SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
GERARD HOGAN
vom 13. Juni 2019(1)
Rechtssache C‑363/18
Organisation juive européenne,
Vignoble Psagot Ltd
gegen
Ministre de l’Économie et des Finances
(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Staatsrat, Frankreich])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Rechtsangleichung – Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln – Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 – Obligatorische Angabe des Ursprungs von Erzeugnissen – Mögliche Irreführung der Verbraucher bei Nichtangabe – Erzeugnisse aus von Israel seit 1967 besetzten Gebieten“
I. Einleitung
1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel(2).
2. Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen einer als Organisation juive européenne (im Folgenden: Organisation juive européenne) bekannten Vereinigung und dem Weinbaubetrieb Vignoble Psagot Ltd (im Folgenden: Psagot) einerseits sowie dem Ministre de l’Économie et des Finances (französisches Ministerium für Wirtschaft und Finanzen) andererseits über einen Erlass des Ministeriums, wonach auf Lebensmitteln, die aus den von Israel seit 1967 besetzten Gebieten und gegebenenfalls aus Siedlungen in diesen Gebieten stammen, das betreffende Gebiet mit dem Zusatz „israelische Siedlung“ anzugeben ist.
3. Diese Vorlage gibt dem Gerichtshof Gelegenheit, den Umfang der Verpflichtung, auf Lebensmitteln das Ursprungsland oder den Herkunftsort anzugeben, daraufhin zu klären, inwieweit der Verbraucher ohne diese Information irregeführt würde.
II. Kurzer historischer Hintergrund
4. Nach einer kurzen Militäraktion im Juni 1967 besetzte Israel bestimmte Gebiete, die zuvor zu drei anderen Staaten, nämlich Ägypten, Syrien und Jordanien, gehörten oder unter deren Kontrolle standen. Im Fall Ägyptens war das betreffende Gebiet die Sinai-Halbinsel und der Gazastreifen (den Ägypten von 1948 bis 1967 verwaltet hatte, obwohl er nicht zu Ägypten gehörte). Die Golanhöhen waren Teil Syriens, und das Westjordanland und Ostjerusalem waren von 1948 bis 1967 von Jordanien verwaltet worden.
5. Der Sinai wurde im Rahmen des ägyptisch-israelischen Friedensvertrags von 1979 an Ägypten zurückgegeben. Israel räumte 2005 den Gazastreifen, kontrolliert aber den Zugang zu diesem Gebiet auf dem Land‑, Luft- und Seeweg. Der Gazastreifen steht derzeit de facto unter der Kontrolle der als Hamas bekannten Organisation.
6. Abgesehen von einem kleinen Teilgebiet, das 1974 an Syrien zurückgegeben wurde, und einer kleinen entmilitarisierten Zone sind die Golanhöhen weiterhin von Israel besetzt und wurden im Dezember 1981 praktisch annektiert.
7. Auch Ostjerusalem ist weiterhin von Israel besetzt. Die Lage in Bezug auf das Westjordanland ist komplexer. Ein Teil davon wird von der Palästinensischen Autonomiebehörde verwaltet, große Teile dieses Gebiets werden jedoch von Israel beansprucht. Israel hat zudem umfangreiche Siedlungen für seine Bürger in Ostjerusalem, im Westjordanland und auf den Golanhöhen errichtet. Es hatte zuvor solche Siedlungen im Sinai errichtet, die aber geräumt wurden, als das Gebiet in ägyptische Kontrolle zurückgegeben wurde. Es gab auch einige Siedlungen im Gazastreifen, die jedoch beseitigt wurden, als Israel dieses Gebiet 2005 räumte.
8. Dies ist in sehr groben Linien der geschichtliche Hintergrund des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens. Diese Vorlage betrifft die Frage, ob bestimmte Kennzeichnungsanforderungen für Erzeugnisse aus diesen besetzten Gebieten, deren Einzelheiten ich nachstehend darstellen werde, mit dem Unionsrecht vereinbar sind. Im Rahmen der Beantwortung dieser Vorlage wird der Gerichtshof zumindest bis zu einem gewissen Grad auf die Rechtmäßigkeit der gegenwärtigen Besetzung durch Israel eingehen müssen, wobei ich der Einfachheit halber von den „besetzten Gebieten“ sprechen werde. Zu Beginn sei jedoch darauf hingewiesen, dass der Gerichtshof die aufgeworfene Frage naturgemäß als eine rein rechtliche Angelegenheit betrachtet und sich dabei auf das Völkerrecht stützt und insoweit einschlägige Resolutionen des Sicherheitsrats und der Generalversammlung der Vereinten Nationen, ein wichtiges Gutachten des Internationalen Gerichtshofs von 2004 und andere völkerrechtliche Quellen heranzieht. Es muss aber betont werden, dass nichts in diesen Schlussanträgen oder in dem späteren Urteil des Gerichtshofs als eine politische oder moralische Stellungnahme zu den durch diese Vorlage aufgeworfenen Fragen verstanden werden darf.
III. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
1. Verordnung (EU) Nr. 1169/2011
9. Die Erwägungsgründe 3, 29 und 33 der Verordnung Nr. 1169/2011 lauten:
„(3) Um auf dem Gebiet des Gesundheitsschutzes der Verbraucher ein hohes Niveau zu erreichen und das Recht der Verbraucher auf Information zu gewährleisten, sollte sichergestellt werden, dass die Verbraucher in Bezug auf die Lebensmittel, die sie verzehren, in geeigneter Weise informiert werden. Die Wahl der Verbraucher kann unter anderem durch gesundheitsbezogene, wirtschaftliche, umweltbezogene, soziale und ethische Erwägungen beeinflusst werden.
…
(29) Das Ursprungsland oder der Herkunftsort eines Lebensmittels sollten immer dann angegeben werden, wenn ohne diese Angabe die Verbraucher über das eigentliche Ursprungsland oder den eigentlichen Herkunftsort dieses Erzeugnisses irregeführt werden könnten. In allen Fällen sollte die Angabe des Ursprungslands oder des Herkunftsorts so gestaltet sein, dass die Verbraucher nicht getäuscht werden; ferner sollte sie auf eindeutig definierten Kriterien beruhen, die gleiche Ausgangsbedingungen für Unternehmen gewährleisten und das Verständnis der Informationen zum Ursprungsland oder Herkunftsort eines Lebensmittels seitens der Verbraucher fördern. Für Angaben zum Namen oder zur Anschrift des Lebensmittelunternehmers sollten keine derartigen Kriterien gelten.
…
(33) Die nicht präferenziellen Ursprungsregeln der Union sind in der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften [ABl. 1992, L 302, S. 1] und ihren Durchführungsvorschriften gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften [ABl. 1993, L 253, S. 1] festgelegt. Die Bestimmung des Ursprungslands von Lebensmitteln wird auf den genannten Vorschriften beruhen, die den Lebensmittelunternehmern und Behörden bereits bekannt sind, und sollte deren Umsetzung erleichtern.“
10. Art. 1 („Gegenstand und Anwendungsbereich“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 1169/2011 bestimmt:
„Diese Verordnung bildet die Grundlage für die Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus in Bezug auf Informationen über Lebensmittel unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Erwartungen der Verbraucher und ihrer unterschiedlichen Informationsbedürfnisse bei gleichzeitiger Gewährleistung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts.“
11. Art. 2 der Verordnung Nr. 1169/2011 ist mit „Begriffsbestimmungen“ überschrieben. Nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. g bedeutet „Herkunftsort“ „den Ort, aus dem ein Lebensmittel laut Angabe kommt und der nicht sein ‚Ursprungsland‘ im Sinne der Artikel 23 bis 26 [des Zollkodex der Gemeinschaften] ist; der Name, die Firma oder die Anschrift des Lebensmittelunternehmens auf dem Etikett gilt nicht als Angabe des Ursprungslands oder Herkunftsorts von Lebensmitteln im Sinne dieser Verordnung“. Ferner sieht Art. 2 Abs. 3 vor, dass sich „[f]ür die Zwecke dieser Verordnung … der Begriff ‚Ursprungsland eines Lebensmittels‘ auf den Ursprung eines Lebensmittels im Sinne der Artikel 23 bis 26 [des Zollkodex der Gemeinschaften] [bezieht]“.
12. Art. 3 („Allgemeine Ziele“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 1169/2011 lautet:
„Die Bereitstellung von Informationen über Lebensmittel dient einem umfassenden Schutz der Gesundheit und Interessen der Verbraucher, indem Endverbrauchern eine Grundlage für eine fundierte Wahl und die sichere Verwendung von Lebensmitteln unter besonderer Berücksichtigung von gesundheitlichen, wirtschaftlichen, umweltbezogenen, sozialen und ethischen Gesichtspunkten geboten wird.“
13. Art. 7 („Lauterkeit der Informationspraxis“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 1169/2011 sieht vor:
„Informationen über Lebensmittel dürfen nicht irreführend sein, insbesondere
a) in Bezug auf die Eigenschaften des Lebensmittels, insbesondere in Bezug auf Art, Identität, Eigenschaften, Zusammensetzung, Menge, Haltbarkeit, Ursprungsland oder Herkunftsort und Methode der Herstellung oder Erzeugung;
…“
14. Nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung Nr. 1169/2011 besteht die Verpflichtung zur Angabe des Ursprungslands oder des Herkunftsorts, wo dies nach Art. 26 vorgesehen ist. Gemäß Art. 26 Abs. 2 ist die Angabe des Ursprungslands oder des Herkunftsorts verpflichtend, „falls ohne diese Angabe eine Irreführung der Verbraucher über das tatsächliche Ursprungsland oder den tatsächlichen Herkunftsort des Lebensmittels möglich wäre, insbesondere wenn die dem Lebensmittel beigefügten Informationen oder das Etikett insgesamt sonst den Eindruck erwecken würden, das Lebensmittel komme aus einem anderen Ursprungsland oder Herkunftsort“.
15. Art. 38 („Einzelstaatliche Vorschriften“) der Verordnung Nr. 1169/2011 bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten dürfen in Bezug auf die speziell durch diese Verordnung harmonisierten Aspekte einzelstaatliche Vorschriften weder erlassen noch aufrechterhalten, es sei denn, dies ist nach dem Unionsrecht zulässig. Diese einzelstaatlichen Vorschriften dürfen nicht den freien Warenverkehr behindern, beispielsweise durch die Diskriminierung von Lebensmitteln aus anderen Mitgliedstaaten.
(2) Unbeschadet des Artikels 39 dürfen die Mitgliedstaaten einzelstaatliche Vorschriften zu Aspekten erlassen, die nicht speziell durch diese Verordnung harmonisiert sind, sofern diese Vorschriften den freien Verkehr der Waren, die dieser Verordnung entsprechen, nicht unterbinden, behindern oder einschränken.“
16. Art. 39 („Einzelstaatliche Vorschriften über zusätzliche verpflichtende Angaben“) der Verordnung Nr. 1169/2011 lautet:
„(1) Zusätzlich zu den in Artikel 9 Absatz 1 und Artikel 10 genannten verpflichtenden Angaben können die Mitgliedstaaten nach dem Verfahren des Artikels 45 Vorschriften erlassen, die zusätzliche Angaben für bestimmte Arten oder Klassen von Lebensmitteln vorschreiben, die aus mindestens einem der folgenden Gründe gerechtfertigt sind:
a) Schutz der öffentlichen Gesundheit;
b) Verbraucherschutz;
c) Betrugsvorbeugung;
d) Schutz von gewerblichen und kommerziellen Eigentumsrechten, Herkunftsbezeichnungen, eingetragenen Ursprungsbezeichnungen sowie vor unlauterem Wettbewerb.
(2) Die Mitgliedstaaten können auf der Grundlage von Absatz 1 nur dann Maßnahmen hinsichtlich der verpflichtenden Angabe des Ursprungslands oder des Herkunftsorts von Lebensmitteln treffen, wenn nachweislich eine Verbindung zwischen bestimmten Qualitäten des Lebensmittels und seinem Ursprung oder seiner Herkunft besteht. Bei der Mitteilung solcher Maßnahmen an die Kommission weisen die Mitgliedstaaten nach, dass die Mehrheit der Verbraucher diesen Informationen wesentliche Bedeutung beimisst.“
2. Zollkodex
17. Als die Verordnung Nr. 1169/2011 erlassen wurde, bestimmte Art. 23 Abs. 1 des Zollkodex der Gemeinschaften, dass „Ursprungswaren eines Landes … Waren [sind], die vollständig in diesem Land gewonnen oder hergestellt worden sind“. Art. 24 des Zollkodex der Gemeinschaften sah vor, dass „[e]ine Ware, an deren Herstellung zwei oder mehrere Länder beteiligt waren, … Ursprungsware des Landes [ist], in dem sie der letzten wesentlichen und wirtschaftlich gerechtfertigten Be- oder Verarbeitung unterzogen worden ist, die in einem dazu eingerichteten Unternehmen vorgenommen worden ist und zur Herstellung eines neuen Erzeugnisses geführt hat oder eine bedeutende Herstellungsstufe darstellt“.
18. Der Zollkodex der Gemeinschaften wurde durch die Verordnung (EU) Nr. 952/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union(3) (im Folgenden: Zollkodex der Union) aufgehoben. Gemäß Art. 286 Abs. 3 des Zollkodex der Union gelten Bezugnahmen auf den Zollkodex der Gemeinschaften als Bezugnahmen auf die entsprechenden Bestimmungen des Zollkodex der Union.
19. Art. 60 des Zollkodex der Union – der am 1. Mai 2016 in Kraft trat(4) – entspricht inhaltlich früheren Bestimmungen in Art. 23 Abs. 1 und Art. 24 des Zollkodex der Gemeinschaften. Nach Art. 60 Abs. 1 des Zollkodex der Union „[gelten] Waren, die in einem einzigen Land oder Gebiet vollständig gewonnen oder hergestellt worden sind, … als Ursprungswaren dieses Landes oder Gebiets“, nach Abs. 2 „[gelten] Waren, an deren Herstellung mehr als ein Land oder Gebiet beteiligt ist, … als Ursprungswaren des Landes oder Gebiets, in dem sie der letzten wesentlichen, wirtschaftlich gerechtfertigten Be- oder Verarbeitung unterzogen wurden, die in einem dazu eingerichteten Unternehmen vorgenommen wurde und zur Herstellung eines neuen Erzeugnisses geführt hat oder eine bedeutende Herstellungsstufe darstellt“.
3. Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen über die Ursprungsbezeichnung von Waren aus den von Israel seit Juni 1967 besetzten Gebieten
20. Am 12. November 2015 veröffentlichte die Europäische Kommission im Amtsblatt der Europäischen Union eine Mitteilung mit dem Titel „Mitteilung zu Auslegungsfragen über die Ursprungsbezeichnung von Waren aus den von Israel seit Juni 1967 besetzten Gebieten“(5) (im Folgenden: Mitteilung zu Auslegungsfragen).
21. Die Kommission begründet ihre Vorgehensweise damit, dass „Verbraucher, Wirtschaftsteilnehmer und nationale Behörden … Klarheit über die Rechtsvorschriften der Union im Zusammenhang mit Ursprungsangaben bei Waren aus den von Israel besetzten Gebieten [fordern]“(6). Damit „soll ferner sichergestellt werden, dass die Positionen und Verpflichtungen der Union beachtet werden, und zwar im Einklang mit dem Völkerrecht bezüglich der Nichtanerkennung der Souveränität Israels über die seit Juni 1967 von Israel besetzten Gebiete“(7).
22. Auf dieser Grundlage erklärt die Kommission in ihrer Mitteilung zu Auslegungsfragen Folgendes:
„(7) Da die Golanhöhen und das Westjordanland (einschließlich Ostjerusalem) völkerrechtlich kein Teil des israelischen Hoheitsgebiets sind, ist die Angabe ‚israelisches Erzeugnis‘ als inkorrekt und irreführend im Sinne der angeführten Rechtsvorschriften anzusehen.
(8) Da die Angabe des Ursprungs obligatorisch ist, muss ein anderer Ausdruck gewählt werden, welcher der Bezeichnung Rechnung trägt, unter der diese Gebiete üblicherweise bekannt sind.
(9) Bei Erzeugnissen aus Palästina, die ihren Ursprung nicht in Siedlungen haben, könnte eine nichtirreführende Angabe des geografischen Ursprungs unter Beachtung der internationalen Praxis wie folgt lauten: ‚Erzeugnis aus dem Westjordanland (palästinensisches Erzeugnis)‘, ‚Erzeugnis aus dem Gazastreifen‘ oder ‚Erzeugnis aus Palästina‘.
(10) Bei Erzeugnissen aus dem Westjordanland oder von den Golanhöhen, die ihren Ursprung in Siedlungen haben, wäre eine Angabe, die sich auf ‚Erzeugnis von den Golanhöhen‘ oder ‚Erzeugnis aus dem Westjordanland‘ beschränkt, nicht zulässig. Selbst bei Angabe des größeren Gebiets, in dem das Erzeugnis seinen Ursprung hat, würde der Verbraucher durch Weglassen der zusätzlichen geografischen Angabe, dass das Erzeugnis seinen Ursprung in israelischen Siedlungen hat, bezüglich des wahren Ursprungs des Erzeugnisses in die Irre geführt. In derartigen Fällen ist beispielsweise der Klammerzusatz ‚israelische Siedlung‘ oder eine gleichwertiger Ausdruck erforderlich. Somit wären Ausdrücke wie ‚Erzeugnis von den Golanhöhen (israelische Siedlung)‘ oder ‚Erzeugnis aus dem Westjordanland (israelische Siedlung)‘ zulässig.“
B. Französische Rechtsvorschriften
23. Am 24. November 2016 veröffentlichte der Minister für Wirtschaft und Finanzen im Amtsblatt der Französischen Republik unter Bezugnahme auf die Verordnung Nr. 1169/2011 einen an die Wirtschaftsbeteiligten gerichteten Erlass über die Angabe des Ursprungs von Waren aus den von Israel seit 1967 besetzten Gebieten („Avis aux opérateurs économiques relatifs à l’indication de l’origine des marchandises issues des territoires occupés par Israël depuis 1967“(8), im Folgenden: der angefochtene Erlass).
24. Der angefochtene Erlass hat folgenden Wortlaut:
„Die Verordnung [Nr. 1169/2011] verlangt, dass die Angaben auf der Etikettierung lauter sind. Die Angaben dürfen den Verbraucher nicht irreführen, insbesondere nicht in Bezug auf den Ursprung des Erzeugnisses. Lebensmittel aus den von Israel besetzten Gebieten müssen daher auf dem Etikett ihren Ursprung widerspiegeln.
Dementsprechend weist die Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du ministère de l’Économie et des Finances (GCCRF) die Wirtschaftsbeteiligten auf die Mitteilung zu Auslegungsfragen hin.
Insbesondere weist sie darauf hin, dass die Golanhöhen und das Westjordanland (einschließlich Ostjerusalems) völkerrechtlich kein Teil des israelischen Hoheitsgebiets sind. Daher muss die Kennzeichnung von Lebensmitteln zur Vermeidung einer Irreführung der Verbraucher den exakten Ursprung der Erzeugnisse genau angeben, und zwar unabhängig davon, ob ihre Angabe nach den Gemeinschaftsvorschriften obligatorisch ist oder vom Wirtschaftsbeteiligten freiwillig angebracht wird.
Für Erzeugnisse aus dem Westjordanland oder von den Golanhöhen, die aus Siedlungen stammen, wäre eine Angabe, die sich auf ‚Erzeugnis von den Golanhöhen‘ oder ‚Erzeugnis aus dem Westjordanland‘ beschränkt, nicht zulässig. Selbst bei Angabe des größeren Gebiets, in dem das Erzeugnis seinen Ursprung hat, würde der Verbraucher ohne die zusätzliche geografischen Angabe, dass das Erzeugnis seinen Ursprung in israelischen Siedlungen hat, bezüglich des wahren Ursprungs des Erzeugnisses irregeführt. In derartigen Fällen ist beispielsweise der Klammerzusatz ‚israelische Siedlung‘ oder ein gleichwertiger Ausdruck erforderlich. Somit können Ausdrücke wie ‚Erzeugnis von den Golanhöhen (israelische Siedlung)‘ oder ‚Erzeugnis aus dem Westjordanland (israelische Siedlung)‘ verwendet werden.“
IV. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens
25. Mit dem angefochtenen Erlass legte das französische Ministerium für Wirtschaft und Finanzen unter Bezugnahme auf die Verordnung Nr. 1169/2011 fest, welche konkreten Angaben für Erzeugnisse aus diesen Gebieten verwendet bzw. nicht verwendet werden dürfen.
26. Mit zwei Klagen beantragen die Organisation juive européenne und Psagot (ein Unternehmen, das auf die Nutzung von Rebflächen insbesondere in den von Israel besetzten Gebieten spezialisiert ist) die Aufhebung des Erlasses wegen Kompetenzüberschreitung.
27. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts hängt die Frage, ob der angefochtene Erlass mit der Verordnung Nr. 1169/2011 vereinbar ist, davon ab, ob das Unionsrecht für ein Erzeugnis aus einem von Israel seit 1967 besetzten Gebiet die Angabe dieses Gebiets sowie gegebenenfalls die Angabe, dass dieses Erzeugnis aus einer israelischen Siedlung stammt, vorschreibt oder, sofern dies nicht der Fall ist, ob die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1169/2011 es einem Mitgliedstaat erlauben, für diese Erzeugnisse eine derartige Etikettierung zu verlangen.
V. Vorabentscheidungsersuchen und Verfahren vor dem Gerichtshof
28. Unter diesen Umständen hat der Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) mit Beschluss vom 30. Mai 2018, beim Gerichtshof eingegangen am 4. Juni 2018, das Verfahren ausgesetzt und die folgende Fragen dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Schreibt das Recht der Europäischen Union, insbesondere die Verordnung Nr. 1169/2011, soweit die Angabe des Ursprungs einer in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallenden Ware obligatorisch ist, für ein Produkt aus einem von Israel seit 1967 besetzten Gebiet die Angabe dieses Gebiets sowie gegebenenfalls eine Angabe zur Klarstellung, dass dieses Produkt aus einer israelischen Siedlung stammt, vor? Wenn nein, erlauben es die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1169/2011, insbesondere die in deren Kapitel VI, einem Mitgliedstaat, derartige Angaben zu verlangen?
29. Schriftliche Erklärungen sind von der Organisation juive européenne, Psagot, der französischen, der schwedischen, der irischen und der niederländischen Regierung sowie der Europäischen Kommission eingereicht worden. Mit Ausnahme der niederländischen Regierung haben diese Verfahrensbeteiligten in der Sitzung am 9. April 2019 vor dem Gerichtshof mündlich verhandelt.
VI. Würdigung
A. Erste Vorlagefrage
30. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob das Unionsrecht, insbesondere die Verordnung Nr. 1169/2011, hinsichtlich der Kennzeichnung verlangt, dass die Herkunft eines Erzeugnisses aus einem von Israel seit 1967 besetzten Gebiet anzugeben ist und, wenn ja, in welchem Umfang diese Kennzeichnungspflicht besteht.
1. Bedeutung von „Ursprungsland“ und „Herkunftsort“
31. Nach den Art. 9 und 26 der Verordnung Nr. 1169/2011 ist die Angabe des Ursprungslands oder des Herkunftsorts verpflichtend, „falls ohne diese Angabe eine Irreführung der Verbraucher über das tatsächliche Ursprungsland oder den tatsächlichen Herkunftsort des Lebensmittels möglich wäre“. Es ist daher zunächst die Bedeutung der Begriffe „Ursprungsland“ und „Herkunftsort“ zu bestimmen.
32. Der „Herkunftsort“ wird in Art. 2 Abs. 2 Buchst. g der Verordnung Nr. 1169/2011 in Abgrenzung zum Begriff „Ursprungsland“ definiert, der wiederum durch Verweis auf die Art. 23 bis 26 des Zollkodex der Gemeinschaften definiert wird.
33. Der Gerichtshof hat bereits Gelegenheit gehabt, in Bezug auf Art. 24 des Zollkodex der Gemeinschaften klarzustellen, dass diese Vorschriften eine gemeinsame Bestimmung des Begriffs des Warenursprungs enthalten, aber nicht den Inhalt der Information betreffen, die an die Verbraucher gerichtet ist(9). Der Begriff Ursprungsland im Sinne der Verordnung Nr. 1169/2011 bezieht sich daher lediglich auf Waren aus einem Land, einschließlich seiner Hoheitsgewässer.
34. Darüber hinaus bestimmt Art. 2 Abs. 2 Buchst. g der Verordnung Nr. 1169/2011, dass „der Name, die Firma oder die Anschrift des Lebensmittelunternehmens auf dem Etikett … nicht als Angabe des Ursprungslands oder Herkunftsorts von Lebensmitteln im Sinne dieser Verordnung [gilt]“. Angesichts dieses Wortlauts ist es offensichtlich, dass sich der Begriff „Herkunftsort“ notwendigerweise auf einen Ort bezieht, der weder ein Land noch die Adresse eines auf dem Etikett genannten Lebensmittelunternehmers ist.
35. Das Wort „Ort“ ist ein geläufiges Wort, das nach seiner üblichen Bedeutung eine räumliche Position bezeichnet, die es ermöglicht, eine Person oder einen Gegenstand zu lokalisieren(10). Daraus folgt somit, dass sich der Begriff „Ursprungsland“ im Sinne der Verordnung Nr. 1169/2011 auf ein Land einschließlich seiner Hoheitsgewässer(11) bezieht, während der Begriff „Herkunftsort“ einen geografischen Ort, der kleiner als ein Land und größer als der genaue Standort eines Gebäudes ist, bezeichnet(12).
36. Zudem ist aber im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs darauf hinzuweisen, dass bei der Auslegung einer unionsrechtlichen Vorschrift nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Kontext und die Ziele zu berücksichtigen sind, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden(13).
37. Erstens ist die Zielsetzung der Verordnung Nr. 1169/2011 in Art. 1 eindeutig bestimmt: Der Unionsgesetzgeber will „die Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus in Bezug auf Informationen über Lebensmittel unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Erwartungen der Verbraucher und ihrer unterschiedlichen Informationsbedürfnisse“(14). Eindeutig liegt hier die Betonung auf dem Informationsbedürfnis des Verbrauchers.
38. Zwar dient die Verordnung Nr. 1169/2011 auch dem Schutz der Gesundheit. So heißt es im dritten Erwägungsgrund, dass, „[u]m auf dem Gebiet des Gesundheitsschutzes der Verbraucher ein hohes Niveau zu erreichen und das Recht der Verbraucher auf Information zu gewährleisten, … sichergestellt werden [sollte], dass die Verbraucher in Bezug auf die Lebensmittel, die sie verzehren, in geeigneter Weise informiert werden“. Zusätzlich zu der Tatsache, dass nach diesem Erwägungsgrund der Gesundheitsschutz der Verbraucher und deren Recht auf Information auf gleicher Stufe stehen, bestätigt dieser Erwägungsgrund aber, dass sich der Geltungsbereich der Richtlinie Nr. 1169/2011 auf sehr viel mehr erstreckt als nur auf Gesundheitsbelange. Im dritten Erwägungsgrund wird nämlich hervorgehoben, dass die Wahl der Verbraucher unter anderem durch gesundheitsbezogene, aber auch wirtschaftliche, umweltbezogene, soziale und ethische Erwägungen beeinflusst werden kann.
39. Es liegt auf der Hand, dass in einer modernen Welt bestimmte Kaufentscheidungen nicht länger nur aufgrund des Preises oder einer bestimmten Marke getroffen werden. Bei vielen Verbrauchern werden Anschaffungen auch von ökologischen, sozialen, politischen, kulturellen oder ethischen Gesichtspunkten beeinflusst(15).
40. Auf den Wortlaut von Art. 26 der Verordnung Nr. 1169/2011 und die spezifischen Anforderungen in Bezug auf das „Ursprungsland“ oder den „Herkunftsort“ zurückkommend ist aber auch festzustellen, dass in dieser Bestimmung Gesundheitsaspekte keine Erwähnung finden. Art. 26 der Verordnung Nr. 1169/2011 ist vielmehr neutral, was den Grund der Gefahr einer Irreführung über das wahre Ursprungsland oder den wahren Herkunftsort des Lebensmittels betrifft.
41. Zweitens ist auch der Kontext von Art. 9 der Verordnung Nr. 1169/2011 zu beachten, wenn man die Tragweite des Begriffs „Herkunftsort“ ermitteln will. Diese Bestimmung – in der die verpflichtenden Angaben aufgeführt sind – ist nämlich der erste Artikel in Kapitel IV der Verordnung Nr. 1169/2011, das den Titel „Verpflichtende Informationen über Lebensmittel“ trägt. Vor Kapitel IV werden in Kapitel II „Allgemeine Grundsätze der Information über Lebensmittel“ festgelegt, während Kapitel III „Allgemeine Anforderungen an die Information über Lebensmittel und Pflichten der Lebensmittelunternehmer“ betrifft.
42. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass, wie ich bereits ausgeführt habe, der erste Artikel des Kapitels II der Verordnung Nr. 1169/2011, also Art. 3 Abs. 1, die Notwendigkeit hervorhebt, dass Endverbraucher „unter besonderer Berücksichtigung von gesundheitlichen, wirtschaftlichen, umweltbezogenen, sozialen und ethischen Gesichtspunkten“ eine fundierte Wahl treffen und Lebensmittel sicher verwenden können(16). Ferner bestimmt Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1169/2011, dass „[b]ei der Prüfung, ob verpflichtende Informationen über Lebensmittel erforderlich sind, und um Verbraucher zu einer fundierten Wahl zu befähigen, … zu berücksichtigen [ist], ob ein weit verbreiteter, eine Mehrheit der Verbraucher betreffender Bedarf an bestimmten Informationen besteht, denen sie erhebliche Bedeutung beimessen“(17). Schließlich heißt es in Art. 7 Abs. 2 in Kapitel IV der Verordnung Nr. 1169/2011, dass „Informationen über Lebensmittel … zutreffend, klar und für die Verbraucher leicht verständlich sein [müssen]“(18). Es mag zwar sein, dass eine wörtliche Auslegung des Begriffs „Herkunftsort“ für sich allein genommen lediglich als Hinweis auf ein geografisches Gebiet gewertet werden könnte. Dieser Begriff darf jedoch nicht einfach isoliert vom übrigen Text der Verordnung und ihrer Zielsetzung gelesen werden.
43. An dieser Stelle ist auf den neutralen Wortlaut von Art. 26 der Verordnung Nr. 1169/2011 hinzuweisen, auf die Bedeutung, die der Gesetzgeber der Notwendigkeit beigemessen hat, den Verbrauchern ein hohes Niveau an Informationen bereitzustellen, auf das breite Spektrum der Aspekte, die für die Verbraucher von Bedeutung sein können, und auf die Verpflichtung zu genauer, klarer und leicht verständlicher Information. Alle diese Gesichtspunkte legen eine Auslegung des Begriffs „Herkunftsort“ nahe, die nicht notwendigerweise auf einen rein geografischen Bezug beschränkt ist.
44. Mit anderen Worten, während der Begriff „Ursprungsland“ eindeutig auf den Namen des Landes und seiner Hoheitsgewässer verweist, erlaubt Art. 2 Abs. 2 Buchst. g der Verordnung Nr. 1169/2011 die Bestimmung des „Herkunftsorts“ eines Lebensmittels durch Wörter, die nicht notwendigerweise auf den Namen des betreffenden geografischen Gebiets beschränkt sind, insbesondere wenn die Verwendung allein einer geografischen Angabe irreführend sein könnte.
2. Verpflichtung zur Angabe des Ursprungs eines Lebensmittels aus den von Israel seit 1967 besetzten Gebieten
45. Angesichts dieser Definitionen der Begriffe „Ursprungsland“ und „Herkunftsort“ beschränkt sich die Frage letztlich auf Folgendes: Kann es für den Verbraucher irreführend sein, wenn der Ursprung oder der Herkunftsort eines Lebensmittels aus einem von Israel besetzten Gebiet nicht im Sinne der Verordnung Nr. 1169/2011 angegeben wird?
46. Die Antwort auf diese Frage ergibt sich aus Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1169/2011. Dies ist die Bestimmung über die Aspekte, die die Entscheidung der Verbraucher beeinflussen können: Die Bereitstellung von Informationen über Lebensmittel dient einem umfassenden Schutz der Gesundheit und Interessen der Verbraucher, indem Endverbrauchern eine Grundlage für eine fundierte Wahl und die sichere Verwendung von Lebensmitteln unter besonderer Berücksichtigung von gesundheitlichen, wirtschaftlichen, umweltbezogenen, sozialen und ethischen Gesichtspunkten geboten wird. Aus Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1169/2011 folgt außerdem, dass die unterschiedlichen Erwartungen der Verbraucher und ihre unterschiedlichen Informationsbedürfnisse berücksichtigt werden müssen.
47. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass die Gefahr einer Irreführung durch eine Bezeichnung auf einem Etikett in Bezug auf einen „Durchschnittsverbraucher“, also nicht notwendigerweise in Bezug auf irgendeinen Verbraucher, zu beurteilen ist. Es geht vielmehr um „die mutmaßliche Erwartung eines normal informierten, angemessen aufmerksamen und verständigen Durchschnittsverbrauchers … in Bezug auf den Ursprung, die Herkunft und die Qualität des Lebensmittels“(19).
48. Jeder dieser Begriffe ist wichtig. Ein Durchschnittsverbraucher, der auch nur „normal informiert“ ist, ist auch „angemessen aufmerksam und verständig“. Im Gegensatz zum ersten Bestandteil der Definition des Durchschnittsverbrauchers, der eine gewisse Passivität zuzulassen scheint, impliziert der zweite Bestandteil einen positiven Ansatz des betreffenden Verbrauchers und der dritte ein größeres Interesse an Informationen und folglich ein detaillierteres Wissen. Mit anderen Worten, wenn der Durchschnittsverbraucher einigermaßen gut informiert ist, ist er dies aufgrund seines eigenen Verhaltens(20).
49. Unter diesen Umständen lässt sich nicht ausschließen, dass die Lage eines von einer Besatzungsmacht besetzten Gebiets – erst recht, wenn die Besetzung mit Siedlungen verbunden ist – ein Gesichtspunkt ist, der in einem Kontext, in dem gemäß Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1169/2011 unterschiedliche Erwartungen der Verbraucher und ihre unterschiedlichen Informationsbedürfnisse, einschließlich ethischer Gesichtspunkte, berücksichtigt werden müssen, für die Auswahlentscheidung eines normal informierten sowie angemessen aufmerksamen und verständigen Verbrauchers von Bedeutung sein kann.
50. Insofern schließe ich mich nicht dem Vorbringen der Organisation juive européenne in der mündlichen Verhandlung vom 9. April 2019 an, wonach sich der Hinweis auf „ethische Gesichtspunkte“ in der Verordnung Nr. 1169/2011 lediglich auf ethische Gesichtspunkte im Zusammenhang mit dem Verzehr von Lebensmitteln beziehe. Zwar gibt es sicherlich Verbraucher, die aus religiöser oder ethischer Überzeugung (wie z. B. bei vegetarischer Lebensweise) den Verzehr bestimmter Lebensmittel ablehnen. Man könnte sich auch Umstände vorstellen, unter denen Verbraucher den Verzehr bestimmter Lebensmittel aufgrund der Art und Weise, wie die betreffenden Tiere allgemein oder vor der Schlachtung behandelt wurden, ablehnen. Angaben über das Ursprungsland sind jedoch für Verbraucher, die Fleischerzeugnisse in von ihnen zu verzehrenden Lebensmitteln ablehnen, wohl kaum eine Hilfe.
51. Meines Erachtens ist der Hinweis auf „ethische Gesichtspunkte“ im Zusammenhang mit der Angabe des Ursprungslands eindeutig ein Hinweis auf jene weiter reichenden ethischen Gesichtspunkte, die das Denken bestimmter Verbraucher vor dem Kauf beeinflussen können. So wie viele europäische Verbraucher in der Zeit der Apartheid vor 1994 den Kauf südafrikanischer Waren ablehnten, können heutige Verbraucher aus ähnlichen Gründen gegen den Kauf von Waren aus einem bestimmten Land sein, weil es z. B. keine Demokratie ist oder weil es eine bestimmte politische oder soziale Politik verfolgt, die der betreffende Verbraucher ablehnt oder sogar verabscheut. Im Kontext der israelischen Politik für die besetzten Gebiete und Siedlungen gibt es möglicherweise Verbraucher, die den Kauf von Erzeugnissen aus den Gebieten gerade deshalb ablehnen, weil die Besetzung und die Siedlungen eine klare Verletzung des Völkerrechts darstellen. Es ist natürlich nicht Aufgabe des Gerichtshofs, einer solchen Auswahlentscheidung des Verbrauchers beizupflichten oder diese abzulehnen, sondern lediglich festzustellen, dass ein Verstoß gegen das Völkerrecht ein derartiger ethischer Gesichtspunkt ist, den der Unionsgesetzgeber im Zusammenhang mit dem Erfordernis von Informationen über das Ursprungsland als legitim anerkennt.
52. In der Tat wird die Befolgung der Regeln des Völkerrechts von vielen – und nicht nur von einem begrenzten Kreis von Experten, die auf Völkerrecht und Diplomatie spezialisiert sind – als ein wesentlicher Faktor bei der Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und als ein Zeichen der Gerechtigkeit in einer sonst ungerechten Welt betrachtet. Dies gilt wohl in besonderem Maße für die Unionsbürger, die – einige sogar zu Lebzeiten – die zerstörerischen Auswirkungen brutaler Gewalt in einer Zeit miterlebt haben, in der einige Länder Völkerrecht nur als ein leeres Versprechen an die Unterdrückten und Schutzbedürftigen dieser Erde ansahen, über das sie sich ungestraft hinwegsetzen zu können glaubten.
53. Aus völkerrechtlicher Sicht betrachtet ist die Besetzung dieser Gebiete durch Israel somit rechtswidrig. Auch die Siedlungspolitik für diese Gebiete ist ein klarer Verstoß gegen das Völkerrecht, denn Art. 49 des Genfer Abkommens über den Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten(21) (im Folgenden: Viertes Genfer Abkommen) bestimmt, dass die Besatzungsmacht (hier Israel) „nicht Teile ihrer eigenen Zivilbevölkerung in das von ihr besetzte Gebiet deportieren oder umsiedeln [darf]“.
54. In seiner Advisory Opinion re the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (Gutachten zum Bau einer Mauer auf besetztem palästinensischem Gebiet) hat der Internationale Gerichtshof festgestellt, dass diese Bestimmung „nicht nur Deportationen oder Zwangsumsiedlungen, wie sie während des Zweiten Weltkriegs durchgeführt wurden, [verbietet,] sondern auch alle Maßnahmen, die eine Besatzungsmacht ergreift, um die Umsiedlung von Teilen ihrer eigenen Bevölkerung in das besetzte Gebiet zu organisieren oder zu fördern. In dieser Hinsicht zeigen die dem Gerichtshof zur Verfügung gestellten Informationen, dass Israel seit 1977 eine Politik verfolgt und Praktiken entwickelt hat, die unter Verstoß gegen den soeben genannten Art. 49 Abs. 6 die Gründung von Siedlungen in den besetzten Gebieten zum Gegenstand haben. Der Sicherheitsrat hat daher die Auffassung vertreten, dass diese Politik und Praktiken ‚keine rechtliche Gültigkeit haben‘. Er hat auch ‚Israel [aufgefordert], sich als Besatzungsmacht genauestens [an das Vierte Genfer Abkommen] zu halten‘ und ‚seine bisherigen Maßnahmen rückgängig zu machen und alle Handlungen zu unterlassen, die zu einer Veränderung des Rechtsstatus und des geografischen Zustands führen und die demografische Zusammensetzung der seit 1967 besetzten arabischen Gebiete, einschließlich Jerusalems, beeinträchtigen würden, und insbesondere nicht Teile seiner eigenen Bevölkerung in die besetzten arabischen Gebiete umzusiedeln‘ (Resolution 446 [1979] vom 22. März 1979). Der Sicherheitsrat hat seinen Standpunkt in den Resolutionen 452 (1979) vom 20. Juli 1979 und 465 (1980) vom 1. März 1980 bekräftigt. In der Letzteren hat er die ‚Politik und Praktiken Israels zur Ansiedlung seiner eigenen Bevölkerung und neuer Einwanderer in den [besetzten] Gebieten‘ als ‚flagrante Verletzung‘ des Vierten Genfer Abkommens bezeichnet. Der Gerichtshof gelangt zu dem Schluss, dass die israelischen Siedlungen in den besetzten Gebieten (einschließlich Ostjerusalems) unter Verstoß gegen das Völkerrecht errichtet wurden.“(22)
55. Diese Textstelle spricht für sich selbst. Sie lässt keinen Zweifel daran zu, dass die israelische Siedlungspolitik als ein klarer Verstoß gegen das Völkerrecht anzusehen ist, insbesondere in Bezug auf das Recht der Völker auf Selbstbestimmung(23), das nach der Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs(24) und des Gerichtshofs(25) ein gegenüber allen (erga omnes) durchsetzbares Recht ist. Eine ähnliche Auffassung ist regelmäßig von den Vereinten Nationen (UN) vertreten worden(26).
56. Unter diesen Umständen überrascht es nicht, dass bestimmte normal informierte und angemessen aufmerksame und verständige Verbraucher darin einen ethischen Gesichtspunkt sehen, der ihr Konsumverhalten beeinflusst und zu dem sie nähere Informationen erhalten möchten.
57. Es sei ferner darauf hingewiesen, dass der Gerichtshof selbst in seinem Urteil in der Rechtssache Brita(27) – allerdings zu einem besonderen Aspekt des Unionsrechts, nämlich zu den Geltungsbereichen der Assoziationsabkommen zwischen der Union und Israel(28) bzw. zwischen der Union und der Palästinischen Befreiungsorganisation(29) – die Notwendigkeit anerkannt hat, klar zwischen Waren, die ihren Ursprung im Gebiet Israels haben, und solchen, die ihren Ursprung im Westjordanland haben, zu unterscheiden.
58. Dies steht auch im Einklang mit Art. 3 Abs. 5 EUV, demzufolge die Union einen Beitrag leistet „zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen“. Sie entspricht auch der Resolution Nr. 2334 (2016) des UN-Sicherheitsrats, die „alle Staaten [auffordert], zwischen dem Hoheitsgebiet des Staates Israel und den seit 1967 besetzten Gebieten zu unterscheiden“(30).
59. Man gelangt daher zwangsläufig zu dem Schluss, dass die Nichtangabe des Ursprunglands oder des Herkunftsorts eines Erzeugnisses aus einem von Israel besetzten Gebiet und jedenfalls aus einer israelischen Siedlung in dem besetzten Gebiet den Verbraucher über das wahre Ursprungsland oder den wahren Herkunftsort des Lebensmittels irreführen könnte.
60. Aus diesen Gründen bin ich der Auffassung, dass diese Information eine nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. i und Art. 26 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie Nr. 1169/2011 verpflichtende Angabe ist.
3. Urteil des Supreme Court des Vereinigten Königreichs in der Rechtssache Richardson v. Director of Public Prosecutions
61. Die Vertreter von Psagot stützen sich in erheblichem Umfang auf das Urteil des UK Supreme Court (Oberster Gerichtshof, Vereinigtes Königreich) vom 5. Februar 2014 in der Rechtssache Richardson v. Director of Public Prosecutions(31). Es ist daher erforderlich, etwas genauer auf diesen Fall einzugehen.
62. In diesem Fall wurden die Angeklagten wegen Hausfriedensbruchs strafrechtlich verfolgt, der sich nach Darstellung dieses Gerichts aus „einem gewaltfreien, aber entschlossenen Protest in einem Londoner Geschäft“ entwickelt hatte. Das Geschäft war auf den Verkauf von Schönheitsprodukten aus Mineralstoffen aus dem Toten Meer spezialisiert. Die Angeklagten führten zu ihrer Verteidigung an, i) dass diese Erzeugnisse von einem israelischen Unternehmen in einer israelischen Siedlung am Toten Meer im Westjordanland, also in den besetzten Gebieten, hergestellt worden seien und ii) dass die in der Fabrik Beschäftigten Israelis seien, die von der israelischen Regierung ermutigt worden seien, sich dort anzusiedeln.
63. Im Einzelnen wurde u. a. geltend gemacht, dass die in dem Geschäft verkauften Erzeugnisse das Etikett „Made by Dead Sea Laboratories Ltd, Dead Sea, Israel“ trügen. Dies sei eine unrichtige oder irreführende Kennzeichnung, da die besetzten Gebiete weder international noch vom Vereinigten Königreich als Teil Israels anerkannt seien. Das Unternehmen, das das Geschäft betreibe, habe somit bestimmte Verstöße gegen Kennzeichnungsvorschriften begangen.
64. Dabei handelte es sich insbesondere um einen Verstoß gegen bestimmte britische Rechtsvorschriften, mit denen die Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken(32) umgesetzt worden war. Der betreffende Tatbestand lautete „Geschäftspraxis, die eine irreführende Handlung ist“(33).
65. Vor dem örtlichen Gericht (Bezirksgericht) wurde geltend gemacht, dass die in dem Geschäft verkauften Erzeugnisse mit dem Etikett „Made by Dead Sea Laboratories Ltd, Dead Sea, Israel“ hinsichtlich ihres geografischen Ursprungs falsch gekennzeichnet seien. Damit würde behauptet, dass diese Erzeugnisse aus Israel stammten, obwohl das nicht der Fall sei, da sie aus den besetzten Gebieten kämen.
66. Abgesehen davon, dass, wie der Supreme Court (Oberster Gerichtshof) letztlich entschieden hat, nach der Verordnung der Verkauf von falsch gekennzeichneten Waren keine Straftat ist, muss darauf hingewiesen werden, dass das örtliche Gericht feststellte, dass ein Durchschnittsverbraucher nur dadurch, dass ein Erzeugnis als verfassungsmäßig oder politisch Israel zugehörig beschrieben werde, obwohl es sich tatsächlich um die besetzten Gebiete handele, nicht zu einer geschäftlichen Entscheidung (nämlich zum Kauf) verleitet werden könne: Schließlich sei korrekt angegeben, dass das Erzeugnis vom Toten Meer stamme. Der Bezirksrichter befand: „Es kann dahingestellt bleiben, ob die Kennzeichnung falsch ist … Ich bin der Ansicht, dass die Zahl der Personen, deren Entscheidung, ob sie ein angeblich israelisches Erzeugnis kaufen oder nicht kaufen, durch die Kenntnis seiner wahren Herkunft beeinflusst wird, weit unter der Zahl derjenigen liegt, die erforderlich wäre, um sie als ‚Durchschnittsverbraucher‘ ansehen zu können. Wenn ein potenzieller Käufer jemand ist, der überhaupt bereit ist, israelische Waren zu kaufen, so würde er zu einer sehr kleinen Gruppe gehören, wenn seine Entscheidung nur deshalb anders ausfiele, weil die Waren aus rechtswidrig besetzten Gebieten stammen.“ Der Supreme Court (Oberster Gerichtshof) war der Auffassung, dass „das Bezirksgericht angesichts der Beweislage zu dieser Feststellung gelangen durfte und damit das Vorbringen, dass ein Verstoß vorliegt, widerlegt ist“.
67. Ich für meinen Teil halte dieses Urteil allerdings für wenig hilfreich. Der Fall betrifft in Wirklichkeit einen rechtswidrigen Hausfriedensbruch, zu dem recht phantasievolle, aber scharfsinnige Verteidigungsargumente vorgebracht wurden, um die Handlungen der Angeklagten zu rechtfertigen. Der Supreme Court (Oberster Gerichtshof) verhandelte diesen Fall zudem nur in rechtlicher Hinsicht und war, was entscheidend ist, an die Tatsachenfeststellungen des Untergerichts gebunden.
68. Auch kann ich, bei allem Respekt, der Begründung des Bezirksgerichts nicht unbedingt zustimmen. Ich für meinen Teil glaube, dass es viele potenzielle Verbraucher gibt, die bereit sind, israelische Waren zu kaufen (d. h. Waren, die innerhalb der bis 1967 international anerkannten Grenzen von Israel hergestellt wurden), denen es aber widerstrebt oder die es sogar ablehnen, Waren zu kaufen, die aus von Israel seit 1967 besetzten Gebieten und gegebenenfalls aus Siedlungen innerhalb dieser Gebiete stammen.
4. Umfang der Verpflichtung zur Angabe des Ursprungs eines Lebensmittels aus einem von Israel seit 1967 besetzten Gebiet
69. Das letzte Problem, das es zu klären gilt, um die erste Frage des vorlegenden Gerichts zu beantworten, ist die Bestimmung des Umfangs der Verpflichtung zur Angabe des Ursprungsorts eines Lebensmittels aus einem von Israel seit 1967 besetzten Gebiet, mit anderen Worten die Frage, wie die verpflichtende Angabe lauten muss.
70. Hierfür ist es wichtig, Art. 7 der Verordnung Nr. 1169/2011 zu berücksichtigen. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung dürfen Informationen über Lebensmittel, insbesondere in Bezug auf die Eigenschaften des Lebensmittels, u. a. in Bezug auf Ursprungsland oder Herkunftsort, nicht irreführend sein.
71. Auf der Grundlage der Auslegung einer ähnlichen Bestimmung in der Richtlinie 2000/13(34) (aufgehoben durch die Verordnung Nr. 1169/2011) ist davon auszugehen, dass Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1169/2011 verlangt, dass der Verbraucher über korrekte, neutrale und objektive Informationen verfügt, durch die er nicht irregeführt wird(35). Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1169/2001 bestimmt ferner, dass Informationen über Lebensmittel zutreffend, klar und für die Verbraucher leicht verständlich sein müssen.
72. In diesem Zusammenhang ist, wie Generalanwalt Mischo in besonders treffender Weise in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Gut Springenheide und Tusky (C‑210/96, EU:C:1998:102) ausgeführt hat, zu unterscheiden zwischen objektiv richtigen Angaben, objektiv unrichtigen Angaben und objektiv richtigen Angaben, die den Verbraucher aber täuschen können, weil sie nicht vollständig den Tatsachen entsprechen(36), denn „[s]ollte der weggelassene Teil der Information geeignet sein, den gelieferten Teil der Information in einem ganz anderen Licht erscheinen zu lassen, so müsste man daraus folgern, dass der Verbraucher irregeführt wird“(37).
73. Dies steht auch vollkommen im Einklang mit der Definition von „irreführenden Handlungen“ im Sinne der Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken, die gemäß dem fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1169/2011 bestimmte Aspekte der Information der Verbraucher, insbesondere um irreführende Verhaltensweisen oder Unterlassungen im Zusammenhang mit Informationen zu verhindern, umfasst, die durch spezielle Regelungen für die Information der Verbraucher über Lebensmittel ergänzt werden müssen. Eine Geschäftspraxis gilt nach Art. 6 der Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken als irreführend, „wenn sie … selbst mit sachlich richtigen Angaben den Durchschnittsverbraucher … voraussichtlich zu einer geschäftlichen Entscheidung veranlasst, die er ansonsten nicht getroffen hätte“.
74. Ferner bin ich, wie im ersten Teil meiner Würdigung ausgeführt, der Auffassung, dass, während sich der Begriff „Ursprungsland“ eindeutig auf die Namen der Länder und ihrer Hoheitsgewässer bezieht, Art. 2 Abs. 2 Buchst. g der Verordnung Nr. 1169/2011 die Bestimmung des „Herkunftsorts“ von Lebensmitteln anhand eines Ausdrucks erlaubt, der nicht auf den Namen des betreffenden geografischen Gebiets beschränkt ist.
75. Unter diesen Umständen meine ich, dass ein Hinweis, der sich bei Erzeugnissen von den Golanhöhen oder aus dem Westjordanland, die aus israelischen Siedlungen stammen, auf die Angabe „Erzeugnis von den Golanhöhen“ oder „Erzeugnis aus dem Westjordanland“ beschränkt, nicht ausreichend wäre. Zwar sind solche Beschreibungen sachlich korrekt, der Verbraucher könnte meines Erachtens aber dennoch irregeführt werden. Derartige Beschreibungen entsprechen nicht vollständig den Tatsachen in Bezug auf eine Frage, die das Kaufverhalten der Verbraucher sehr wohl berühren kann.
76. Denn um die Worte des Gerichtshofs im Urteil Severi(38) zu gebrauchen: Unter den Faktoren, die bei der Beurteilung der Frage zu berücksichtigen sind, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Etikettierung möglicherweise irreführend ist, könnten die israelische Besetzung und die israelischen Siedlungen „ein objektiver Faktor [sein], der sich auf die Erwartungen des vernünftigen Verbrauchers auswirken könnte“(39).
77. Angesichts der vorstehenden Erwägungen bin ich daher der Auffassung, dass die Hinzufügung des Ausdrucks „israelische Siedlungen“ zu der geografischen Identifizierung des Ursprungs der Erzeugnisse die einzige Möglichkeit ist, um, wie nach Art. 7 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1169/2011 erforderlich, den Verbrauchern korrekte und objektive, aber auch zutreffende, klare und leicht verständliche Informationen zur Verfügung zu stellen.
78. Der Begriff „Siedlung“ verweist nämlich auf die Situation, dass ein Gebiet von einer Besatzungsmacht besetzt ist. Dieser Ansatz ist hier folgerichtig, da Israel als „Besatzungsmacht“ im Sinne des Völkergewohnheitsrechts und des Vierten Genfer Abkommens anzusehen ist(40). Diese Begriffe werden regelmäßig verwendet, um die aktuelle Situation in Bezug auf die besetzten Gebiete zu beschreiben(41). Ich räume zwar ein, dass für manchen diese Begrifflichkeit in gewissem Sinne negative Konnotationen haben mag, doch sind dies die Begriffe, die weit verbreitet sind und die der Durchschnittsverbraucher vernünftigerweise verstehen würde.
5. Schlussfolgerung zur ersten Vorlagefrage
79. Nach alledem gelange ich zu dem Schluss, dass die Verordnung Nr. 1169/2011 für ein Erzeugnis mit Ursprung in einem von Israel seit 1967 besetzten Gebiet die Angabe des geografischen Namens dieses Gebiets und gegebenenfalls die Angabe, dass das Erzeugnis aus einer israelischen Siedlung stammt, verlangt.
B. Hilfsweise zur zweiten Vorlagefrage
80. Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Vorschriften der Verordnung Nr. 1169/2011 es den Mitgliedstaaten erlauben, für ein Erzeugnis aus einem von Israel seit 1967 besetzten Gebiet die Angabe dieses Gebiets und zusätzlich gegebenenfalls die Angabe, dass dieses Erzeugnis aus einer israelischen Siedlung kommt, vorzuschreiben.
81. In meinen weiteren Ausführungen in diesen Schlussanträgen gehe ich daher – entgegen meiner Auffassung – davon aus, dass Art. 9 Abs. 1 Buchst. i und Art. 26 der Verordnung Nr. 1169/2011 auf den vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar sind.
82. Art. 38 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1169/2011 ist eindeutig: „Die Mitgliedstaaten dürfen in Bezug auf die speziell durch diese Verordnung harmonisierten Aspekte einzelstaatliche Vorschriften weder erlassen noch aufrechterhalten, es sei denn, dies ist nach dem Unionsrecht zulässig.“ Auf der anderen Seite folgt aus Art. 38 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1169/2011, dass die Mitgliedstaaten einzelstaatliche Vorschriften zu Aspekten erlassen dürfen, die nicht speziell durch diese Verordnung harmonisiert sind, sofern diese Vorschriften den freien Verkehr der Waren, die dieser Verordnung entsprechen, nicht unterbinden, behindern oder einschränken.
83. Da es in Art. 39 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1169/2011, der einzelstaatliche Vorschriften über zusätzliche verpflichtende Angaben betrifft, ausdrücklich um nationale Maßnahmen hinsichtlich der Angabe des Ursprungslands oder des Herkunftsorts geht, kann nicht bezweifelt werden, dass diese Art von Angaben durch die Verordnung Nr. 1169/2011 nicht vollständig harmonisiert worden ist.
84. Nationale Maßnahmen hinsichtlich der verpflichtenden Angabe des Ursprungslands oder des Herkunftsorts sind jedoch nach Art. 39 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1169/2011 nur dann gestattet, wenn „nachweislich eine Verbindung zwischen bestimmten Qualitäten des Lebensmittels und seinem Ursprung oder seiner Herkunft besteht“.
85. Nach dieser Bestimmung genügt es somit nicht, dass das Ursprungsland oder der Herkunftsort als solche für die Entscheidung des Verbrauchers eine gewisse Bedeutung haben. Das Ursprungsland oder der Herkunftsort muss sich vielmehr konkret auf das Erzeugnis selbst auswirken, insbesondere auf die Qualität des betreffenden Lebensmittels.
86. Es ist unwahrscheinlich, dass die Tatsache, dass ein Gebiet von einer Besatzungsmacht besetzt ist oder dass ein bestimmtes Lebensmittel von einer in einer Siedlung lebenden Person hergestellt wird, dem Lebensmittel bestimmte Eigenschaften in Bezug auf seinen Ursprung oder seine Herkunft verleiht oder es insoweit verändert; das gilt jedenfalls nicht für Erzeugnisse aus den besetzten Gebieten.
87. Die vorstehenden Erwägungen zwingen mich zu dem Schluss, dass es den Mitgliedstaaten nach Art. 39 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1169/2011 nicht erlaubt ist, für ein Erzeugnis aus einem von Israel seit 1967 besetzten Gebiet die Angabe dieses Gebiets oder die Angabe, dass ein solches Erzeugnis aus einer israelischen Siedlung stammt, vorzuschreiben.
VII. Ergebnis
88. Nach alledem schlage dem Gerichtshof vor, die erste Vorlagefrage des Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) wie folgt zu beantworten:
Art. 9 Abs. 1 Buchst. i und Art. 26 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1924/2006 und (EG) Nr. 1925/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 87/250/EWG der Kommission, der Richtlinie 90/496/EWG des Rates, der Richtlinie 1999/10/EG der Kommission, der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtlinien 2002/67/EG und 2008/5/EG der Kommission und der Verordnung (EG) Nr. 608/2004 der Kommission verlangen für ein Erzeugnis mit Ursprung in einem von Israel seit 1967 besetzten Gebiet die Angabe des geografischen Namens dieses Gebiets und gegebenenfalls die Angabe, dass das Erzeugnis aus einer israelischen Siedlung stammt.
89. Für den Fall, dass sich der Gerichtshof meiner Würdigung dieser ersten Frage nicht anschließt, schlage ich hilfsweise vor, die zweite Frage wie folgt zu beantworten:
Es ist den Mitgliedstaaten nach Art. 39 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1169/2011 nicht erlaubt, für ein Erzeugnis aus einem von Israel seit 1967 besetzten Gebiet die Angabe dieses Gebiets oder Angabe, dass ein solches Erzeugnis aus einer israelischen Siedlung stammt, vorzuschreiben, da eine nachweisliche Verbindung zwischen bestimmten Qualitäten der in den besetzten Gebieten erzeugten Lebensmittel und ihrer Herkunft nicht erkennbar ist.