CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 27 de junio de 2013 (1)
Asunto C‑284/12
Deutsche Lufthansa AG
contra
Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Oberlandesgericht Koblenz (Alemania)]
«Ayudas de Estado – Ventajas concedidas por una empresa pública que gestiona un aeropuerto a una compañía aérea de bajo coste – Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal – Eventual obligación de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros de atenerse a la valoración de la Comisión sobre la existencia de una ayuda»
1. En el presente asunto, el Oberlandesgericht Koblenz plantea al Tribunal de Justicia varias cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de los artículos 107 TFUE, apartado 1, y 108 TFUE, apartado 3. Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de una demanda presentada por Deutsche Lufthansa AG (en lo sucesivo, «DL») contra Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH (en lo sucesivo, «FFH»), la sociedad con capital mayoritariamente público que gestiona el aeropuerto de Frankfurt-Hahn (en lo sucesivo, «aeropuerto de F‑H»), en la que se solicitaba, entre otras cosas, la recuperación de las presuntas ayudas que la demandada concedió a Ryanair Ltd (en lo sucesivo, «RA») mediante tarifas aeroportuarias y otras condiciones contractuales preferentes. Por una parte, el Oberlandesgericht Koblenz pregunta si, para valorar la existencia de una ayuda de Estado a efectos de la aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 3, está vinculado por la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal en relación con las medidas objeto del procedimiento principal. Por otra parte, pregunta al Tribunal de Justicia sobre el criterio de selectividad de las ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE.
2. En la resolución de remisión, el Oberlandesgericht Koblenz observa que el litigio principal se enmarca en una serie de demandas presentadas ante los órganos jurisdiccionales alemanes por competidores de las denominadas compañías aéreas de bajo coste (low cost) y que tienen por objeto las presuntas subvenciones que éstas habrían recibido de los gestores públicos de varios aeropuertos situados en Alemania. (2)
I. Procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
3. El 26 de noviembre de 2006, DL se dirigió al Landgericht Bad Kreuznach denunciando una serie de prácticas comerciales que FFH había aplicado a favor de RA y que, en su opinión, constituían ayudas de Estado no notificadas en infracción del artículo 108 TFUE, apartado 3. Alegó esencialmente que las tarifas aeroportuarias adoptadas por FFH en 2001 y 2006 se habían fijado en virtud de contratos previamente celebrados con RA, que representa más del 95 % del tráfico de pasajeros del aeropuerto de F‑H, y contenían condiciones que favorecían, de hecho, a esa compañía aérea. En particular, RA disfrutó de tarifas especialmente bajas mediante reducciones de las tasas calculadas en función del número de pasajeros salientes y una subvención denominada «marketing support» (apoyo a la comercialización), que se concede en caso de apertura de nuevas líneas. (3) Tales medidas se otorgaron aun cuando FFH seguía registrando pérdidas. DL solicitó que se ordenara la recuperación de los importes abonados a RA en concepto de apoyo a la comercialización entre 2002 y 2005, y la cantidad correspondiente a las reducciones de las tasas de las que RA disfrutó en 2003 como consecuencia de la aplicación de las tarifas adoptadas por FFH para 2001, (4) así como el cese de cualquier futura ayuda a favor de RA.
4. El 16 de mayo de 2007, el Landgericht Bad Kreuznach desestimó la demanda de DL por infundada. (5) El recurso interpuesto por esta última ante el Oberlandesgericht Koblenz fue también desestimado mediante sentencia de 25 de febrero de 2009. El 10 de febrero de 2011, el Bundesgerichtshof, a instancias de DL, anuló dicha sentencia y remitió los autos al Oberlandesgericht Koblenz para que valorara la existencia de una vulneración del artículo 108 TFUE, apartado 3.
5. El 17 de junio de 2008, la Comisión decidió incoar un procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, sobre las posibles ayudas de Estado otorgadas por la República Federal de Alemania a FFH y a RA. (6) Entre las medidas objeto de esta decisión figuraban la reducción de los cánones y tasas aeroportuarios, así como disposiciones concretas en materia de comercialización a favor de RA.
6. El 4 de enero de 2012, el Oberlandesgericht Koblenz remitió a la Comisión una solicitud de dictamen con arreglo a la sección 3.2 de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales (en lo sucesivo, «Comunicación»). (7) Se desprende de las observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia que dicha solicitud se refería a la concesión del apoyo a la comercialización, a una presunta ayuda a la iniciación y a la reducción de las tasas aeroportuarias sobre la base de las tarifas de 2006. El Oberlandesgericht Koblenz preguntó, en esencia, si tales medidas eran imputables al Estado (8) y selectivas. La Comisión respondió con el dictamen de 29 de febrero de 2012 en el que, invocando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sostuvo, con carácter preliminar, que el Oberlandesgericht Koblenz no estaba obligado en ese caso a valorar la existencia de ayudas de Estado, pudiendo basarse en la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal para deducir todas las consecuencias necesarias de la vulneración del artículo 108 TFUE, apartado 3. Además, puso de manifiesto la existencia de una disconformidad sobre este punto entre la orientación seguida por el Bundesgerichtshof y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Acerca de la cuestión planteada por el Oberlandesgericht Koblenz, la Comisión precisó que las medidas controvertidas eran al mismo tiempo imputables al Estado y selectivas.
7. Por considerar que, en contra de lo indicado por la Comisión en su dictamen, debía valorar si las medidas controvertidas constituyen una ayuda de Estado, el Oberlandesgericht Koblenz decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) La decisión no impugnada de la Comisión de incoar un procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, segunda frase, ¿tiene como consecuencia que el órgano jurisdiccional nacional que conoce de un procedimiento por el que se pretende la recuperación de pagos ya efectuados y la prohibición de pagos futuros quede vinculado por el criterio jurídico expresado por la Comisión en dicha decisión en cuanto al carácter de ayuda estatal de la medida de que se trate?
2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión:
Las medidas adoptadas por una empresa pública, en la acepción del artículo 2, letra b), inciso i), de la Directiva 2006/111/CE (9) […], que gestiona un aeropuerto, ¿deben, desde el punto de vista de la normativa de ayudas de Estado, considerarse selectivas, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, por el hecho de que beneficien sólo a las compañías aéreas que utilizan el aeropuerto?
3) En caso de respuesta negativa a la segunda cuestión:
a) ¿No se cumple el criterio de la selectividad cuando la empresa pública que gestiona el aeropuerto aplica de manera transparente las mismas condiciones a cualquier compañía aérea que toma la decisión de utilizar el mismo?
b) ¿Procede dar la misma respuesta aunque la gestora del aeropuerto siga un determinado modelo de negocio (en este caso, de colaboración con las denominadas compañías aéreas de bajo coste o low cost) y aunque las condiciones de utilización de dicho aeropuerto estén concebidas a la medida de esa clientela y, por ello, no sean igual de atractivas para todas las compañías aéreas?
c) ¿Estamos en todo caso ante una medida selectiva cuando la mayor parte del volumen de pasajeros del aeropuerto corresponde a lo largo de muchos años a una sola compañía aérea?»
8. Mediante escrito de 18 de junio de 2012, el órgano jurisdiccional remitente comunicó al Tribunal de Justicia que la demandante en el procedimiento principal había interpuesto un recurso de anulación contra la resolución de remisión.
II. Procedimiento
9. Presentaron observaciones escritas, además de las partes del procedimiento principal, los Gobiernos alemán, polaco, belga y de Países Bajos, así como la Comisión. DL, FFH, RA y los Gobiernos alemán y belga, así como la Comisión, fueron oídos en la vista de 11 de abril de 2013.
III. Análisis
A. Sobre la admisibilidad de petición de decisión prejudicial
10. Aunque indudablemente sucinta, la descripción del marco jurídico y fáctico en el que se encuadran las cuestiones prejudiciales, que se recoge en la resolución de remisión del Oberlandesgericht Koblenz, es en mi opinión suficiente para que el Tribunal de Justicia pueda ofrecer una respuesta útil a ese órgano jurisdiccional y se atiene por tanto a las exigencias impuestas por la jurisprudencia. (10) Por tanto, procede desestimar el motivo de inadmisibilidad alegado por DL en sus observaciones.
B. Sobre la primera cuestión prejudicial
11. Mediante la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente al Tribunal de Justicia si el juez ante el cual se invoca la vulneración del artículo 108 TFUE, apartado 3, en el marco de una demanda por la que se solicita la anulación de ayudas presuntamente ilegales y la recuperación de las ya abonadas, debe atenerse a la valoración de las medidas controvertidas realizada por la Comisión en la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, aun cuando tal valoración presente un carácter meramente provisional. Dicho órgano jurisdiccional considera que, en caso de respuesta afirmativa, la potestad de control de los jueces nacionales resultaría excesivamente reducida y observa que los tribunales supremos alemanes se han pronunciado sobre este punto en sentido negativo, basándose en particular en las sentencias del Tribunal de Justicia Transalpine Ölleitung in Österreich (11) y SFEI y otros. (12) Señala asimismo que en caso de que los jueces nacionales estuvieran facultados para valorar de forma autónoma la naturaleza de las medidas controvertidas incluso después del inicio del procedimiento de investigación formal y mientras éste estuviera pendiente, el riesgo de decisiones contradictorias podría evitarse solicitando un dictamen a la Comisión o planteando una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia.
12. La tesis adoptada por los tribunales supremos alemanes y asumido por el órgano jurisdiccional remitente encuentra su fundamento en la función reconocida por el Tribunal de Justicia a los jueces nacionales de asegurar el cumplimiento de la obligación que incumbe a los Estados miembros en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, de no ejecutar medidas de ayuda proyectadas antes de que la Comisión haya adoptado una decisión definitiva sobre las mismas.
13. Como es sabido, la eficacia directa de esta disposición (más concretamente, del entonces vigente artículo 93 CE, apartado 3, última frase) ha sido reconocida desde la célebre sentencia Costa/Enel. (13) El Tribunal de Justicia precisó posteriormente que la prohibición de ejecución prevista en la disposición de que se trata –y, en consecuencia, también la tutela que los particulares pueden solicitar a los jueces nacionales en virtud de su efecto directo–, no se refiere únicamente a los proyectos de ayudas notificados a la Comisión, como resulta expresamente del Tratado, sino a toda medida de ayuda que el Estado miembro pretenda establecer, aunque no haya sido notificada, y se extiende a todo el período durante el que dicha prohibición se mantenga en vigor. (14)
14. Con objeto de que los jueces nacionales puedan garantizar una tutela adecuada de los perjudicados por la vulneración del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, el Tribunal de Justicia ha reconocido a los jueces nacionales la facultad de interpretar y aplicar el concepto de ayuda, en particular con el fin de determinar si una medida estatal adoptada sin notificación previa debe sujetarse al procedimiento de control previsto en el Tratado. (15)
15. La tutela ofrecida a los particulares en el marco del litigio nacional promueve el buen funcionamiento del sistema de control de las ayudas de Estado establecido en el Tratado (16) y contribuye a garantizar su efectividad, en particular habida cuenta de la inexistencia de facultades directas de la Comisión frente a los beneficiarios de las ayudas. El carácter fundamental de la función asignada a los órganos jurisdiccionales nacionales en el marco de este sistema es afirmada inequívocamente por la propia Comisión en la Comunicación –y en el Plan de acción de ayudas estatales (17) que la precedió– de la que se desprende en particular la tendencia a reforzar dicha función y fomentar el uso del private enforcement, en concreto por parte de las empresas competidoras de los beneficiarios de las ayudas. (18)
16. En este contexto, los órganos jurisdiccionales nacionales y la Comisión desempeñan funciones complementarias y distintas. (19) En particular, los órganos jurisdiccionales nacionales deben garantizar a los justiciables que puedan alegar en juicio el incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, que se extraerán de dicho incumplimiento todas las consecuencias, conforme al Derecho nacional, tanto en lo que atañe a la validez de los actos que conlleven la ejecución de las medidas de ayuda, como a la devolución de las ayudas económicas concedidas contraviniendo la disposición de suspensión. (20) Las acciones disponibles ante los órganos jurisdiccionales nacionales incluyen por tanto el cese del pago de la ayuda ilegal, (21) la devolución de las mismas (22) y de los intereses correspondientes, (23) el resarcimiento de los daños (24) y la adopción de medidas provisionales. (25)
17. De las consideraciones expuestas se desprende, por un lado, que la tutela que los jueces nacionales deben garantizar a los particulares sirve para la realización de la finalidad perseguida mediante la imposición de la obligación de no ejecución prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase y, por otra parte, que el ámbito de dicha tutela depende del alcance de tal obligación. A continuación examinaré sucesivamente estos dos elementos, la finalidad y la obligación de «standstill» (véanse los apartados 1 y 2 infra), con el fin de delimitar los límites de la competencia conferida a los órganos jurisdiccionales nacionales en virtud del efecto directo reconocido al artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase (véase el apartado 3 infra).
1. Sobre la finalidad de la obligación de no ejecución prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase
18. El artículo 108 TFUE, apartado 3, primera frase, impone a los Estados miembros la obligación de notificar los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas. Si tras un examen previo, considerara que un proyecto notificado no es compatible con el mercado interior, la Comisión iniciará el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2 [artículo 108 TFUE, apartado 3, segunda frase, y artículo 4, apartado 4, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE]. Como se ha indicado, el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, prohíbe al Estado miembro interesado ejecutar las medidas proyectadas antes que en dicho procedimiento haya recaído una decisión definitiva de la Comisión. (26)
19. El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de aclarar que la prohibición que prevé tal disposición «pretende garantizar que los efectos de una ayuda no se produzcan antes de que la Comisión haya dispuesto de un plazo razonable para estudiar el proyecto con detalle y, en su caso, iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del mismo artículo», (27) estableciendo de ese modo «un control preventivo los proyectos de ayudas nuevas». (28)
20. Además de esa función, de carácter más específicamente procedimental, el Tribunal de Justicia ha reconocido que la prohibición de que se trata tiene también una función sustancial que consiste en «garantizar que no se aplique jamás una ayuda incompatible». (29) Dicha función, a la que el Tribunal de Justicia atribuye expresamente, en la sentencia CELF I, un carácter «cautelar», se persigue en un primer momento «de forma provisional», mediante la imposición de una obligación de «standstill» durante el procedimiento de control y, posteriormente, de forma definitiva, en el caso de que, al término de ese procedimiento, se adopte una decisión negativa. (30) Por tanto, el objetivo de «prevención» en el que se fundamenta la obligación de no ejecución se persigue inicialmente aplazando la aplicación de la ayuda proyectada en tanto que subsistan dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior. (31) En este contexto, incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales la tarea de proteger, hasta la decisión definitiva de la Comisión, los derechos de los justiciables frente a «un posible incumplimiento», por parte de las autoridades estatales, de la prohibición establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3, (32) ordenando la recuperación total de las ayudas abonadas vulnerando dicha prohibición. Como señaló posteriormente el Tribunal de Justicia en la sentencia CELF II, «el objeto de la misión de los órganos jurisdiccionales es adoptar las medidas adecuadas para remediar la ilegalidad de la ejecución de las ayudas, con el fin de que el beneficiario no conserve la libre disposición de éstas por el tiempo que quede hasta la decisión de la Comisión». (33)
21. A este respecto, resulta interesante señalar que la obligación del juez nacional de ordenar la recuperación de una ayuda ilegal, que ha sido ejecutada incumpliendo la obligación de «standstill», cesa una vez que la Comisión compruebe su compatibilidad con el mercado interior, despejando las dudas manifestadas previamente. En efecto, como ha aclarado el Tribunal de Justicia en la sentencia CELF I, la aplicación de una ayuda compatible no es contraria a la finalidad perseguida por el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, que consiste en prevenir la ejecución únicamente de las ayudas incompatibles. (34) Viceversa, tal aplicación entra en colisión con la función más específicamente procesal de la prohibición establecida en la citada disposición que consiste, como se ha indicado, en garantizar que los efectos de una ayuda, incluso compatible, no se produzcan antes de que la Comisión se haya pronunciado definitivamente al respecto. En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional nacional está obligado por tanto a ordenar la recuperación de los intereses correspondientes al «período de ilegalidad», es decir, desde el día en que la ayuda se facilitó al beneficiario incumpliendo la obligación de no ejecución hasta la adopción de la decisión definitiva de la Comisión.
2. Sobre el alcance de la obligación de no ejecución prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase
22. Según lo declarado por el Tribunal de Justicia, el sistema de control previsto por el artículo 108 TFUE, apartado 3, establece una obligación de notificación previa «que, en cuanto tal, comporta e implica el efecto suspensivo consagrado por la última frase de dicho apartado». (35)
23. Aunque es incuestionable que tal obligación se refiere únicamente a los proyectos dirigidos a establecer o modificar ayudas, el carácter preventivo del sistema de control establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 3, la indisociabilidad entre las obligaciones de notificación y las obligaciones de suspensión (36) y el mencionado alcance procesal de estas últimas llevan a considerar que la prohibición de ejecución prevista en la última frase de la citada disposición se deriva automáticamente a raíz de la realización de la notificación. De ello se deduce que tal obligación vincula a los Estados miembros durante la totalidad del procedimiento de control, (37) independientemente de la naturaleza de las medidas notificadas y por consiguiente también cuando éstas no constituyan objetivamente ayudas, supuesto previsto expresamente además en el propio Reglamento nº 659/1999. (38)
24. Esta interpretación refleja, en mi opinión, la naturaleza y la finalidad del procedimiento de control de las ayudas que prevé el Tratado. Permitir a un Estado miembro basarse, para la ejecución de una medida, en una valoración de la misma distinta de la que le ha llevado a notificarla a la Comisión introduciría un elemento de incoherencia y menoscabaría el efecto útil del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, como sistema de «salvaguardia del mecanismo de control establecido por este artículo». (39) Tanto más cuanto que la creciente complejidad de las intervenciones públicas en los mercados hace a menudo objetivamente difícil determinar si incluyen elementos de ayuda, aumentando así el riesgo concreto, en el supuesto de que la disposición de suspensión no se aplicara como consecuencia de la mera notificación, de que se ejecutaran medidas efectivamente incompatibles con el mercado interior.
25. A falta de notificación, la aplicación de la obligación de «standstill» está vinculada, en cambio, a la existencia objetiva de una ayuda estatal: el Estado miembro que, sin realizar una notificación previa a la Comisión, aplique una medida de ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3. En el presente asunto, el Tribunal de Justicia debe en esencia precisar si un Estado miembro está obligado además, con independencia de la naturaleza efectiva de la medida controvertida, a suspender su ejecución hasta la adopción de una decisión definitiva de la Comisión cuando ésta, tras un examen previo iniciado a raíz de una denuncia o de oficio, decida incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2.
26. Al igual que la Comisión y la demandante en el litigio principal, considero que esta cuestión debe resolverse en sentido afirmativo.
27. La obligación de suspender la ejecución de una medida respecto a la cual se ha incoado un procedimiento de investigación formal halla fundamento en el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, (40) y, como sucede en caso de notificación, existe con independencia de la naturaleza objetiva de la medida de que se trate.
28. Tal conclusión se desprende del análisis de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal General. En la sentencia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión, (41) pronunciándose sobre la excepción formulada por la Comisión contra el recurso interpuesto por Italia contra la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal respecto a ciertas medidas a favor del Gruppo Tirrenia di Navigazione, que se calificaron en tal decisión como «ayudas nuevas», el Tribunal de Justicia, citando las sentencias España/Comisión (Cenemesa) (42) e Italia/Comisión (Italgrani), (43) declaró que «el hecho de que la Comisión, en su decisión de incoar el procedimiento previsto en [el artículo 108 TFUE, apartado 2, última frase,] califique, aunque sólo sea provisionalmente, como ayuda nueva una ayuda actualmente en vigor que sigue pagándose y que el Estado miembro considera, en cambio, como una ayuda existente tiene efectos jurídicos autónomos». (44) Según el Tribunal de Justicia, si bien «la calificación de la ayuda responde a una situación objetiva que no depende de la apreciación realizada en la fase de apertura del procedimiento», tal decisión implica que, desde el punto de vista de la Comisión, «la ayuda se aplicó y se sigue aplicando de forma ilegal, ignorando el efecto suspensivo que, para las ayudas nuevas, se desprende del artículo [108 TFUE, apartado 2, última frase]» (45) y «modifica necesariamente la situación jurídica de la medida considerada […], especialmente en lo que respecta a la continuación de su ejecución». (46) En efecto, «después de su adopción existe cuando menos una duda importante sobre la legalidad de dicha medida, que, sin perjuicio de la facultad de solicitar medidas provisionales al juez competente para dictarlas, debe llevar al Estado miembro a suspender su concesión, dado que la incoación del procedimiento previsto en el artículo [108 TFUE], apartado 2, excluye una decisión inmediata que declare la compatibilidad con el mercado común, lo que permitiría seguir ejecutando legalmente la citada medida». (47) En este sentido, la decisión de incoar dicho procedimiento «tiene consecuencias directas sobre la suspensión de las medidas» (48) en cuestión.
29. A mi juicio, se deduce de forma suficientemente clara de los pasajes antes citados que los «efectos jurídicos autónomos» de la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal mencionados por el Tribunal de Justicia, en particular la obligación del Estado miembro de suspender la ejecución de la medida, se derivan de la calificación de esta última como «ayuda nueva». (49) No hay duda, y el Tribunal de Justicia lo afirma con claridad en la referida sentencia, de que tal calificación tiene un carácter meramente provisional, de modo que la Comisión puede concluir, sobre la base de la información recopilada durante el procedimiento, que la medida controvertida no constituye una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, o que constituye una ayuda existente. No obstante, al calificar como «ayuda nueva» una medida no notificada y en curso de ejecución y al decidir al respecto la incoación del procedimiento de investigación formal, la Comisión expresa cuando menos serias dudas acerca de la legalidad de dicha medida y su compatibilidad con el mercado interior. Como ha señalado el Tribunal de Justicia, dichas dudas son suficientes para activar el mecanismo de salvaguardia previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase y exigir al Estado miembro que suspenda la ejecución de la medida. (50)
30. En contra de la interpretación propuesta por FFH, considero que el alcance de la mencionada sentencia de 9 de octubre de 2001 va más allá del supuesto en el que la calificación de la medida como ayuda resulta pacífica y la divergencia de opiniones entre el Estado miembro interesado y la Comisión se refiere únicamente a su carácter de ayuda existente o ayuda nueva. En efecto, el asunto que dio lugar a dicha sentencia se refería también a intervenciones públicas que, según el Estado miembro demandante habían sido calificadas erróneamente –y en todo caso después de un examen insuficiente– como ayudas en la decisión impugnada. (51) En el apartado 69 de la sentencia, el Tribunal de Justicia declaró expresamente la admisibilidad del recurso también en cuanto se refería a dichas medidas «por las mismas razones invocadas en los apartados 59 y 60». En la sentencia sobre el fondo, dictada el 10 de mayo de 2005, el Tribunal de Justicia, por una parte, confirmó esa interpretación de la sentencia interlocutoria (52) y, por otra parte, dio a entender claramente que las consecuencias jurídicas de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal son sustancialmente idénticas tanto en el caso de que las medidas calificadas provisionalmente como ayudas nuevas sean consideradas por el Estado miembro interesado como ayudas existentes como en el caso de que este último estime que no constituyen ayudas en absoluto. (53) Por otra parte, la decisión impugnada en el asunto que dio origen a las citadas sentencias fue anulada por el Tribunal de Justicia precisamente porque supuso la suspensión, sin discusión previa con el Estado miembro interesado, de medidas que éste no consideraba ayudas (54) y que la propia Comisión, en la decisión de cierre parcial del procedimiento de investigación formal, había estimado que carecían del requisito de selectividad.
31. Procede señalar además que el Tribunal General ha tenido ya ocasión de aplicar los principios enunciados en la citada sentencia interlocutoria de 9 de octubre de 2001 a una situación en la que las medidas respecto a las cuales se había incoado el procedimiento de investigación formal no constituían ayudas según el Estado miembro interesado. (55) Como afirmó acertadamente la Comisión en sus observaciones escritas, no existe en efecto ninguna razón para distinguir los dos supuestos.
32. De todas las consideraciones anteriores se desprende que la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal puede suponer para el Estado miembro interesado la obligación de suspender medidas no sujetas al procedimiento de control establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 3, por no constituir ayudas o por constituir ayudas existentes. Mientras que en el caso de las medidas que están comprendidas en los conceptos de ayuda y de nueva ayuda la obligación de suspensión que se deriva del inicio del procedimiento de investigación formal se sobrepone a la prohibición del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, en el caso de medidas no comprendidas en dichos conceptos, tal obligación nace en cambio ex novo, como consecuencia de su calificación provisional como ayudas nuevas en la decisión de incoación del procedimiento.
33. En contra de lo que parece considerar el Gobierno alemán en sus observaciones escritas, la facultad de la Comisión de requerir al Estado miembro interesado, con arreglo al artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, que suspenda la concesión de ayudas ilegales, es decir, en vulneración de la prohibición de ejecución prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, no impide afirmar la existencia de una obligación de suspensión que tenga por objeto las medidas sujetas al procedimiento de investigación formal, como efecto autónomo de la decisión de incoación de dicho procedimiento. A este respecto, procede recordar que el artículo 11 del Reglamento nº 659/1999 constituye una codificación de los principios establecidos en la sentencia Boussac (56) en la que el Tribunal de Justicia reconoció la mencionada facultad de requerimiento a la Comisión con el fin de equilibrar la obligación que le incumbe de examinar la compatibilidad de las ayudas no notificadas sin que pueda limitarse a declarar su ilegalidad. (57) A diferencia del supuesto de incumplimiento de la prohibición de ejecución prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, que sólo puede invocarse ante los jueces nacionales, la falta de ejecución de la decisión de suspensión mencionada en el artículo 11 del Reglamento nº 659/1999 legitima a la Comisión para recurrir directamente al Tribunal de Justicia según el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo. En consecuencia, se trata de dos acciones y dos procedimientos sustancialmente distintos.
34. FFH y RA han subrayado asimismo que reconocer efecto de suspensión a una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal lesionaría los derechos de defensa de los interesados, entre ellos en particular el beneficiario de la medida controvertida, que sufriría las consecuencias de su suspensión sin haber tenido la posibilidad de alegar su punto de vista antes de la adopción de la decisión. A este respecto, si bien es cierto que, según reiterada jurisprudencia, la obligación de la Comisión de requerir a los interesados, en particular a los beneficiarios de la ayuda y las entidades que las conceden, a presentar sus observaciones está prevista únicamente en el marco de la fase de examen prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 2, (58) no obstante dichas personas disponen del derecho de recurrir contra la decisión por la cual, al final de la fase preliminar de examen, la Comisión inicia el procedimiento de investigación formal, derecho que ha sido reconocido precisamente en consideración de los efectos jurídicos que produce tal decisión. La circunstancia de que, en el marco de los recursos contra dichas decisiones, habida cuenta del carácter preliminar de la valoración realizada por la Comisión, el control del juez de la Unión sea limitado, (59) sin que éste pueda pronunciarse de forma definitiva sobre la existencia de una ayuda, no vulnera, en contra de lo que afirma FHH, el derecho a una tutela judicial efectiva. En efecto, al tratarse de actos internos del procedimiento, dicho control ha de limitarse a comprobar que concurren los requisitos que legitiman el paso a la fase sucesiva del procedimiento de cuya incoación se derivan los efectos jurídicos que hacen impugnables tales actos.
3. Ámbito de la tutela que los jueces nacionales están obligados a ofrecer a los perjudicados por una eventual vulneración del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase
35. Como se ha visto en los puntos 22 y 24 supra, la obligación de no ejecución prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, se impone como consecuencia de la mera notificación, en los supuestos en los que ésta haya tenido lugar. En consecuencia, los jueces nacionales están obligados a extraer todas las consecuencias de un eventual incumplimiento de tal obligación con independencia de su valoración autónoma conforme al artículo 107 TFUE, apartado 1, de las medidas notificadas.
36. En cambio, si la medida no ha sido objeto de notificación, incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales ante los que se invoca el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, verificar si dicha medida constituye una ayuda de Estado sujeta en cuanto tal a la obligación de «standstill» y, en caso de respuesta afirmativa, ordenar la suspensión de cualquier pago ulterior y la recuperación de los importes ya abonados. Como se recuerda en el punto 14 de las presentes conclusiones, están legitimados a estos efectos para interpretar y aplicar el concepto de ayuda. Si albergan dudas sobre la calificación de la medida de que se trata, pueden solicitar aclaraciones a la Comisión en el marco de la cooperación establecida por la Comunicación (60) o plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. (61)
37. ¿Cómo afecta a este sistema la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal conforme al artículo 108 TFUE, apartado 2?
38. El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de aclarar, en la citada sentencia SFEI, que el hecho de que la Comisión inicie un procedimiento de examen preliminar o el procedimiento de investigación formal no dispensa a los órganos jurisdiccionales nacionales de su obligación de salvaguardar los derechos de los justiciables en caso de incumplimiento de la obligación de notificación previa. (62)
39. Según el órgano jurisdiccional remitente y el Gobierno alemán, de la citada sentencia se desprende la facultad/obligación de los jueces nacionales de interpretar y aplicar el concepto de ayuda incluso después del inicio del procedimiento de investigación formal sin estar vinculados por las valoraciones efectuadas por la Comisión en la decisión de incoación. Si bien es cierto que en la sentencia SFEI el Tribunal de Justicia afirma claramente la competencia de los jueces nacionales para pronunciarse sobre la existencia de presuntas ayudas ilegales aun cuando las medidas controvertidas sean paralelamente objeto de examen por la Comisión, no obstante esta afirmación está circunscrita de forma expresa al caso en que esa institución no se haya pronunciado aún sobre la calificación de las medidas como ayudas de Estado (63) y no se refiere a una situación en la que, como sucede en el caso de autos, se ha producido en cambio esa toma de posición, si bien en el marco de una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal. Por tanto, sin perjuicio de la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales de adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de los particulares perjudicados por la vulneración del artículo 108 TFUE, apartado 3, incluso después de la incoación del procedimiento previsto en el apartado 2 de dicho artículo, la sentencia SFEI no permite inferir conclusiones sobre la incidencia de la decisión de incoación en el ejercicio de tal competencia.
40. Para valorar esa incidencia, el artículo 4 TUE, apartado 3, párrafos segundo y tercero, (64) obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión y a abstenerse de las que puedan poner en peligro la realización de los objetivos de la Unión, y que tal obligación que se extiende a todas las autoridades de los Estados miembros, incluidos los órganos jurisdiccionales, en el ámbito de sus competencias. De ello se sigue que una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal vincula a los jueces del Estado miembro destinatario de la misma y que dichos jueces, al tener que pronunciarse sobre medidas destinadas a ser objeto de una futura decisión de la Comisión, deben evitar adoptar resoluciones definitivas que puedan resultar incompatibles con dicha decisión. (65) Procede recordar además que, como ha precisado el Tribunal de Justicia, al garantizar el cumplimiento de la prohibición de ejecución establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros deben tomar plenamente en consideración el interés de la Unión. (66)
41. Dicho esto y a la luz de las consideraciones expuestas en los puntos 25 a 34 supra, cabe extraer las siguientes conclusiones.
42. Habida cuenta de que, en virtud del efecto conjunto del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, y de la calificación como nueva ayuda de la medida controvertida, la incoación del procedimiento de investigación formal genera la obligación del Estado miembro interesado de suspender su ejecución desde la fecha de adopción de la decisión de incoación hasta que se tome una decisión definitiva, con independencia del carácter objetivo de ayuda de la medida controvertida (véase en particular el punto 32 supra). Los órganos jurisdiccionales nacionales estarán por tanto obligados a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el respeto de dicha obligación y para suprimir las consecuencias de su eventual incumplimiento, con independencia de una valoración previa de la medida conforme al artículo 107 TFUE, apartado 1. En caso de que alberguen dudas sobre si concurren en el caso de autos los requisitos para calificar la medida como ayuda, que legitiman la incoación del procedimiento de investigación formal, dichos órganos jurisdiccionales podrán plantear una cuestión prejudicial de validez con arreglo al artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b). (67)
43. En el período anterior al inicio del procedimiento de investigación formal, la operatividad de la disposición de suspensión del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, está vinculada, en cambio, a la existencia objetiva de una ayuda de Estado (véase el punto 25 supra). La eventual orden de recuperación de los importes abonados entre la ejecución de la medida de que se trata y la incoación del procedimiento está supeditada, por lo tanto, a la comprobación de que dicha medida constituye efectivamente una ayuda.
44. También al realizar esa comprobación, el juez nacional debe tener en cuenta la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, que, aunque se adopta después de un examen preliminar, contiene sin embargo una toma de postura de esa institución sobre la existencia prima facie de una ayuda. Esta toma de postura debe considerarse cuando menos suficiente para configurar el requisito del fumus boni iuris a efectos de la adopción de una medida provisional. Por consiguiente, aun cuando estime, en contra de lo constatado de forma preliminar por la Comisión, que la medida controvertida no constituye una ayuda, dicho juez no podrá desestimar la demanda por la que se solicita la recuperación de los importes abonados en el período transcurrido entre la ejecución de la medida y el inicio del procedimiento de investigación formal, sin plantear previamente al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre la validez de la decisión de incoar el procedimiento conforme al artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b). Podrá en cambio, si así lo permite el Derecho nacional, decidir no llevar a cabo la recuperación definitiva hasta que la Comisión adopte una decisión definitiva y dictar, entre tanto, una orden de recuperación provisional, disponiendo que las cantidades sean ingresados en una cuenta bloqueada hasta que se resuelva el fondo del litigio. (68)
45. En todo caso, puede resultar oportuno que, cuando albergue dudas acerca de la calificación de la medida, el juez nacional consulte a la Comisión conforme a la sección 3 de la Comunicación con el fin de informarse sobre la fase de evolución del procedimiento pendiente o de solicitar aclaraciones a la luz de los eventuales elementos a su disposición que no eran conocidos por la Comisión en el momento de adoptar la decisión de incoación del procedimiento. Por su parte, la Comisión no puede desatender esa solicitud de dictamen limitándose a remitirse al contenido de la decisión.
a) Conclusión sobre la primera cuestión prejudicial
46. Habida cuenta de las consideraciones antes expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial del siguiente modo:
«Un órgano jurisdiccional nacional que conoce de una demanda dirigida a obtener que cesen los pagos que hayan de efectuarse y que se recuperen los ya efectuados en ejecución de una decisión imputable al Estado y no notificada con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, en el marco de una demanda contra una medida estatal no notificada conforme al artículo 108 TFUE, apartado 3, primera frase, respecto a la cual la Comisión ha adoptado una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, está obligado a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento, por parte de las autoridades nacionales, de la obligación de suspensión que se deriva del efecto conjunto del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, y de la calificación provisional como ayuda contenida en dicha decisión, así como a suprimir las consecuencias de una eventual vulneración de tal obligación. Estas medidas incluyen la suspensión de la ejecución de la medida controvertida y la recuperación de los importes ya abonados, en su caso.
En caso de que no comparta la calificación de la medida controvertida realizada por la Comisión en la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, dicho órgano jurisdiccional, además de plantear al Tribunal de Justicia, en su caso, una cuestión prejudicial de validez con arreglo al artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b), podrá, si así lo permite el Derecho nacional, decidir no llevar a cabo la recuperación definitiva de las cantidades en cuestión hasta que la Comisión adopte una decisión definitiva y dictar, entre tanto, una orden de recuperación provisional, disponiendo que dichas cantidades sean ingresadas en una cuenta bloqueada hasta que se resuelva el fondo del litigio.»
C. Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera
47. Se desprende de la resolución de remisión que el Oberlandesgericht Koblenz no comparte la interpretación del requisito de selectividad que ha seguido la Comisión en la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, ni la conclusión a la que llegó esta institución sobre el carácter selectivo de la medida controvertida. En tales circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente debía plantear una cuestión sobre la validez de dicha decisión con arreglo al artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b). Sin embargo, resulta que, mediante sus cuestiones prejudiciales segunda y tercera, dicho órgano jurisdiccional no ha pretendido plantear tal cuestión, sino una cuestión de interpretación con arreglo a la letra a) del citado artículo, supeditada además a una respuesta negativa del Tribunal de Justicia a la primera cuestión prejudicial. En virtud de las consideraciones expuestas sobre dicha cuestión, propongo por tanto al Tribunal de Justicia que no responda a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera.
48. Las breves consideraciones que se exponen a continuación persiguen, pues, ofrecer puntos de reflexión para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta las afirmaciones anteriores y decida responder en sentido negativo a la primera cuestión prejudicial.
49. Mediante la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente al Tribunal de Justicia si las tarifas aplicadas por FFH en 2001 y 2006 deben considerarse medidas selectivas por el mero hecho de que se aplican únicamente a las compañías aéreas que utilizan el aeropuerto de F‑H. Mediante la tercera cuestión prejudicial, dicho órgano jurisdiccional pregunta si, en caso de respuesta negativa a la segunda cuestión, el carácter selectivo puede deducirse de los elementos particulares que caracterizan el caso de autos. En contra de lo que sostiene FFH en sus observaciones, estas cuestiones son admisibles. (69)
50. La segunda cuestión prejudicial, que en mi opinión ha de examinarse junto con la primera parte de la tercera cuestión, debe en mi opinión responderse afirmativamente. La tesis propugnada por el órgano jurisdiccional remitente, por FFH y por RA lleva en esencia a negar radicalmente la posibilidad de calificar como ayudas de Estado a las condiciones en las que una empresa pública ofrece sus servicios cuando dichas condiciones son aplicables de forma indistinta a todos los que contratan con ella. Pues bien, esta tesis tiene por consecuencia excluir a priori del sistema de control de las ayudas estatales instaurado por el Tratado las eventuales ventajas contrarias a la competencia financiadas mediante recursos públicos y concedidas a través de una empresa pública a determinados operadores económicos que se distinguen por la circunstancia de mantener relaciones comerciales con dicha empresa pública. (70) Como en mi opinión ha observado con razón la Comisión, tal exclusión no parece atenerse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual pueden tener también carácter selectivo las intervenciones públicas que afecten de forma indistinta a todos los operadores de un determinado sector económico, (71) ni a varios precedentes jurisprudenciales en los que se consideraron selectivas ventajas derivadas del suministro de bienes o servicios por parte de empresas públicas (o privadas) a tarifas o en condiciones idénticas para todos los operadores que ejercen una actividad específica. (72)
51. En el presente asunto, las supuestas ventajas derivadas de la aplicación de las tarifas de que se trata benefician únicamente a las compañías aéreas que mantienen relaciones comerciales con FFH y, por tanto, a un círculo de personas que se circunscribe al sector económico interesado. La circunstancia, que destaca FFH, de que cualquier compañía aérea que lo desee puede utilizar el aeropuerto de F‑H –cuya capacidad se adaptaría fácilmente a un posible aumento de la demanda– disfrutando así de las tarifas que aplica no me parece que presente una pertinencia especial. El hecho de que la posibilidad de beneficiarse de las ventajas derivadas de un determinado régimen dependa de una decisión del operador concreto –en este caso, la compañía aérea que decide utilizar el aeropuerto de F‑H– no permite excluir, en efecto, el carácter selectivo de las mencionadas ventajas. (73) En el caso de autos, además, las condiciones tarifarias aplicadas por FFH, conforme a una estrategia comercial precisa adoptada por ésta, están adaptadas a un tipo de usuario particular, las compañías aéreas de bajo coste, mientras resultan poco o nada atractivas para las compañías aéreas tradicionales. La libertad de elección de estas últimas está, por tanto, limitada de hecho, tanto más cuanto que, según se desprende de la resolución de remisión y de la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, las tarifas en cuestión reflejan el contenido de los contratos celebrados entre FFH y RA y están por tanto adaptadas a las exigencias de esa compañía.
52. Por último, coincido con la Comisión en considerar que el examen del carácter selectivo en un caso como el de autos no requiere la aplicación de la metodología de análisis en dos etapas elaborada por el Tribunal de Justicia respecto a ciertos regímenes fiscales nacionales y según la cual, para valorar el carácter selectivo de una medida, es preciso comprobar, en un primer momento, si en el marco de un determinado régimen jurídico dicha medida representa una ventaja para ciertas empresas frente a otras que se encuentran en una situación fáctica y jurídica análoga (74) y, posteriormente, si la eventual diferenciación entre empresas se justifica sobre la base de la naturaleza y estructura del régimen de que se trata.
53. Sin embargo, si el Tribunal de Justicia estimara aplicable esta metodología al caso de autos, he de señalar en primer lugar que considerar, como hacen el órgano jurisdiccional remitente y FFH, que únicamente las compañías aéreas que desean establecer relaciones comerciales con el aeropuerto de F‑H se encuentran en una situación jurídica y fáctica comparable con respecto a las tarifas supone sostener, mediante un razonamiento básicamente circular, que sólo las personas que cumplen los criterios o los requisitos previstos para obtener las ventajas derivadas de la aplicación de una determinada medida resultan pertinentes a efectos del análisis del carácter selectivo de la misma. (75)
54. Si realmente ha de determinarse un círculo de personas que se encuentran, frente a las tarifas de que se trata, en una situación fáctica y jurídica comparable, a mi juicio dicho círculo está integrado (al menos) por todas las compañías aéreas que son susceptibles de utilizar el aeropuerto de F‑H y de disfrutar de los servicios incluidos en las referidas tarifas. (76) Entre esas empresas, sólo aquellas que efectivamente utilizan el aeropuerto gozan de las supuestas ventajas derivadas de la aplicación de las tarifas de que se trata y, entre estas empresas, según se desprende de los autos, sólo RA se beneficia de tarifas y otras condiciones contractuales que han sido objeto de una negociación bilateral previa con FFH. (77)
55. Si, en contra de lo que propongo en los puntos precedentes, el Tribunal de Justicia decidiera responder negativamente a la segunda cuestión prejudicial, estimo que los elementos expuestos por el órgano jurisdiccional remitente en su tercera cuestión prejudicial [letras b) y c)] y antes mencionados, esto es, la adopción por parte de FFH de un modelo comercial basado en una cooperación con compañías aéreas de bajo coste y condiciones de utilización de la terminal que se adaptan a las exigencias de tales empresas, así como la circunstancia de que la mayor parte del tráfico de pasajeros de la terminal procede de una única compañía, llevan a concluir también, en el marco de una valoración global, el carácter selectivo de las tarifas controvertidas.
IV. Conclusión
56. A la luz de todas las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Oberlandesgericht Koblenz del siguiente modo:
«1) Un órgano jurisdiccional nacional que conoce de una demanda dirigida a obtener que cesen los pagos que hayan de efectuarse y que se recuperen los ya efectuados en ejecución de una decisión imputable al Estado y no notificada con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, primera frase, respecto a la cual la Comisión ha adoptado una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, está obligado a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento, por parte de las autoridades nacionales, de la obligación de suspensión que se deriva del efecto conjunto del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, y de la calificación provisional como ayuda contenida en dicha decisión, así como a suprimir las consecuencias de una eventual vulneración de tal obligación. Estas medidas incluyen la suspensión de la ejecución de la medida controvertida y la recuperación de los importes ya abonados, en su caso.
2) En caso de que no comparta la calificación de la medida controvertida realizada por la Comisión en la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, dicho órgano jurisdiccional, además de plantear al Tribunal de Justicia, en su caso, una cuestión prejudicial de validez con arreglo al artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b), podrá, si así lo permite el Derecho nacional, decidir no llevar a cabo la recuperación definitiva de las cantidades en cuestión hasta que la Comisión adopte una decisión definitiva y dictar, entre tanto, una orden de recuperación provisional, disponiendo que dichas cantidades sean ingresadas en una cuenta bloqueada hasta que se resuelva el fondo del litigio.
A la luz de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no es necesario responder a las cuestiones segunda y tercera.»