WYROK SĄDU (dziewiąta izba)
z dnia 28 stycznia 2016 r.(*)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych – Wykaz osób, podmiotów i organów, w odniesieniu do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Umieszczenie nazwiska skarżącego – Dowód zasadności umieszczenia w wykazie
W sprawie T‑331/14
Mykola Yanovych Azarov, zamieszkały w Kijowie (Ukraina), reprezentowany przez adwokatów G. Lanskiego oraz A. Eggera,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez J.P. Hixa oraz F. Naerta, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Rzeczpospolitą Polską, reprezentowana przez B. Majczynę, działającego w charakterze pełnomocnika,
oraz przez
Komisję Europejską, reprezentowaną przez S. Bartelt, D. Gauci oraz T. Scharfa, działających w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
mającej za przedmiot stwierdzenie nieważności, po pierwsze, decyzji Rady 2014/119/WPZiB z dnia 5 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie (Dz.U. L 66, s. 26; sprostowanie Dz.U. L 350, s. 15) i rozporządzenia Rady (UE) nr 208/2014 z dnia 5 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie (Dz.U. L 66, s. 1; sprostowanie Dz.U. L 350, s. 15), oraz po drugie, decyzji Rady (WPZiB) 2015/143 z dnia 29 stycznia 2015 r. zmieniającej decyzję 2014/119 (Dz.U. L 24, s. 16) i rozporządzenia Rady (UE) 2015/138 z dnia 29 stycznia 2015 r. zmieniającego rozporządzenie nr 208/2014 (Dz.U. L 24, s. 1), w zakresie, w jakim akty te dotyczą skarżącego,
SĄD (dziewiąta izba),
w składzie: G. Berardis (sprawozdawca), prezes, O. Czúcz i A. Popescu, sędziowie,
sekretarz: K. Andová, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 30 września 2015 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżący, Mykola Yanovych Azarov, był premierem Ukrainy od dnia 11 marca 2010 r. do dnia 28 stycznia 2014 r.
2 W dniu 5 marca 2014 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła na podstawie art. 29 TUE decyzję 2014/119/WPZiB w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie (Dz.U. L 66, s. 26).
3 Artykuł 1 ust. 1 i 2 decyzji 2014/119 stanowi, co następuje:
„1. Zamrożone zostają wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do lub będące w posiadaniu, dyspozycji lub pod kontrolą wymienionych w załączniku osób wskazanych jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich funduszy państwowych oraz osób odpowiedzialnych za naruszenia praw człowieka na Ukrainie, a także osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych.
2. Nie udostępnia się – bezpośrednio ani pośrednio – wymienionym w załączniku osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom, ani na ich rzecz, żadnych środków finansowych ani zasobów gospodarczych”.
4 Szczegółowe zasady stosowania środków ograniczających zostały określone w kolejnych ustępach tego artykułu.
5 W tym samym dniu Rada przyjęła na podstawie art. 215 ust. 2 TFUE rozporządzenie (UE) nr 208/2014 w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie (Dz.U. L 66, s. 1).
6 Zgodnie z decyzją 2014/119 rozporządzenie nr 208/2014 przewiduje obowiązek stosowania przedmiotowych środków ograniczających i określa szczegółowe zasady stosowania tych środków ograniczających co do istoty w sposób identyczny jak rzeczona decyzja.
7 Nazwiska osób, których dotyczą decyzja 2014/119 i rozporządzenie nr 208/2014, znajdują się w wykazie zawartym w załączniku do rzeczonej decyzji i w załączniku I do rzeczonego rozporządzenia (zwanym dalej „wykazem”) wraz z , między innymi, uzasadnieniem ich umieszczenia.
8 Nazwisko skarżącego pojawiło się w wykazie wraz z danymi identyfikacyjnymi „premier Ukrainy do stycznia 2014 r.” i następującym uzasadnieniem:
„Osoba, wobec której prowadzone jest na Ukrainie dochodzenie w związku z udziałem w przestępstwach związanych ze sprzeniewierzeniem ukraińskich środków publicznych i ich nielegalnym przesyłaniem poza Ukrainę”.
9 W dniu 6 marca 2014 r. Rada opublikowała w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszenie skierowane do osób, wobec których mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane w decyzji 2014/119 i w rozporządzeniu nr 208/2014 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją na Ukrainie (Dz.U. C 66, s. 1). Zgodnie z tym ogłoszeniem „zainteresowane osoby mogą […] złożyć wniosek do Rady (wraz z dokumentami uzupełniającymi) o ponowne rozpatrzenie decyzji o umieszczeniu ich w […] wykazie […]”. Ogłoszenie zwraca również uwagę zainteresowanych osób „na to, że mogą one zaskarżyć decyzję Rady do Sądu […] zgodnie z warunkami określonymi w art. 275 akapit drugi oraz w art. 263 akapity czwarty i szósty [TFUE]”.
10 Decyzja 2014/119 została zmieniona decyzją Rady (WPZiB) 2015/143 z dnia 29 stycznia 2015 r. (Dz.U. L 24, s. 16), która weszła w życie w dniu 31 stycznia 2015 r. Jeżeli chodzi o kryteria wskazania osób, których dotyczą sporne środki ograniczające, z art. 1 tej ostatniej decyzji wynika, że art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119 otrzymuje następujące brzmienie:
„1. Zamrożone zostają wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do lub będące w posiadaniu, dyspozycji lub pod kontrolą wymienionych w załączniku osób wskazanych jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich funduszy państwowych oraz osób odpowiedzialnych za naruszenia praw człowieka na Ukrainie, a także osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych, zgodnie z wykazem zamieszczonym w załączniku.
Do celów niniejszej decyzji do osób wskazanych jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich funduszy państwowych zalicza się osoby, wobec których organy ukraińskie wszczęły dochodzenie:
a) za defraudację ukraińskich funduszy lub aktywów państwowych lub za współudział w tych działaniach; lub
b) za wykorzystywanie stanowiska przez osobę piastującą funkcję publiczną, aby uzyskać nieuzasadnione korzyści dla siebie lub osoby trzeciej, a przez to spowodować stratę w ukraińskich funduszach lub aktywach państwowych, lub za współudział w tych działaniach”.
11 Rozporządzenie Rady (UE) 2015/138 z dnia 29 stycznia 2015 r. zmieniające rozporządzenie nr 208/2014 (Dz.U. L 24, s. 1) wprowadziło w nim zmiany zgodnie z decyzją 2015/143.
12 Decyzja 2014/119 i rozporządzenie nr 208/2014 zostały następnie zmienione decyzją Rady (WPZiB) 2015/364 z dnia 5 marca 2015 r. zmieniającą decyzję 2014/119 (Dz.U. L 62, s. 25) i rozporządzeniem wykonawczym Rady (UE) nr 2015/357 z dnia 5 marca 2015 r. w sprawie wykonania rozporządzenia nr 208/2014 (Dz.U. L 62, s. 1). Decyzją 2015/364 zmieniono art. 5 decyzji 2014/119, przedłużając stosowanie środków ograniczających względem skarżącego do dnia 6 marca 2016 r. W konsekwencji załącznik I do rozporządzenia nr 208/2014 został zastąpiony rozporządzeniem wykonawczym 2015/357.
13 Na mocy decyzji 2015/364 oraz rozporządzenia wykonawczego 2015/357 nazwisko skarżącego zostało pozostawione w wykazie wraz z danymi identyfikacyjnymi „premier Ukrainy do stycznia 2014 r.” i nowym, następującym uzasadnieniem:
„Osoba, wobec której władze Ukrainy wszczęły postępowanie karne w sprawie sprzeniewierzenia środków publicznych lub mienia publicznego”.
14 Decyzja 2015/364 i rozporządzenie wykonawcze 2015/357 zostały zaskarżone kolejną skargą, wniesioną przez skarżącego do Sądu w dniu 29 kwietnia 2015 r. (sprawa T‑215/15, Azarov/Rada).
Przebieg postępowania i żądania stron
15 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 maja 2014 r. skarżący wniósł niniejszą skargę. Złożył również wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym na podstawie art. 76a regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r.
16 Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2014 r. Sąd oddalił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym.
17 Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 28 sierpnia 2014 r. i 2 września 2014 r. Komisja Europejska i Rzeczpospolita Polska wystąpiły z wnioskiem o dopuszczenie do niniejszej sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2014 r. prezes dziewiątej izby Sądu dopuścił powyższe podmioty do sprawy w charakterze interwenientów. W wyznaczonym terminie Rzeczpospolita Polska złożyła uwagi interwenienta, a skarżący uwagi w ich przedmiocie. Komisja odstąpiła od złożenia uwag interwenienta.
18 W dniu 19 grudnia 2014 r. Rada złożyła uzasadniony wniosek w rozumieniu art. 18 ust. 4 akapit drugi instrukcji dla sekretarza Sądu o niecytowanie w publicznie dostępnych dokumentach dotyczących sprawy treści jednego z załączników do odpowiedzi na skargę.
19 W piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 marca 2015 r. skarżący dostosował swoje żądania, wnosząc także o stwierdzenie nieważności decyzji 2015/143 i rozporządzenia nr 2015/138 w zakresie, w jakim akty te go dotyczą.
20 Zarządzeniem prezesa dziewiątej izby Sądu z dnia 7 sierpnia 2015 r., po wysłuchaniu stron, sprawa niniejsza oraz sprawa T‑332/14 Azarov/Rada zostały zgodnie z art. 68 regulaminu Sądu połączone do celów ustnego etapu postępowania.
21 Strony przedstawiły swoje stanowiska oraz udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r.
22 Skarżący wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności decyzji 2014/119 i rozporządzenia nr 208/2014, jak również decyzji 2015/143 i rozporządzenia 2015/138 w zakresie, w jakom akty te go dotyczą;
– obciążenie Rady kosztami postępowania.
23 Rada, popierana przez Komisję, wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– odrzucenie dostosowania żądań skargi w zakresie, w jakim obejmuje ono decyzję 2015/143 i rozporządzenie 2015/138, z powodu braku właściwości Sądu lub z powodu niedopuszczalności;
– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
24 Rzeczpospolita Polska wnosi zasadniczo o oddalenie skargi.
Co do prawa
W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności decyzji 2014/119 i rozporządzenia nr 208/2014 w zakresie, w jakim akty te dotyczą skarżącego.
W przedmiocie dalszego istnienia interesu prawnego skarżącego
25 Jak wskazano w pkt 12 i 13 powyżej, decyzją 2015/364 i rozporządzeniem wykonawczym 2015/357 zmieniono powód umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazie i przedłużono stosowanie wobec niego środków ograniczających do dnia 6 marca 2016 r.
26 W swoich uwagach dotyczących pisma dostosowującego żądania Rada wyraziła wątpliwości co dalszego istnienia interesu prawnego skarżącego w odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności decyzji 2014/119 i rozporządzenia nr 208/2014 w zakresie, w jakim akty te go dotyczą, i pozostawiła tę kwestię ocenie sądu.
27 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno przedmiot sporu, jak i interes prawny strony skarżącej muszą istnieć, pod rygorem umorzenia postępowania, do momentu wydania orzeczenia sądowego, co oznacza, że skarga powinna w efekcie móc doprowadzić do poprawy sytuacji strony, która ją wniosła (zob. wyrok z dnia 6 czerwca 2013 r., Ayadi/Komisja, C‑183/12 P, EU:C:2013:369, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
28 Ponadto z orzecznictwa wynika, że nawet jeśli uznanie niezgodności z prawem zaskarżonego aktu nie może jako takie naprawić szkody materialnej lub naruszenia życia prywatnego, o tyle jest jednak w stanie zrehabilitować zainteresowaną osobę lub stanowić jakąś formę zadośćuczynienia za krzywdę, której doznała z powodu tej niezgodności z prawem, oraz w ten sposób uzasadnić dalsze istnienie jej interesu prawnego (wyrok z dnia 28 maja 2013 r., Abdulrahim/Rada i Komisja, C‑239/12 P, Zb.Orz., EU:C:2013:331, pkt 70–72).
29 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że – jak zaznaczył skarżący w piśmie dostosowującym żądania oraz na rozprawie – jego publiczne wskazanie jako osoby, wobec której wszczęto na Ukrainie postępowanie karne dotyczące czynów polegających na sprzeniewierzeniu funduszy publicznych, może w szczególności szkodzić jego reputacji jako polityka i człowieka interesów.
30 Należy wskazać, że – jak podkreślił skarżący na rozprawie – uznanie niezgodności z prawem decyzji 2014/119 i rozporządzenia nr 208/2014 może stanowić podstawę następczego powództwa o naprawienie szkody doznanej z powodu tych aktów w okresie ich obowiązywania, to jest w okresie od dnia 5 marca 2014 r. do dnia 6 marca 2015 r. (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 28 wyrok Abdulrahim/Rada i Komisja, EU:C:2013:331, pkt 82).
31 W tej kwestii należy stwierdzić, że – wbrew twierdzeniom Rady – okoliczność, że decyzja 2014/119 i rozporządzenie nr 208/2014 już nie obowiązują, ponieważ zostały w odniesieniu do skarżącego zmienione decyzją 2015/364 i rozporządzeniem wykonawczym 2015/357, nie może być uznana za równoważną z ewentualnym stwierdzeniem przez Sąd aktów pierwotnie przyjętych, ponieważ zmiana ta nie jest uznaniem ich niezgodności z prawem (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 11 czerwca 2014 r., Syria International Islamic Bank/Rada, T‑293/12, EU:T:2014:439, pkt 36–41 i przytoczone tam orzecznictwo).
32 Należy zatem stwierdzić, że interes prawny skarżącego nadal istnieje, mimo zmiany w stosunku do niego decyzji 2014/119 i rozporządzenia nr 208/2014 na mocy decyzji 2015/364 i rozporządzenia wykonawczego 2015/357, które zresztą są przedmiotem kolejnej skargi (zob. pkt 14 powyżej).
W przedmiocie zasadności żądania stwierdzenia nieważności decyzji 2014/119 i rozporządzenia nr 208/2014 w zakresie, w jakim akty te dotyczą skarżącego
33 Na poparcie skargi skarżący podnosi pięć zarzutów. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia. Zarzut drugi dotyczy naruszenia praw podstawowych. Zarzut trzeci dotyczy nadużycia władzy. Zarzut czwarty dotyczy naruszenia zasady dobrej administracji, natomiast piąty – oczywistego błędu w ocenie.
34 W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należy zbadać zarzut piąty.
35 Na poparcie zarzutu piątego skarżący zasadniczo podnosi, że przyjęcie względem niego środków ograniczających nastąpiło mimo braku wystarczająco solidnej podstawy faktycznej.
36 Zdaniem skarżącego decyzja 2014/119 i rozporządzenie nr 208/2014 zawierają jedynie bardzo zwięzłe uzasadnienie umieszczenia jego nazwiska w wykazie, ograniczające się do wskazania, że prowadzone jest wobec niego na Ukrainie dochodzenie w związku z udziałem w przestępstwach związanych ze sprzeniewierzeniem ukraińskich środków publicznych i ich nielegalnym przesyłaniem poza Ukrainę. Bardziej konkretnie podnosi on, że Rada, w sposób oczywisty opierając się dla potrzeb uzasadnienia rzeczonego umieszczenia w wykazie jedynie na fakcie, że zajmował on na Ukrainie stanowisko polityczne, podczas gdy nie był on nawet objęty na Ukrainie postępowaniem karnym dotyczącym udziału w rzeczonych przestępstwach, dopuściła się oczywistego błędu w ocenie. Ponadto jego zdaniem jedyny powód wskazany dla celów uzasadnienia tego umieszczenia w wykazie jest niejasny i ogólny, gdyż zarzuty nie są wystarczająco sprecyzowane ani co czasu, ani co do miejsca, ani co do istoty jego udziału w podnoszonych przestępstwach.
37 W replice skarżący kwestionuje argument Rady, zgodnie z którym rozpatrywane środki ograniczające mają na celu uniemożliwienie nielegalnego wykorzystania funduszy publicznych, ponieważ po pierwsze, nie mają one skutku prewencyjnego, a po drugie – taki cel nie mógłby w żadnym razie uzasadnić umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazie. Podnosi on również, że pismo biura prokuratora generalnego Ukrainy do wysokiego przedstawiciela Unii Europejskiej do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa z dnia 3 marca 2014 r. (zwane dalej „pismem z dnia 3 marca 2014 r.”) nie stanowi wystarczająco solidnej podstawy faktycznej.
38 W odpowiedzi na argument podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską w uwagach interwenienta skarżący twierdzi, że w czasie, gdy pismo z dnia 3 marca 2014 r. było wysyłane, nie toczyło się żadne postępowanie dotyczące sprzeniewierzenia funduszy publicznych. Jego zdaniem pogląd taki znajduje potwierdzenie w pismach biura prokuratora generalnego Ukrainy z dnia 8 lipca i 10 października 2014 r. Pierwsze z nich ma bowiem wskazywać inne przestępstwa, drugie natomiast – dotyczyć postępowania wszczętego dopiero po przyjęciu rozpatrywanych środków ograniczających.
39 Rada odpowiada, że z motywów decyzji 2014/119 i rozporządzenia nr 208/2014, jak również z ogólnego kontekstu, w jakim akty te zostały przyjęte, wynika, że miały one na celu konsolidację i wsparcie praworządności, w tym pomoc organom ukraińskim w zwalczaniu korupcji i sprzeniewierzania funduszy należących do państwa. Wśród tych celów znajduje się jej zdaniem również cel polegający na uniemożliwieniu bezprawnego wykorzystywania funduszy publicznych, w szczególności przez osoby, które zajmowały lub zajmują na Ukrainie stanowiska związane z polityką.
40 Rada uważa więc, że powody umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazie poparte są wystarczająco solidną podstawą prawną i są zgodne z orzecznictwem. Powody te opierają się bowiem na piśmie z dnia 3 marca 2014 r. informującym Radę, że prowadzone są dochodzenia mające za przedmiot udział między innymi skarżącego w przestępstwach związanych ze sprzeniewierzeniem funduszy publicznych i ich nielegalnym przesyłaniem poza Ukrainę, co zdaniem Rady odpowiada uzasadnieniu dotyczącemu skarżącego w decyzji 2014/119 w rozporządzeniu nr 208/2014.
41 Ponadto uważa ona, że bardziej rygorystyczne wymogi mogłyby zaszkodzić skuteczności środków ograniczających zastosowanych w następstwie sprzeniewierzenia funduszy publicznych. Rada uważa, że należy dokonać rozróżnienia między z jednej strony dochodzeniami toczącymi się na Ukrainie, w których skarżący będzie mógł odpierać kierowane na niego podejrzenia zgodnie z przepisami ukraińskiej procedury karnej, a z drugiej strony – środkami ograniczającymi przyjmowanym na poziomie Unii Europejskiej, które są ograniczone w czasie i odwracalne. W tym kontekście, jej zdaniem, w dziedzinie zamrażania środków finansowych z powodu sprzeniewierzenia funduszy publicznych konieczne są środki pilne, ponieważ w przeciwnym razie istniałoby niebezpieczeństwo przesłania ich poza terytorium Unii i w rezultacie cel rzeczonych środków nie zostałby osiągnięty.
42 Rzeczpospolita Polska podnosi zasadniczo argumenty w znacznym stopniu zbieżne z argumentami Rady. W szczególności uważa ona, że Rada posiadała w niniejszej sprawie konkretne dowody na to, że wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie karne oraz że w świetle dostarczonych dowodów prawidłowość podnoszonych okoliczności faktycznych nie budziła wątpliwości
43 Należy przypomnieć, że o ile Rada dysponuje szerokim zakresem uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do kryteriów ogólnych podlegających uwzględnieniu przy stosowaniu środków ograniczających, o tyle skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej przez art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wymaga, by w ramach kontroli zgodności z prawem powodów uzasadniających decyzję o umieszczeniu lub pozostawieniu nazwiska określonej osoby w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi sąd Unii upewnił się, że decyzja ta, mająca dla tej osoby skutek indywidualny, opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Oznacza to sprawdzenie okoliczności faktycznych podnoszonych w uzasadnieniu, które leży u podstaw rzeczonej decyzji, tak aby kontrola sądowa nie była ograniczona do oceny abstrakcyjnego prawdopodobieństwa przywołanych powodów, ale dotyczyła tego, czy powody te – lub co najmniej jeden z nich, uważany za sam w sobie wystarczający do wsparcia tej decyzji – są wykazane w sposób wystarczająco precyzyjny i konkretny (zob. wyrok z dnia 21 kwietnia 2015 r., Anbouba/Rada, C‑605/13 P, Zb.Orz., EU:C:2015:248, pkt 41, 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
44 W niniejszej sprawie należy zauważyć, że kryterium zawarte w art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119 przewiduje, że środki ograniczające są stosowane wobec osób wskazanych jako odpowiedzialne za czyny polegające na defraudacji funduszy publicznych. Ponadto z motywu 2 rzeczonej decyzji wynika, że Rada zastosowała te środki „w celu konsolidacji i wsparcia praworządności […] na Ukrainie”.
45 Nazwisko skarżącego zostało umieszczone w wykazie z tego powodu, że jest on „[o]sob[ą], wobec której prowadzone jest na Ukrainie dochodzenie w związku z udziałem w przestępstwach związanych ze sprzeniewierzeniem ukraińskich środków publicznych i ich nielegalnym przesyłaniem poza Ukrainę”. Wynika stąd, że Rada uznała, iż w związku z jego domniemanym zaangażowaniem w czyny polegające na sprzeniewierzeniu funduszy publicznych skarżący był objęty postępowaniem wyjaśniającym lub dochodzeniem wstępnym, które nie zakończyło się (lub jeszcze się nie zakończyło) formalnym oskarżeniem.
46 Na poparcie tego powodu umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazie Rada przytacza pismo z dnia 3 marca 2014 r., a także inne dowody, późniejsze niż decyzja 2014/119 i rozporządzenie nr 208/2014.
47 W pierwszej części pisma z dnia 3 marca 2014 r. wskazano, że „ukraińskie organy ścigania” wszczęły pewną liczbę postępowań karnych w celu zbadania czynów przestępczych popełnionych przez byłych wysokich urzędników, których nazwiska są wymienione tuż poniżej, wobec których dochodzenie prowadzone w sprawie wspomnianych przestępstw pozwoliło na wykazanie faktu sprzeniewierzenia znacznych kwot i późniejszego nielegalnego przesłania poza terytorium Ukrainy.
48 W drugiej części pisma z dnia 3 marca 2014 r. dodano, że „dochodzenie potwierdza udział innych wysokich urzędników reprezentujących poprzednie władze w tym samym rodzaju przestępstw” i że przewiduje się szybkie poinformowanie ich o wszczęciu dochodzenia. Nazwiska tych innych wysokich urzędników, w tym skarżącego, są również wymienione tuż poniżej.
49 W świetle akt sprawy należy zauważyć, że pismo z dnia 3 marca 2014 r. jest jedynym spośród dowodów przedstawionych przez Radę w niniejszym postępowaniu, który pochodzi z okresu poprzedzającego decyzję 2014/119 i rozporządzenie nr 208/2014. W konsekwencji zgodność z prawem tych aktów należy rozpatrywać w świetle tego jedynego dowodu.
50 Należy zatem ustalić, czy pismo z dnia 3 marca 2014 r. należy uznać za wystarczający dowód dla poparcia twierdzenia, że skarżący został wskazany „jako odpowiedzialny za defraudację ukraińskich funduszy państwowych” w rozumieniu art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119.
51 Tymczasem pismo z dnia 3 marca 2014 r., mimo iż – jak podkreśla Rada – pochodzi od wysokiej rangi organu wymiaru sprawiedliwości państwa trzeciego, to jest biura prokuratora generalnego Ukrainy, zawiera jedynie ogólne i rodzajowe stwierdzenie wiążące nazwisko skarżącego, obok nazwisk innych byłych wysokich urzędników ukraińskich, z dochodzeniem, które zasadniczo wykazało istnienie czynów polegających na sprzeniewierzeniu funduszy publicznych. Pismo nie zawiera bowiem żadnej dokładnej informacji dotyczącej tego, jakie czyny były przedmiotem badania w dochodzeniu prowadzonym przez organy ukraińskie, a tym bardziej dotyczącej indywidualnej, choćby domniemanej odpowiedzialności skarżącego w związku z tymi czynami.
52 Prawdą jest, że – jak podnosi Rada – sąd Unii orzekł, w kontekście środków ograniczających, że wskazanie danej osoby jako odpowiedzialnej za przestępstwo nie oznacza koniecznie skazania za takie przestępstwo (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 marca 2015 r., Ezz i in./Rada, C‑220/14 P, Zb.Orz., EU:C:2015:147, pkt 72; z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada, T‑256/11, Zb.Orz., EU:T:2014:93, pkt 57–61).
53 Jednak w okolicznościach spraw, które znalazły się u podstawy orzeczeń przytoczonych w pkt 52 powyżej, wobec skarżących wydane zostało przynajmniej postanowienie prokuratora generalnego odnośnego państwa trzeciego o zajęciu ich aktywów, zatwierdzone przez sąd karny (ww. w pkt 52 wyrok Ezz i in./Rada, EU:T:2014:93, pkt 132). W konsekwencji zastosowanie środków ograniczających wobec skarżących w tamtych sprawach opierało się na konkretnych okolicznościach faktycznych, o których dowiedziała się Rada
54 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, po pierwsze. że Rada nie dysponowała informacjami dotyczących czynów lub zachowań konkretnie zarzucanych skarżącemu przez organy ukraińskie, a po drugie – że pismo z dnia 3 marca 2014 r., na które Rada się powołuje, nawet jeżeli rozpatrywać je w kontekście, w jaki się ono wpisuje, nie może stanowić wystarczająco solidnej podstawy faktycznej w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 43 powyżej, by umieścić nazwisko skarżącego w wykazie z tego powodu, że został on wskazany „jako odpowiedzialny” za sprzeniewierzenie funduszy publicznych.
55 Niezależnie od etapu postępowania, jakie miało toczyć się wobec skarżącego, Rada nie mogła zastosować wobec niego środków ograniczających, nie wiedząc, jakie konkretnie czyny polegające na sprzeniewierzeniu funduszy publicznych zarzucały mu organy ukraińskie. Dopiero bowiem po uzyskaniu informacji o tych czynach, Rada byłaby w stanie wykazać, czy mogły one, po pierwsze, zostać zakwalifikowane jako sprzeniewierzenie funduszy publicznych, a po drugie, czy mogły one zagrozić na Ukrainie praworządności, której konsolidacja i wspieranie stanowią, jak przypomniano w pkt 44 powyżej, cel stosowania rozpatrywanych środków ograniczających.
56 Zresztą to do właściwego organu Unii należy – w razie zakwestionowania – wykazanie zasadności powodów wysuniętych przeciwko konkretnej osobie, a nie do tej osoby przedstawienie dowodu negatywnego braku zasadności wspomnianych powodów (wyroki: z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, Zb.Orz., EU:C:2013:518, pkt 120, 121; z dnia 28 listopada 2013 r., Rada/Fulmen i Mahmoudian, C‑280/12 P, Zb.Orz., EU:C:2013:775, pkt 65, 66).
57 W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że umieszczenie nazwiska skarżącego w wykazie nie spełnia określonych w decyzji 2014/119 kryteriów wskazania osób objętych środkami spornymi ograniczającymi.
58 Należy zatem uwzględnić skargę w zakresie, w jakim zmierza ona do uzyskania stwierdzenia nieważności decyzji 2014/119 w części dotyczącej skarżącego, bez potrzeby wypowiadania się w przedmiocie pozostałych podniesionych przez niego zarzutów ani rozpoznania jego wniosku o zastosowanie środków organizacji postępowania.
59 Z tych samych przyczyn należy stwierdzić nieważność rozporządzenia 208/2014 w zakresie, w jakim dotyczy ono skarżącego.
W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności decyzji 2015/143 i rozporządzenia nr 2015/138 w zakresie, w jakim akty te dotyczą skarżącego
60 W piśmie dostosowującym żądania skarżący domaga się również stwierdzenia nieważności decyzji 2015/143 i rozporządzenia 2015/138, zasadniczo w zakresie, w jakim zmieniają one, odpowiednio, art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119 i art. 3 rozporządzenia nr 208/2014.
61 W uwagach w przedmiocie pisma dostosowującego żądania Rada podnosi, po pierwsze, że Sąd – w świetle art. 275 TFUE – nie jest właściwy do rozpoznania skargi na decyzję 2015/143, która została przyjęta na podstawie art. 29 TUE, a po drugie, że rozszerzenie zakresu żądań na tę decyzję oraz na rozporządzenie 2015/138 jest niedopuszczalne z powodu braku legitymacji procesowej skarżącego. Ponadto Rada, popierana przez Komisję, podnosi, że pismo skarżącego nie zawiera żadnego przedstawienia zarzutów w rozumieniu art. 21 Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 44 § 1 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r.
62 Jeżeli chodzi, na wstępie, o kwestię właściwości sądu Unii, to należy przypomnieć, że art. 275 akapit drugi TFUE wyraźnie przewiduje, że – w drodze odstępstwa od postanowień akapitu pierwszego tego artykułu – sąd Unii jest właściwy do „orzekania w sprawie skarg wniesionych na warunkach przewidzianych w artykule 263 akapit czwarty [TFUE], dotyczących kontroli legalności decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 traktatu [UE]”. Postanowienie to zatem, wbrew twierdzeniom Rady, obejmuje ogół decyzji Rady dotyczących środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych, wchodzących w zakres tytułu V rozdział 2 traktatu UE, niezależnie od tego, czy są to decyzje o charakterze generalnym, czy decyzje indywidualne. W szczególności nie wyklucza ono możliwości zakwestionowania, w ramach pisma dostosowującego żądania, zgodności z prawem przepisu o charakterze generalnym na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności indywidualnego środka ograniczającego (zob. podobnie wyrok z dnia 4 września 2015 r., NIOC i in./Rada, T‑577/12, będący przedmiotem odwołania, EU:T:2015:596, pkt 93, 94)
63 Tym samym, wbrew twierdzeniom Rady, Sąd jest właściwy do zbadania zgodności z prawem decyzji 2015/143, w zakresie, w jakim zmienia ona art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119.
64 Jeżeli chodzi następnie o zarzut niedopuszczalności wywodzony z braku legitymacji procesowej skarżącego, to należy zauważyć, że decyzja 2014/119 i rozporządzenie nr 208/2014 zostały zmienione decyzją 2015/143 i rozporządzeniem 2015/138 wyłącznie w zakresie, w jakim uściślone zostały kryteria wskazania dla celów objęcia zamrożeniem środków finansowych osób odpowiedzialnych za defraudację ukraińskich funduszy państwowych.
65 Decyzja 2015/143 i rozporządzenie 2015/138 nie wskazują imiennie skarżącego ani nie zostały przyjęte w następstwie dokonania pełnego przeglądu wykazów osób objętych środkami ograniczającymi. Akty te dotyczą bowiem jedynie generalnych kryteriów umieszczenia w wykazie, mających zastosowanie w obiektywnie określonych sytuacjach i wywołujących skutki prawne względem osób i podmiotów wskazanych w sposób ogólny i abstrakcyjny, a nie dotyczą umieszczenia w wykazie nazwiska skarżącego. W konsekwencji nie dotyczą one skarżącego ani bezpośrednio, ani indywidualnie, a temu ostatniemu nie przysługuje legitymacja, co podniosła na rozprawie Rada, do dostosowania żądań w celu domagania się stwierdzenia ich nieważności (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2013 r., Bank Refah Kargaran/Rada, T‑24/11, Zb.Orz., EU:T:2013:403, pkt 50).
66 Ponadto zmiany generalnego kryterium umieszczenia w wykazie wprowadzone decyzją 2015/143 i rozporządzeniem 2015/138 nie są istotne dla celów oceny zgodności z prawem umieszczenia w wykazie nazwiska skarżącego, co Rada uczyniła wyłącznie na podstawie kryterium zawartego w art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119 (zob. pkt 44 powyżej).
67 W świetle powyższych rozważań skargę, w zakresie, w jakim skierowana jest ona przeciwko decyzji 2015/143 i rozporządzeniu 2015/138, należy odrzucić, bez potrzeby rozstrzygania w przedmiocie drugiego zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Radę i Komisję.
W przedmiocie skutków w czasie stwierdzenia częściowej nieważności decyzji 2014/119
68 Na wypadek gdyby Sąd stwierdził nieważność decyzji 2014/119 w zakresie, w jakim dotyczy ona skarżącego, Rada uważa za konieczne utrzymanie jej skutków wobec skarżącego w mocy – zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE – do czasu, gdy skuteczne stanie się stwierdzenie częściowej nieważności rozporządzenia nr 208/2014, a to w celu zagwarantowania pewności prawa, jak również spójności i jednolitości porządku prawnego.
69 Skarżący nie zgadza się z tą argumentacją.
70 Należy przypomnieć, że decyzja 2014/119 została zmieniona decyzją 2015/364, na mocy której zastąpiono wykaz począwszy od dnia 7 marca 2015 r. oraz przedłużono stosowanie środków ograniczających w odniesieniu do skarżącego do dnia 6 marca 2016 r. Wskutek tych zmian nazwisko skarżącego zostało pozostawione w wykazie z nowym powodem uzasadniającym to umieszczenie (zob. pkt 12, 13 powyżej).
71 Tym samym obecnie skarżący jest objęty nowym środkiem ograniczającym. Wynika stąd, że stwierdzenie nieważności decyzji 2014/119 w zakresie, w jakim dotyczy ona skarżącego, nie powoduje usunięcia umieszczenia jego nazwiska w wykazie.
72 W konsekwencji nie jest konieczne pozostawienie w mocy skutków decyzji 2014/119 w zakresie, w jakim dotyczy ona skarżącego.
W przedmiocie kosztów
73 Zgodnie z art. 134 § 2 regulaminu postępowania jeżeli więcej niż jedna strona przegrała sprawę, Sąd rozstrzyga o podziale kosztów.
74 W niniejszej sprawie skoro Rada przegrała sprawę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zawartego w skardze, należy, zgodnie z żądaniem skarżącego, obciążyć ją kosztami związanymi z tym żądaniem. Ponieważ skarżący przegrał sprawę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zawartego w piśmie dostosowującym żądania, należy obciążyć go związanymi z nim kosztami, zgodnie z żądaniem Rady.
75 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie oraz instytucje, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. W związku z tym Rzeczpospolita Polska i Komisja pokrywają własne koszty postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Rady 2014/119/WPZiB z dnia 5 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie oraz rozporządzenia Rady (UE) nr 208/2014 z dnia 5 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie w zakresie, w jakim akty te dotyczą Mykoly Yanovycha Azarova.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje odrzucona.
3) Rada Unii Europejskiej zostaje obciążona, poza własnymi kosztami, również kosztami poniesionymi przez M. Azarova w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zawartego w skardze.
4) Mykola Azarov zostaje obciążony, poza własnymi kosztami, również kosztami poniesionymi przez Radę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zawartego w piśmie dostosowującym żądania.
5) Komisja Europejska i Rzeczpospolita Polska pokrywają własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 28 stycznia 2016 r.
Podpisy