προκαταρκτικός έλεγχος πρέπει ως εκ τούτου επιπλέον να καλύπτει τυχόν κενά της κατά τα ανωτέρω προγενέστερης εκτίμησης και να συνεκτιμά αν στο μεσοδιάστημα το σχέδιο τροποποιήθηκε, αν προστέθηκαν άλλα σχέδια και έργα που δύνανται, από κοινού με το εξεταζόμενο σχέδιο ή έργο, να επηρεάσουν σημαντικά τον οικείο τόπο, καθώς και αν έχουν επέλθει αλλαγές στους προστατευόμενους οικοτόπους και τα είδη που επηρεάζονται, και αν υπάρχουν νέες επιστημονικές γνώσεις.
3. Πέμπτο ερώτημα – Σύμφωνη προς το δίκαιο της Ένωσης ερμηνεία και ισχυρισμοί των διαδίκων
58. Με το πέμπτο ερώτημα το High Court (ανώτερο δικαστήριο) ζητεί να πληροφορηθεί σε ποια έκταση ισχύει η υποχρέωση σύμφωνης προς το δίκαιο της Ένωσης ερμηνείας του εθνικού δικαίου όταν οι διάδικοι δεν έχουν προβάλει ρητώς την ερμηνεία αυτή.
59. Αφορμή για το ερώτημα αυτό έδωσε το γεγονός ότι η αρχή χωροταξικού σχεδιασμού δεν χορήγησε την επίδικη παράταση αδείας βάσει διατάξεων που προβλέπουν δέουσα εκτίμηση επιπτώσεων κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, ήτοι βάσει του άρθρου 42 του PDA 2000, αλλά βάσει των άρθρων 146B και 146C του PDA 2000, που δεν απαιτούν τέτοια εκτίμηση. Εντούτοις, η επιλογή της νομικής βάσης της απόφασης δεν αναφέρθηκε ρητώς ως αντικείμενο της προσφυγής της κύριας δίκης.
60. Η αναφορά στη ρητή προβολή ενός ορισμένου ισχυρισμού ως μέσου επιθέσεως καθιστά εύλογη την καταφυγή στη νομολογία σύμφωνα με την οποία τα δικαστήρια υποχρεούνται να εξετάζουν ορισμένα ζητήματα αυτεπαγγέλτως. Κατά τη νομολογία αυτή, το δίκαιο της Ένωσης δεν επιβάλλει, κατ’ αρχήν, στα εθνικά δικαστήρια να εξετάζουν αυτεπαγγέλτως ισχυρισμό αντλούμενο από παράβαση διατάξεων του ως άνω δικαίου εφόσον η εξέταση του ισχυρισμού αυτού θα τα υποχρέωνε να υπερβούν τα όρια της ένδικης διαφοράς, όπως προσδιορίστηκε από τους διαδίκους. Τα εν λόγω δικαστήρια οφείλουν να εξετάζουν αυτεπαγγέλτως τους νομικούς λόγους που προκύπτουν από αναγκαστικού δικαίου διάταξη του δικαίου της Ένωσης μόνον εάν κατά το εθνικό δίκαιο υποχρεούνται ή δικαιούνται να το πράξουν και στην περίπτωση αναγκαστικού δικαίου διατάξεως του εθνικού δικαίου (38).
61. Εντούτοις, από μια προσεκτικότερη εξέταση προκύπτει ότι στην προκειμένη περίπτωση δεν χωρεί εφαρμογή της ανωτέρω νομολογίας, διότι η Friends of the Irish Environment προέβαλλε πράγματι συνεχώς –εξ όσων προκύπτουν από τον φάκελο– ότι είχε χωρήσει παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Επομένως δεν υπάρχει λόγος να εξεταστεί αυτεπαγγέλτως το ζήτημα αυτό.
62. Αντιθέτως το ερώτημα αφορά το αν η εφαρμογή της ανωτέρω διάταξης δύναται να εξαρτηθεί από την επίκληση, εκ μέρους του διαδίκου, των διατάξεων του εθνικού δικαίου των οποίων η εφαρμογή και η σύμφωνη προς το δίκαιο της Ένωσης ερμηνεία είναι αναγκαία προκειμένου να αρθεί μια πιθανή παράβαση του δικαίου της Ένωσης.
63. Όπως βασίμως ισχυρίζονται η Friends of the Environment και η Επιτροπή, η νομολογία είναι σαφής στο σημείο αυτό.
64. Το Δικαστήριο έχει επανειλημμένα κρίνει ότι η απορρέουσα από οδηγία υποχρέωση των κρατών μελών να επιτύχουν το αποτέλεσμα που αυτή επιδιώκει, καθώς και το καθήκον που έχουν να λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίσει την εκπλήρωση της υποχρεώσεως αυτής, επιβάλλονται σε όλες τις αρχές των κρατών μελών, συμπεριλαμβανομένων των δικαστηρίων στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους (39).
65. Ως εκ τούτου, κατά την εφαρμογή του εσωτερικού δικαίου, τα εθνικά δικαστήρια τα οποία καλούνται να το ερμηνεύσουν οφείλουν να λάβουν υπόψη όλους τους κανόνες του και να εφαρμόσουν τις αναγνωριζόμενες από αυτό μεθόδους ερμηνείας προκειμένου να το ερμηνεύσουν, στο μέτρο του δυνατού, σύμφωνα με το γράμμα και με τον σκοπό της οικείας οδηγίας, ώστε να επιτευχθεί το αποτέλεσμα που η ίδια ορίζει και να συμμορφωθούν έτσι προς το άρθρο 288, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ (40).
66. Εάν αυτό δεν είναι δυνατό, η αρχή της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης συνεπάγεται ότι τα εθνικά δικαστήρια τα οποία είναι επιφορτισμένα με την εφαρμογή, στο πλαίσιο των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους, των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης έχουν την υποχρέωση να διασφαλίζουν την πλήρη αποτελεσματικότητα των διατάξεων αυτών, αφήνοντας εν ανάγκη, αυτεπαγγέλτως, ανεφάρμοστη κάθε αντίθετη εθνική διάταξη (41). Περιορισμός της υποχρέωσης αυτής προκύπτει εκ του ότι μια οδηγία δεν γεννά αφ’ εαυτής υποχρεώσεις εις βάρος ιδιώτη και, επομένως, η οδηγία δεν μπορεί να προβληθεί αυτή καθεαυτήν έναντι του ιδιώτη αυτού (42).
67. Αντιθέτως, δεν απαιτείται να εκθέσουν οι διάδικοι ρητώς και λεπτομερώς ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων τις διατάξεις που πρέπει τα εν λόγω δικαστήρια να ερμηνεύσουν σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης ή να μην τις εφαρμόσουν. Ο εντοπισμός των διατάξεων αυτών και η ανάπτυξη της κατάλληλης διαδικασίας για την επίλυση τυχόν σύγκρουσης μεταξύ του εθνικού δικαίου και του δικαίου της Ένωσης αποτελεί μέρος της υποχρέωσης των εθνικών δικαστηρίων να διασφαλίσουν την επίτευξη του σκοπού που προβλέπεται στην οδηγία.
68. Κατά τα λοιπά, δεν είναι προφανές γιατί έπρεπε το High Court (ανώτερο δικαστήριο) να ασχοληθεί στην κύρια δίκη με τη διαπίστωση της ορθής νομικής βάσης για την παράταση της διάρκειας του σταδίου κατασκευής στο πλαίσιο της διαπιστώσεως ότι η παράταση χορηγήθηκε κατά παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων.
69. Εν πάση περιπτώσει, η υποχρέωση ενός εθνικού δικαστηρίου να ερμηνεύει, στο μέτρο του δυνατού, διατάξεις του εθνικού δικαίου σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης δεν εξαρτάται από την προϋπόθεση της ρητής προβολής αυτής της συγκεκριμένης ερμηνείας από τους διαδίκους της εκκρεμούς ενώπιόν του δίκης εφόσον οι εν λόγω διάδικοι προβάλλουν τουλάχιστον την παράβαση κρίσιμων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης.
4. ʹΕκτο ερώτημα – Αποκλεισμός της εφαρμογής
70. Με το έκτο ερώτημα το High Court (ανώτερο δικαστήριο) ζητεί να πληροφορηθεί αν πρέπει να απόσχει από την εφαρμογή κανόνα του εσωτερικού δικονομικού δικαίου που δεν επιτρέπει σε ενιστάμενο να αμφισβητήσει το κύρος παλαιότερης άδειας έργου (η ισχύς της οποίας έχει λήξει) στο πλαίσιο νέας αιτήσεως για χορήγηση άδειας έργου.
71. Το ερώτημα αυτό υποβάλλεται για την περίπτωση που κριθεί ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων είναι εφαρμοστέο στην απόφαση περί παράτασης της άδειας, επειδή η αρχική άδεια χορηγήθηκε βάσει διατάξεως του εθνικού δικαίου με την οποία δεν μεταφέρθηκε ορθά στο εθνικό δίκαιο η οδηγία περί οικοτόπων. Όπως όμως αναλύθηκε ήδη, το σημείο αυτό δεν είναι κρίσιμο (43) και, επομένως, παρέλκει η απάντηση στο εν λόγω ερώτημα.
72. Κατά τα λοιπά, το ερώτημα αυτό εγείρει εκ νέου τα ζητήματα της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Στο βαθμό όμως που αυτό έχει σημασία για την εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, τα ζητήματα αυτά καλύπτονται από τη νομική κατασκευή της ενιαίας πράξης, η οποία έχει ήδη αναλυθεί (44). Και για τον λόγο αυτόν, συνεπώς, παρέλκει η απάντηση στο έκτο ερώτημα.
V. Πρόταση
73. Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
1) Η απόφαση παράτασης της διάρκειας ισχύος της άδειας κατασκευής μιας εγκατάστασης, χωρίς την οποία δεν επιτρέπεται η εκτέλεση εργασιών, πρέπει να θεωρείται ως αυτοτελής παροχή συμφωνίας για το έργο, οπότε εφαρμόζεται το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας.
2) Η δέουσα εκτίμηση επιπτώσεων του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων πρέπει να λαμβάνει χώρα όταν βάσει των βέλτιστων σχετικών επιστημονικών γνώσεων δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι το σχέδιο ή το έργο θα μπορούσε να επηρεάσει τους στόχους διατήρησης του οικείου τόπου. Μια προγενέστερη εκτίμηση του ίδιου σχεδίου ή έργου μπορεί να αποκλείσει τον κίνδυνο αυτόν μόνο στον βαθμό που περιέχει πλήρεις, ακριβείς και οριστικές διαπιστώσεις, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, όσον αφορά τις επιπτώσεις των εργασιών. Ο προκαταρκτικός έλεγχος πρέπει ως εκ τούτου επιπλέον να καλύπτει τυχόν κενά της κατά τα ανωτέρω προγενέστερης εκτίμησης και να συνεκτιμά αν στο μεσοδιάστημα το σχέδιο τροποποιήθηκε, αν προστέθηκαν άλλα σχέδια και έργα που δύνανται, από κοινού με το εξεταζόμενο σχέδιο ή έργο, να επηρεάσουν σημαντικά τον οικείο τόπο, καθώς και αν έχουν επέλθει αλλαγές στους προστατευόμενους οικοτόπους και τα είδη που επηρεάζονται, και αν υπάρχουν νέες επιστημονικές γνώσεις.
3) Η υποχρέωση ενός εθνικού δικαστηρίου να ερμηνεύει, στο μέτρο του δυνατού, διατάξεις του εθνικού δικαίου σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης δεν εξαρτάται από την προϋπόθεση της ρητής προβολής αυτής της συγκεκριμένης ερμηνείας από τους διαδίκους της εκκρεμούς ενώπιόν του δίκης εφόσον οι εν λόγω διάδικοι προβάλλουν τουλάχιστον την παράβαση των κρίσιμων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης.