CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
presentadas el 20 de junio de 2019 (1)
Asunto C‑212/18
Prato Nevoso Termo Energy Srl
contra
Provincia di Cuneo,
ARPA Piemonte,
con intervención de:
Comune di Frabosa Sottana
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Piamonte, Italia)]
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Directiva 2008/98/CE — Residuos — Aceites vegetales usados que han sido objeto de un tratamiento químico — Artículo 6, apartados 1 y 4 — Fin de la condición de residuo — Condiciones — Margen de apreciación de los Estados miembros — Directiva 2009/28/CE — Promoción de la energía procedente de fuentes renovables — Solicitud de autorización para utilizar, en una instalación de generación de energía térmica y eléctrica, sin tener que someterse a la normativa nacional en materia de valorización energética de residuos, un biolíquido producido a partir de aceites vegetales usados que han sido objeto de un tratamiento químico — Negativa — Artículo 13, apartado 1 — Procedimiento de autorización — Proporcionalidad»
I. Introducción
1. Mediante su petición de decisión prejudicial, el Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Piamonte, Italia) solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la interpretación del artículo 6 de la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (2) y del artículo 13 de la Directiva 2009/28/CE relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE. (3)
2. Dicha petición se presentó en un litigio entre la sociedad Prato Nevoso Termo Energy Srl (en lo sucesivo, «PNTE») y la Provincia di Cuneo (Provincia de Cúneo, Italia), relativo a la denegación de una solicitud, presentada por PNTE, dirigida a obtener la autorización para modificar la fuente de alimentación de una central de generación de energía térmica y eléctrica que esta explota sustituyendo el metano utilizado hasta la fecha por un combustible obtenido a partir del tratamiento químico de aceites vegetales usados.
3. El órgano jurisdiccional remitente pretende, en esencia, que se dilucide si el artículo 6, apartados 1 y 4, de la Directiva 2008/98 y el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28 se oponen a una normativa nacional con arreglo a la cual la utilización de dicho combustible en una instalación que emite sustancias contaminantes a la atmósfera está obligada a ajustarse a las limitaciones normativas aplicables a la valorización energética de residuos, a menos y hasta que un decreto ministerial, acto interno de alcance general, disponga lo contrario.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
4. El artículo 3, punto 1, de la Directiva 2008/98 define el concepto de «residuo» como «cualquier sustancia u objeto del cual su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse».
5. El artículo 6 de esta Directiva, titulado «Fin de la condición de residuo», dispone:
«1. Determinados residuos específicos dejarán de ser residuos, en el sentido en que se definen en el artículo 3, punto 1, cuando hayan sido sometidos a una operación, incluido el reciclado, de valorización y cumplan los criterios específicos que se elaboren, con arreglo a las condiciones siguientes:
a) la sustancia u objeto se usa normalmente para finalidades específicas;
b) existe un mercado o una demanda para dicha sustancia u objeto;
c) la sustancia u objeto satisface los requisitos técnicos para las finalidades específicas, y cumple la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y
d) el uso de la sustancia u objeto no generará impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud.
Los criterios incluirán valores límite para las sustancias contaminantes cuando sea necesario y deberán tener en cuenta todo posible efecto medioambiental nocivo de la sustancia u objeto.
2. Las medidas concebidas para modificar elementos no esenciales de la presente Directiva, complementándola, relativas a la adopción de los criterios contemplados en el apartado 1 y que especifiquen el tipo de residuo al que se aplicarán dichos criterios, se adoptarán de conformidad con el procedimiento de reglamentación con control contemplado en el artículo 39, apartado 2. Deberán tenerse en cuenta criterios de fin de la condición de residuo al menos, entre otros, para los áridos, el papel, el vidrio, el metal, los neumáticos y los textiles.
[…]
4. Cuando no se hayan establecido criterios a escala comunitaria en virtud del procedimiento contemplado en los apartados 1 y 2, los Estados miembros podrán decidir caso por caso si un determinado residuo ha dejado de serlo teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable. […]»
6. El artículo 2, letra h), de la Directiva 2009/28 define el concepto de «biolíquido» como «un combustible líquido destinado a usos energéticos distintos del transporte, incluidas la electricidad y la producción de calor y frío, producido a partir de la biomasa».
7. El artículo 13 de esta Directiva, titulado «Procedimientos administrativos, reglamentos y códigos», establece lo siguiente en su apartado 1:
«Los Estados miembros velarán por que las normas nacionales relativas a los procedimientos de autorización, certificación y concesión de licencias que se aplican a las instalaciones e infraestructuras conexas de transporte y distribución para la producción de electricidad, calor o frío a partir de fuentes de energía renovables, y al proceso de transformación de la biomasa en biocarburantes u otros productos energéticos, sean proporcionadas y necesarias.
En particular, los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para garantizar que:
a) sin perjuicio de las diferencias entre las estructuras administrativas y la organización de los Estados miembros, las responsabilidades respectivas de los organismos administrativos nacionales, regionales y locales en materia de procedimientos de autorización, certificación y concesión de licencias se coordinen y definan claramente, lo que comprende la planificación espacial, con calendarios transparentes para la determinación de las solicitudes de planificación y construcción;
b) se proporcione a los solicitantes, al nivel apropiado, información exhaustiva sobre la tramitación de las solicitudes de autorización, certificación y licencia para instalaciones de energía renovable y sobre las ayudas disponibles para los solicitantes;
c) los procedimientos administrativos se racionalicen y se aceleren en el nivel administrativo adecuado;
d) las normas que regulan la autorización, la certificación y la concesión de licencias sean objetivas, transparentes, proporcionadas, no discrimen entre solicitantes y tengan plenamente en cuenta las peculiaridades de cada tecnología de las energías renovables;
e) las tasas administrativas pagadas por los consumidores, los planificadores, los arquitectos, los constructores y los instaladores y proveedores de equipos y sistemas sean transparentes y proporcionales a los costes, y
f) se instauren procedimientos de autorización simplificados y menos onerosos, incluida la simple notificación si está permitida en el marco regulador aplicable, para los proyectos de menor envergadura y para los equipos descentralizados para la producción de energía procedente de fuentes renovables, si procede.»
B. Derecho italiano
8. El artículo 184 ter, apartado 1, del Decreto Legislativo n.o 152, de 3 de abril de 2006, por el que se establecen normas en materia de medio ambiente, (4) incorpora al Derecho italiano el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98.
9. El artículo 268, letra eee‑bis), de dicho Decreto define el concepto de «combustible» como «cualquier materia sólida, líquida o gaseosa que, con arreglo al anexo X de la parte quinta, pueda utilizarse para la generación de energía por combustión, excluidos los residuos».
10. El artículo 293, apartado 1, del citado Decreto dispone que «en las instalaciones reguladas en el título I y en el título II de la parte quinta, incluidas las instalaciones térmicas civiles cuya potencia sea inferior al valor de umbral, únicamente podrán utilizarse los combustibles previstos para esas categorías de instalaciones en el anexo X de la parte quinta, en las condiciones establecidas en él. Los materiales y las sustancias enumerados en el anexo X de la parte quinta del presente Decreto únicamente podrán utilizarse como combustibles con arreglo al presente título cuando constituyan residuos de conformidad con la parte cuarta del presente Decreto. Está sujeta a la normativa vigente en materia de residuos […] la combustión de materiales y sustancias que no se ajusten al anexo X de la parte quinta del presente Decreto y que constituyan en cualquier caso residuos».
11. El anexo X de la parte quinta del Decreto Legislativo n.o 152/2006 enumera, en su título II, sección 4, los combustibles producidos a partir de la biomasa cuya utilización está autorizada para la producción de energía en los siguientes términos:
«a) material vegetal procedente de cultivos específicos;
b) material vegetal procedente del tratamiento exclusivamente mecánico, del lavado con agua o del secado de cultivos agrícolas no específicos;
c) material vegetal procedente de actividades de silvicultura, de mantenimiento forestal y de poda;
d) material vegetal procedente de tareas exclusivamente mecánicas y del tratamiento con aire, vapor o agua, incluso sobrecalentada, de madera virgen y constituido por cortezas, serrín, virutas, chips de madera, desbarbado y leña menuda virgen, granulados y desechos de madera virgen, granulados y desechos de corcho virgen, leña menuda, no afectados por productos contaminantes;
e) material vegetal procedente del tratamiento exclusivamente mecánico, del lavado con agua o del secado de productos agrícolas;
f) orujo de oliva […]
g) licor negro obtenido en las fábricas de papel […]
h) productos en bruto o refinados constituidos sustancialmente de glicéridos de origen animal calificados […] como subproductos de origen animal o productos derivados que pueden ser utilizados en los procesos de combustión […]».
12. Con arreglo al artículo 281, apartados 5 y 6, del citado Decreto, las modificaciones y actualizaciones de los anexos de la parte quinta de dicho Decreto «deberán adoptarse mediante decreto del Ministro de Medio Ambiente, Protección del Territorio y del Mar [en lo sucesivo, «Ministro de Medio Ambiente»], de acuerdo con el Ministro de Sanidad, con el Ministro de Desarrollo Económico y, en las materias de su competencia, con el Ministro de Infraestructuras y Transporte, […] oída la conferencia unificada».
13. El artículo 2, apartado 1, letra h), del Decreto Legislativo n.o 28 de 3 de marzo de 2011 (5) incorpora al Derecho italiano el artículo 2, letra h), de la Directiva 2009/28.
14. De conformidad con el artículo 5, apartado 1, de dicho Decreto, «la construcción y la explotación de instalaciones de generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, las obras conexas y las infraestructuras indispensables para la construcción y explotación de tales instalaciones, así como toda modificación sustancial de las mismas, estarán sujetas a la autorización única prevista en el artículo 12 del Decreto Legislativo n.o 387 de 29 de diciembre de 2003 [(6)]».
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
15. PNTE gestiona una central de generación de energía térmica y eléctrica que se alimenta de gas metano. El 8 de noviembre de 2016, dicha sociedad solicitó a la Provincia de Cúneo, sobre la base del artículo 12 del Decreto Legislativo n.o 387/2003, una autorización para modificar la fuente energética de esta central. PNTE desea sustituir el metano por un aceite vegetal, producido por la sociedad ALSO Srl, que deriva de la recogida y tratamiento químico de aceites de freír usados, de residuos de refinado de aceites vegetales y de residuos resultantes del lavado de depósitos para su almacenamiento (en lo sucesivo, «aceite vegetal»).
16. ALSO dispone de una autorización para comercializar el aceite vegetal como producto que ha dejado de ser residuo en el sentido del artículo 184 ter del Decreto Legislativo n.o 152/2006, siempre que estén presentes las características fisicoquímicas indicadas en dicha autorización y que en los documentos comerciales figure la mención «producto procedente de residuos para ser utilizado exclusivamente en la fabricación de biodiésel».
17. La autorización solicitada por PNTE fue denegada por cuanto el aceite vegetal no está comprendido en ninguna de las categorías de combustibles autorizados en las instalaciones que emiten sustancias contaminantes a la atmósfera que figuran en la lista prevista en el anexo X, parte II, sección 4 de la parte quinta del Decreto Legislativo n.o 152/2006. Los únicos aceites vegetales comprendidos en estas categorías son, en efecto, los procedentes de cultivos específicos u obtenidos con tratamientos exclusivamente mecánicos. Por ello, la Provincia de Cúneo concluyó que, con arreglo al artículo 293, apartado 1, de este Decreto, el aceite vegetal debe considerarse un residuo.
18. PNTE interpuso recurso contra esa resolución ante el Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Piamonte). En apoyo de su recurso, PNTE alega que la negativa que ha recibido infringe una serie de disposiciones de la Directiva 2008/98 y de la Directiva 2009/28.
19. En estas circunstancias, este órgano jurisdiccional señala que la Administración ante la que PNTE presentó la solicitud de autorización tenía la obligación, en virtud del artículo 293, apartado 1, del Decreto Legislativo n.o 152/2006 en relación con el anexo X de la parte quinta de dicho Decreto, de tratar el aceite vegetal como un residuo.
20. Se ha llegado a esta conclusión a pesar del hecho de que, en primer lugar, el aceite vegetal se ajusta a la norma técnica UNI/TS 11163:2009 relativa a los «biocombustibles líquidos, aceites y grasas animales y vegetales, y sus productos intermedios y derivados — Clasificación y especificaciones a efectos de su uso energético», extremo que no ha rebatido la Administración. (7)
21. Asimismo, el aceite vegetal cuenta, según dicho órgano jurisdiccional, con su propio mercado como combustible, como pone de manifiesto el deseo de PNTE de adquirirlo a fin de alimentar la central controvertida en el litigio principal.
22. Por último, el órgano jurisdiccional remitente considera que no hay constancia de que la sustitución, con este fin, del metano por el aceite vegetal suponga un perjuicio para el medio ambiente. PNTE ha presentado, en el marco del procedimiento de autorización, un informe técnico que pone de manifiesto que dicha sustitución arrojaría un resultado medioambiental positivo en su conjunto, extremo que tampoco ha rebatido la Administración.
23. Asimismo, este órgano jurisdiccional señala que el procedimiento de autorización de las instalaciones de generación de energía a partir de la biomasa, regulado en el Decreto Legislativo n.o 28/2011 en relación con el Decreto Legislativo n.o 387/2003, no está coordinado con el procedimiento de modificación del anexo X de la parte quinta del Decreto Legislativo n.o 152/2006. En virtud del artículo 281, apartados 5 y 6, de dicho Decreto, este anexo únicamente puede ser revisado mediante decreto del Ministro de Medio Ambiente, de acuerdo con los demás ministerios competentes.
24. La definición del concepto de «combustible» del artículo 268, letra eee‑bis), de dicho Decreto tampoco está armonizada con la del concepto de «biolíquido» establecida en el artículo 2, letra h), del Decreto Legislativo n.o 28/2011, que transpone el artículo 2, letra h), de la Directiva 2009/28.
25. Habida cuenta de estas consideraciones, el Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Piamonte), mediante resolución de 14 de febrero de 2018, recibida en el Tribunal de Justicia el 26 de marzo de 2018, suspendió el procedimiento y presentó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Se oponen el artículo 6 de la Directiva [2008/98] y, en cualquier caso, el principio de proporcionalidad, a una normativa nacional, como la recogida en el artículo 293 del Decreto Legislativo n.o 152/2006 y en el artículo 268, letra eee‑bis), del Decreto Legislativo n.o 152/2006, que obliga a considerar residuo, incluso en el marco de un procedimiento de autorización de una central alimentada con biomasa, un biolíquido que cumple las correspondientes características técnicas y que se demanda como combustible con fines de producción hasta tanto dicho biolíquido no conste en el anexo V, parte II, sección 4, apartado 1, de la parte quinta del Decreto Legislativo [n.o 152/2006], con independencia de que se haya apreciado si este tiene un impacto medioambiental negativo en el marco del procedimiento de autorización o de que se hayan cuestionado sus características técnicas en ese mismo procedimiento?
2) ¿Se oponen el artículo 13 de la Directiva [2009/28] y, en cualquier caso, los principios de proporcionalidad, transparencia y simplificación a una normativa nacional, como la recogida en el artículo 5 del Decreto Legislativo n.o 28/2011, en la medida en que, cuando un interesado solicita autorización para utilizar biomasa como combustible en una instalación que emite sustancias contaminantes a la atmósfera, no prevé ningún tipo de medida de coordinación con el procedimiento de autorización del citado uso como combustible previsto en el Decreto Legislativo n.o 152/2006, anexo X, parte quinta, ni la posibilidad de efectuar una apreciación concreta de la solución propuesta en el marco de un único procedimiento de autorización y a la luz de técnicas específicas predefinidas?»
26. Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia PNTE, la Provincia de Cúneo, los Gobiernos italiano y neerlandés, y la Comisión Europea. PNTE, el Gobierno italiano y la Comisión estuvieron representados en la vista de 13 de febrero de 2019.
IV. Análisis
A. Consideraciones preliminares
27. Como se desprende de la resolución de remisión y de los autos remitidos al Tribunal de Justicia, el aceite vegetal se produce a partir del tratamiento químico por esterificación, en particular, de determinados aceites comestibles usados. (8) Consta que estos constituían, antes de someterse a dicho tratamiento, residuos en el sentido del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2008/98.
28. ALSO ha obtenido una autorización en virtud de la cual el aceite vegetal, obtenido como resultado de este tratamiento, puede venderse, como producto que ha perdido la condición de residuo, para ser utilizado en la fabricación de biodiésel (es decir, un biocarburante utilizado en los motores diésel). (9) Siempre según las indicaciones facilitadas en la resolución de remisión, PNTE adquirió el aceite vegetal y desea utilizarlo para otro fin, a saber, como combustible en una instalación de cogeneración comprendida en la categoría de las instalaciones que emiten sustancias contaminantes a la atmósfera.
29. Con arreglo al artículo 268, letra eee‑bis) y al artículo 293, apartado 1, del Decreto Legislativo n.o 152/2006, en relación con el anexo X de la parte quinta de dicho Decreto (en lo sucesivo, conjuntamente, «normativa nacional controvertida en el litigio principal»), la combustión de aceites vegetales procedentes del tratamiento químico de residuos en las instalaciones de esta categoría está sujeta a la normativa nacional en materia de valorización energética de residuos. Ello es así a menos y hasta que un decreto ministerial incluya los aceites de este tipo en la lista que figura en dicho anexo. La Provincia de Cúneo ha puesto de relieve que la valorización energética de residuos exige una autorización específica y está sujeta a normas estrictas relativas, en particular, a los límites de emisiones a la atmósfera.
30. La omisión de los aceites vegetales usados tratados químicamente en la lista de las categorías de combustibles utilizables, en una instalación que emite tales sustancias, fuera del régimen de la valorización energética de residuos, tiene como consecuencia excluir toda apreciación individual de cada caso de pérdida de la condición de residuo de estos aceites cuando estén destinados a un uso similar. La resolución de remisión no precisa los motivos que justifican esta exclusión aun cuando el fin de la condición de residuo de estos aceites pueda constatarse al término de un examen individual cuando se utilicen para producir biodiésel. Las explicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente parecen indicar que este considera que dicha elección no se basa en una apreciación de los riesgos para el medio ambiente y la salud asociados a la combustión de aceites de este tipo en una instalación que emite sustancias a la atmósfera.
31. La Provincia de Cúneo y el Gobierno italiano alegan, en cambio, razones de naturaleza medioambiental y sanitaria en apoyo de la falta de inscripción de los aceites vegetales usados tratados químicamente en la citada lista. En esencia, estos últimos señalan que, cuando se procede a la quema de dichos aceites en una instalación de este tipo, los reactivos químicos que estos contienen se liberan a la atmósfera en proporciones mucho mayores que cuando se consumen como componentes del biodiésel en un motor diésel. Los trabajos científicos disponibles no excluyen la falta de riesgos para el medio ambiente o la salud humana asociados a la combustión de aceites vegetales esterificados en una instalación que emite sustancias contaminantes a la atmósfera. A su entender, tales riesgos pueden ser superiores a los asociados al uso de aceites del mismo tipo para producir biodiésel. PNTE y la Comisión cuestionan el fundamento de esta justificación.
32. Estas consideraciones constituirán el telón de fondo de mi análisis de las cuestiones prejudiciales.
B. Sobre la primera cuestión prejudicial, relativa a la interpretación del artículo 6, apartados 1 y 4, de la Directiva 2008/98
1. Observaciones preliminares
33. La primera cuestión prejudicial se refiere a la conformidad con el artículo 6, apartados 1 y 4, de la Directiva 2008/98 de una normativa nacional que impide a las autoridades ante las que se presenta una solicitud de autorización para utilizar como combustible, en una instalación que emite sustancias contaminantes a la atmósfera, una sustancia obtenida a partir del tratamiento de residuos procedentes de la biomasa, como el aceite vegetal usado sometido a tratamiento químico, apreciar, a la luz de sus características técnicas y de su impacto medioambiental, si esta sustancia ha perdido la condición de residuo, cuando esta no está comprendida en ninguna de las categorías que figuran en la lista de los combustibles autorizados en una instalación de este tipo con arreglo a dicha normativa.
34. A este respecto, es preciso recordar que puede llegarse de tres maneras distintas a la conclusión según la cual un residuo ha perdido esta condición. En primer lugar, esta conclusión puede basarse en la aplicación de criterios de fin de la condición de residuo, que afectan a determinadas categorías de residuos, definidos a escala de la Unión en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2008/98. (10)En segundo lugar, cuando no se hayan establecido tales criterios, puede llegarse a esta conclusión mediante una decisión «caso por caso» —es decir, una decisión individual que se refiere a los flujos de residuos específicos valorizados en una instalación determinada— adoptada por un Estado miembro con arreglo al artículo 6, apartado 4, de esta Directiva. En tercer lugar, como se desprende de la sentencia Tallinna Vesi, (11) esta disposición faculta a los Estados miembros para elaborar ellos mismos, cuando no se hayan establecido criterios a escala de la Unión, los criterios según los cuales los residuos comprendidos en una categoría dada pierden dicha condición, mediante un acto interno de alcance general. (12)
35. En el presente asunto, los criterios de fin de la condición de residuo no se han establecido, para los aceites vegetales usados, ni a escala de la Unión ni a escala nacional. La normativa nacional controvertida en el litigio principal se opone, además, a cualquier apreciación individual de cada caso de la pérdida de la condición de residuo de estos aceites cuando hayan sido objeto de tratamiento químico y se destinen a ser utilizados como combustibles en una instalación que emite sustancias contaminantes a la atmósfera. (13) En efecto, su pérdida de la condición de residuo presupone la adopción de un decreto ministerial que establezca su inclusión en la lista de los combustibles autorizados para este uso fuera del régimen aplicable a la incineración de residuos, debiendo especificar, en su caso, los criterios que se deben cumplir a tal fin.
36. En estas circunstancias, la primera cuestión prejudicial solicita al Tribunal de Justicia que determine si, y en su caso en qué medida, un Estado miembro está obligado, cuando no se hayan establecido criterios de pérdida de la condición de residuo a escala de la Unión o a escala nacional en relación con algún tipo de residuos determinado, a permitir la apreciación individual de cada caso de la pérdida de la condición de residuo de flujos específicos de residuos de este tipo. Si bien es cierto que el Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98 exige a los Estados miembros algo más que una simple facultad de examinar si determinados residuos han perdido esta condición y declarar, si procede, el fin de su condición de residuo (sección 2), será preciso indicar el alcance del margen de apreciación de que estos disponen a tal efecto (sección 3) a fin de permitir al órgano jurisdiccional remitente evaluar la conformidad de la normativa nacional controvertida en el litigio principal con esta disposición (sección 4).
2. Sobre la obligación de los Estados miembros de no tratar como residuo a una sustancia que ha dejado de serlo
37. El tenor del artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98 podría dar a entender, por el uso del término «podrán», que el reconocimiento de la pérdida de la condición de residuo de los residuos que no están comprendidos en una categoría regulada por criterios definidos a escala de la Unión es una facultad discrecional de cada Estado miembro. Sin embargo, esta interpretación no se corresponde con la que se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Tal como señaló recientemente el Tribunal de Justicia en la sentencia Tallinna Vesi, (14) los Estados miembros tienen la obligación, cuando no se hayan establecido tales criterios, de declarar el fin de la condición de residuo de aquel «que haya sido objeto de una operación de valorización que lo haga apto para su uso sin poner en peligro la salud humana y sin dañar el medio ambiente».
38. Este enfoque se inscribe en la estela de la jurisprudencia anterior a la introducción, mediante la Directiva 2008/98, del concepto de «fin de la condición de residuo». Dicha jurisprudencia, que tiene su origen en la sentencia ARCO Chemie Nederland y otros, (15) ya enunciaba un criterio, basado en la interpretación del concepto de «residuo» (16) —el cual presupone la existencia de una acción, de una intención o de una obligación de desprenderse de la sustancia controvertida—, destinado a distinguir un residuo de una sustancia que ha perdido esta condición a raíz de operaciones de valorización. (17)
39. En esta sentencia y posteriormente, el Tribunal de Justicia ha declarado que, cuando un residuo es objeto de una valorización completa, que tenga como consecuencia conferir a la sustancia resultante las mismas propiedades y características que una materia prima, de manera que esta puede usarse con las mismas medidas de precaución para el medio ambiente, dicha sustancia pierde la condición de residuo. Sin embargo, esto solo sucederá cuando su poseedor no se desprenda de ella a su vez ni tenga la intención o la obligación de desprenderse de ella. (18) En varias sentencias subsiguientes, el Tribunal de Justicia ha aplicado estos principios a efectos de determinar a partir de qué momento la valorización de un residuo —como su reciclado (19) o su transformación para una utilización como combustible (20)— se considera completa.
40. Este enfoque se comprende asimismo a la luz de la finalidad de la Directiva 2008/98. Como se desprende, en particular, de su artículo 1 y de sus considerandos 6 a 9, el objetivo de protección del medio ambiente que persigue esta Directiva comprende dos aspectos, a saber, por una parte, la prevención y la reducción de los impactos adversos causados por los residuos, y, por otra parte, la mejora de la eficacia de la gestión de estos recursos. Desde este punto de vista, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente, en efecto, que el concepto de «residuo» debe interpretarse de forma amplia, (21) en la medida en que una interpretación de este tipo parece la más adecuada para proteger el medio ambiente desde la perspectiva del primero de dichos aspectos. Dicho esto, el alcance de este concepto no debe ampliarse hasta el punto de desalentar la valorización de los residuos, impidiendo así la realización del objetivo medioambiental desde el punto de vista de su segundo aspecto. Pues bien, se corre el riesgo de que la incertidumbre que rodea la condición de los residuos que han sido objeto de una operación de valorización incite a los poseedores de residuos a eliminarlos, pasando por alto la jerarquía de los residuos, (22) en lugar de valorizarlos. (23)
41. El artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98, en su versión modificada por la Directiva 2018/851, especifica ahora la obligación de los Estados miembros de «adoptar las medidas adecuadas» para garantizar que los residuos que hayan sido objeto de una operación de valorización dejen de ser considerados residuos en las condiciones establecidas en ella. (24)
42. En mi opinión, esta modificación legislativa no significa una ruptura con el sistema anterior, sino más bien un refuerzo de la obligación que ya incumbía a los Estados miembros de reconocer el fin de la condición de residuo a las sustancias que han sido objeto de una valorización completa. (25) Como se desprende, en particular, del considerando 17 de la Directiva 2018/851, dicho refuerzo tiene por objeto proporcionar más seguridad jurídica a los operadores de mercados de materias primas secundarias con el fin de acelerar la transición hacia una economía circular.
43. Sin embargo, es necesario aclarar el alcance del margen de maniobra de que disponen los Estados miembros para evaluar, con arreglo al artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98, si un determinado tipo de residuos o un flujo específico de residuos puede, tras la realización de operaciones de valorización, utilizarse sin poner en peligro la salud humana y sin dañar al medio ambiente.
3. Sobre el alcance del margen de apreciación de los Estados miembros para determinar si un residuo ha dejado de serlo
44. El tenor del artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98 indica, como expuso el Tribunal de Justicia en la sentencia Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, (26) que, cuando no se hayan establecido criterios de fin de la condición de residuo a nivel de la Unión, procede que los Estados miembros decidan si un determinado residuo ha dejado de serlo únicamente a la luz de la «jurisprudencia». (27) No obstante, el Tribunal de Justicia declaró posteriormente, en la sentencia Tallinna Vesi, (28) que tanto los criterios de fin de la condición de residuo como las decisiones individuales relativas a cada caso adoptadas por los Estados miembros deben garantizar asimismo el cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98. A este respecto, es preciso observar que, a pesar de que el apartado 4 de dicho artículo tan solo se refiere a la «jurisprudencia», las propias condiciones establecidas en el apartado 1 de dicho artículo están, tal como alegó la Comisión en la vista, inspiradas en las sentencias del Tribunal de Justicia. (29)
45. Esta interpretación se corresponde, por otra parte, con lo que ahora establece expresamente el artículo 6, apartado 4, de esta Directiva, en su versión modificada por la Directiva 2018/851. (30)
46. Una vez aclarado este punto, propongo reconocer a los Estados miembros un amplio margen de apreciación por lo que se refiere tanto al examen sobre el fondo del cumplimiento de estas condiciones enunciadas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98 como a la elección del método y del procedimiento seguido.
47. Por lo que se refiere, en primer término, a las normas relativas a los procedimientos, a las autoridades competentes y a la carga de la prueba de los elementos definidos en la Directiva 2008/98, de la jurisprudencia se desprende que, a falta de disposiciones específicas a este respecto en dicha Directiva, el establecimiento de estas normas se sitúa en el ámbito del Derecho nacional de los Estados miembros, con la condición de que no se menoscaben el objetivo y la eficacia de la citada Directiva. En particular, un Estado miembro puede hacer que la carga de la prueba de estos elementos recaiga en quien los invoque, con la condición de que esta no sea excesivamente difícil. (31) Estos principios rigen, en particular, la elección de la normativa procedimental sobre la apreciación del cumplimiento de las condiciones de fin de la condición de residuo establecidas en el artículo 6, apartado 1, de la misma Directiva.
48. En segundo término, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98 no especifica la naturaleza de las medidas a las que un Estado miembro debe dar prioridad a fin de determinar el momento en que un residuo pierde esta condición cuando no se hayan establecido criterios a escala de la Unión. En estas circunstancias, la elección de tales medidas —criterios de alcance general relativos al tipo de residuos en cuestión o decisiones individuales para los flujos de residuos de este tipo— también está comprendida, a mi entender, en la autonomía de los Estados miembros. (32)
49. En lo que atañe, por último, a la apreciación en cuanto al fondo del cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98, el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Tallinna Vesi (33) que, al menos en determinadas circunstancias, (34) un Estado miembro puede, respecto a un tipo de residuos dado, decidir no establecer criterios ni la posibilidad de adoptar una decisión individual por la que se declare la pérdida de la condición de residuo. Tal decisión supone que el Estado miembro en cuestión haya estimado, teniendo en cuenta «todos los elementos pertinentes y el estado más reciente de los conocimientos científicos y técnicos», que no puede considerarse que este tipo de residuos ha sido objeto de una operación de valorización que lo haga apto para su uso sin poner en peligro la salud humana y sin dañar el medio ambiente —ni, por lo tanto, que cumple las condiciones antes mencionadas—. (35)
50. Para realizar dicha apreciación, me parece necesario reconocer a los Estados miembros un margen de maniobra considerable, si bien no absoluto.
51. Es preciso recordar, en este sentido, que, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, las condiciones establecidas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98 no permiten por sí mismas, a falta de materialización por medio de criterios generales o de una decisión adoptada caso por caso, determinar directamente que unos residuos concretos ya no deben considerarse como tales. (36) Puesto que está formulado en términos aún más generales, el criterio establecido por la «jurisprudencia» mencionada en el apartado 4 de este artículo, que sirve de inspiración a estas condiciones, es aún menos susceptible de autorizar directamente la declaración de que un residuo ha dejado de serlo.
52. Asimismo, los criterios de fin de la condición de residuo establecidos a escala de la Unión y de los Estados miembros, al igual que las decisiones individuales adoptadas por estos, suelen ir acompañados, a fin de garantizar el cumplimiento de dichas condiciones, de una regulación muy precisa, en particular, de los procesos de valorización de los residuos.
53. De este modo, los reglamentos que establecen los criterios de fin de la condición de residuo a escala de la Unión establecen criterios exhaustivos en relación con los residuos que están comprendidos en el proceso de valorización, los materiales obtenidos a partir de este proceso, los procedimientos de tratamiento y las condiciones que han de cumplir las personas responsables de dichos procedimientos. Un esquema comparable caracteriza, en particular, los instrumentos, aprobados en Francia (37) y en el Reino Unido, (38) que establecen los criterios de fin de la condición de residuo para los aceites vegetales usados. El artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 2008/98, en su versión modificada por la Directiva 2018/851, dispone que, a partir de ahora, los criterios de fin de la condición de residuo que se han de adoptar a escala de la Unión o de los Estados miembros se basarán en una estructura similar. (39)
54. El establecimiento de estos criterios constituye, en la práctica, un ejercicio técnico que exige celebrar consultas con frecuencia con la industria y las demás partes interesadas, así como la realización de estudios destinados a evaluar las repercusiones en el medio ambiente y la salud de la salida de las sustancias en cuestión del régimen de los residuos. La falta de criterios definidos para un tipo determinado de residuos implica que la evaluación caso por caso del cumplimiento de las condiciones de fin de la condición de residuo para los flujos específicos de residuos de este tipo precise asimismo un control estricto de las características de estos flujos que permita garantizar que concurren tales condiciones. (40)
55. En definitiva, la adopción de criterios, así como de decisiones individuales, relativos al fin de la condición de residuo exige que las autoridades nacionales competentes realicen evaluaciones técnicas y científicas complejas. (41) Dichas evaluaciones pueden, asimismo, fundamentar la decisión de un Estado miembro de no establecer criterios ni la posibilidad de efectuar una apreciación caso por caso de la pérdida de la condición de residuo de determinados residuos. Ni el Tribunal de Justicia ni los órganos jurisdiccionales nacionales pueden sustituirla por su propia decisión.
56. Desde esta perspectiva, considero, por una parte, que, cuando no se hayan establecido criterios armonizados, un Estado miembro no debería, en principio, tener la obligación de abrir un procedimiento de adopción de criterios ni de establecer una apreciación individual de la pérdida de la condición de residuo cuando el legislador nacional considere que las condiciones previstas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98 no pueden cumplirse en relación con un tipo determinado de residuos. (42) En mi opinión, lo mismo ocurre a fortiori cuando la falta de criterios y la negativa a efectuar cualquier examen caso por caso afectan a los residuos de este tipo únicamente cuando han sido objeto de un tratamiento específico y se destinan a un uso concreto, sin perjuicio de la posibilidad de que dejen de ser residuos a raíz de un tratamiento distinto o para otros usos.
57. A mi juicio, la decisión de no establecer una elaboración de criterios, ni la posibilidad de efectuar una apreciación caso por caso del fin de la condición de residuo debería, no obstante, sancionarse cuando la premisa en que esta se base —relativa al incumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98— traiga causa de un error manifiesto de apreciación. Considero que es preciso llevar a cabo este control jurisdiccional restringido a fin de conciliar el necesario margen de maniobra de los Estados miembros con el objetivo de promoción de la economía circular que persigue la citada Directiva. (43) Por otra parte, dicho margen de maniobra debe regularse habida cuenta del riesgo, que lleva inevitablemente aparejado, de divergencias entre las prácticas nacionales relativas a la apreciación del momento en que los residuos pierden esta condición, prácticas que pueden obstaculizar los intercambios entre Estados miembros. (44)
58. Con mayor razón, por otra parte, un Estado miembro puede, asimismo sin perjuicio del control del error manifiesto de apreciación, (45) considerar, respecto a cierto tipo de residuos, que, a pesar de que la reunión de las condiciones previstas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98 no pueda razonablemente excluirse de antemano, su cumplimiento tan solo puede quedar garantizado a través de la definición de criterios en un acto interno de alcance general que se ha de adoptar al término de un procedimiento que implique la realización de las consultas y los estudios adecuados.
59. Dicho esto, en este último supuesto, las autoridades nacionales competentes no pueden, a mi entender, adoptar una actitud pasiva que obstaculice la adopción de tales criterios o, al menos, el inicio de un procedimiento que permita examinar los datos aportados por los poseedores de residuos interesados. La realización del objetivo de promoción de la valorización de los residuos exige que la elaboración de criterios de pérdida de la condición de residuo pueda examinarse en un procedimiento cuyas normas, previstas por el Derecho nacional, respeten el principio de efectividad del Derecho de la Unión. Este principio exige, desde mi punto de vista, que los poseedores de residuos interesados puedan solicitar el inicio del procedimiento de adopción de tales criterios y disponer de vías de recurso en caso de desestimación de dicha solicitud o de inactividad de las autoridades nacionales competentes. El principio de efectividad implica asimismo que este procedimiento se lleve a cabo en plazos razonables. (46)
4. Sobre el control del error manifiesto de apreciación en el presente asunto
60. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente, único competente para valorar los hechos pertinentes, apreciar si la normativa nacional controvertida en el litigio principal trae causa de un error manifiesto de apreciación en la aplicación del artículo 6, apartados 1 y 4, de la Directiva 2008/98.
61. La comprobación de dicho error supondría que este órgano jurisdiccional declarase que el legislador nacional ha considerado de forma manifiestamente errónea o bien que al menos una de las condiciones establecidas en el apartado 1 de este artículo no podía cumplirse por lo que se refiere a los aceites vegetales usados sometidos a tratamiento químico y utilizados como combustibles en una instalación que emite sustancias contaminantes a la atmósfera, o bien que la verificación de que concurren tales condiciones únicamente podía garantizarse mediante la aprobación previa, por la vía reglamentaria, de criterios de pérdida de la condición de residuo respecto a los aceites de este tipo.
62. Las consideraciones relativas al alcance de estas condiciones, que se exponen a continuación, (47) pueden contribuir a orientar a este órgano jurisdiccional al efectuar dicha apreciación. Antes de pasar a desarrollarlas, me parece útil formular dos precisiones de carácter general.
63. En primer lugar, el hecho de que la autoridad nacional competente señale que, siempre que se satisfagan una serie de criterios, un residuo determinado pierde la condición de residuo para un cierto uso no implica que este residuo deje de serlo cuando se utilice para otros fines. En efecto, el cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98 depende de las utilizaciones específicas previstas y debe, por lo tanto, comprobarse por separado para cada una de estas utilizaciones. (48)
64. Desde esta perspectiva, el hecho de que la autoridad competente, con arreglo al apartado 4 de este artículo, haya señalado en la autorización expedida a ALSO que el aceite vegetal deja de ser un residuo cuando se utiliza para producir biodiésel no indica en absoluto que el legislador italiano se haya extralimitado en el ejercicio de su facultad de apreciación al excluir la apreciación individual de la pérdida de la condición de residuo de este mismo aceite para un uso en una instalación que emite sustancias contaminantes a la atmósfera.
65. En segundo lugar, los criterios de fin de la condición de residuo de los aceites vegetales usados elaborados en Francia y en el Reino Unido (49) permiten, si no me equivoco, constatar el fin de la condición de residuo de los aceites de este tipo, cuando se sometan a tratamiento químico, únicamente para un uso como biocarburante, así como, en el Reino Unido, como combustible de calefacción doméstica. (50) Aunque el cumplimiento de las condiciones de pérdida de la condición de residuo debe ser evaluado por cada Estado miembro en el ejercicio del margen de apreciación de que dispone, los criterios y decisiones adoptados en otros Estados miembros pueden, no obstante, proporcionar algunas indicaciones útiles.
a) Sobre la aplicación del artículo 6, apartado 1, letras a) y b), de la Directiva 2008/98
66. Las letras a) y b) del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98 supeditan la pérdida de la condición de residuo al carácter habitual del uso de los residuos en cuestión para finalidades específicas y a la existencia de un mercado o de una demanda para estos. Estas condiciones parecen reflejar la jurisprudencia según la cual la condición de residuo de una sustancia determinada depende del grado de probabilidad de su reutilización, que será mayor cuando lleve aparejado un interés económico. (51)
67. A este respecto, el documento de la Comisión titulado «Guidance on the Interpretation of Key Provisions of Directive 2008/98/EC on Waste» (52) indica, acertadamente en mi opinión, que el cumplimiento de estas condiciones, vinculadas entre sí, puede verificarse mediante indicios tales como la existencia de condiciones de mercado firmemente establecidas relativas a la oferta y a la demanda, de un precio de mercado verificable para la sustancia en cuestión o incluso de especificaciones o normas comerciales.
68. Contrariamente a lo que sugieren PNTE, el Gobierno neerlandés y la Comisión, el hecho de que PNTE haya adquirido aceite vegetal para utilizarlo como combustible en una instalación que emite sustancias contaminantes a la atmósfera no justifica necesariamente, por sí solo, la conclusión según la cual se cumplen las condiciones aquí examinadas. Dicha conclusión implicaría que se acreditase o bien que la solicitud de un único usuario basta, habida cuenta de su alcance, para garantizar el cumplimiento de estas condiciones, o bien que existe, para los aceites vegetales usados sometidos a tratamiento químico, un mercado o una demanda más amplia en relación con este uso.
b) Sobre la aplicación del artículo 6, apartado 1, letra c), de la Directiva 2008/98
69. La condición prevista en el artículo 6, apartado 1, letra c), de la Directiva 2008/98 refleja la jurisprudencia según la cual un residuo pierde esta condición cuando, a raíz de una operación de valorización, puede utilizarse en las mismas condiciones que una materia prima. El cumplimiento de esta condición implica, en efecto, que el residuo, una vez valorizado, se ajuste a las normas aplicables a las materias primas vírgenes que desempeñan la misma función que este. (53)
70. A este respecto, el hecho de que el aceite vegetal se ajuste a la norma técnica UNI aplicable a los biocombustibles líquidos, pese a constituir un indicio del cumplimiento de esta condición, no puede, por sí solo, forzar dicha constatación.
71. El cumplimiento de la condición establecida en el artículo 6, apartado 1, letra c), de la Directiva 2008/98 depende, a mi modo de ver, ampliamente de si un aceite vegetal esterificado que no se ha obtenido a partir de residuos está comprendido en las categorías de combustibles enumeradas en el anexo X de la parte quinta del Decreto Legislativo n.o 152/2006. Una respuesta afirmativa a esta cuestión respaldaría la conclusión de que el aceite vegetal cumple las normas relativas a los productos a efectos del artículo 6, apartado 1, letra c), de la Directiva 2008/98. En cambio, en el supuesto de que todos los aceites vegetales sometidos a tratamiento químico, independientemente de que procedan del refinado de aceites vírgenes (procedentes de cultivos específicos o no) o del tratamiento de aceites usados, estén prohibidos para dicho uso, esta circunstancia podría indicar que esta condición no se cumple. (54)
72. En este último supuesto, las alegaciones de PNTE equivaldrían a cuestionar la norma aplicable a los productos que constituye esta prohibición. Pues bien, considero que el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98 no es una base jurídica para cuestionar las decisiones en materia reglamentaria, relativas en particular al nivel de protección del medio ambiente y de la salud, que fundamentan la regulación de los productos.
73. La cuestión de la compatibilidad de esta norma con el Derecho de la Unión no se plantearía entonces a la luz de la Directiva 2008/98, sino de la libre circulación de mercancías consagrada en el artículo 34 TFUE. Esta podría, en efecto, como alega PNTE, obstaculizar la libre circulación de los aceites vegetales tratados químicamente al someter su utilización en las instalaciones mencionadas a las severas limitaciones de las normas en materia de residuos. Únicamente cabría admitir tal obstáculo si estuviera justificado, teniendo en cuenta el amplio margen de apreciación de que disponen los Estados miembros para evaluar, en particular, los riesgos asociados a la utilización y a la gestión de residuos. (55)
74. La resolución de remisión no contiene, a mi juicio, datos suficientes para permitir al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre esta cuestión particularmente compleja. En particular, el Gobierno italiano no ha precisado si la omisión de los aceites vegetales tratados químicamente de la lista que figura en el anexo X de la parte quinta del Decreto Legislativo n.o 152/2006 se debe únicamente a los riesgos asociados a las emisiones de combustión o si responde asimismo a otros objetivos, como el de respetar la jerarquía de los residuos (fomentando, en su caso, su reciclaje en vez de su transformación con vistas a una valorización energética) (56) o incluso el de promover la utilización de aceites vegetales usados como biocarburantes en lugar de como combustibles. (57) El Tribunal de Justicia tampoco dispone de suficiente información para determinar si la normativa controvertida en el litigio principal resulta proporcionada en vista de la finalidad, única o plural, perseguida.
c) Sobre la aplicación del artículo 6, apartado 1, letra d), de la Directiva 2008/98
75. El artículo 6, apartado 1, letra d), de la Directiva 2008/98, en la medida en que establece que un residuo tan solo dejará de serlo cuando su uso no genere impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud, también refleja la jurisprudencia anterior a su adopción. (58)
76. En mi opinión, el hecho de que la Provincia de Cúneo no haya rebatido la apreciación, formulada por PNTE, según la cual la sustitución, como fuente de alimentación de la central de cogeneración controvertida en el litigio principal, del metano por el aceite vegetal arroja un resultado medioambiental positivo en su conjunto, no puede, por sí solo, demostrar el cumplimiento de esta condición.
77. En efecto, como ha señalado PNTE, la valorización energética de aceites vegetales usados puede presentar beneficios ecológicos en la medida en que permite desprenderse de residuos, sustituyendo un combustible fósil o un biolíquido procedente de cultivos específicos, cuyo resultado medioambiental resulta controvertido debido al cambio indirecto del uso de la tierra que estos pueden conllevar. (59)
78. No obstante, dudo que baste con comparar el resultado del uso de biocombustible procedente de residuos con el del uso del combustible sustituido por lo que se refiere a las emisiones vinculadas normalmente a la combustión de este último. Esta cuestión guarda relación con la identificación del comparador pertinente de acuerdo con el artículo 6, apartado 1, letra d), de la Directiva 2008/98.
79. Con arreglo al documento de orientación de la Comisión, el cumplimiento de esta condición requiere que se acredite que el uso de la sustancia fuera del régimen aplicable a los residuos no causa un impacto medioambiental y sanitario negativo superior al de su uso bajo dicho régimen. (60) Se trata, por lo tanto, de comparar el riesgo que supone para el medio ambiente y la salud considerar la sustancia en cuestión como un residuo o como un producto que ya no tiene la condición de residuo.
80. En el presente asunto, de los documentos adjuntos a las observaciones escritas de PNTE y de la Provincia de Cúneo se desprende que las autoridades nacionales competentes han admitido que el resultado medioambiental del cambio de combustible era positivo en la medida en que dicho cambio implica una reducción de las emisiones asociadas a la combustión de metano. (61) Sin embargo, con arreglo a estos documentos y sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente verifique tal extremo, este resultado no aborda las incidencias medioambientales eventuales resultantes de la combustión del aceite vegetal por lo que se refiere a las posibles emisiones de otras sustancias contaminantes que pueden estar asociadas a la incineración de residuos. De igual manera, el hecho de que el aceite vegetal se ajuste a la norma técnica UNI aplicable a los biocombustibles líquidos no garantiza necesariamente que este no presente riesgos medioambientales o sanitarios relacionados específicamente con el hecho de que procede del tratamiento de residuos. (62)
81. En estas circunstancias, la Provincia de Cúneo y el Gobierno italiano invocan el principio de cautela. Según ellos, no cabe descartar con un grado razonable de certeza científica un impacto globalmente negativo en el medio ambiente o la salud de la utilización del aceite vegetal como combustible en una instalación de cogeneración, por las razones mencionadas en el punto 31 de las presentes conclusiones.
82. En cambio, PNTE y la Comisión alegan que las autoridades italianas no han demostrado ni que la combustión de aceite vegetal esterificado suponga un daño mayor para el medio ambiente que la combustión del aceite vegetal tratado mecánicamente ni que la utilización de aceite vegetal esterificado como combustible en una central de cogeneración sea más nociva que su uso como biocarburante. Según estos últimos, tal falta de prueba implicaría, en esencia, que la condición establecida en el artículo 6, apartado 1, letra d), de la Directiva 2008/98 debería considerarse cumplida.
83. En este contexto, cabe recordar que los Estados miembros disponen, a mi parecer, de un amplio margen de apreciación para evaluar si se cumplen las condiciones de pérdida de la condición de residuo. En particular, esta evaluación depende de la opción decidida por cada Estado miembro, cuando no se hayan establecido criterios a escala de la Unión, relativos al nivel de protección del medio ambiente que desea alcanzar (63) y al arbitraje entre los dos objetivos que persigue este artículo. (64)
84. Además, dicha evaluación se inscribe con frecuencia en un contexto caracterizado por un cierto grado de incertidumbre científica relativa a los riesgos medioambientales asociados a la pérdida de la condición de residuo de determinadas sustancias. Pues bien, un Estado miembro está, en mi opinión, autorizado —en virtud, precisamente, del principio de cautela (65) a definir el grado de certeza de la falta de riesgo de efecto negativo significativo para el medio ambiente o la salud requerido, al igual que el nivel de riesgo que se considera aceptable, a efectos de permitir la pérdida de la condición de residuo. Su decisión debe, no obstante, basarse en un examen de los elementos técnicos y científicos pertinentes, debiendo tenerse en cuenta que los Estados miembros pueden hacer que la carga de la prueba del cumplimiento de las condiciones de fin de la condición de residuo recaiga en los poseedores de residuos que lo invoquen. (66)
5. Conclusión provisional
85. Las consideraciones anteriores me llevan a concluir que el artículo 6, apartados 1 y 4, de la Directiva 2008/98 no se opondría a la normativa nacional controvertida en el litigio principal en el supuesto de que el órgano jurisdiccional remitente estimara que el legislador nacional ha podido considerar, sin cometer ningún error manifiesto de apreciación, que los aceites vegetales usados tratados químicamente no podían cumplir las condiciones establecidas en el apartado 1 de dicho artículo cuando han sido utilizados como combustibles en una instalación que emite sustancias contaminantes a la atmósfera.
86. Lo mismo cabe afirmar en el supuesto de que ese órgano jurisdiccional considerase que el legislador nacional podría, sin que esta conclusión adolezca de error de apreciación manifiesto, estimar que la verificación del cumplimiento de dichas condiciones, habida cuenta de su carácter complejo y técnico, presuponía la adopción de criterios de fin de la condición de residuo para los aceites de este tipo en un acto interno de alcance general, siempre y cuando el procedimiento de adopción de dicho acto garantice la eficacia del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98.
C. Sobre la segunda cuestión, relativa a la interpretación del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28
87. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende, en esencia, que se dilucide si el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28 se opone a la normativa nacional controvertida en el litigio principal en la medida en que la lista de las categorías de combustibles procedentes de la biomasa que pueden utilizarse en una instalación que emite sustancias contaminantes a la atmósfera sin tener que ajustarse a las normas en materia de valoración energética de residuos únicamente puede modificarse mediante un decreto ministerial cuyo procedimiento de aprobación no está coordinado con el procedimiento administrativo de autorización del uso de una sustancia procedente de la biomasa como combustible. (67) Este órgano jurisdiccional destaca que el procedimiento de aprobación de dicho decreto ministerial no va, por añadidura, acompañado de calendarios certeros y transparentes.
88. La cuestión que aquí se plantea guarda relación con la articulación entre, por una parte, los procedimientos nacionales de reconocimiento de la pérdida de la condición de residuo con arreglo al artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/98 y, por otra parte, las exigencias basadas en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28. En efecto, se insta al Tribunal de Justicia a determinar si, y en su caso en qué medida, el hecho de que la sustancia respecto de la que el poseedor desea que se constate la pérdida de la condición de residuo constituya un biolíquido en el sentido del artículo 2, letra h), de esta Directiva afecta a los requisitos impuestos a los Estados miembros en relación con la evaluación del cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98.
89. Considerada en el contexto del análisis propuesto en respuesta a la primera cuestión prejudicial, esta cuestión exige, por una parte, determinar si el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28 pone en entredicho la conclusión de que los Estados miembros pueden, sin perjuicio del control del error manifiesto de apreciación, excluir toda posibilidad de pérdida de la condición de residuo para los residuos de un tipo determinado, en su caso, cuando estos hayan sido objeto de un tratamiento específico o se destinen a un uso determinado.
90. Por otra parte, hay que precisar si, cuando un Estado miembro considera que, aunque esta posibilidad no pueda excluirse de inmediato, el cumplimiento de las condiciones de fin de la condición de residuo únicamente puede verificarse si existen criterios definidos para este tipo de residuos, el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28 le impone una serie de obligaciones que se añaden a la de establecer un procedimiento que respete el principio de efectividad que permita la elaboración de estos criterios.
91. Considero que debo dar una respuesta negativa a estas cuestiones.
92. Ello es así dado que, por una parte, las disposiciones de Derecho nacional en virtud de las cuales determinadas categorías de residuos procedentes de la biomasa no dejan de ser residuos cuando hayan sido objeto de un tratamiento determinado con vistas a su uso como combustible deben, a mi juicio, ser entendidas como condiciones de fondo que enmarcan el recurso a determinados tipos de energía renovable. Dichas disposiciones no plantean ningún obstáculo a la autorización de utilizar los residuos en cuestión como fuentes de energía renovable. Estas se limitan a supeditar este uso a las restricciones reglamentarias aplicables a la valorización energética de residuos. Pues bien, por las razones que expondré a continuación, considero que las condiciones de fondo relativas al uso de energías renovables no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28.
93. Por otra parte, las dudas del órgano jurisdiccional remitente se refieren a la compatibilidad con esta disposición del procedimiento de autorización de explotación de una instalación alimentada con biomasa únicamente en la medida en que este no está coordinado con el procedimiento de elaboración de un acto interno de alcance general que permita la pérdida de la condición de residuo del biolíquido que este pretende autorizar. Este órgano jurisdiccional se pregunta, por otra parte, acerca del carácter necesario y proporcionado de este último procedimiento. Desde mi punto de vista, asimismo por los motivos que expondré a continuación, los procesos de reglamentación para la adopción de criterios de fin de la condición de residuo tampoco están regulados por el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28.
94. A este respecto, antes de nada, del tenor del párrafo primero de esta disposición se desprende que las normas nacionales relativas a los «procedimientos de autorización, certificación y concesión de licencias» que se aplican a las instalaciones que produzcan, transporten o distribuyan energía a partir de fuentes renovables, así como a la transformación de la biomasa en producto energético deben ser «proporcionadas y necesarias». (68) Su párrafo segundo obliga a los Estados miembros a adoptar una serie de medidas destinadas, de forma no exhaustiva, a materializar este requisito. Estas obligaciones específicas, entendidas a la luz del párrafo primero de dicha disposición, no pueden interpretarse en el sentido de que tienen un ámbito de aplicación más amplio que el del requisito general de proporcionalidad y de necesidad que materializan. (69)
95. A continuación, la interpretación según la cual este requisito general se aplica exclusivamente a las disposiciones relativas al procedimiento también se deriva del procedimiento de elaboración del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28. Los trabajos preparatorios ponen, en efecto, de manifiesto que este precepto pretendía reducir las barreras administrativas vinculadas a los retrasos, a los costes administrativos y a las incertidumbres relativas a los procedimientos de concesión de autorización y de licencias para proyectos de explotación de energías renovables. (70)
96. Por último, los objetivos y la economía general de la Directiva 2009/28 respaldan esta interpretación.
97. Como se desprende de su artículo 1, esta Directiva se limita a establecer un marco común para el fomento de la energía procedente de fuentes renovables. Esta fija, a tal fin, objetivos nacionales obligatorios en relación con la cuota de energías renovables en el consumo final bruto de electricidad y con la cuota de energía en el transporte. La propia consecución de estos objetivos busca la finalidad global de garantizar que la cuota de energía procedente de fuentes renovables en la Unión sea de un 20 % como mínimo en 2020. (71)
98. A este respecto, los trabajos preparatorios ponen de manifiesto que el legislador se propuso preservar la libertad de los Estados miembros de desarrollar el sector de las energías renovables de la manera más adecuada a su situación y de componer de este modo su combinación energética según sus propias prioridades, (72) siempre que alcancen los objetivos nacionales vinculantes que se les han asignado.
99. Esta descripción de los objetivos y de la sistemática general de la Directiva 2009/28 fundamenta el enfoque adoptado en la sentencia Elecdey Carcelen y otros. (73) En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 13, apartado 1, letra e), de esta Directiva solo pretende limitar los costes relativos a los procedimientos administrativos de autorización, certificación y concesión de licencias y no está destinado a limitar la posibilidad de que disponen los Estados miembros de establecer tributos, como un canon que grava los aerogeneradores. Este señaló que, aunque estos últimos están vinculados por una obligación de resultado en virtud del artículo 3, apartados 1 y 2, de dicha Directiva, a saber, la obligación de alcanzar sus objetivos nacionales vinculantes, disponen de un margen de apreciación por lo que se refiere a la elección de los medios empleados para este fin. Desde este punto de vista, el Tribunal de Justicia ha reconocido que no cabía excluir que un canon de este tipo hiciera menos atractivo, e incluso comprometiese, el desarrollo de la energía eólica. No obstante, según el Tribunal de Justicia, aun suponiendo que el canon en cuestión haya podido impedir al Estado miembro de que se trate alcanzar su objetivo nacional vinculante, ello habría traído causa, como máximo, de esta obligación de resultado. La medida que establece el canon no puede, sin embargo, considerarse en sí misma contraria a dicha Directiva. Esta medida debía, no obstante, respetar las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE. (74)
100. En mi opinión, el razonamiento en que se basa esa sentencia parece confirmar que el artículo 13, apartado 1, de esta Directiva no puede interpretarse en el sentido de que restringe la facultad de los Estados miembros de limitar, mediante medidas reglamentarias no relativas al procedimiento, el desarrollo de las energías renovables.
101. A mi entender, esa sentencia pone en entredicho el enfoque adoptado en la sentencia Azienda Agro-Zootecnica Franchini y Eolica di Altamura, (75) que fue invocada por la Comisión en apoyo de la interpretación contraria a la que defiendo. El Tribunal de Justicia declaró en dicha sentencia, referente a un litigio al que la Directiva 2009/28 aún no le era aplicable ratione temporis, que el artículo 13 de esta Directiva representaba una expresión del principio general de proporcionalidad en Derecho de la Unión. Este órgano jurisdiccional examinó, en consecuencia, la conformidad con dicho principio de una normativa nacional que prohíbe la instalación en los lugares de la red Natura 2000 de aerogeneradores no destinados al autoconsumo. Si bien esa sentencia sugería que el principio de proporcionalidad establecido en dicha disposición se refiere al conjunto de normas, tanto de procedimiento como sustantivas, que regulan la producción de energías renovables, me parece que este enfoque no se tuvo en cuenta en la sentencia Elecdey Carcelen y otros. (76)
102. En vista de lo anterior, concluyo que el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28 no se opone a una normativa nacional que supedita al cumplimiento de las normas en materia de incineración de residuos la utilización, como combustibles en una instalación que emite sustancias contaminantes a la atmósfera, de aceites vegetales usados tratados químicamente, excepto y hasta que un decreto ministerial disponga lo contrario. Aun suponiendo que dicha normativa hubiera puesto en peligro la consecución del objetivo nacional vinculante asignado a Italia (extremo que no sugiere en modo alguno la resolución de remisión), de ello se derivaría únicamente un incumplimiento de la obligación de resultado que le incumbe.
103. Esta conclusión no se ve invalidada por la alegación, formulada por PNTE, de que la normativa controvertida en el litigio principal infringe el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28 en la medida en que la lista de los combustibles autorizados que allí figura no está coordinada con la definición del concepto de «biolíquido» establecida en la disposición de Derecho nacional que transpone el artículo 2, letra h), de esta Directiva.
104. Esta tampoco resulta desvirtuada por la alegación, invocada por la Comisión en la vista, según la cual el artículo 17, apartado 8, de la Directiva 2009/28 se opone a que un Estado miembro someta a la normativa en materia de residuos la combustión de un biolíquido, como el aceite vegetal, que cumple los criterios de sostenibilidad definidos en el apartado 1 de este artículo.
105. Procede observar, a este respecto, que el artículo 2, letra h), de la Directiva 2009/28 se limita a definir el concepto de «biolíquido», utilizado en otras disposiciones de esta Directiva. En particular, el artículo 17, apartado 1, de dicha Directiva establece los «criterios de sostenibilidad» aplicables a los biocarburantes y a los biolíquidos.
106. Contrariamente a lo que afirma la Comisión, la armonización que lleva a cabo el artículo 17 de la Directiva 2009/28, como se desprende del tenor de su apartado 8 y como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, (77) se limita a precisar los criterios de sostenibilidad que deben cumplir los biocarburantes y biolíquidos «para los fines contemplados en el apartado 1, letras a), b) y c)» de este artículo. Estos fines indican, por una parte, la toma en consideración de la energía producida a partir de estos para verificar la medida en que un Estado miembro cumple sus objetivos nacionales vinculantes y sus obligaciones en materia de energías renovables, y, por otra parte, la posibilidad de optar a una ayuda económica nacional al consumo de biocarburantes.
107. De ello se desprende, según el Tribunal de Justicia, que el artículo 17 de la Directiva 2009/28 no obliga a los Estados miembros a autorizar incondicionalmente las importaciones de biocarburantes sostenibles procedentes de otros Estados miembros. (78) Siguiendo el mismo razonamiento, esta disposición tampoco exige, en mi opinión, que un Estado miembro permita sin restricción la utilización de biocarburantes y biolíquidos sostenibles, independientemente de si estos se producen en su territorio o en otro Estado miembro.
V. Conclusión
108. A tenor de lo expuesto, propongo responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Piamonte, Italia) en los siguientes términos:
«1) El artículo 6, apartados 1 y 4, de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que obliga a considerar residuo, cuando se utilice como combustible en una instalación de generación de energía térmica y eléctrica, una sustancia obtenida a partir del tratamiento químico de aceites vegetales usados que no figura en la lista de las categorías de sustancias procedentes de la biomasa autorizadas a tal fin, lista que únicamente podrá modificarse mediante la aprobación de un acto interno de alcance general. No obstante, esto solo sucederá cuando el legislador nacional declare, sin incurrir en ningún error manifiesto de apreciación:
– que las condiciones previstas en el artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva no podían cumplirse por lo que se refiere a los aceites vegetales usados cuando estos hubieran sido objeto de un tratamiento de este tipo a efectos de dicha utilización, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente, o bien
– que la verificación de que concurren tales condiciones únicamente podía llevarse a cabo mediante la adopción previa de criterios de pérdida de la condición de residuo para las sustancias de este tipo en un acto interno de alcance general y que el procedimiento de adopción de dicho acto contemplado en el Derecho nacional garantizaba la eficacia del artículo 6, apartado 1, de esta Directiva, en particular, mediante el establecimiento de plazos razonables, pudiendo iniciarse a solicitud de los poseedores de residuos interesados y estableciendo vías de recurso contra la negativa de las autoridades nacionales competentes a dar curso a dicha solicitud, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
2) El artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que somete a la normativa nacional en materia de valorización energética de residuos la utilización, como combustible en una instalación de generación de energía térmica y eléctrica, de un biolíquido derivado de residuos que no está comprendido en ninguna de las categorías inscritas en la lista de los combustibles autorizados a tal fin en virtud de dicha normativa, lista que únicamente podrá modificarse mediante la aprobación de un acto interno de alcance general cuyo procedimiento de aprobación no está coordinado con el procedimiento de autorización para la explotación de la instalación en cuestión.»