KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 10. oktoobril 2017(1)
Kohtuasi C‑363/16
Euroopa Komisjon
versus
Kreeka Vabariik
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Riigiabi – Tagasinõudekohustus – ELTL artikli 108 lõige 2 – Meetmed, mis liikmesriikidel tuleb võtta – Pankrotimenetlused – Õigusvastase riigiabi registreerimine võlanimekirjas – Ettevõtja tegevuse lakkamine – Ettevõtja varade avalike enampakkumiste peatamine
1. Veebruaris 2012 võttis Euroopa Komisjon vastu otsuse,(2) milles ta tunnistas teatavad Kreeka meetmed, millega anti rahalist toetust aktsiaseltsile United Textiles S.A., siseturuga kokkusobimatuks riigiabiks ja kohustas Kreekat selle abi tagasi nõudma. Nüüd palub ta ELTL artikli 108 lõike 2 alusel tuvastada, et Kreeka ei ole seda otsust ette nähtud tähtaja jooksul täitnud.
2. Kreeka väidab, et kuna juulis 2012 kuulutati kohtumäärusega välja selle abi saaja pankrot ja tema tegevus on lakanud, on kadunud ka õigusvastase riigiabi saajale kasulik olnud konkurentsimoonutus. Seega on Kreeka võtnud kõik otsuse täitmiseks vajalikud meetmed ega ole seda rikkunud.
Õiguslik kontekst
3. ELTL artikli 108 lõikes 2 on sätestatud:
„Kui komisjon leiab pärast asjassepuutuvatelt isikutelt selgituste küsimist, et riigi poolt või riigi ressurssidest antav abi ei sobi siseturuga kokku artikli 107 järgi või et sellist abi kasutatakse valel eesmärgil, siis otsustab komisjon, et asjassepuutuv riik peab säärase abi lõpetama või muutma seda komisjoni määratud tähtaja jooksul.
Kui asjassepuutuv riik ei täida ette nähtud tähtaja jooksul komisjoni otsust, võib komisjon või mõni teine huvitatud riik erandina artiklite 258 ja 259 sätetest anda asja otse Euroopa Liidu Kohtusse.
[…]“
4. Määruses nr 659/1999(3) olid sätestatud üksikasjalikud eeskirjad õigusvastast riigiabi käsitlevate õigusaktide kohaldamiseks.
5. Selle määruse põhjenduses 6 oli märgitud, et „vastavalt [ELL artikli 4 lõikele 3] on liikmesriigid kohustatud tegema koostööd komisjoniga ja esitama sellele kogu vajaliku teabe, et komisjon saaks täita talle käesoleva määrusega pandud kohustusi“.
6. Põhjenduses 13 on ette nähtud:
„Ebaseadusliku abi puhul, mis ei sobi ühisturuga kokku, tuleks taastada tõhus konkurents; sel eesmärgil on vaja, et abi, sealhulgas ka intressid, tuleb viivitamata tagastada; tagastamine peab toimuma vastavalt siseriiklikus õiguses kehtivale korrale; selle korra kohaldamine ei tohiks komisjoni otsuse kohest ja efektiivset täitmist takistades raskendada tõhusa konkurentsi taastamist; selle tulemuse saavutamiseks peaksid liikmesriigid võtma komisjoni otsuse mõjususe tagamiseks kõik vajalikud meetmed“.
7. Sama määruse artiklis 14 „Abi tagastamine“ oli sätestatud:
„1. Kui ebaseadusliku abi korral tehakse negatiivne otsus, nõuab komisjon, et kõnealune liikmesriik peab võtma kõik vajalikud meetmed, et abisaajalt abi tagasi saada […]. Komisjon ei nõua abi tagastamist, kui see on vastuolus [liidu] õiguse üldpõhimõttega.
[…]
3. Ilma et see piiraks Euroopa [Liidu] Kohtu poolt vastavalt [ELTL artiklile 278] tehtud korralduste kohaldamist, toimub tagastamine viivitamata ja vastavalt kõnealuse liikmesriigi siseriiklikus õiguses kehtivale korrale, tingimusel et see võimaldab komisjoni otsuse kohest ja tõhusat täitmist. Sel eesmärgil ja juhuks, kui toimub siseriikliku kohtu menetlus, peavad kõnealused liikmesriigid võtma kõik vajalikud ja nende vastavas õigussüsteemis kättesaadavad meetmed, sealhulgas ajutised meetmed, ilma et see piiraks [liidu] õiguse kohaldamist.“
Vaidluse taust ja tagasinõudeotsus
8. United Textiles on Kreeka aktsiaselts, mis tootis rõivaid, kiudusid ja kangaid. Tagasinõudeotsuse põhjendustes on märgitud, et vähemalt alates aastast 2004 on tema olukord pidevalt halvenenud ning tema vabrikud ei ole käibekapitali puuduse tõttu töötanud alates 2008. aastast. Alates 2008. aastast on peaaegu kõik tema pangalaenude tagasimaksed hilinenud. Aktsiaseltsi aastaaruannete andmetel on tootmistegevus alates 2009. aasta märtsist peaaegu täies ulatuses peatunud ning alates veebruarist 2010 on tema aktsiatega kauplemine Ateena börsil peatatud.(4)
9. Aastal 2007 andis Kreeka aktsiaseltsile United Textiles garantii seoses varasema laenu maksegraafiku koostamisega ja uue pangalaenu andmisega (edaspidi „2007. aasta garantii“). Aastal 2009 koostas Kreeka maksegraafiku aktsiaseltsil ajavahemikus 2004–2009 tekkinud sotsiaalkindlustuse võla tasumiseks (edaspidi „2009. aasta maksegraafiku koostamine“).(5)
10. Komisjon võttis 22. veebruaril 2012 vastu tagasinõudeotsuse, mille ta tegi Kreekale teatavaks 23. veebruaril 2012. Selle otsuse artikli 1 lõikes 1 märkis komisjon, et 2007. aasta garantii ja 2009. aasta maksegraafik on siseturuga kokkusobimatu õigusvastane riigiabi.(6) Õigusvastase riigiabi kogusummaks hindas ta 30,57 miljonit eurot.(7)
11. Artikkel 2 kohustas Kreekat õigusvastase riigiabi aktsiaseltsilt United Textiles koos intressiga tagasi nõudma.
12. Artiklis 3 oli ette nähtud, et abi tuleb tagasi nõuda viivitamata ja tõhusalt ning tagasinõudeotsus tuleb rakendada nelja kuu jooksul pärast selle teatavakstegemise kuupäeva.
13. Peale selle kohustas artikli 4 lõige 1 Kreekat esitama kahe kuu jooksul pärast tagasinõudeotsuse teatavakstegemist järgmise teabe:
„a) abisaajalt tagasi nõutav kogusumma (põhisumma ja intressid);
b) [tagasinõudeotsuse] täitmiseks juba võetud ja kavandatud meetmete üksikasjalik kirjeldus;
c) dokumendid, mis tõendavad, et abisaajatele on antud korraldus abi tagasi maksta“.
14. Artikli 4 lõikes 2 oli ette nähtud, et „Kreeka teavitab komisjoni [tagasinõudeotsuse] täitmiseks võetud riiklike meetmete rakendamisest, kuni […] abi on lõplikult tagastatud. Komisjoni taotlusel esitab Kreeka viivitamata teabe [tagasinõudeotsuse] täitmiseks juba võetud ja kavandatud meetmete kohta. Ta esitab ka üksikasjalikud andmed abisaajalt juba tagasi saadud abisummade ja intresside kohta“.
15. Pärast tagasinõudeotsuse teatavakstegemist tõendasid pädevad Kreeka ametiasutused 21. juunil 2012 võlga summas 19 181 729,10 eurot (mis vastas 2007. aasta garantiile). Polymeles Protodikeio Athinon’i (Ateena esimese astme kohus, Kreeka) otsusega kuulutati 19. juulil 2012 välja aktsiaseltsi United Textiles pankrot.
16. Pädevad Kreeka ametiasutused tõendasid 29. augustil 2012 täiendavalt võlga summas 15 827 427,78 eurot (mis vastas 2009. aasta maksegraafikule).
17. Nimetatud võlgadest teatati maksejõuetusregistrile 3. augustil 2012 (2007. aasta garantii) ja 14. septembril 2012 (2009. aasta maksegraafiku koostamine).
18. Esimene võlausaldajate koosolek peeti 18. detsembril 2012. Viimane teade tagasinõudmisele kuuluvast abist tekkinud võlgade kohta esitati 7. veebruaril 2013. Võlanimekiri vormistati lõplikult 11. septembril 2013.
19. Alates 2013. aastast müüdi aktsiaseltsi United Textiles vara avalikel enampakkumistel.
20. Ajavahemikus mai 2012 kuni mai 2015 vahetasid komisjon ja Kreeka mitmeid kirju tagasinõudeotsuse täitmise ja pankrotimenetluse käigu kohta.
21. Aktsiaseltsi United Textiles pankrotihaldur teatas 7. ja 17. detsembri 2015. aasta e‑kirjades komisjonile, et Kreeka püüab aktsiaseltsi majandustegevust taasalustada, ja küsis komisjonilt, mil määral ta seda projekti toetab. Komisjon palus 18. detsembri 2015. aasta kirjas Kreekal selgitada, kas on olemas projekt aktsiaseltsi United Textiles pankrotimenetluse peatamiseks ja majandustegevuse taasalustamiseks.
22. Presidendi 30. detsembri 2015. aasta dekreetseadusega (edaspidi „dekreetseadus“) määrati, et „avalikud enampakkumised aktsiaseltsi […] [United Textiles] varade müügiks peatatakse kuueks kuuks alates dekreetseaduse riigi teatajas avaldamise päevast“.(8)
23. Kreeka vastas komisjoni 18. detsembri 2015. aasta kirjale 19. jaanuaril 2016, kinnitades, et varade müük on peatatud. Ta esitas komisjonile selles küsimuses lisateavet 11. aprilli 2016. aasta kirjas.
24. Aktsiaseltsi varade müük avalikul enampakkumisel peatati tegelikult alates dekreetseaduse avaldamise kuupäevast kuueks kuuks, kuni 30. juunini 2016. Kreeka valitsus kinnitas kohtuistungil, et aktsiaseltsi United Textiles varade müük enampakkumisel algas septembris 2016 uuesti.
Menetlus ja poolte nõuded
25. Komisjon esitas 30. juunil 2016 käesoleva hagi.
26. Komisjon palub Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Kreeka ei ole võtnud ette nähtud tähtaja jooksul kõiki meetmeid, mida oli vaja tagasinõudeotsuse artikli 1 lõikes 1 õigusvastaseks ja siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud riigiabi tagasinõudmiseks selle saajalt, ega andnud Euroopa Komisjonile selle otsuse artikli 4 kohaselt piisavalt teavet võetud meetmete kohta, on Kreeka rikkunud selle otsuse artiklitest 2, 3 ja 4 ning Euroopa Liidu toimimise lepingust tulenevaid kohustusi.
27. Kohtuistungil 21. juunil 2017 esitasid Kreeka valitsus ja komisjon suulised seisukohad ning vastasid Euroopa Kohtu küsimustele.
28. Komisjon märkis oma hagis, et „formaalsest vaatenurgast“ ei ole Kreeka taganud otsusest tulenevate kohustuste täitmist ette nähtud tähtaja lõpuks (vt käesoleva ettepaneku punkt 39). Suurema osa oma kirjalikest ja suulistest seisukohtadest pühendas ta aga aktsiaseltsi varade müügi peatamisele kolm aastat hiljem, 30. detsembril 2015.
29. Kui komisjonil paluti kohtuistungil täpsustada, milles seisneb tema väitel Kreeka kohustuste täitmata jätmine, osutas ta kolmele peamisele aspektile, milles Kreeka on tema arvates tagasinõudeotsust rikkunud, nimelt: 1) jättes abi tagasi nõudmata otsuses ette nähtud neljakuulise tähtaja jooksul (aktsiaseltsi United Textiles pankrot kuulutati välja pärast selle tähtaja möödumist); 2) jättes komisjonile andmata täieliku teabe õigusvastase riigiabi tagasinõudmise käigust sellega, et ta ei esitanud komisjonile tagasinõudeotsuse artikli 4 lõikes 1 ette nähtud teavet kahe kuu jooksul alates selle otsuse teatavakstegemisest, aga ka sellega, et ta ei teatanud komisjonile, et avalikud enampakkumised olid detsembris 2015 peatatud; ning 3) peatades dekreetseadusega aktsiaseltsi United Textiles varade avalikud enampakkumised.
Sissejuhatavad märkused
30. Kõigepealt on oluline selgitada mõningaid ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetluse aspekte, selles menetluses rikkumise esinemise kohta hinnangu andmisel asjasse puutuvat kuupäeva ning liikmesriikidele tagasinõudeotsusega seatava kohustuse laadi.
ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetlus ja tõendamiskoormis
31. Kui liikmesriik tagasinõudeotsust ei täida, võib komisjon või teine liikmesriik erandina ELTL artiklitest 258 ja 259 anda asja ELTL artikli 108 lõike 2 teise lõigu alusel Euroopa Kohtusse. Erinevalt ELTL artiklist 258 ei näe viimati nimetatud võimalus ette kohtueelset menetlusastet.(9)
32. Selle, mis menetlust ühel või teisel juhul kasutada, valib komisjon.(10) Euroopa Kohus on märkinud, et ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud õiguskaitsevahend on vaid üks liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise hagi variante, mis on konkreetselt kohandatud eriprobleemidele, mis tekivad riigiabi tõttu seoses konkurentsiga siseturul.(11) Käesolevas asjas on komisjon esitanud hagi ELTL artikli 108 lõike 2 alusel.
33. Nimetatud sätte alusel on kiirem ja lihtsam Euroopa Kohtusse pöörduda, kuna liikmesriik ja (olenevalt asjaoludest) teised huvitatud pooled on komisjoni asjakohase otsuseni viinud haldusmenetluses omavahel juba ametlikult seisukohti vahetanud.(12) Liikmesriigi tegevust, mille peale on esitatud hagi ELTL artikli 108 lõike 2 alusel, tuleb hinnata üksnes sellele liikmesriigile vastava otsusega kehtestatud kohustuste põhjal.(13)
34. Olenemata sellest, mis menetluse komisjon valib, on väljakujunenud kohtupraktikas ette nähtud, et kohustuse rikkumise menetluses „peab komisjon tõendama väidet, et kohustust ei ole täidetud. Komisjoni kohustus on esitada Euroopa Kohtule tõendid, mida on vaja, et viimane saaks rikkumise tuvastada, ja seejuures ei tohi komisjon tugineda ühelegi oletusele“.(14) Teisest küljest on liikmesriigi ülesanne põhjendada õigusvastase riigiabi või selle osa tagasi nõudmata jätmist, kui see on tuvastatud.(15)
Rikkumise esinemise kohta hinnangu andmisel asjasse puutuv kuupäev
35. Niisugustes kohtuasjades nagu käesolev, kus siseriiklikud menetlused õigusvastase riigiabi tagasinõudmiseks on kestnud mitu aastat, on määravalt tähtis teha kindlaks rikkumise esinemise kohta hinnangu andmisel asjasse puutuv kuupäev. Selles suhtes ei ole tähtsusetu küsimus, kas valitakse üldine või ELTL artikli 108 lõikel 2 põhinev rikkumismenetlus. Kuna viimati nimetatu ei eelda komisjonilt põhjendatud arvamuse esitamist, ei saa kohustuste rikkumise esinemise kohta hinnangu andmisel asjasse puutuv kuupäev olla põhjendatud arvamuse täitmiseks määratud kuupäev (nagu ELTL artiklil 258 põhinevas menetluses).
36. ELTL artikli 108 lõike 2 alusel algatatud menetluses on väljakujunenud kohtupraktika kohaselt asjasse puutuv kuupäev hoopis see, mis on ette nähtud otsuses, mille kohaselt tuleb riigiabi tagasi nõuda, või asjakohastel puhkudel kuupäev, mille komisjon hiljem määrab.(16) Edaspidiseid sündmusi, mis toimuvad pärast asjasse puutuvat kuupäeva, ei saa rikkumise esinemise või selle puudumise kohta hinnangu andmisel arvesse võtta.(17)
37. Käesoleval juhul oli tagasinõudeotsuse artikli 3 lõikes 2 ette nähtud neljakuuline tähtaeg alates otsuse teatavakstegemise kuupäevast. Komisjon hiljem uut tähtaega ei määranud. Järelikult oli asjasse puutuv kuupäev neli kuud pärast 23. veebruari 2012, mil otsus teatavaks tehti, s.o 23. juuni 2012.(18) Kuna see oli laupäev, on asjasse puutuv kuupäev 25. juuni 2012.
38. Samuti kohustas tagasinõudeotsuse artikli 4 lõige 1 Kreekat andma komisjonile kahe kuu jooksul alates teate kuupäevast, s.o 23. aprillist 2012, konkreetset teavet.
39. Seega on asjasse puutuvad kuupäevad hinnangu andmisel selle kohta, kas Kreeka rikkus teavitamiskohustust ja riigiabi tagasinõudmise kohustust, vastavalt 23. aprill 2012 ja 25. juuni 2012.
40. Komisjon märkis kohtuistungil, et rikkumise esinemise kohta hinnangu andmisel puutub asjasse veel üks kuupäev, 30. detsember 2015, mil aktsiaseltsi United Textiles varade avalik enampakkumine dekreetseadusega peatati.
41. Seejärel väitis komisjon kohtuistungil, et Euroopa Kohtu praktika on tuvastada, et liikmesriik, kes on asjasse puutuvaks kuupäevaks jätnud täitmata otsuse, mille kohaselt tuleb tal riigiabi tagasi nõuda, paneb toime vältava rikkumise.(19)
42. Ma ei nõustu kohtupraktika niisuguse tõlgendusega. Kuigi osades nendest kohtuasjadest märkis Euroopa Kohus, et rikkumine jätkus pärast asjasse puutuvat kuupäeva ja kuni kohtuistungini, tuvastas ta tegelikult ainult selle, et rikkumine esines komisjoni otsuses ette nähtud tähtaja lõpul.(20)
43. Samuti selgub kohtuotsusest komisjon vs. Belgia,(21) et õigusvastast riigiabi tagasi nõudma kohustavas otsuses nimetatud kuupäevale järgnevad sündmused ei puutu ELTL artikli 108 lõikel 2 põhinevas menetluses rikkumise esinemise tuvastamisel asjasse. Samas jääb pärast seda kuupäeva lojaalse koostöö põhimõtte alusel kestma liikmesriigi kohustus õigusvastane riigiabi tagasi nõuda.(22)
Tagasinõudekohustuse laad
44. Õigusvastase riigiabi tagasinõudmise kohustus tuleneb ELTL artikli 108 lõikest 2, mida kohaldatakse käesolevas asjas määruse nr 659/1999 kaudu. Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, et „ebaseadusliku abi kõrvaldamine selle tagasinõudmise teel on abi ebaseaduslikkuse tuvastamise loogiline tagajärg“.(23) Tagasinõudmise eesmärk on võimalikult suures ulatuses taastada endine olukord ning likvideerida õigusvastasest riigiabist tekkinud konkurentsivastased eelised.(24)
45. Tagasinõudekohustus on kohustus saavutada teatav tulemus.(25) Määrus nr 659/1999 kohustab liikmesriike õigusvastase riigiabi siseriiklike menetlusnormide kohaselt viivitamata tagasi nõudma; tagasinõudeotsuse täitmine peab olema „kohene ja tõhus“.(26) Selles suhtes on liikmesriikidel väljakujunenud kohtupraktika kohaselt vabadus valida meetmed, mille abil nad täidavad tagasinõudeotsusest tuleneva kohustuse, tingimusel et need ei kahjusta liidu õiguse ulatust ega tõhusust.(27)
46. Abi tuleb tagasi saada mitte ainult täielikult, vaid ka tähtaegselt, st otsuses ette nähtud tähtaja jooksul (või kuupäevaks, mille komisjon on hiljem määranud); hilinenud tagasisaamine ei vasta ELTL nõuetele.(28)
47. Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, et õigusvastase riigiabi tagasi nõudmata jätmine on põhjendatav ainult täieliku võimatusega.(29) Kohtupraktikas on tõlgendatud seda kaitsevõimalust rangelt ega ole nõustutud, et „pelgalt riigisiseste raskuste kartus“ kujutab endast täielikku võimatust.(30) Liikmesriigid ei saa tugineda oma siseriikliku õiguse nõuetele, näiteks sellele, et abi tagastamine on siseriikliku õiguse kohaselt võimatu;(31) õiguslüngale;(32) haldus‑ või tehnilistele raskustele;(33) või otsuse elluviimisel esinevatele õiguslikele, poliitilistele või praktilistele raskustele, üritamata asjaomastelt ettevõtjatelt tegelikult abi tagasi saada ja esitamata komisjonile alternatiivseid võimalusi otsuse elluviimiseks, mis võimaldaksid neist raskustest üle saada.(34)
48. Kas liikmesriik võib väita, et kuna abisaaja rahaline olukord ei võimalda abi tagastada, on selle tagastamine „täielikult võimatu“?
49. Euroopa Kohus on märkinud, et selles olukorras ei ole täitmise võimatus tõendatud, sest äriühingu likvideerimine võib samuti aidata kaasa eesmärgile abi lõpetada.(35) Ainus võimalus tõendada abi tagastamise täielikku võimatust on tagasinõudmiskõlblike varade puudumine ning riigi kohustus on püüda lõpetada ettevõtja tegevus nii, et tema nõuded saab pöörata varade vastu, kui neid on ja kui rahuldamisjärk seda võimaldab.(36)
50. Kaitseväide täieliku võimatuse kohta puudutab saavutatavat tulemust, õigusvastase abi tagasisaamist. Kui sellele saaks tugineda seoses tagasinõudmise viisiga, oleks liikmesriigil liigagi lihtne valida õigusvastase abi tagasinõudmiseks niisugune menetlus, mis osutub võimatuks, ja seejärel väita, et see vabastas ta abi tagasisaamise kohustusest.(37)
51. Kui liikmesriik puutub abi tagasinõudmisel kokku raskustega, tekivad teatavad lisakohustused. Liikmesriik võib kaitsta end väitega täieliku võimatuse kohta üksnes siis, kui ta on juhtinud komisjoni tähelepanu nendele probleemidele ja püüdnud tekkinud raskusi lahendada.(38) Niisiis peab liikmesriik, kes puutub kokku ettearvamata ja ettenägematute raskustega või saab teadlikuks tagajärgedest, mida komisjon ei ole märganud, esitama need probleemid komisjonile kaalumiseks koos ettepanekutega kõnealust otsust asjakohaselt muuta. Niisugustel juhtudel peavad komisjon ja liikmesriik tegema vastavalt õigusnormile, millega on kehtestatud liikmesriikidele ja liidu institutsioonidele lojaalse koostöö põhimõte, millel rajaneb muu hulgas ELL artikli 4 lõige 3, heas usus koostööd eesmärgiga need raskused ületada.(39)
Kohustuste täitmata jätmine
Riigiabi tagasinõudmise kohustus
Poolte argumendid
52. Hagiavalduses väidab komisjon, et Kreeka ei nõudnud kõnealust õigusvastast abi ette nähtud tähtaja jooksul tagasi.
53. Komisjon märgib, et kui õigusvastast riigiabi ei ole võimalik täies ulatuses tagastada, sest ettevõtja on raskustes või maksejõuetu, nõuab liikmesriik abi tagastamisega seotud kohustuse registreerimist selle ettevõtja võlanimekirjas pankrotimenetluse raames. Kindlasti peab ettevõtja oma tegevuse lõpetama. Käesoleval juhul Kreeka neid kohustusi ette nähtud tähtaja lõpuks, st 25. juuniks 2012 ei täitnud.
54. Kreeka väidab, et 19. juulil 2012 kuulutati välja aktsiaseltsi United Textiles pankrot ning tema tegevus on lakanud. Seega on abi saaja konkurentsieelisest põhjustatud konkurentsimoonutus kooskõlas tagasinõudeotsusega likvideeritud.
Hinnang
55. Niisugusel juhul nagu käesolev, kui asjaomasel ettevõtjal ei ole õigusvastase riigiabi tagastamiseks raha, jääb tagasinõudekohustus alles. Euroopa Kohtu praktikas on ju kindlalt välja kujunenud, et õigusvastase riigiabi tagasinõudmise kohustus laieneb ka tagasinõudmisele niisugustelt abisaajatelt nagu United Textiles, kes on raskustes või pankrotis.(40)
56. Sellisel juhul „[võib] varasema olukorra taastamise ja ebaseaduslikult antud abist tuleneva konkurentsimoonutuse kõrvaldamise […] üldjuhul saavutada asjaomase abi tagastamisega seonduva nõude kandmisega võlanimekirja“.(41) Vajaduse korral peab liikmesriik ise äriühingu võlausaldaja või osanikuna algatama tema likvideerimise menetluse.(42)
57. Kui liikmesriikide ametiasutused ei suuda tagasi nõuda kogu abisummat, ei piisa ainult kohustuse registreerimisest võlanimekirjas. Pankrotimenetlus peab „päädi[ma] […] ebaseaduslikku abi saanud ettevõtja likvideerimisega, see tähendab tema tegevuse lõpliku lõpetamisega“.(43)
58. Sellest tuleneb, et kui riik ei saa ettevõtja rahalise olukorra tõttu tagasi kogu õigusvastase abi summat, tuleb 1) kuulutada välja ettevõtja pankrot ja 2) registreerida kõnealuse abi tagastamise kohustus võlanimekirjas. Kui kogu abisummat on jätkuvalt võimatu tagasi saada, peab pankrotimenetlus päädima ettevõtja likvideerimise ja tema tegevuse lõpliku lõpetamisega. Alles siis peetakse tagasinõudekohustust täidetuks.
59. Veel üks küsimus puudutab tagasinõudeotsuse täitmise aega. Näib ebatõenäoline, et pankrotimenetluse eri järgud alates pankrotiavaldusest kuni pankroti väljakuulutamiseni, abisaaja likvideerimiseni ja tema tegevuse lõpliku lõpetamiseni jääksid üldjuhul selle neljakuulise tähtaja sisse, mille määrab komisjon õigusvastase abi tagasisaamiseks. Kui palju võib seesuguses olukorras oodata liikmesriigilt, kes püüab tagasinõudeotsust täielikult ja tähtaegselt täita?
60. Euroopa Kohus on seisukohal, et asjakohane vahend konkurentsimoonutuse likvideerimiseks on õigusvastase riigiabi tõttu tekkinud kohustuse registreerimine võlanimekirjas, ja nõuab, et seda tehtaks tagasinõudeotsuses ette nähtud tähtaja jooksul.(44)
61. Niisiis eeldatakse, et liikmesriik algatab pankrotimenetluse (kui ükski muu võlausaldaja ei ole nii juba teinud), teatab pankrotihaldurile ettevõtja kohustustest ning korraldab nende registreerimise võlanimekirjas tagasinõudeotsuses ette nähtud tähtaja jooksul vastavalt siseriiklikule korrale.
62. Teatavatel asjaoludel või põhjustel, mis on seotud riigisiseste menetlustega, võib juhtuda, et liikmesriik ei saa ette nähtud tähtaja jooksul seda kohustust võlanimekirjas registreerida. Sel juhul peab liikmesriik Euroopa Kohtu praktika kohaselt esitama tekkinud raskuse komisjonile kaalumiseks koos ettepanekutega kõnealust otsust asjakohaselt muuta. Nii liikmesriik kui ka komisjon peavad järgima lojaalse koostöö põhimõtet ja tegema heas usus koostööd.(45)
63. Sellest tuleneb, et kui liikmesriigil on pankrotimenetluse erisuste tõttu raskusi tagasinõudeotsuses ette nähtud tähtaja järgimisega, peab ta komisjoni täielikult teavitama ja paluma asjakohastel põhjendustel lisatähtaega selle otsuse täitmiseks. Minu arvates on komisjon, keda samuti seob lojaalse koostöö põhimõte, seejärel kohustatud võimaldama tagasinõudetähtaja mõistlikku pikendamist, kui juhtumi asjaolud seda nõuavad.
64. Käesoleval juhul ei vaidle pooled selle üle, et aktsiaseltsi United Textiles pankrot kuulutati välja alles 19. juulil 2012. Tagasinõudmisele kuuluvatest summadest teatati maksejõuetusregistrile 3. augustil 2012 (2007. aasta garantii) ja 14. septembril 2012 (2009. aasta maksegraafiku koostamine). Kreeka märkis kohtuistungil, et viimane teade õigusvastase riigiabiga seotud kohustuse kohta esitati 7. veebruaril 2013. Võlanimekiri vormistati lõplikult 11. septembril 2013. Kõik need sündmused toimusid pärast asjasse puutuvat kuupäeva, milleks oli 25. juuni 2012.
65. Ehkki kõik tagasinõudeotsuse täitmiseks astutud sammud (aktsiaseltsi United Textiles pankroti väljakuulutamine, kohustustest maksejõuetusregistrile teatamine ning võlanimekirja, sealhulgas õigusvastasest riigiabist tekkinud võlgade nimekirja koostamine) toimusid pärast komisjoni ette nähtud tagasinõudetähtaja möödumist, ei palunud Kreeka komisjonilt lisaaega tagasinõudeotsuse täitmiseks vastavalt siseriiklikule korrale. Seega võeti täitemeetmed pärast tähtaja möödumist.
66. Järelikult on rikkumine tõendatud.
Kohustus teavitada komisjoni
Poolte argumendid
67. Komisjoni väitel ei andnud Kreeka talle piisavalt teavet tagasinõudeotsuse täitmiseks võetud meetmete kohta. Ta väidab, et Kreeka jättis talle ette teatamata, et aktsiaseltsi United Textiles varade müük avalikel enampakkumistel peatatakse dekreetseadusega. Samuti ei ole Kreeka pärast 11. aprilli 2016. aasta kirja andnud üldse mingit teavet selle juhtumi edasise käigu kohta.
68. Kreeka väidab, et ta on komisjoni tagasinõudeotsuse täitmiseks võetud meetmetest piisavalt teavitanud.
Hinnang
69. Tagasinõudeotsuse artikliga 4 seati Kreekale konkreetsed teavitamiskohustused. Esiteks oli Kreeka kohustatud esitama kahe kuu jooksul pärast otsuse teatavakstegemise kuupäeva teabe kolmes konkreetses küsimuses (artikli 4 lõige 1). Teiseks oli Kreekal jätkuvalt kohustus teavitada komisjoni abi tagasisaamiseks võetud meetmete käigust, kuni abi on lõplikult tagastatud (artikli 4 lõige 2).
70. Euroopa Kohus on märkinud, et kui liikmesriik ei võta ette nähtud tähtaja jooksul riigiabi tagasisaamiseks vajalikke meetmeid, on ta ka rikkunud kohustust võetud meetmetest komisjonile teatada.(46) Kuna Kreeka ei astunud samme, et tagasinõudeotsus 23. aprilliks 2012 täita, ei saanud ta ka komisjonile nendest teatada.
71. Järelikult on sellegi kohustuse täitmata jätmine tõendatud.
72. Siinkohal peaksin märkima, et Kreeka valitsus kinnitas kohtuistungil, et tagasinõudeotsuse artikli 4 lõikes 1 ette nähtud teave kolmes konkreetses küsimuses jäi 23. aprilliks 2012 andmata. Samuti ilmneb pooltevahelisest kirjavahetusest, et Kreeka valitsus võttis komisjoniga ühendust alles mais 2012, s.o jällegi pärast tähtaja möödumist.
73. Mis puudutab kohustust teavitada komisjoni abi tagasisaamiseks võetud meetmete käigust, kuni abi on lõplikult tagastatud (tagasinõudeotsuse artikli 4 lõige 2), on kohtuasja pooled esitanud Euroopa Kohtule mitmeid kirju, millest nähtub tihe kirjavahetus Kreeka ja komisjoni vahel alates maist 2012. Nendes kirjades teatas Kreeka komisjonile aktsiaseltsi United Textiles pankrotimenetluse käigust. Ent Kreeka ei teatanud komisjonile ette aktsiaseltsi United Textiles avalikke enampakkumisi peatava dekreetseaduse vastuvõtmisest. Alles pärast seda, kui komisjon palus (18. detsembri 2015. aasta kirjas) Kreekal olukorda selgitada, andis Kreeka komisjonile (19. jaanuari 2016. aasta kirjas) teada, et ta on aktsiaseltsi United Textiles varade müügi avalikud enampakkumised kuueks kuuks peatanud, et hinnata majandustegevuse taasalustamise kava.
74. Minu arvates on see tagasinõudeotsuse artikli 4 lõike 2 rikkumine.
75. Sellest järeldan, et Kreeka ei andnud komisjonile tagasinõudeotsuse artikli 4 kohaselt piisavalt teavet õigusvastase abi tagasisaamiseks võetud meetmete kohta.
Avalike enampakkumiste peatamine ja aktsiaseltsi United Textiles tegevuse taasalustamise võimalikkus
76. Aktsiaseltsi United Textiles varade avalikud enampakkumised peatati pärast rikkumise esinemise kohta hinnangu andmisel asjasse puutuvat kuupäeva (vt käesoleva ettepaneku punktid 35–43). Seetõttu ei saa seda asjaolu selles suhtes arvesse võtta. Ent kuna oluline osa poolte seisukohtadest puudutas antud teemat, käsitlen seda põgusalt täielikkuse huvides.
77. Komisjon märgib, et abi tagasinõudmine peab olema siseriikliku korra kohane, kohene ja tõhus. Kui õigusvastast riigiabi ei ole võimalik täies ulatuses tagasi saada ja liikmesriik otsustab minna pankrotimenetluse teed, peab see menetlus päädima ettevõtja likvideerimisega ning tema tegevuse täieliku lõpetamisega. Aktsiaseltsi United Textiles varade müügi avalike enampakkumiste peatamise tõttu peatub selle ettevõtja likvideerimise menetlus, mis peaks olema pöördumatu, ja aeglustub õigusvastase riigiabi tagasisaamine.
78. Kreeka väidab, et United Textiles lõpetas oma tegevuse ja seetõttu kadus talle tekkinud konkurentsieelis. Kohtupraktika ega komisjoni praktika ei nõua, et pankrotimenetlus peab ilmtingimata lõppema asjaomase ettevõtja likvideerimise ja tema tegevuse lõpetamisega. Avalikud enampakkumised peatati kõigest kuueks kuuks, misjärel läks likvideerimismenetlus tavapäraselt edasi. Samuti oli aktsiaseltsi United Textiles tegevuse taasalustamise projektis ette nähtud riigiabi kohene tagastamine.
79. Kas pankrotimenetluses õigusvastast riigiabi tagasi nõudev liikmesriik tohib selle menetluse peatada, et vaadata läbi abisaaja tegevuse taasalustamise kava?
80. Sellele küsimusele vastamiseks tuleb meeles pidada mitut põhimõtet.
81. Esiteks tuleb abi tagasi nõuda viivitamata ning tagasinõudeotsuse täitmine peab olema kohene ja tõhus.(47)
82. Teiseks on liikmesriikidel vabadus valida meetmed, mille abil nad täidavad tagasinõudeotsusest tuleneva kohustuse, tingimusel et need ei kahjusta liidu õiguse ulatust ega tõhusust ega muuda abi tagastamist tegelikult võimatuks. Liikmesriikide võetavad meetmed peavad olema kohased, et taastada normaalsed konkurentsitingimused, mida on õigusvastase abi andmisega kahjustatud.(48)
83. Kolmandaks on riigiabi tagasinõudmist käsitlevad erikohustused ning ELL artikli 4 lõikest 3 tulenev üldisem lojaalse koostöö kohustus omavahel tihedalt põimunud; artikli 4 lõige 3 kujundab seda, kuidas liikmesriik peab tagasinõudmise käigus tegutsema.(49)
84. Lõpuks tuleb õigusvastase riigiabi tagasinõudmise üldist eesmärki kaotada konkurentsimoonutused(50) käsitleda koostoimes liidu üldisemate eesmärkidega, mis on nähtud ette ELL artiklis 3 – iseäranis tasakaalustatud majanduskasvuga ja kõrge konkurentsivõimega sotsiaalse turumajandusega, mille eesmärk on saavutada täielik tööhõive –, kui liidu kestliku arengu alussammastega.(51)
85. Nendel asjaoludel ei ole ma nõus komisjoni poolt kohtuistungil väljendatud seisukohaga, et abi tagasisaamine pankrotimenetluse kaudu on ühesuunaline tänav, mis peab vältimatult kulgema abisaaja likvideerimiseni.
86. Esiteks on Euroopa Kohtu praktikas sõnaselgelt märgitud, et tagasinõudekohustuse täitmiseks peab pankrotimenetlus „[päädima] ebaseaduslikku abi saanud ettevõtja likvideerimisega, see tähendab tema tegevuse lõpliku lõpetamisega“, ent see kohustus rakendub üksnes siis, „ku[i] riigi ametiasutustel ei olnud võimalik tagasi nõuda kogu abisummat“.(52) Seevastu, kui pankrotimenetluse käigus õnnestub kogu abisumma tagasi saada, ei ole ettevõtja likvideerimine ega tema tegevuse lõplik lõpetamine enam nõutavad.
87. Teiseks on seisukoht, et süsteemis, mille eesmärk on majanduskasv ja täielik tööhõive, tuleb riigiabi eeskirjadega kohustada muidu püsimisvõimelisi ettevõtjaid tegevust lõpetama, koos sellest tuleneva töökohtade kadumisega, olemuslikult vastuvõetamatu.
88. Kolmandaks, nagu Kreeka õigesti täheldab, on komisjon ise märkinud, et „kui […] esitatakse tegevuse jätkamise kava, mis tähendaks abisaaja tegevuse jätkamist, saavad tagasinõude otsuse täitmise eest vastutavad riiklikud ametiasutused kõnealust kava toetada vaid siis, kui nad tagavad, et abi makstakse täies ulatuses tagasi komisjoni tagasinõude otsusega ette nähtud tähtaja piires“.(53) Tõepoolest on komisjon seejärel märkinud: „Liikmesriik ei saa oma tagasinõuet tagasi võtta ega heaks kiita sellist alternatiivset lahendust, mille tulemusel abisaaja tegevust koheselt ei lõpetata. Ebaseadusliku ja ühisturuga kokkusobimatu abi kohese ja täieliku tagasimakse puudumise korral peaksid tagasinõude otsuse täitmise eest vastutavad ametiasutused võtma kasutusele kõik olemasolevad meetmed tegevuse jätkamise kava vastuvõtmisele vastuseismiseks ja peaks nõudma abisaaja tegevuse lõpetamist tagasinõude otsuses sätestatud tähtaja piires.“(54) See ei muuda tõsiasja, et komisjon ise on varem välja makstud õigusvastase riigiabi täieliku ja tähtaegse tagastamiseni viivat tegevuse jätkamise kava vastuvõetavaks pidanud.
89. Sellepärast olen seisukohal, et põhimõtteliselt võib liikmesriik niisugustel asjaoludel nagu käesoleval juhul kavandada õigusvastase riigiabi saaja tegevuse taasalustamist.
90. Soovitan siiski kinni pidada vähemalt järgmistest miinimumtingimustest: 1) projekt peab võimaldama tagasi saada kogu õigusvastase riigiabi summa; 2) menetlus peab olema siseriikliku õigusega kooskõlas; 3) komisjoni tuleb täielikult ette teavitada; 4) austada tuleb lojaalse koostöö kohustust ja liidu õiguse tõhususe põhimõtet; 5) komisjon peab andma projektile oma nõusoleku ja määrama siduva ajakava selle ellurakendamiseks; ning 6) liikmesriik peab komisjoni seatud tähtajast kinni pidama.
91. Käesolevas asjas puudutas pankrotimenetluse peatamine dekreetseadusega ainult aktsiaseltsi United Textiles varade avalikke enampakkumisi. See ei mõjutanud kohustuse registreerimist võlanimekirjas ega aktsiaseltsi tegevuse lõpetamist.(55) Seega see asjaolu iseenesest aktsiaseltsi United Textiles konkurentsivastast eelist ei pikendanud.
92. Ent Kreeka teavitas komisjoni dekreetseadusest alles pärast selle vastuvõtmist ja komisjoni küsimise peale. Ma ei ole nõus Kreeka argumendiga, et ta ei saanud komisjonile sellest projektist kohe teatada, sest see oli alles hindamisel. Samuti ei nähtu kohtutoimikust, nagu oleks Kreeka komisjoni menetlusse kaasanud, mida ta oleks pidanud lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt tegema.
93. Sellepärast olen seisukohal, et dekreetseadusega avalike enampakkumiste peatamine aktsiaseltsi United Textiles tegevuse taasalustamise kava läbivaatamise eesmärgil oli vastuolus tagasinõudeotsusest tulenevate Kreeka kohustustega ja eeskätt ELL artikli 4 lõike 3 aluseks oleva koostöökohustusega.
Kohtukulud
94. Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on nõudnud kohtukulude hüvitamist ja Kreeka kohtuvaidluse kaotanud, tuleb Kreekalt välja mõista kohtukulud.
Ettepanek
95. Nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
1. Tuvastada, et kuna Kreeka ei ole võtnud ette nähtud tähtaja jooksul kõiki meetmeid, mida oli vaja komisjoni 22. veebruari 2012. aasta otsuse 2012/541/EL riigiabi SA.26534 (C 27/2010, ex NN 6/2009) kohta, mida Kreeka andis ettevõtjale Enómeni Klostoÿfantourgía [United Textiles] AE, artikli 1 lõikes 1 õigusvastaseks ja siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud riigiabi tagasinõudmiseks selle saajalt ega andnud Euroopa Komisjonile otsuse 2012/541 artikli 4 kohaselt piisavalt teavet võetud meetmete kohta, on Kreeka rikkunud selle otsuse artiklitest 2, 3 ja 4 tulenevaid kohustusi.
2. Mõista kohtukulud välja Kreekalt.