SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MELCHIOR WATHELET
vom 26. Juli 2017(1)
Rechtssache C‑442/16
Florea Gusa
gegen
Minister for Social Protection,
Attorney General,
Irland
(Vorabentscheidungsersuchen des Court of Appeal [Berufungsgericht, Irland])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Verordnung (EG) Nr. 883/2004 – Besondere beitragsunabhängige Geldleistungen – Arbeitslosenunterstützung – Richtlinie 2004/38/EG – Art. 7 Abs. 3 Buchst. b – Unionsbürger, der als Selbständiger im Aufnahmemitgliedstaat gewohnt und gearbeitet hat – Entfall des Selbständigenstatus“
I. Einleitung
1. Beim vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geht es vor allem um die Frage, ob ein Mitgliedstaat einen Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats vom Bezug beitragsunabhängiger Unterhaltsleistungen im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit(2), geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 988/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009(3) (im Folgenden: Verordnung Nr. 883/2004), ausschließen kann, der mehr als ein Jahr lang als Nichtselbständiger in seinem Gebiet gearbeitet hat, oder ob der betreffende Staatsangehörige die Eigenschaft als „Erwerbstätiger“(4) im Sinne von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG(5), behält.
2. Im Wesentlichen gibt das vorlegende Gericht dem Gerichtshof mit seinen verschiedenen Fragen die Möglichkeit, die Tragweite der Unionsbürgerschaft zu präzisieren und die Unsicherheiten zu beseitigen, die in diesem Zusammenhang nach den Urteilen vom 11. November 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), vom 15. September 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), vom 25. Februar 2016, García-Nieto u. a. (C‑299/14, EU:C:2016:114), sowie vom 14. Juni 2016, Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑308/14, EU:C:2016:436), bestehen bleiben konnten.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
1. Die Verordnung Nr. 883/2004
3. Art. 3 („Sachlicher Geltungsbereich“) der Verordnung Nr. 883/2004 bestimmt:
„(1) Diese Verordnung gilt für alle Rechtsvorschriften, die folgende Zweige der sozialen Sicherheit betreffen:
…
h) Leistungen bei Arbeitslosigkeit,
…
(2) Sofern in Anhang XI nichts anderes bestimmt ist, gilt diese Verordnung für die allgemeinen und die besonderen, die auf Beiträgen beruhenden und die beitragsfreien Systeme der sozialen Sicherheit sowie für die Systeme betreffend die Verpflichtungen von Arbeitgebern und Reedern.
(3) Diese Verordnung gilt auch für die besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen gemäß Artikel 70.
…“
4. Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 („Gleichbehandlung“) bestimmt:
„Sofern in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist, haben Personen, für die diese Verordnung gilt, die gleichen Rechte und Pflichten aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats wie die Staatsangehörigen dieses Staates.”
5. In Titel III Kapitel 9 der Verordnung Nr. 883/2004 werden ‚[b]esondere beitragsunabhängige Geldleistungen‘ geregelt. Dieses Kapitel besteht nur aus Art. 70 („Allgemeine Vorschrift“), in dem es heißt:
„(1) Dieser Artikel gilt für besondere beitragsunabhängige Geldleistungen, die nach Rechtsvorschriften gewährt werden, die aufgrund ihres persönlichen Geltungsbereichs, ihrer Ziele und/oder ihrer Anspruchsvoraussetzungen sowohl Merkmale der in Artikel 3 Absatz 1 genannten Rechtsvorschriften der sozialen Sicherheit als auch Merkmale der Sozialhilfe aufweisen.
(2) Für die Zwecke dieses Kapitels bezeichnet der Ausdruck ‚besondere beitragsunabhängige Geldleistungen‘ die Leistungen:
a) die dazu bestimmt sind:
i) einen zusätzlichen, ersatzweisen oder ergänzenden Schutz gegen die Risiken zu gewähren, die von den in Artikel 3 Absatz 1 genannten Zweigen der sozialen Sicherheit gedeckt sind, und den betreffenden Personen ein Mindesteinkommen zur Bestreitung des Lebensunterhalts garantieren, das in Beziehung zu dem wirtschaftlichen und sozialen Umfeld in dem betreffenden Mitgliedstaat steht, oder
ii) allein dem besonderen Schutz des Behinderten zu dienen, der eng mit dem sozialen Umfeld dieser Person in dem betreffenden Mitgliedstaat verknüpft ist,
und
b) deren Finanzierung ausschließlich durch obligatorische Steuern zur Deckung der allgemeinen öffentlichen Ausgaben erfolgt und deren Gewährung und Berechnung nicht von Beiträgen hinsichtlich der Leistungsempfänger abhängen. Jedoch sind Leistungen, die zusätzlich zu einer beitragsabhängigen Leistung gewährt werden, nicht allein aus diesem Grund als beitragsabhängige Leistungen zu betrachten,
und
c) die in Anhang X aufgeführt sind.
(3) Artikel 7 und die anderen Kapitel dieses Titels gelten nicht für die in Absatz 2 des vorliegenden Artikels genannten Leistungen.
(4) Die in Absatz 2 genannten Leistungen werden ausschließlich in dem Mitgliedstaat, in dem die betreffenden Personen wohnen, und nach dessen Rechtsvorschriften gewährt. Die Leistungen werden vom Träger des Wohnorts und zu seinen Lasten gewährt.“
6. In Anhang X („Besondere beitragsunabhängige Geldleistungen“) der Verordnung Nr. 883/2004 befindet sich im Abschnitt über Irland der Buchst. a, betreffend einen „Zuschuss für Arbeitsuchende (Social Welfare Consolidation Act 2005, Teil 3 Kapitel 2)“.
2. Richtlinie 2004/38
7. In den Erwägungsgründen 1 bis 4 der Richtlinie 2004/38 hieß es:
„(1) Die Unionsbürgerschaft verleiht jedem Bürger der Union das elementare und persönliche Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der im Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.
(2) Die Freizügigkeit von Personen stellt eine der Grundfreiheiten des Binnenmarkts dar, der einen Raum ohne Binnengrenzen umfasst, in dem diese Freiheit gemäß den Bestimmungen des Vertrags gewährleistet ist.
(3) Die Unionsbürgerschaft sollte der grundsätzliche Status der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten sein, wenn sie ihr Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt wahrnehmen. Daher müssen die bestehenden Gemeinschaftsinstrumente, die Arbeitnehmer und Selbständige sowie Studierende und andere beschäftigungslose Personen getrennt behandeln, kodifiziert und überarbeitet werden, um das Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht aller Unionsbürger zu vereinfachen und zu verstärken.
(4) Um diese bereichsspezifischen und fragmentarischen Ansätze des Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechts zu überwinden und die Ausübung dieses Rechts zu erleichtern, ist ein einziger Rechtsakt erforderlich, in dem die Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft geändert und die folgenden Rechtsakte aufgehoben werden: die Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft [ABl. 1968, L 257, S. 13], die Richtlinie 73/148/EWG des Rates vom 21. Mai 1973 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs [ABl. 1973, L 172, S. 14], die Richtlinie 90/364/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht [ABl. 1990, L 180, S. 26)], die Richtlinie 90/365/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbstständig Erwerbstätigen [ABl. 1990, L 180, S. 28] und die Richtlinie 93/96/EWG des Rates vom 29. Oktober 1993 über das Aufenthaltsrecht der Studenten [ABl. 1993, L 317, S. 59].“
8. Art. 7 („Recht auf Aufenthalt für mehr als drei Monate“) der Richtlinie 2004/38 bestimmt:
„(1) Jeder Unionsbürger hat das Recht auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats für einen Zeitraum von über drei Monaten, wenn er
a) Arbeitnehmer oder Selbstständiger im Aufnahmemitgliedstaat ist oder
b) für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen, und er und seine Familienangehörigen über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügen …
…
d) ein Familienangehöriger ist, der den Unionsbürger, der die Voraussetzungen des Buchstaben a, b oder c erfüllt, begleitet oder ihm nachzieht.
…
(3) Für die Zwecke des Absatzes 1 Buchstabe a) bleibt die Erwerbstätigeneigenschaft dem Unionsbürger, der seine Erwerbstätigkeit als Arbeitnehmer oder Selbstständiger nicht mehr ausübt, in folgenden Fällen erhalten:
…
b) er stellt sich bei ordnungsgemäß bestätigter unfreiwilliger Arbeitslosigkeit nach mehr als einjähriger Beschäftigung dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung;
…“
9. Art. 14 („Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts“) der Richtlinie 2004/38 bestimmt:
„(1) Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen steht das Aufenthaltsrecht nach Artikel 6 zu, solange sie die Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats nicht unangemessen in Anspruch nehmen.
…
(4) Abweichend von den Absätzen 1 und 2 und unbeschadet der Bestimmungen des Kapitels VI darf gegen Unionsbürger oder ihre Familienangehörigen auf keinen Fall eine Ausweisung verfügt werden, wenn
a) die Unionsbürger Arbeitnehmer oder Selbständige sind oder
b) die Unionsbürger in das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats eingereist sind, um Arbeit zu suchen. In diesem Fall dürfen die Unionsbürger und ihre Familienangehörigen nicht ausgewiesen werden, solange die Unionsbürger nachweisen können, dass sie weiterhin Arbeit suchen und dass sie eine begründete Aussicht haben, eingestellt zu werden.“
10. Art. 16 der Richtlinie 2004/38 legt die allgemeine Regel für das Recht auf Daueraufenthalt der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen fest. Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 sieht vor, dass „[j]eder Unionsbürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, … das Recht [hat], sich dort auf Dauer aufzuhalten. Dieses Recht ist nicht an die Voraussetzungen des Kapitels III geknüpft“.
11. Schließlich sieht Art. 24 („Gleichbehandlung“) dieser Richtlinie vor:
„(1) Vorbehaltlich spezifischer und ausdrücklich im Vertrag und im abgeleiteten Recht vorgesehener Bestimmungen genießt jeder Unionsbürger, der sich aufgrund dieser Richtlinie im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufhält, im Anwendungsbereich des Vertrags die gleiche Behandlung wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats. Das Recht auf Gleichbehandlung erstreckt sich auch auf Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und das Recht auf Aufenthalt oder das Recht auf Daueraufenthalt genießen.
(2) Abweichend von Absatz 1 ist der Aufnahmemitgliedstaat jedoch nicht verpflichtet, anderen Personen als Arbeitnehmern oder Selbstständigen, Personen, denen dieser Status erhalten bleibt, und ihren Familienangehörigen während der ersten drei Monate des Aufenthalts oder gegebenenfalls während des längeren Zeitraums nach Artikel 14 Absatz 4 Buchstabe b) einen Anspruch auf Sozialhilfe oder vor Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt Studienbeihilfen, einschließlich Beihilfen zur Berufsausbildung, in Form eines Stipendiums oder Studiendarlehens, zu gewähren.“
B. Nationales Recht
1. Regulations von 2006
12. Die Richtlinie 2004/38 wurde durch die Verordnung Nr. 2 von 2006 über die Freizügigkeit in den Europäischen Gemeinschaften(6) in irisches Recht umgesetzt.
13. Regulation 6(2) der Regulations von 2006 bestimmt:
„a) Vorbehaltlich von Regulation 20 kann sich ein Unionsbürger im Staatsgebiet mehr als drei Monate aufhalten:
i) wenn er Arbeitnehmer oder Selbstständiger im Staat ist;
…
c) Vorbehaltlich von Regulation 20 kann eine Person, auf die Buchst. a Ziff. i zutrifft, bei Beendigung der in Buchst. a Ziff. i genannten Tätigkeit im Staat bleiben,
i) wenn sie wegen einer Krankheit oder eines Unfalls vorübergehend arbeitsunfähig ist,
ii) wenn sie sich bei ordnungsgemäß bestätigter unfreiwilliger Arbeitslosigkeit nach mehr als einjähriger Beschäftigung dem zuständigen Arbeitsamt des Department of Social and Family Affairs[Ministerium für Soziales und Familie, Irland] und der FÁS[Foras Áiseanna Saothair, Behörde für Ausbildung und Beschäftigung, Irland] zur Verfügung stellt.“
2. Gesetz von 2005
14. Die Arbeitslosenunterstützung ist in Irland in Section 139 des Gesetzes über die soziale Sicherheit und die Sozialhilfe von 2005 (in geänderter Fassung)(7) vorgesehen.
15. Section 141 des Gesetzes von 2005 in der zum Zeitpunkt des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens geltenden Fassung legt die Kriterien für die Gewährung der Unterstützung, einschließlich einer Prüfung der Mittel des Antragstellers und der Prüfung, ob er seinen gewöhnlichen Aufenthalt im Hoheitsgebiet des Staates hat, fest. Es ist jedoch unstreitig, dass sowohl Arbeitnehmer als auch Selbständige einen Zuschuss für Arbeitsuchende in Anspruch nehmen können(8).
16. Nach Section 246(5) des Gesetzes von 2005 gilt eine Person, die nicht das Recht hat, sich in Irland aufzuhalten, für die Zwecke der Anwendbarkeit dieses Gesetzes nicht als Person, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt in diesem Staat hat.
17. Section 246(6) des Gesetzes von 2005 bestimmt, dass zu den Personen, von denen angenommen wird, dass sie für die Zwecke der Anwendung von Subsection (5) als in Irland aufenthaltsberechtigt gelten, die Personen gehören, die gemäß der Verordnung von 2006 das Recht haben, in das Hoheitsgebiet des Staates einzureisen und sich dort aufzuhalten.
III. Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits
18. Herr Florea Gusa, rumänischer Staatsangehöriger, traf im Oktober 2007 in Irland ein. Während des ersten Jahres seines Aufenthalts in Irland wurde er von seinen Kindern, die auch in Irland wohnten, unterstützt. Sodann arbeitete er von Oktober 2008 bis Oktober 2012 als selbständiger Stuckateur.
19. Aus dem Vorlagebeschluss geht hervor, dass Herr Gusa seine Tätigkeit einstellen musste, weil es wegen des Konjunktureinbruchs an Kunden mangelte. Er stellte daher einen Antrag auf Arbeitslosenunterstützung, der mit Entscheidung vom 22. November 2012 abgelehnt wurde.
20. Die ablehnende Entscheidung wurde damit begründet, dass Herr Gusa keinen gewöhnlichen Aufenthalt in Irland habe, da die Rechtsstellung einer Person mit gewöhnlichem Aufenthalt vom Besitz des Aufenthaltsrechts im Sinne der Regulations von 2006 abhängig sei. Es sei jedoch davon auszugehen, dass er dieses Recht nach Beendigung seiner Tätigkeit als Selbständiger verloren habe. Zudem habe Herr Gusa weder nachgewiesen, dass er über ausreichende Existenzmittel verfüge, um seinen Lebensunterhalt zu bestreiten, noch, dass er über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz verfüge. Folglich wurde in der Entscheidung festgestellt, dass Herr Gusa die Voraussetzungen der Regulation 6(2)(a) der Regulations von 2006 nicht mehr erfülle (mit der Art. 7 Abs.1 der Richtlinie 2004/38 umgesetzt wurde). Zudem habe er als Selbständiger keinen Anspruch mehr auf den Schutz nach der Regulation 6(2)(c)(ii) der Regulations von 2006 (mit der Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 umgesetzt wurde).
21. Die Nichtigkeitsklage von Herrn Gusa vor dem High Court (Hoher Gerichtshof, Irland) wurde zugelassen; dieser bestätigte die ablehnende Entscheidung. Gegen dieses Urteil legte Herr Gusa Rechtsmittel vor dem Supreme Court (Oberster Gerichtshof, Irland) ein.
22. Nach Art. 64 der irischen Verfassung wurde das Rechtsmittel an das vorlegende Gericht verwiesen, das den Gerichtshof um Unterstützung ersucht, da die anwendbaren Vorschriften mehrere Vorschriften des Unionsrechts umsetzen. Es hat daher beschlossen, das Verfahren auszusetzen und den Gerichtshof um Vorabentscheidung zu ersuchen.
IV. Vorlagefrage und Verfahren vor dem Gerichtshof
23. Mit Entscheidung vom 29. Juli 2016, die am 8. August 2016 beim Gerichtshof eingegangen ist, hat der Court of Appeal (Berufungsgericht, Irland) daher beschlossen, dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Bleibt einem Unionsbürger, der 1. Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaats ist, 2. sich in einem Aufnahmemitgliedstaat rechtmäßig aufgehalten und dort etwa vier Jahre lang als Selbständiger gearbeitet hat, 3. seine Arbeit oder wirtschaftliche Tätigkeit wegen mangelnder Arbeit eingestellt hat und 4. sich dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung gestellt hat, die Eigenschaft als Selbständiger im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Buchst. a entweder nach Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 oder auf andere Weise erhalten?
2. Falls nicht, bleibt ihm das Recht auf Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat erhalten, obwohl er die Voraussetzungen in Art. 7 Abs. 1 Buchst. b oder c der Richtlinie 2004/38 nicht erfüllt, oder ist er lediglich gemäß Art. 14 Abs. 4 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 vor einer Ausweisung geschützt?
3. Falls nicht, ist es mit Unionsrecht, insbesondere Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004, vereinbar, einer solchen Person Zuschuss für Arbeitsuchende (der eine besondere beitragsunabhängige Geldleistung im Sinne von Art. 70 der Verordnung Nr. 883/2004 darstellt) mit der Begründung zu verweigern, sie habe kein Recht auf Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat nachgewiesen?
24. Der Kläger des Ausgangsverfahrens, die irische, die tschechische, die dänische, die französische, die ungarische Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
25. Zudem haben die Genannten, mit Ausnahme der dänischen und der ungarischen Regierung, in der Sitzung vom 14. Juni 2017 mündlich verhandelt. Dort hat auch die deutsche Regierung, die keine schriftlichen Erklärungen eingereicht hatte, ihre Argumente vorgetragen.
V. Würdigung
A. Vorbemerkungen zur Anwendbarkeit von Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38
26. Im Rahmen der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Gerichtshof und den Gerichten der Mitgliedstaaten obliegt es grundsätzlich dem nationalen Gericht, zu prüfen, ob die tatsächlichen Voraussetzungen, die zur Anwendung einer Vorschrift des Unionsrechts führen, in der bei ihm anhängigen Rechtssache erfüllt sind. Jedoch hat der Gerichtshof zugestanden, dass er in seiner Entscheidung auf ein Vorabentscheidungsersuchen gegebenenfalls Klarstellungen vornehmen kann, um dem nationalen Gericht eine Richtschnur für seine Auslegung zu geben(9).
27. Im vorliegenden Fall möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, wie die Voraussetzungen auszulegen sind, unter denen sich ein Unionsbürger gemäß der Richtlinie 2004/38 rechtmäßig aufhalten darf.
28. In diesem Zusammenhang scheint es die Möglichkeit, dass Herr Gusa ein Recht auf Daueraufenthalt erworben hat, auszuschließen. Das vorlegende Gericht geht nämlich im Grundsatz davon aus, dass der Kläger des Ausgangsverfahrens nicht vorgetragen hat, er habe sich im November 2012 auf ein Recht auf Daueraufenthalt berufen können(10). Herr Gusa selbst bestätigt in seinen schriftlichen Erklärungen, er behaupte nicht, dass er die Voraussetzungen von Art. 7 der Richtlinie 2004/38 während seines Aufenthalts vor Oktober 2008 erfüllt habe(11). Diese Position ist in der mündlichen Verhandlung vom 14. Juni 2017 bestätigt worden.
29. Diese Ausführungen erstaunen mich. Gemäß Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 hat nämlich jeder Unionsbürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, das Recht, sich dort auf Dauer aufzuhalten.
30. Nach Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 ist der Aufenthalt eines Unionsbürgers nach den ersten drei Monaten rechtmäßig, sofern er über ausreichende Existenzmittel verfügt, um während seines Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen zu müssen, und sofern er über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz in diesem Staat verfügt.
31. Diese Bestimmung stellt keinerlei Anforderungen an die Herkunft dieser Mittel. Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass die in dieser Bestimmung enthaltene Formulierung „über ausreichende Existenzmittel verfügen“ dahin auszulegen ist, dass „es ausreicht, wenn dem Unionsbürger diese Mittel zur Verfügung stehen, ohne dass die Bestimmung Anforderungen an die Herkunft der Mittel stellt, so dass diese auch von einem Drittstaatsangehörigen stammen können“(12). Dies muss erst recht gelten, wenn die betreffenden Mittel von einem Unionsbürger stammen.
32. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts unterstützten die Kinder von Herrn Gusa, die sich rechtmäßig in Irland aufhielten, ihren Vater während des ersten Jahres seines Aufenthalts in Irland(13). Die Beklagten des Ausgangsverfahrens bestreiten dies keineswegs, sondern übernehmen dieses Faktum in ihren schriftlichen Erklärungen(14).
33. Die Tatsache, dass Herr Gusa meint, die Unterstützung, die er erhalten habe, sei begrenzt gewesen und reiche für die Zwecke der Richtlinie 2004/38(15) nicht aus, scheint mir für die Beurteilung der Anwendbarkeit von Art. 16 Abs. 1 dieser Richtlinie nicht relevant zu sein.
34. Nachdem Herr Gusa während des ersten Jahres seines Aufenthalts das Sozialhilfesystem des Mitgliedstaats Irland für seinen Unterhalt nicht in Anspruch genommen hat, müssen die Existenzmittel, die er zur Verfügung hatte, nämlich als ausreichend angesehen werden. Sie können nicht im Nachhinein als nicht ausreichend im Sinne der Richtlinie 2004/38 angesehen werden, da der Unionsbürger nach dem Wortlaut dieser Richtlinie keine „Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen“ musste.
35. Folglich bin ich der Ansicht, dass der Aufenthalt von Herrn Gusa im Hoheitsgebiet Irlands im ersten Jahr rechtmäßig war. Wenn nun dieser erste Zeitraum ohne Unterbrechung den vier Jahren vorangeht, während derer Herr Gusa als selbständiger Stuckateur arbeitete, muss dieser als jemand angesehen werden, der das Recht auf Daueraufenthalt im Hoheitsgebiet Irlands gemäß Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 seit Oktober 2012 besitzt(16).
36. In diesem Fall stellt sich die Frage, ob Herrn Gusa die Eigenschaft als Erwerbstätiger im Sinne von Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 erhalten blieb, nicht mehr, da die Voraussetzungen von Art. 7 nicht auf das Recht auf Daueraufenthalt anwendbar sind. Nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 ist dieses Recht nämlich nicht an die Voraussetzungen des Kapitels III der Richtlinie geknüpft.
37. Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, dies festzustellen.
38. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen nur relevant bleiben, wenn man davon ausgeht, dass die Prüfung des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens ergibt, dass das Aufenthaltsrecht von Herrn Gusa unterbrochen war, wodurch Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 gegebenenfalls unanwendbar wird. Eine solche Unterbrechung geht jedoch aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten nicht hervor(17). Ich werde die dem Gerichtshof gestellten Fragen vor dem Hintergrund dieser Vorbemerkungen prüfen.
B. Zur ersten Vorlagefrage
1. Einschränkung dieser Frage auf Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38
39. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob einem Unionsbürger, der sich in einem Aufnahmemitgliedstaat rechtmäßig aufgehalten und dort etwa vier Jahre lang als Selbständiger gearbeitet hat, die Eigenschaft als Selbständiger im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Buchst. a entweder nach Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 oder auf andere Weise erhalten bleibt, nachdem er seine Arbeit oder wirtschaftliche Tätigkeit wegen mangelnder Arbeit eingestellt und sich dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung gestellt hat.
40. Da sich auch die zweite Frage des vorlegenden Gerichts auf die Möglichkeit der Aufrechterhaltung eines Aufenthaltsrechts unter der Annahme bezieht, dass ein Unionsbürger, der sich in der Lage des Klägers des Ausgangsverfahrens befindet, weder die Kriterien von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 noch die Kriterien von Art. 7 Abs. 1 Buchst. a dieser Richtlinie erfüllt, werde ich im Rahmen dieser ersten Frage nur die Auslegung von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 behandeln. Die Möglichkeit eines Aufenthaltsrechts auf der Grundlage von Art. 7 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 ist ausgeschlossen, da unstreitig ist, dass Herr Gusa zum Zeitpunkt des Sachverhalts nicht mehr „Erwerbstätiger“ im Sinne dieser Vorschrift war. Genauer gesagt stellt sich die Frage, ob ihm diese Eigenschaft erhalten bleiben konnte, als er keine Tätigkeit (weder als Arbeitnehmer noch als Selbständiger) mehr ausübte, wie von Art. 7 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 verlangt wird. Ich werde im Übrigen die Möglichkeit eines Aufenthaltsrechts auf einer anderen Grundlage als Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 im Rahmen der zweiten Vorlagefrage prüfen.
2. Vom vorlegenden Gericht vorgeschlagene Auslegung
41. Nach Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 bleibt dem Unionsbürger die Erwerbstätigeneigenschaft – und somit das Recht, sich im Gebiet eines Mitgliedstaats der Union länger als drei Monate aufzuhalten – erhalten, wenn „er … sich bei ordnungsgemäß bestätigter unfreiwilliger Arbeitslosigkeit nach mehr als einjähriger Beschäftigung dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung [stellt]“.
42. Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass die Lage eines Arbeitnehmers nicht erfasst sei, wenn es die Vorschrift, die die Umsetzung von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 in irisches Recht sicherstelle, entsprechend der üblichen Bedeutung des Ausdrucks „nach … Beschäftigung“ auslegen müsse. Dennoch ist das vorlegende Gericht auch offen für die vor ihm vorgetragene Argumentation von Herrn Gusa. Dessen Ansicht nach wäre diese Folge mit der Absicht unvereinbar, die mit den Bestimmungen des AEU-Vertrags und den zu deren Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften verfolgt wird.
43. Die Zweifel des vorlegenden Gerichts ergeben sich daher aufgrund eines möglichen Widerspruchs zwischen dem Wortlaut des anwendbaren Rechtstextes und dem vom Unionsgesetzgeber verfolgten Ziel.
44. Herr Gusa, die dänische und die ungarische Regierung sowie die Kommission sind der Ansicht, dass bei der Anwendung von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 kein Unterschied zwischen Arbeitnehmern und Selbständigen gemacht werden könne. Hingegen vertreten die irische, die tschechische und die französische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs die Ansicht, dass nur Arbeitnehmer von dieser Vorschrift umfasst seien.
3. Zur wörtlichen Auslegung
45. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden(18).
46. Während nämlich „der Wortlaut einer Bestimmung … stets Ausgangspunkt und zugleich Grenze jeder Auslegung“(19) ist, ist die teleologische Auslegung nur fakultativ, wenn die fragliche Vorschrift absolut klar und eindeutig ist(20).
47. Zudem darf man die Besonderheit der Vielsprachigkeit der Union nicht außer Acht lassen, woraus sich ergibt, dass die in einer der Sprachfassungen einer Vorschrift des Unionsrechts verwendete Formulierung nicht als alleinige Grundlage für die Auslegung dieser Vorschrift herangezogen werden oder Vorrang vor den anderen Sprachfassungen beanspruchen kann. Die Bestimmungen des Unionsrechts müssen nämlich im Licht der Fassungen in allen Sprachen der Union einheitlich ausgelegt und angewandt werden. Weichen die verschiedenen Sprachfassungen eines Textes des Unionsrechts voneinander ab, muss die fragliche Vorschrift daher nach der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört(21).
48. Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die verschiedenen Sprachfassungen von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 die Auffassung nicht bestätigen, wonach der Gesetzgeber die Aufrechterhaltung der „Erwerbstätigeneigenschaft“ bloß auf Bürger beschränken wollte, die mehr als ein Jahr lang eine unselbständige Erwerbstätigkeit ausgeübt haben. Wenn man die Fassungen vergleicht, bekommt man vielmehr den Eindruck, dass die Vorschrift hinsichtlich der Art der Ausübung der jeweiligen Berufstätigkeit neutral ist.
49. Jedenfalls steht entgegen dem Vorbringen mehrerer Mitgliedstaaten, die sich am Verfahren beteiligt haben, fest, dass die Bezugnahme auf die Tatsache, „beschäftigt gewesen zu sein“, nicht in allen Sprachfassungen enthalten ist. Zwar finden wir diese Formulierung in der spanischen („haber estado empleado“), der englischen („having been employed“), der französischen („avoir été employé“) und auch der slowenischen („ko je bil zaposlen“) Fassung, jedoch werden in anderen Sprachfassungen völlig neutrale Termini oder Ausdrücke verwendet. So verwenden beispielsweise die niederländische („te hebben gewerkt“) und die finnische („työskenneltyään“) Fassung den Ausdruck „nachdem sie gearbeitet haben“, und in der griechischen („επαγγελματική δραστηριότητα“)Fassung wird von einer „Berufstätigkeit“ gesprochen, während in der italienischen („aver esercitato un’attività“) Fassung bloß von der Ausübung einer „Tätigkeit“ im Allgemeinen die Rede ist. Wenn man berücksichtigt, in welchem Zusammenhang die Ausdrücke in der Vorschrift verwendet werden, so können die bulgarischen und deutschen Wörter „зает“ und „Beschäftigung“ auch mit dem allgemeinen Terminus „Beruf“ ohne weitere Konnotationen übersetzt werden.
50. Aufgrund dieser Unterschiede zwischen den verschiedenen Sprachfassungen des Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 ist auf die allgemeine Systematik der Vorschrift und auf den Zweck der Regelung abzustellen. Beide bestätigen, dass Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 dahin auszulegen ist, dass die Art, wie der Unionsbürger die wirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt hat, aufgrund deren er die „Erwerbstätigeneigenschaft“ im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 erworben hat, irrelevant ist.
4. Zur teleologischen Auslegung von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38
51. Ich leugne nicht, dass die Richtlinie 2004/38 eine Reihe verschiedener Ziele verfolgt, aber diese sind in eine Hierarchie eingebunden.
52. Aus den ersten vier Erwägungsgründen der Richtlinie 2004/38 geht nämlich klar hervor, dass sie vor allem beabsichtigt, „die Wahrnehmung des Grundrechts der Unionsbürger, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zu erleichtern und zu verstärken“(22). Dies spiegelt im Übrigen auch der Titel dieser Richtlinie wider. Ein anderes Ziel wird im zehnten Erwägungsgrund dieser Richtlinie definiert. Demnach „sollten Personen, die ihr Aufenthaltsrecht ausüben, während ihres ersten Aufenthalts die Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats [allerdings] nicht unangemessen in Anspruch nehmen“. Dieses zweite Ziel existiert jedoch nur wegen des ersten. Weil die Richtlinie darauf abzielt, die Wahrnehmung des Aufenthaltsrechts zu erleichtern, war es nach Ansicht der Mitgliedstaaten nötig, darauf zu achten, dass die durch diese Freiheit entstehende finanzielle Inanspruchnahme in Grenzen gehalten wird.
53. Die Unionsbürgerschaft spiegelt diesen Kompromiss wider. Als nämlich der Gerichtshof erstmals die Formel verwendet hat, wonach „der Unionsbürgerstatus dazu bestimmt [ist], der grundlegende Status der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten zu sein“(23), hat er hinzugefügt, dass dieser Status den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten, die sich in der gleichen Situation befinden, erlaubt, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit die gleiche rechtliche Behandlung „unbeschadet der insoweit ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen“(24) zu genießen. Dadurch hat der Gerichtshof die Möglichkeit anerkannt, die Ausübung der Unionsbürgerrechte zu beschränken(25).
54. Vor diesem Hintergrund sind die Urteile vom 11. November 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), vom 15. September 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), und vom 25. Februar 2016, García-Nieto u. a. (C‑299/14, EU:C:2016:114), zu verstehen.
55. Zwar hat der Gerichtshof in Rn. 74 des Urteils vom 11. November 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), Folgendes entschieden: „Ließe man zu, dass Personen, denen kein Aufenthaltsrecht nach der Richtlinie 2004/38 zusteht, unter den gleichen Voraussetzungen wie Inländer Sozialleistungen beanspruchen könnten, liefe dies dem in ihrem zehnten Erwägungsgrund genannten Ziel zuwider, eine unangemessene Inanspruchnahme der Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats durch Unionsbürger, die Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten sind, zu verhindern.“ Jedoch handelt es sich keinesfalls um eine Umkehrung der Sichtweise betreffend das Verständnis der Richtlinie 2004/38. Wenn der Gerichtshof in diesem Urteil dem zweiten Ziel der Richtlinie 2004/38 eine Bedeutung zumisst, geschieht dies aufgrund des Gegenstands des Vorabentscheidungsersuchens, mit dem er befasst wurde. Bei den Rechtssachen, in denen die drei in der vorigen Randnummer der vorliegenden Schlussanträge angeführten Urteile ergangen sind, ging es nämlich nicht in erster Linie um die Frage des Aufenthaltsrechts, sondern um die besondere Frage des Rechts auf Sozialleistungen im Aufnahmemitgliedstaat. Diese Frage war daher zeitlich nach der Wahrnehmung des Rechts auf Freizügigkeit angesiedelt, aber dennoch untrennbar mit der Rechtmäßigkeit des Aufenthalts verknüpft.
56. Hingegen zielt die dem Gerichtshof im Ausgangsverfahren gestellte Frage in erster Linie auf die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts ab, da es um die Vorschrift der Richtlinie geht, die die Frage des Zeitraums nach den ersten drei Monaten bis zum Erwerb eines Rechts auf Daueraufenthalt regelt(26). Der Gesetzgeber wollte den Bereich des Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechts ausdrücklich dahin gehend regeln, dass die zuvor bestehenden „bereichsspezifischen und fragmentarischen Ansätze … [überwunden werden]“(27), um „die Ausübung dieses Rechts zu erleichtern“(28). Daher sprechen die auf dem Grundbegriff der Unionsbürgerschaft beruhenden Bestrebungen der Richtlinie, eine Vereinheitlichung herbeizuführen, für einen allgemeinen Zugang zu den Grundsätzen, Erweiterungen und Beschränkungen, die sich auf die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht der Unionsbürger beziehen(29).
57. Ich möchte noch hinzufügen, dass „die Bestimmungen der Richtlinie 2004/38 in Anbetracht ihres Zusammenhangs und ihrer Ziele nicht eng ausgelegt … werden [dürfen]“(30).
58. Demnach liefe eine Unterscheidung zwischen der Lage eines Arbeitnehmers und der eines Selbständigen bei der Anwendung von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 darauf hinaus, den Willen des Unionsgesetzgebers zu negieren, der ausdrücklich im dritten Erwägungsgrund angeführt hat, dass „die bestehenden Gemeinschaftsinstrumente, die Arbeitnehmer und Selbstständige sowie Studierende und andere beschäftigungslose Personen getrennt behandeln, kodifiziert und überarbeitet werden [müssen], um das Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht aller Unionsbürger zu vereinfachen und zu verstärken“(31).
59. Dieses Ziel der Richtlinie ist jüngst vom Gerichtshof noch im Zusammenhang mit der Rechtssache, in der das Urteil vom 19. Juni 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, Rn. 25), ergangen ist, betont worden. In diesem Urteil fasst der Gerichtshof im Übrigen die Tragweite von Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 zusammen, indem er die vier Fälle nennt, die von dieser Vorschrift umfasst sind, ohne zwischen Arbeitnehmern und Selbständigen zu unterscheiden. Vielmehr sieht nach Ansicht des Gerichtshofs „Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 … vor, dass für die Zwecke des Art. 7 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie die Erwerbstätigeneigenschaft dem Unionsbürger, der seine Erwerbstätigkeit als Arbeitnehmer oder Selbständiger nicht mehr ausübt, in bestimmten Fällen dennoch erhalten bleibt, nämlich wenn er wegen einer Krankheit oder eines Unfalls vorübergehend arbeitsunfähig ist, wenn er sich, in bestimmten Fällen, in unfreiwilliger Arbeitslosigkeit befindet oder aber, wenn er unter bestimmten Voraussetzungen eine Berufsausbildung beginnt“(32).
5. Zum Aufbau von Art. 7 der Richtlinie 2004/38
60. Diese Auslegung von Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38, der zufolge nicht danach unterschieden werden soll, ob ein Unionsbürger seine Berufstätigkeit für ein Jahr im Rahmen eines Arbeitsvertrags oder als Selbständiger ausgeübt hat, wird durch den Aufbau des Artikels bestätigt.
61. Art. 7 der Richtlinie 2004/38 regelt das Recht auf Aufenthalt für mehr als drei Monate. Sein Aufbau ist logisch. Zunächst wird in Abs. 1 der Grundsatz festgelegt, indem die drei Fälle aufgezählt werden, in denen der Unionsbürger das Recht auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats für einen Zeitraum von mehr als drei Monaten hat. Der erste dieser Fälle ist der des „Arbeitnehmers oder Selbständigen“, der zweite Fall betrifft den Unionsbürger, der über ausreichende Existenzmittel verfügt, so dass er während seines Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen muss, und der über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz verfügt, und der dritte Fall betrifft die Studierenden. Sodann wird dieses Recht in Abs. 2 auf Familienangehörige eines Bürgers in einer in Abs. 1 angeführten Lage, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, (vorbehaltlich der Einschränkungen gemäß Abs. 4) ausgedehnt. Schließlich wird in Abs. 3 eine rechtliche Fiktion eingeführt, indem die Wirkungen des in Abs. 1 angeführten ersten Falls – und zwar des Falls der Arbeitnehmer und Selbständigen – in vier abschließend aufgezählten Situationen aufrechterhalten werden.
62. Wenn man den Gesamtzusammenhang betrachtet, besteht kein Zweifel, dass Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 keinen Unterschied macht zwischen einem Bürger, der eine unselbständige Tätigkeit ausgeübt hat, und einem Bürger, der eine selbständige Tätigkeit ausgeübt hat. Zum einen sind in Art. 7 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2004/38, auf den er verweist, ausdrücklich beide Situationen aufgeführt. Zum anderen werden die vier in Art. 7 Abs. 3 genannten Fälle durch denselben ersten Satz eingeleitet. Auch dieser nimmt, ohne einen Unterschied zu machen, Bezug auf den „Unionsbürger, der seine Erwerbstätigkeit als Arbeitnehmer oder Selbständiger nicht mehr ausübt“. Zudem bekräftigt er ausdrücklich, dass diesem Bürger in den vier in der Vorschrift ohne Unterscheidung aufgezählten Fällen „die Erwerbstätigeneigenschaft … als Arbeitnehmer oder Selbständiger … erhalten [bleibt]“(33).
63. Diese Auslegung von Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 wird zudem durch die Systematik der Richtlinie 2004/38, die auf die Art. 12 und 18 EG (nunmehr Art. 18 und 21 AEUV) über das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das Recht des Unionsbürgers, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, auf Art. 40 EG (nunmehr Art. 46 AEUV) über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, aber auch auf die Art. 44 und 52 EG (nunmehr Art. 50 und 59 AEUV) über die Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit gestützt(34).
6. Zwischenergebnis
64. Angesichts der Struktur von Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 und angesichts des Ziels, das damit in erster Linie verfolgt wird, bin ich der Ansicht, dass es bei Buchst. b dieser Vorschrift um den Unionsbürger geht, der ein Jahr lang eine wirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt hat, egal ob er dies als Arbeitnehmer oder Selbständiger getan hat.
65. Konkret ist diese Vorschrift daher auf einen Unionsbürger wie Herrn Gusa anzuwenden, der sich in einem Aufnahmemitgliedstaat rechtmäßig aufgehalten und dort etwa vier Jahre lang als Selbständiger gearbeitet hat, der seine Arbeit oder wirtschaftliche Tätigkeit wegen mangelnder Arbeit eingestellt und sich dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung gestellt hat. Einem solchen Unionsbürger bleibt die Eigenschaft als Selbständiger nach Art. 7 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2004/38 erhalten.
66. Eine andere Auslegung würde dazu führen, dass der Unionsbürger, der ein Jahr lang eine wirtschaftliche Tätigkeit als Arbeitnehmer ausgeübt hat, besser „geschützt“ wäre als ein anderer Unionsbürger, der vier Jahre lang eine wirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt und zur Finanzierung des Steuer- und Sozialsystems des Aufnahmemitgliedstaats beigetragen hat, dies jedoch als Selbständiger (wobei die fragliche Tätigkeit unter Umständen in beiden Fällen gleich sein kann).
C. Zur zweiten Vorlagefrage
67. Die zweite Frage stellt sich nur, wenn Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 vom Gerichtshof dahin ausgelegt werden sollte, dass Selbständige von seinem Anwendungsbereich ausgeschlossen sind. Ich werde sie daher nur kurz und der Vollständigkeit halber prüfen.
68. Mit dieser Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob einem Unionsbürger, der sich in einem Aufnahmemitgliedstaat rechtmäßig aufgehalten und dort etwa vier Jahre lang als Selbständiger gearbeitet hat und der seine Arbeit oder wirtschaftliche Tätigkeit wegen mangelnder Arbeit eingestellt hat, das Recht auf Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat erhalten bleibt, obwohl er die Voraussetzungen in Art. 7 Abs. 1 Buchst. b oder c der Richtlinie 2004/38 nicht erfüllt, oder ob er lediglich gemäß Art. 14 Abs. 4 Buchst. b dieser Richtlinie vor einer Ausweisung geschützt ist.
69. Vorab weise ich darauf hin, dass ich mich der Auslegung von Art. 14 Abs. 4 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 anschließe, die das vorlegende Gericht am Ende seiner zweiten Frage vornimmt. Entgegen dem, was Rn. 58 des Urteils vom 15. September 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597)(35) anzudeuten scheint, erlauben es der Aufbau von Art. 14 der Richtlinie 2004/38 und der Wortlaut von Art. 14 Abs. 4 Buchst. b dieser Richtlinie nicht, in dieser Vorschrift eine Grundlage für ein Aufenthaltsrecht zu sehen.
70. Art. 14 der Richtlinie 2004/38 trägt die Überschrift „Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts“. Diese Situation wird in den ersten beiden Absätzen des Artikels beschrieben, bei denen es um Fälle geht, in denen Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen „ein Aufenthaltsrecht zusteht“, was bei Art. 14 Abs. 4 dieser Richtlinie nicht der Fall ist. Zudem geht es bei Art. 14 Abs. 4 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 ausdrücklich um eine von den ersten beiden Absätzen „abweichende“ Situation, das heißt folglich, um eine Situation, in der das Aufenthaltsrecht nicht mehr besteht. In diesem Fall ist der Unionsbürger, der in das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats eingereist ist, um dort Arbeit zu suchen, dennoch vor einer Ausweisung geschützt, solange er nachweisen kann, dass er weiterhin Arbeit sucht und eine begründete Aussicht hat, eingestellt zu werden.
71. Nach dieser Klarstellung möchte ich in Beantwortung der gestellten Frage anmerken, dass ein Unionsbürger, der sich in der vom vorlegenden Gericht beschriebenen Situation befindet, weit mehr als bloß einen Schutz vor Ausweisung genießt.
72. In Wirklichkeit ist das vom vorlegenden Gericht aufgeworfene Problem nicht ganz neu. Der Gerichtshof hat nämlich bereits entschieden, dass weder aus Art. 7 der Richtlinie 2004/38 noch aus anderen Vorschriften dieser Richtlinie hervorgeht, dass einem Unionsbürger, der die in diesem Artikel vorgesehenen Voraussetzungen nicht erfüllt, deswegen kategorisch die „Arbeitnehmereigenschaft“ im Sinne des Art. 45 AEUV abgesprochen wird. Der Gerichtshof hat daraus abgeleitet, dass nicht angenommen werden kann, dass Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 eine abschließende Aufzählung der Umstände enthält, unter denen einem Wanderarbeitnehmer, der sich nicht mehr in einem Arbeitsverhältnis befindet, dennoch weiterhin die Arbeitnehmereigenschaft zuerkannt werden kann(36).
73. Es ist festzustellen, dass diese Analyse der Richtlinie 2004/38 und insbesondere von deren Art. 7 Abs. 3 auch im Fall eines Selbständigen Anwendung findet, der von der in Art. 49 AEUV garantierten Niederlassungsfreiheit Gebrauch gemacht hat. Es kann in diesem Zusammenhang kein Unterschied in Bezug auf die Art, wie der Unionsbürger seine Tätigkeit ausgeübt hat – als Arbeitnehmer oder als Selbständiger –, gemacht werden, da „[s]ämtliche Bestimmungen des [AEU]‑Vertrags über die Freizügigkeit … den [Unionsbürgern] die Ausübung beruflicher Tätigkeiten aller Art im gesamten Gebiet der [Union] erleichtern [sollen] und … Maßnahmen entgegen[stehen], die die [Unionsangehörigen] benachteiligen könnten, wenn sie eine Erwerbstätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat ausüben wollen“(37). Diese Auslegung steht zudem im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach die Art. 45 und 49 AEUV den gleichen rechtlichen Schutz gewährleisten, so dass es auf die Qualifizierung der betreffenden wirtschaftlichen Tätigkeit insoweit nicht ankommt(38).
74. Ferner weise ich ergänzend darauf hin, dass Art. 45 Abs. 3 Buchst. c AEUV dem Unionsbürger das Recht, „sich in einem Mitgliedstaat aufzuhalten, um dort nach den für die Arbeitnehmer dieses Staates geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften eineBeschäftigung auszuüben“(39), allgemein und nicht auf eine differenzierte Weise garantiert.
75. Wenn folglich Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 dahin ausgelegt worden ist, dass er keine abschließende Aufzählung der Umstände enthält, unter denen einem Wanderarbeitnehmer, der seine Erwerbstätigkeit als Arbeitnehmer nicht mehr ausübt, diese Eigenschaft dennoch weiterhin zuerkannt werden kann, so kann für den Wanderarbeiter, der seine Erwerbstätigkeit als Selbständiger nicht mehr ausübt, nichts anderes gelten.
76. Zudem würde Letzterer andernfalls wie jemand behandelt, der sich erstmals auf Arbeitsuche befindet und noch nie Beiträge entrichtet hat, obwohl er wie ein Arbeitnehmer seine Beiträge an das Steuer- und Sozialversicherungssystem des Aufnahmemitgliedstaats entrichtet hat.
77. Schließlich steht diese Auslegung von Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs seit dem Urteil vom 26. Februar 1991, Antonissen (C‑292/89, EU:C:1991:80, Rn. 13), wonach zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer das Recht der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten gehört, sich in den anderen Mitgliedstaaten frei zu bewegen, aber auch, sich dort aufzuhalten, um eine Stelle zu suchen. Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung hat der Gerichtshof daher entschieden, dass die vorübergehende Abwesenheit einer Person vom Arbeitsmarkt, beispielsweise wegen Haft(40) oder Mutterschaftsurlaubs(41), nicht bedeutet, dass diese Person während dieser Zeit nicht weiterhin in den betreffenden Arbeitsmarkt eingegliedert ist, sofern sie innerhalb eines angemessenen Zeitraums wieder eine Beschäftigung findet.
78. Diese Lösung steht mit dem Ziel der Vorschriften der Kapitel 1 bis 3 des Titels IV des AEU-Vertrags im Einklang, die die Freizügigkeit und den freien Dienstleistungsverkehr in der Union gewährleisten sollen. Ein Unionsbürger würde nämlich von der Ausübung seines Rechts auf Freizügigkeit abgehalten, wenn er für den Fall, dass er seine wirtschaftliche Tätigkeit aus Gründen, auf die er keinen Einfluss hat, sei es auch noch so kurzzeitig, reduziert, Gefahr liefe, die Arbeitnehmereigenschaft in diesem Staat zu verlieren(42).
79. Deshalb und aufgrund der vorstehenden Erwägungen bin ich der Ansicht, dass einem Unionsbürger, der sich in einem Aufnahmemitgliedstaat rechtmäßig aufgehalten und dort etwa vier Jahre lang als Selbständiger gearbeitet hat und der seine Arbeit oder wirtschaftliche Tätigkeit wegen mangelnder Arbeit eingestellt hat, die Eigenschaft als „Erwerbstätiger“ und somit das Aufenthaltsrecht im Aufnahmemitgliedstaat auf der Grundlage von Art. 45 und 49 AEUV erhalten bleibt, sofern er eine Arbeit sucht, innerhalb eines angemessenen Zeitraums nach Beendigung seiner zuvor ausgeübten Tätigkeit als Selbständiger seine wirtschaftliche Tätigkeit wieder aufnimmt oder eine andere Beschäftigung findet.
D. Zur dritten Vorlagefrage
80. Die dritte Frage stellt sich nur, wenn der Gerichtshof die ersten beiden Fragen verneinen sollte. In diesem Fall möchte das vorlegende Gericht wissen, ob es mit Unionsrecht, insbesondere Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004, vereinbar ist, einer Person, die sich in einer Lage wie der Kläger des Ausgangsverfahrens befindet, Arbeitslosenunterstützung (die eine besondere beitragsunabhängige Geldleistung im Sinne von Art. 70 der Verordnung Nr. 883/2004 darstellt) mit der Begründung zu verweigern, sie habe kein Recht auf Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat nachgewiesen.
81. Um auf diese dritte Frage zu antworten, ist die Situation, um die es geht, genau einzugrenzen: Es handelt sich um einen Unionsbürger, der im Gebiet des Aufnahmemitgliedstaats kein Aufenthaltsrecht mehr hätte, jedoch vor der Ausweisung aus diesem Gebiet nach Art. 14 Abs. 4 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 geschützt wäre.
82. Zudem ist es auch nötig, die Art der beantragten Leistung festzustellen. Dies ist Sache des vorlegenden Gerichts. Nach dessen Angaben scheint die gewünschte Arbeitslosenunterstützung eine besondere beitragsunabhängige Geldleistung im Sinne von Art. 70 der Verordnung Nr. 883/2004 zu sein, die auch eine Leistung der „Sozialhilfe“ im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 darstellt(43).
83. In einem solchen speziellen Fall, bei dem es um eine Unterstützung mit einem solchen Doppelcharakter ging, hat der Gerichtshof entschieden, dass Art. 24 der Richtlinie 2004/38 und Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 der Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegenstehen, nach der Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten vom Bezug solcher Leistungen ausgeschlossen werden, während Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats, die sich in der gleichen Situation befinden, diese Leistungen erhalten(44).
84. Hingegen könnte diese Argumentation keine Anwendung finden, wenn das vorlegende Gericht letztlich zur Überzeugung gelangen müsste, dass die überwiegende Funktion der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Leistungen darin besteht, den Zugang zum Arbeitsmarkt zu erleichtern(45).
85. Es ist ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass es „[a]ngesichts der Einführung der Unionsbürgerschaft und angesichts der Auslegung, die das Recht der Unionsbürger auf Gleichbehandlung in der Rechtsprechung erfahren hat, … nicht mehr möglich [ist], vom Anwendungsbereich des Artikels [45 Absatz 2 AEUV], der eine Ausprägung des in Artikel [18 AEUV] garantierten tragenden Grundsatzes der Gleichbehandlung ist, eine finanzielle Leistung auszunehmen, die den Zugang zum Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats erleichtern soll“(46).
86. Allerdings hat der Gerichtshof in Rn. 38 des Urteils vom 4. Juni 2009, Vatsouras und Koupatantze (C‑22/08 und C‑23/08, EU:C:2009:344) klargestellt, dass es „legitim [ist], dass ein Mitgliedstaat eine solche Beihilfe erst gewährt, nachdem das Bestehen einer tatsächlichen Verbindung des Arbeitsuchenden mit dem Arbeitsmarkt dieses Staates festgestellt wurde“.
87. Wenn sich das Bestehen einer solchen Verbindung u. a. aus der Feststellung ergeben kann, dass der Betroffene während eines angemessenen Zeitraums tatsächlich eine Beschäftigung in dem betreffenden Mitgliedstaat gesucht hat(47), gilt dies umso mehr, wenn die Person dort mehrere Jahre lang eine Beschäftigung – als Arbeitnehmer oder Selbständiger – ausgeübt hat.
88. Dieser Auslegung wird im Urteil vom 14. Juni 2016, Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑308/14, EU:C:2016:436), nicht widersprochen. In diesem Urteil hat der Gerichtshof die Ansicht vertreten, dass nichts einer nationalen Regelung entgegensteht, die die Gewährung von Leistungen der sozialen Sicherheit an Bürger, die wirtschaftlich nicht aktiv sind, von der inhaltlichen Voraussetzung abhängig macht, dass diese die Erfordernisse für einen rechtmäßigen Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat erfüllen. Jedoch hat der Gerichtshof auch entschieden, dass eine solche Regelung immerhin eine mittelbare Diskriminierung darstellt(48). Folglich muss sie, um gerechtfertigt zu sein, ein berechtigtes Ziel verfolgen und darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
89. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof die Ansicht vertreten, dass gegen die Anforderungen des Art. 14 Abs. 2 dieser Richtlinie nur verstoßen würde, wenn eine Prüfung, ob die Voraussetzungen der Richtlinie 2004/38 für ein Aufenthaltsrecht erfüllt sind, in jedem einzelnen Fall erfolgte(49). Das Verbot einer Prüfung in jedem einzelnen Fall bringt notwendigerweise eine gewisse Individualisierung der Prüfung mit sich. Im Rahmen der Beurteilung der Rechtsvorschriften, die dem Gerichtshof in der Rechtssache, in der das Urteil vom 14. Juni 2016, Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑308/14, EU:C:2016:436), ergangen ist, vorgelegt wurden, hat der Gerichtshof feststellen können, dass „[n]ur in Einzelfällen … von den Antragstellern der Nachweis verlangt [wird], dass sie tatsächlich entsprechend ihrer Angabe im Antragsformular ein Recht besitzen, sich im Hoheitsgebiet des Vereinigten Königreich aufzuhalten“(50). Folglich kann die nationale Regelung, die die Gewährung von Leistungen der sozialen Sicherheit an die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts knüpft, nicht als dem angestrebten Ziel angemessen erachtet werden, wenn der betreffende Unionsbürger nicht die Möglichkeit hat, die Rechtmäßigkeit seines Aufenthalts entweder auf der Grundlage der Richtlinie 2004/38 oder einer anderen Vorschrift des Unionsrechts nachzuweisen.
90. Wenn die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Arbeitslosenunterstützung eine Leistung der sozialen Sicherheit im Sinne der Verordnung Nr. 883/2004 ist, sind unter diesen Umständen Art. 45 Abs. 2 AEUV und Art. 4 dieser Verordnung dahin auszulegen, dass sie einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegenstehen, nach der die Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten, die eine tatsächliche Verbindung mit dem Arbeitsmarkt dieses Staates besitzen und keine Möglichkeit haben, sie nachzuweisen, vom Bezug der Arbeitslosenunterstützung (die eine besondere beitragsunabhängige Geldleistung im Sinne von Art. 70 der Verordnung Nr. 883/2004 darstellt) ausgeschlossen werden.
VI. Ergebnis
91. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Court of Appeal (Berufungsgericht, Irland) wie folgt zu beantworten:
1. Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG ist dahin auszulegen, dass er einem Angehörigen eines Mitgliedstaats, der sich fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, ohne das Sozialhilfesystem des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch zu nehmen, das Recht verleiht, sich dort auf Dauer aufzuhalten.
2. Art. 7 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 ist dahin auszulegen, dass er auf einen Unionsbürger anwendbar ist, der im Aufnahmemitgliedstaat ein Jahr lang eine wirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt hat, sei es als Arbeitnehmer oder als Selbständiger.
3. Die Art. 45 und 49 AEUV sind dahin auszulegen, dass einem Unionsbürger, der sich in einem Aufnahmemitgliedstaat rechtmäßig aufgehalten und dort etwa vier Jahre lang als Selbständiger gearbeitet hat und der seine Arbeit oder wirtschaftliche Tätigkeit wegen mangelnder Arbeit eingestellt hat, die Eigenschaft als „Erwerbstätiger“ und somit das Aufenthaltsrecht im Aufnahmemitgliedstaat erhalten bleibt, sofern er eine Arbeit sucht, innerhalb eines angemessenen Zeitraums nach Beendigung seiner zuvor ausgeübten Tätigkeit als Selbständiger seine wirtschaftliche Tätigkeit wieder aufnimmt oder eine andere Beschäftigung findet.
4. Art. 24 der Richtlinie 2004/38 und Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 988/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009, sind dahin auszulegen, dass sie einer Regelung eines Mitgliedstaats nicht entgegenstehen, nach der Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten, die sich in einer von Art. 14 Abs. 4 Buchst. b dieser Richtlinie erfassten Situation befinden, vom Bezug bestimmter „besonderer beitragsunabhängiger Geldleistungen“ im Sinne von Art. 70 Abs. 2 der Verordnung Nr. 883/2004, die auch eine Leistung der „Sozialhilfe“ im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 darstellen, ausgeschlossen werden, während Staatsangehörige des betreffenden Mitgliedstaats, die sich in der gleichen Situation befinden, diese Leistungen erhalten.
Hingegen sind Art. 45 Abs. 2 AEUV und Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 in der Fassung der Verordnung Nr. 988/2009 dahin auszulegen, dass sie einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegenstehen, nach der Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten, die eine tatsächliche Verbindung mit dem Arbeitsmarkt dieses Staates besitzen und keine Möglichkeit haben, sie nachzuweisen, vom Bezug des Zuschusses für Arbeitsuchende (der eine besondere beitragsunabhängige Geldleistung im Sinne der Verordnung Nr. 883/2004 darstellt, ohne jedoch der Definition einer Leistung der „Sozialhilfe“ im Sinne von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 zu entsprechen) ausgeschlossen werden.