ROZSUDEK TRIBUNÁLU (čtvrtého senátu)
4. března 2015(*)
„Hospodářská a měnová politika – ECB – Žaloba na neplatnost – Rámec politiky Eurosystému v oblasti dohledu – Napadnutelný akt – Přípustnost – Dohled nad platebními systémy a systémy vypořádání obchodů s cennými papíry – Požadavek, aby systémy zúčtování prostřednictvím ústřední protistrany byly umístěny v členském státě Eurosystému – Pravomoc ECB“
Ve věci T‑496/11,
Spojené království Velké Británie a Severního Irska, původně zastoupené S. Ossowskim, S. Behzadi-Spencer a E. Jenkinson, poté S. Behzadi-Spencer a E. Jenkinson, a nakonec V. Kaye, jako zmocněnci, ve spolupráci s K. Bealem a P. Sainim, QC,
žalobce,
podporovaný
Švédským královstvím, zastoupeným A. Falk, C. Meyer-Seitz, C. Stege, S. Johannesson, U. Persson a H. Karlsson, jako zmocněnkyněmi,
vedlejším účastníkem řízení,
proti
Evropské centrální bance (ECB), původně zastoupené A. Sáinz de Vicuña Barrosem a K. Laurinavičiusem, poté A. Sáinz de Vicuña Barrosem a P. Papapaschalisem a nakonec P. Papapaschalisen a P. Senkovic, jako zmocněnci, ve spolupráci s R. Subiottem, QC, F.‑C. Laprévotem, avocat, a P. Stuartem, barrister,
žalované,
podporované
Španělským královstvím, zastoupeným A. Rubio Gonzálezem, abogado del Estado,
a
Francouzskou republikou, zastoupenou G. de Berguesem, D. Colasem a E. Ranaivosonen, jako zmocněnci,
vedlejšími účastníky řízení,
jejímž předmětem je návrh na zrušení Rámce politiky Eurosystému v oblasti dohledu, uveřejněného ECB dne 5. července 2011, a to v rozsahu, v němž tento dokument stanoví v případě ústředních protistran usazených v členských státech, které nejsou součástí Eurosystému, požadavek týkající se jejich umístění,
TRIBUNÁL (čtvrtý senát),
ve složení M. Prek (zpravodaj), předseda, I. Labucka a V. Kreuschitz, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: S. Spyropoulos, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 9. července 2014,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Dne 5. července 2011 uveřejnila Evropská centrální banka (ECB) na svých internetových stránkách Rámec politiky Eurosystému v oblasti dohledu (dále jen „rámec dohledu“), který prezentuje tak, že jeho cílem je popsat úlohu Eurosystému [tedy Evropského systému centrálních bank (ESBC) omezeného na ECB a národní centrální banky členských států, které zavedly euro jako společnou měnu] v oblasti dohledu nad „platebními, zúčtovacími a vypořádacími systémy“.
2 V dokumentu zdůrazňuje, že výraz „platební, zúčtovací a vypořádací systémy“ je třeba chápat jako společné označení pro „platební systémy (včetně platebních nástrojů), zúčtovací systémy (včetně ústředních protistran) a systémy vypořádání (obchodů s cennými papíry)“ (bod 1 rámce dohledu).
3 K odůvodnění významu platebních, zúčtovacích a vypořádacích systémů pro Eurosystém ECB poznamenává, že jejich infrastruktury jsou vystaveny široké škále rizik, která se mohou stát systémovými a ohrozit finanční systém, potažmo celé hospodářství. Dále poznamenává, že z těchto systémů mohou vznikat negativní externality, například zpoždění při vypořádávání plateb. ECB také zdůrazňuje, že infrastruktury působící v eurozóně jsou rozptýlené, což má negativní dopady zejména pro přeshraniční transakce.
4 Podle ECB je význam Eurosystému pro platební, zúčtovací a vypořádací systémy odrazem úkolu, který jí svěřuje čl. 127 odst. 2 SFEU, a sice úkolu podporovat plynulé fungování platebních systémů. Zajišťování bezpečnosti a účinnosti těchto systémů je důležitým předpokladem pro to, aby Eurosystém mohl přispívat k finanční stabilitě a udržovat důvěru veřejnosti v euro. Při podporování účinnosti a bezpečnosti vystupuje Eurosystém ve třech různých doplňujících se rolích. Předně je coby vlastník a provozovatel jednoho ze systémů odpovědný za jeho bezpečnost a účinnost. Dále mu náleží vykonávat dohled nad veškerými platebními, zúčtovacími a vypořádacími systémy a infrastrukturami. Konečně vystupuje Eurosystém jako stimulátor a mediátor, a to s cílem zlepšit celkovou účinnost tržní infrastruktury eurozóny (bod 2 rámce dohledu).
5 Co se konkrétně týče funkce dohledu nad Eurosystémem, má ECB za to, že jejím právním základem je čl. 127 odst. 2 čtvrtá odrážka SFEU a bod 3.1 článku 3 protokolu č. 4 Smlouvy o FEU o statutu ESBC a ECB (dále jen „statut“), které svěřují ESBC jako základní úkol podporu plynulého fungování platebních systémů. V této souvislosti také zmiňuje, že článek 22 statutu stanoví stran zúčtovacích a platebních systémů, že „ECB a národní centrální banky mohou poskytovat facility a ECB může vydávat nařízení proto, aby byly zajištěny účinné a spolehlivé zúčtovací a platební mechanismy [systémy] uvnitř Unie a ve styku se třetími zeměmi“.
6 ECB dodává, že tento právní základ je třeba vykládat v jeho historickém kontextu. Neexistenci výslovné zmínky o úkolu „dohledu“ lze podle ní vysvětlit okolností, že taková funkce nebyla v době podpisu Smlouvy o Evropské unii chápána jako samostatná pravomoc, nýbrž spíše jako důsledek funkcí svěřených centrálním bankám v souvislosti s platebními systémy, stabilitou finančního systému a měnovou politikou. Kromě toho v té době nedosahovaly vypořádací a zúčtovací systémy takových rozměrů ani významu, jaké mají dnes, zejména u přeshraničních transakcí. V tomto kontextu v rámci dohledu zdůrazňuje, že národním centrálním bankám je často svěřována výslovně funkce dohledu, včetně dohledu nad vypořádacími a zúčtovacími systémy. Konečně poznamenává, že plynulé fungování vypořádacích a zúčtovacích systémů je v zájmu Eurosystému, a to z důvodu jejich významu pro plynulé provádění měnové politiky, jejich úzkých vazeb s platebními systémy a jejich důležitosti pro celkovou stabilitu finančního systému.
7 Projevem této funkce dohledu bylo přijetí standardů a požadavků, které musí platební systémy dodržovat. V souvislosti se zúčtovacími systémy a se systémy vypořádání obchodů s cennými papíry se tato funkce projevila společnou účastí zástupců ESBC a Evropského výboru regulátorů trhů s cennými papíry v pracovní skupině, která formulovala nezávazná doporučení určená orgánům veřejné moci (bod 3 rámce dohledu).
8 V rámci dohledu poukazuje ECB na to, že mezi hlavní prvky finančního systému patří systémy vypořádání obchodů s cennými papíry a ústřední protistrany. Postihnou‑li je finanční, právní nebo provozní potíže, mohou vést k systémovému zasažení finančního systému. To platí především pro ústřední protistrany, neboť v nich se soustřeďují jak úvěrová rizika, tak rizika likvidity. ECB dodává, že vzhledem k tomu, že transakce s cennými papíry zahrnují zároveň převod cenného papíru i převod hotovosti, mohou poruchy při převodech cenných papírů vést k poruchám platebních systémů (bod 4 rámce dohledu).
9 Rámec dohledu prezentuje metodu dohledu nad Eurosystémem jako třífázový postup, který spočívá zaprvé ve shromažďování relevantních informací, zadruhé v jejich posouzení vzhledem k cílům dohledu a zatřetí v případném navrhování změn za účelem nápravy případných nesrovnalostí. K podněcování takových změn využívá Eurosystém morálního tlaku, veřejných prohlášení, vlivu pramenícího jeho účasti v systémech a ze spolupráce s jinými orgány a možnosti přijímat předpisy přímo závazné v členských státech, které jsou součástí eurozóny. ECB podotýká, že posledně uvedené možnosti doposud nevyužila.
10 Co se týče rozdělení úkolů v rámci Eurosystému, spočívá hlavní odpovědnost na centrální bance, která má nejlepší předpoklady pro její převzetí, přičemž může jít o národní centrální banku i o ECB. ECB také zmiňuje, že pravidla a předpisy, na jejichž dodržování je dohled zaměřen, jsou stejné pro soukromé systémy i pro systémy provozované Eurosystémem (bod 5 rámce dohledu).
11 K problematice infrastruktur mimo eurozónu, které se účastní vyrovnávání a zúčtovávání transakcí v eurech, zdůrazňuje ECB v rámci dohledu, že jejich selhání mohou mít negativní dopady na platební systémy v eurozóně, přestože eurozóna nemá na takové infrastruktury žádný přímý vliv. Dohody o spolupráci v oblasti dohledu na mezinárodní úrovni mohou nanejvýše zmírnit neexistenci přímé kontroly, ovšem nemohou ji zcela kompenzovat. Proto se z hlediska cíle, který má Eurosystém sledovat, a sice cíle podporovat plynulé fungování platebních systémů, jeví vývoj významných tržních infrastruktur mimo eurozónu jako znepokojivý.
12 Z toho v rámci dohledu dovozuje, že infrastruktury, které vypořádávají transakce denominované v eurech, by tak měly v zásadě činit v „měně centrální banky“ a měly by být předmětem právně konstitutivního zápisu v eurozóně, aby tak veškerá manažerská a provozní kontrola a odpovědnost týkající se všech základních funkcí byla vykonávána z eurozóny.
13 Ohledně ústředních protistran poukazuje ECB v rámci dohledu nejprve na to, že „Eurosystém již vydal prohlášení o umístění ústředních protistran, ve kterém zdůraznil svůj zájem na tom, aby základní infrastruktury využívané pro euro byly umístěny na území eurozóny“, a že „[k]dyž bylo toto prohlášení uplatněno na OTC úvěrové deriváty, poukázal Eurosystém nejen na ‚nezbytnost existence alespoň jedné evropské ústřední protistrany pro úvěrové deriváty‘, ale i na to, že ‚s ohledem na potenciální důležitost zúčtovacích systémů a systémů vypořádání obchodů s cennými papíry ze systémového hlediska by tato infrastruktura měla být umístěna v eurozóně‘“. ECB dodává, že „[k] posouzení potenciálního dopadu ústřední protistrany mimo eurozónu, která provádí obchody denominované v eurech, na eurozónu je užitečným kritériem absolutní a relativní velikost těchto obchodů“. Týká se to ústředních protistran mimo eurozónu, jejichž čistá denní expozice úvěrovému riziku přesahuje 5 miliard eur v jedné z hlavních kategorií produktů denominovaných v eurech. Dále uvádí, že „[p]olitika umisťování se vztahuje na všechny ústřední protistrany, které registrují v průměru více než 5 % celkové čisté denní expozice úvěrovému riziku všech ústředních protistran v jedné z hlavních kategorií produktů denominovaných v eurech“. ECB z toho dovozuje, že „by ústřední protistrany, které překročí tyto hranice, měly být předmětem právně konstitutivního zápisu v eurozóně, aby tak veškerá manažerská a provozní kontrola a odpovědnost týkající se všech základních funkcí byla vykonávána z eurozóny“ (bod 6 rámce dohledu).
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
14 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 15. září 2011 podalo Spojené království Velké Británie a Severního Irska tuto žalobu.
15 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 28. prosince 2012 podala Francouzská republika návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání ECB.
16 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 17. ledna 2013 podalo Španělské království návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání ECB.
17 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 7. února 2013 podalo Švédské království návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Spojeného království.
18 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 28. března 2013 podala Italská republika návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání ECB.
19 Usnesením ze dne 30. května 2013 povolil předseda sedmého senátu Tribunálu Francouzské republice, Španělskému království a Italské republice vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání ECB a Švédskému království vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Spojeného království.
20 Dne 7. listopadu 2013 vzala Italská republika zpět svůj návrh na vstup vedlejšího účastníka do řízení.
21 Při změně složení senátů Tribunálu byl soudce zpravodaj přidělen ke čtvrtému senátu, kterému byla tudíž přidělena tato věc.
22 Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (čtvrtý senát) o zahájení ústní části řízení.
23 Dne 26. listopadu 2013 Tribunál v rámci organizačního procesního opatření podle čl. 64 odst. 3 písm. a) jednacího řádu Tribunálu položil Spojenému království i ECB písemné otázky, na které Spojené království i ECB odpověděly v určených lhůtách.
24 Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání dne 9. července 2014.
25 Spojené království navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil rámec dohledu v rozsahu, v němž tento dokument upravuje politiku umisťování vztahující se na ústřední protistrany usazené v členských státech, které nejsou součástí Eurosystému;
– uložil ECB náhradu nákladů řízení.
26 ECB navrhuje, aby Tribunál:
– odmítl, respektive zamítl žalobu a
– uložil Spojenému království náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
K přípustnosti
27 ECB, podporovaná na jednání Španělským královstvím a Francouzskou republikou, v podstatě vznáší – ač formálně neuplatnila námitku nepřípustnosti samostatným podáním na základě článku 114 jednacího řádu – dvě námitky nepřípustnosti, z nichž jedna vychází z nenapadnutelnosti rámce dohledu a druhá z nedostatku aktivní legitimace Spojeného království.
28 Spojené království, podporované na jednání Švédským královstvím, navrhuje, aby byla žaloba prohlášena za přípustnou.
K námitce nepřípustnosti založené na nenapadnutelnosti rámce dohledu
29 Na podporu tvrzení, že rámec dohledu nepředstavuje napadnutelný akt, ECB v podstatě uvádí zaprvé to, že předmětný dokument není aktem vyvolávajícím právní účinky, zadruhé že jen potvrzuje dosavadní politiku umisťování, která nebyla napadena, a zatřetí že nespadá do žádné z kategorií závazných aktů, které může přijímat.
30 Předně je třeba jako irelevantní odmítnout třetí argument ECB, vycházející z formy rámce dohledu, neboť je v přímém rozporu s ustálenou judikaturou, podle které lze žalobu na neplatnost podat proti všem ustanovením přijatým orgány v jakékoliv formě a jakékoliv povahy, jejichž účelem je vyvolat právní účinky (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada, 22/70, Recueil, EU:C:1971:32, bod 39, a ze dne 17. července 2008, Athinaïki Techniki v. Komise, C‑521/06 P, Sb. rozh., EU:C:2008:422, body 43 a 45). Tato judikatura má totiž právě zabránit tomu, aby forma či označení, které pro akt zvolí jeho autor, mohly vést k tomu, že bude chráněn před posuzováním jeho legality na základě žaloby na neplatnost, přestože by ve skutečnosti vyvolával právní účinky.
31 Podle judikatury je pro posouzení způsobilosti aktu vyvolávat právní účinky, potažmo být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU, potřebné zkoumat jeho znění a kontext, do kterého zapadá (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. března 1997, Francie v. Komise, C‑57/95, Recueil, EU:C:1997:164, bod 18, a ze dne 1. prosince 2005, Itálie v. Komise, C‑301/03, Sb. rozh., EU:C:2005:727, body 21 až 23), jeho obsah (rozsudky ze dne 9. října 1990, Francie v. Komise, C‑366/88, Recueil, EU:C:1990:348, bod 23; ze dne 26. ledna 2010, Internationaler Hilfsfonds v. Komise, C‑362/08 P, Sb. rozh., EU:C:2010:40, bod 52, a rozsudek Athinaïki Techniki v. Komise, bod 30 výše, EU:C:2008:422, bod 42; v tomto smyslu viz obdobně též rozsudky ze dne 13. listopadu 1991, Francie v. Komise, C‑303/90, Recueil, EU:C:1991:424, body 18 až 24; ze dne 16. června 1993, Francie v. Komise, C‑325/91, Recueil, EU:C:1993:245, body 20 až 23), jakož i úmysl jeho autora (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Internationaler Hilfsfonds v. Komise, EU:C:2010:40, bod 52, a rozsudek Athinaïki Techniki v. Komise, bod 30 výše, EU:C:2008:422, bod 42).
32 Co se v první řadě týče znění a kontextu, do kterého napadený akt zapadá, je nutné poukázat na to, že na základě tohoto přezkumu lze posoudit, jakým způsobem jej mohly dotčené strany racionálně vnímat (v tomto smyslu viz obdobně rozsudek ze dne 15. září 1998, Oleifici Italiani a Fratelli Rubino v. Komise, T‑54/96, Recueil, EU:T:1998:204, bod 49). Byl-li by daný akt vnímán tak, že jen navrhuje určité chování, a tudíž se jeví jako pouhé doporučení ve smyslu článku 288 SFEU, respektive v souvislosti s ECB ve smyslu čl. 132 odst. 1 SFEU, bylo by třeba dospět k závěru, že daný akt nevyvolává právní účinky, které by mohly vést k přípustnosti žaloby na jeho neplatnost. Z takového přezkumu ovšem může naopak vyplynout, že dotčení vynímají napadený akt tak, že jde o akt, který musí navzdory formě nebo označení, ke kterým se přiklonil jeho autor, dodržet.
33 K posouzení způsobu, jakým dotčení vnímají znění napadeného aktu a kontext, do kterého tento akt zapadá, je třeba se zaprvé zabývat otázkou, zda byl daný akt uveřejněn mimo interní sféru jeho autora. Takové uveřejnění je totiž sice nepodstatné pro kvalifikaci daného aktu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. května 2010, Německo v. Komise, T‑258/06, Sb. rozh., EU:T:2010:214, body 30 a 31), avšak v případě, že k němu nedojde, bude daný akt řazen do kategorie interních aktů orgánu, které v zásadě nelze napadnout žalobou na neplatnost (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. dubna 2000, Španělsko v. Komise, C‑443/97, Recueil, EU:C:2000:190, body 27 až 36).
34 V projednávaném případě je nesporné, že rámec dohledu byl uveřejněn mimo interní sféru ECB, a sice na jejích internetových stránkách.
35 Zadruhé je z pohledu dotčených relevantní i stylizace aktu, která umožňuje určit, zda je formulován kogentně (v tomto smyslu viz rozsudek Francie v. Komise, bod 31 výše, EU:C:1997:164, bod 18), nebo zda naopak používá jazyk naznačující, že jde o text čistě informativní povahy (v tomto smyslu viz rozsudek Itálie v. Komise, bod 31 výše, EU:C:2005:727, body 21 a 22).
36 V projednávaném případě je třeba nejprve poukázat na to, že úvodní ustanovení rámce dohledu prezentují tento dokument tak, že jeho cílem je „popsat úlohu Eurosystému v oblasti dohledu“. Ačkoli ECB prosazuje jiný názor, nelze zdůrazněním takového deskriptivního cíle vyloučit, že dotčení budou jeho obsah vnímat jako kogentní. Spíše z toho plyne, že rámec dohledu – který se zdaleka nejeví jako jen pouhý výslovně informativní návrh – je předkládán jako popis úlohy Eurosystému, což může dotčené vést k závěru, že jsou v něm zopakovány pravomoci, které Smlouvy skutečně svěřují ECB a národním centrálním bankám členských států eurozóny.
37 Dále je třeba konstatovat, že sporná pasáž rámce dohledu, týkající se umístění ústředních protistran určených k zúčtovávání obchodů, jejichž předmětem jsou finanční cenné papíry (dále jen „cenné papíry“), je formulována kogentně:
„K posouzení potenciálního dopadu ústřední protistrany mimo eurozónu, která provádí obchody denominované v eurech, na eurozónu je užitečným kritériem absolutní a relativní velikost těchto obchodů. Eurosystém uplatňuje při provádění politiky umisťování vůči ústředním protistranám minimální hranice obdobné těm, které platí pro platební systémy. Nicméně s ohledem na specifickou povahu činnosti ústředních protistran se hranice 5 miliard eur vztahuje na ústřední protistrany mimo eurozónu, jejichž čistá denní expozice úvěrovému riziku přesahuje 5 miliard eur v jedné z hlavních kategorií produktů denominovaných v eurech […] Politika umisťování se vztahuje na všechny ústřední protistrany, které drží v průměru více než 5 % celkové čisté denní expozice úvěrovému riziku všech ústředních protistran v jedné z hlavních kategorií produktů denominovaných v eurech.
Z toho důvodu by ústřední protistrany, které překročí tyto hranice, měly být předmětem právně konstitutivního zápisu v eurozóně, aby tak veškerá manažerská a provozní kontrola a odpovědnost týkající se všech základních funkcí byla vykonávána z eurozóny.“
38 Shora citovaná pasáž obsahuje odkaz na poznámku pod čarou, ve které je zdůrazněno, že celkový objem průměrného rizika „lze například v případě ústředních protistran zúčtovávajících deriváty ohodnotit na základě jejich otevřené pozice, zatímco u ústředních protistran zprostředkovávajících hotovostní operace a repo obchody se použije celková otevřená pozice zakládající nárok ústřední protistrany na marži“.
39 Je nutno poznamenat, že tato pasáž je formulována s mimořádnou přesností, která může usnadňovat její uplatňování. Nejenže stanoví hodnoty minimálních hranic činnosti, při jejichž překročení by ústřední protistrana měla být umístěna v eurozóně, ale jednoznačně také stanoví způsob, jakým je třeba postupovat, v závislosti na povaze cenných papírů zprostředkovávaných ústřední protistranou.
40 Zatřetí se může vnímání znění napadeného aktu a kontextu, do kterého zapadá, lišit podle povahy subjektu dotčeného tímto aktem.
41 Podle ECB není účelem rámce dohledu „stanovit závazné pravidlo chování pro orgány či členské státy, nebo dokonce pro [národní centrální banky] či ústřední protistrany“, a je spíše pouhým informačním dokumentem určeným široké veřejnosti.
42 Rámec dohledu zajisté nevede ve svém důsledku k tomu, že by ústředním protistranám mimo eurozónu byla přímo uložena povinnost ukončit činnost, nebo se přesunout do eurozóny. Je nicméně nutné konstatovat, že ECB ve své argumentaci nezohledňuje způsob, jakým rámec dohledu vnímají regulační orgány členských států eurozóny, které mohou při výkonu svých pravomocí klást ústředním protistranám mimo eurozónu překážky při poskytování zúčtovacích služeb.
43 V této souvislosti je třeba poukázat na to, že úloha ústředních protistran v rámci zpracovávání obchodů s cennými papíry zahrnuje interakci s jinými finančními infrastrukturami, které podléhají dohledu regulačních orgánů, jež případně mohou bránit jejich stykům s ústřední protistranou neodpovídající požadavkům stanoveným v rámci dohledu, nebo takové styky omezit.
44 Je totiž nesporné, že funkcí ústřední protistrany je umožnit mnohostranné zúčtování obchodů s cennými papíry tím, že zastupuje kupujícího vůči všem prodávajícím a prodávajícího vůči všem kupujícím. Zúčtovací funkce vykonávaná ústředními protistranami – jak v rámci dohledu zdůrazňuje sama ECB – je tudíž prováděna zároveň jak ve vztahu k cenným papírům, jež jsou předmětem obchodů, tak ve vztahu k hotovosti určené k úhradě těchto transakcí. Z toho vyplývá, že ústřední protistrana může svou činnost vyvíjet jen za podmínky, že má přístup jednak k platebnímu systému umožňujícímu převod hotovosti, a to bez ohledu na to, zda je provozován centrální bankou, nebo na soukromoprávním základě, a jednak k systému vypořádání obchodů s cennými papíry umožňujícímu převod vlastnického práva a uchovávání cenných papírů.
45 Z toho vyplývá, že v případě, že by orgány pro regulaci platebních systémů nebo systémů vypořádání obchodů s cennými papíry dospěly k závěru, že je třeba těmto systémům uložit povinnost dodržet požadavek na umístění uvedený v rámci dohledu, mohl by být ústřední protistraně nesplňující kritéria uvedená v citovaném dokumentu odepřen přístup k ostatním subjektům zapojeným do zpracovávání obchodů s cennými papíry.
46 Kromě toho i okruh uživatelů služeb ústředních protistran, tvořený především regulovanými trhy a v případě transakcí OTC investičními podniky a ústavy spravujícími svůj vlastní obchodní systém, podléhá dohledu regulačních orgánů, které případně mohou zakázat nebo omezit jejich styky s ústřední protistranou, jež nesplňuje požadavky stanovené v rámci dohledu. V tomto ohledu je třeba upozornit na to, že pokud čl. 35 odst. 1 a čl. 46 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES ze dne 21. dubna 2004 o trzích finančních nástrojů, o změně směrnice Rady 85/611/EHS a 93/6/EHS a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/12/ES a o zrušení směrnice Rady 93/22/EHS (Úř. věst. L 145, s. 1; Zvl. vyd. 06/07, s. 263) stanoví v souvislosti s investičními podniky a organizátory trhu provozujícími svůj vlastní obchodní systém, jakož i s regulovanými trhy, zásadu volného přístupu k ústředním protistranám v jiných členských státech, plyne z čl. 35 odst. 2 a čl. 46 odst. 2 téže směrnice možnost příslušných orgánů členských států zabránit využívání ústřední protistrany, je‑li takový zákaz nezbytný pro udržení řádného fungování daného obchodního systému, respektive daného regulovaného trhu.
47 Pro účely posuzování způsobu, jakým mohou takové regulační orgány racionálně vnímat rámec dohledu, je nutné poukázat na to, že ECB uvádí na podporu svého požadavku souvisejícího s existencí pravomoci Eurosystému dohlížet na systémy zúčtování cenných papírů, do nichž spadají ústřední protistrany, a případně tyto systémy regulovat, několik právních základů. Konkrétně odkazuje na čl. 127 odst. 1 SFEU, který stanoví, že prvořadým cílem Eurosystému je udržovat cenovou stabilitu. ECB v podstatě tvrdí je, že selhání ústřední protistrany by mohlo představovat systémové riziko pro celý finanční systém, a ohrozit tak dosahování tohoto cíle. Zmiňuje i čl. 127 odst. 2 SFEU, který ve výčtu základních úkolů Eurosystému uvádí podporování plynulého fungování platebních systémů. V této souvislosti klade ECB důraz na obzvláště úzké vazby mezi platebními systémy a systémy zúčtování a vypořádání obchodů s cennými papíry, jelikož tyto systémy obnášejí převádění prostředků odpovídajících úhradám za cenné papíry. Z toho v podstatě dovozuje, že porucha v systémech vypořádání obchodů s cennými papíry by nepřímo mohla zkomplikovat plynulé fungování platebních systémů. Tvrdí také, že zmínku o platebních systémech v čl. 127 odst. 2 SFEU je třeba vykládat tak, že se vztahuje i na systémy zúčtování a vypořádání obchodů s cennými papíry, a to vzhledem k významu, kterého tyto systémy od sepsání Smlouvy o EU nabyly. Na podporu takového výkladu čl. 127 odst. 2 SFEU uvádí také, že článek 22 statutu jí přiznává pravomoc vydávat nařízení proto, aby byly zajištěny účinné a spolehlivé „zúčtovací a platební“ systémy, a nikoli jen platební systémy.
48 Je třeba podotknout – aniž je tím předjímáno posouzení projednávané žaloby ve věci samé – že tyto argumenty nejsou natolik zjevně neopodstatněné, aby bylo možno bez dalšího vyloučit, že by regulační orgány členských států eurozóny mohly dospět k závěru, že Eurosystém má pravomoc regulovat činnost systémů zúčtování a vypořádání obchodů s cennými papíry, takže mají povinnost dbát na dodržování požadavku umístění uvedený v rámci dohledu.
49 Je tudíž třeba dospět k závěru, že přezkum znění rámce dohledu, jakož i kontextu, do kterého zapadá, z hlediska regulačních orgánů členských států eurozóny vede k zařazení dotčeného dokumentu mezi akty, které lze napadnout žalobou na neplatnost podle článku 263 SFEU.
50 V druhé řadě je třeba stejný závěr vyvodit i z analýzy obsahu rámce dohledu, neboť formulování požadavku, aby ústřední protistrany, jejichž činnost překračuje hranice v něm stanovené, byly umístěny na území eurozóny, lze postavit na roveň doplnění právního řádu o novou normu, neboť takový požadavek nebyl stanoven v žádném dosavadním právním předpise.
51 Ve třetí řadě je třeba posoudit, jaký měla ECB při přijímání rámce dohledu úmysl, a tak ověřit, zda bylo účelem tohoto dokumentu vyvolat právní účinky. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že za napadnutelné akty jsou v zásadě považována opatření, která vyjadřují konečné stanovisko svého autora ve správním řízení a jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky, kterými mohou být dotčeny zájmy žalobce, přičemž jsou vyloučena zejména mezitímní opatření, jejichž cílem je příprava konečného rozhodnutí, která takové účinky nemají, jakož i akty, které pouze potvrzují předchozí akt, který nebyl ve stanovené lhůtě napaden (v tomto smyslu viz rozsudky Internationaler Hilfsfonds v. Komise, bod 31 výše, EU:C:2010:40, bod 52, a Athinaïki Techniki v. Komise, bod 30 výše, EU:C:2008:422, bod 42).
52 Je tudíž třeba zjistit, zda cíl sledovaný přijetím rámce dohledu, jak vyplývá zejména z jeho znění a z jeho obsahu, spočívá ve vyjádření konečného stanoviska ECB, nebo naopak v přípravě pozdějšího aktu, který jediný měl vyvolávat právní účinky.
53 V této souvislosti je třeba poznamenat, jak bylo již učiněno výše v bodě 39, že formulování politiky umisťování v rámci dohledu je mimořádně přesné, což může usnadňovat její uplatňování. Rámec dohledu tedy zdaleka nemá povahu pouhého hypotetického zadání, nýbrž skutečně usiluje o stanovení povinnosti ústředních protistran, jejichž činnost překračuje hranice v něm stanovené, dodržet požadavek na umístění, takže vzhledem k tomu, že v textu rámce dohledu nejsou žádné náznaky opaku, představuje tento dokument konečné stanovisko ECB.
54 S ohledem na vše výše uvedené je třeba z analýzy znění rámce dohledu, kontextu, do kterého zapadá, jeho obsahu i úmyslu jeho autora dovodit, že tento dokument vyvolává právní účinky, a tudíž představuje akt, který lze napadnout žalobou na neplatnost podle článku 263 SFEU.
55 Argumentace ECB vycházející z údajně potvrzující povahy rámce dohledu, respektive z existence pozdějších aktů, které na něj odkazují, tento závěr nevyvrací.
56 V první řadě ECB tvrdí, že rámec dohledu jen potvrzuje dosavadní politiku umisťování, která nebyla napadena. V této souvislosti ECB uvádí, že v zásadním prohlášení z roku 2001 – k němuž byla dne 27. září 2001 vydána tisková zpráva – zdůraznila, že „[p]řirozený geografický rámec všech infrastruktur ‚vnitřního‘ trhu (včetně zúčtování s ústřední protistranou) je pro cenné papíry a deriváty denominované v eurech eurozóna“ a že „[s] ohledem na význam, který z hlediska systému mohou mít zúčtovací systémy a systémy vypořádání obchodů s cennými papíry, by tato infrastruktura měla být umístěna na území eurozóny“. Dodává, že v zásadním prohlášení z prosince 2008 o ústředních protistranách zmínila, že „rada guvernérů potvrdila nezbytnost existence alespoň jedné evropské ústřední protistrany pro úvěrové deriváty“ a že „s ohledem na význam, který z hlediska systému mohou mít zúčtovací systémy a systémy vypořádání obchodů s cennými papíry, musí být tato infrastruktura umístěna na území eurozóny“.
57 ECB poukazuje dále na to, že v únoru 2009 uveřejnila Rámec politiky Eurosystému v oblasti dohledu, ve kterém uvedla, že „infrastruktury, které vypořádávají transakce denominované v eurech, by tak měly činit v měně centrální banky a měly by být předmětem právně konstitutivního zápisu v eurozóně [s] vešker[ou] […] provozní […] odpovědnost[í] týkající se všech základních funkcí zpracování transakcí denominovaných v eurech“ a dále že „Eurosystém vydal i prohlášení o umístění ústředních protistran, ve kterém zdůraznil svůj zájem na tom, aby jádro infrastruktury využívané eurem bylo umístěno na území eurozóny“.
58 ECB tedy tvrdí, že její politika umisťování ústředních protistran je starší než rámec dohledu napadený v projednávaném řízení. Dovozuje z toho, že tento dokument má jen potvrzující povahu, a že jej tudíž nelze napadnout žalobou na neplatnost.
59 Podle ustálené judikatury je nepřípustná žaloba na neplatnost podaná proti rozhodnutí, které pouze potvrzuje předchozí rozhodnutí, které nebylo napadeno ve lhůtě stanovené za tímto účelem (usnesení ze dne 21. listopadu 1990, Infortec v. Komise, C‑12/90, Recueil, EU:C:1990:415, bod 10, a rozsudek ze dne 11. ledna 1996, Zunis Holding a další v. Komise, C‑480/93 P, Recueil, EU:C:1996:1, bod 14). Účelem této judikatury je zabránit tomu, aby žalobce mohl nepřímo zpochybnit legalitu rozhodnutí, které nenapadl včas a které se v důsledku toho stalo konečným.
60 Podle této judikatury ovšem rozhodnutí pouze potvrzuje předchozí rozhodnutí, pokud neobsahuje žádnou novou skutečnost v porovnání s předchozím aktem a pokud mu nepředcházel nový přezkum situace příjemce tohoto předchozího aktu (rozsudek ze dne 26. října 2000, Ripa di Meana a další v. Parlament, T‑83/99 až T‑85/99, Recueil, EU:T:2000:244, bod 33; viz usnesení ze dne 7. prosince 2004, Internationaler Hilfsfonds v. Komise, C‑521/03 P, EU:C:2004:778, bod 47 a citovaná judikatura).
61 V souvislosti s žalobou na neplatnost proti nařízení pozměňujícímu předchozí nařízení Soudní dvůr obdobně poukázal na to, že z čl. 263 posledního pododstavce SFEU, podle kterého musí být žaloba na neplatnost podána ve lhůtě dvou měsíců, a to podle okolností ode dne vyhlášení nebo oznámení napadeného aktu nebo ode dne, kdy se o něm navrhovatel dozvěděl, vyplývá, že akt, který nebyl napaden v této lhůtě, se stává konečným a že se tento konečný charakter týká nejenom samotného aktu, ale rovněž každého pozdějšího aktu, který má čistě potvrzující charakter. Toto řešení, které je odůvodněno nutností právní stability, platí jak pro individuální akty, tak pro akty normativního charakteru, jako je nařízení. Soudní dvůr ovšem podotkl, že pokud je pozměněno ustanovení nařízení, je znovu otevřena možnost podat žalobu nejenom proti tomuto ustanovení, ale také proti všem ustanovením, která s ním tvoří jeden celek, i když nebyla pozměněna (rozsudek ze dne 18. října 2007, Komise v. Parlament a Rada, C‑299/05, Sb. rozh., EU:C:2007:608, body 28 až 30).
62 Proto okolnost, že ECB vyjádřila v předchozích aktech zásadu politiky umisťování, kterou by bylo možné uplatňovat na ústřední protistrany, neznamená, že by rámec dohledu měl být kvalifikován jako potvrzující akt, neboť dotčená politika umisťování je v něm zmíněna v pozměněné podobě.
63 Je přitom třeba konstatovat, že v otázce umístění ústředních protistran se rámec dohledu napadený projednávanou žalobou jednoznačně liší od předchozích aktů.
64 Je pravda, že přání, aby základní infrastruktury pro eurozónu byly umístěny na území eurozóny, bylo vyjádřeno již v dřívějších aktech, které ECB přijala. V této souvislosti ECB ve verzi rámce dohledu, kterou uveřejnila v roce 2009, připomíná, že „Eurosystém vydal i prohlášení o umístění ústředních protistran, ve kterém zdůraznil svůj zájem na tom, aby základní infrastruktury využívané pro euro byly umístěny na území eurozóny“, a že „[k]dyž bylo toto prohlášení uplatněno na OTC úvěrové deriváty, poukázal Eurosystém nejen na ‚nezbytnost existence alespoň jedné evropské ústřední protistrany pro úvěrové deriváty‘, ale i na to, že ‚s ohledem na potenciální důležitost zúčtovacích systémů a systémů vypořádání obchodů s cennými papíry ze systémového hlediska by tato infrastruktura měla být umístěna v eurozóně‘ “ (strana 9 verze rámce dohledu uveřejněné v roce 2009).
65 Je ovšem třeba poukázat na to, že napadená verze rámce dohledu se jednoznačně liší od verzí, které jí předcházely, tím, že stanoví přesné hranice, při jejichž překročení se tento požadavek na umístění v eurozóně uplatní, a tyto hranice přispívají k tomu, že lze daný požadavek uplatnit. Přitom již z pouhého důvodu, že rámec dohledu obsahuje navíc tuto pasáž, je nemožné učinit závěr o jeho potvrzující povaze, kterou argumentuje ECB.
66 V druhé řadě lze argumentaci ECB chápat tak, že tvrdí, že vzhledem k tomu, že se o politice umisťování ECB popsané v rámci dohledu zmiňují jiné právní akty, mohou právní účinky, které lze napadnout žalobou na neplatnost, vyvolávat jen tyto jiné právní akty.
67 Takovou argumentaci ovšem nelze přijmout, neboť vychází ze směšování vazeb, které mohou existovat jednak mezi prozatímním opatřením a konečným rozhodnutím, a jednak mezi aktem s obecnou působností a rozhodnutím jej provádějícím. Jestliže totiž byly obecné zásady ECB ze dne 26. dubna 2007 o transevropském expresním automatizovaném systému zúčtování plateb v reálném čase (TARGET2) (ECB/2007/2) (Úř. věst. L 237, s. 1) a rozhodnutí ECB ze dne 24. července 2007 o podmínkách TARGET2-ECB (ECB/2007/7) (Úř. věst. L 237, s. 71), které účastníci řízení zmiňují ve svých podáních, pozměněny tak, aby v nich byla zmínka o politice umisťování vyjádřené v rámci dohledu, není tato okolnost doložením toho, že by rámec dohledu neměl konečnou povahu. Dokládá jen to, že podmínka stanovená v předmětném dokumentu byla provedena v konkrétní oblasti dotčené oběma citovanými akty.
68 S ohledem na vše výše uvedené je třeba první námitku nepřípustnosti, vycházející z povahy rámce dohledu, zamítnout.
K námitce nepřípustnosti vycházející z nedostatku aktivní legitimace Spojeného království
69 ECB tvrdí, že i kdyby byl učiněn závěr, že rámec dohledu je třeba posuzovat jako závazný akt, nemá Spojené království aktivní legitimaci k podání žaloby proti němu, neboť se nepodílí na některých aspektech hospodářské a měnové unie. Poukazuje v tomto ohledu na okolnost, že protokol č. 15 Smlouvy o FEU o některých ustanoveních týkajících se Spojeného království vylučuje, aby byla vůči němu uplatňována některá ustanovení Smlouvy o FEU a statutu, mezi nimiž je uveden i čl. 127 odst. 1 až 5 SFEU.
70 Spojené království namítá, že protokol č. 15 Smlouvy o FEU nevede k tomu, že by mu bylo znemožněno napadnout jednání nebo opomenutí ECB, která jsou v rozporu s právem Evropské unie.
71 Z článku 263 prvního a druhého pododstavce SFEU a z bodu 35.1 v článku 35 statutu vyplývá, že členský stát může podat žalobu proti aktům přijatým ECB.
72 Dále poukazuje na to, že i když z článku 7 protokolu č. 15 Smlouvy o FEU plyne, že některé články statutu se na Spojené království nepoužijí, není článek 35 statutu v jejich výčtu uveden.
73 Z toho je třeba dovodit, že Spojené království má coby členský stát aktivní legitimaci k podávání žalob proti aktům ECB na základě čl. 263 druhého pododstavce SFEU, aniž musí splnit podmínky podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
74 Tento závěr není vyvrácen okolností, že podle ustanovení 4 protokolu č. 15 Smlouvy o FEU je vyloučeno použití čl. 127 odst. 1 až 5 SFEU na Spojené království a podle ustanovení 7 téhož protokolu se na Spojené království nevztahují články 3 a 22 statutu. Otázka, zda ECB při přijímání rámce dohledu jednala v mezích pravomocí svěřených jí uvedenými ustanoveními, nebo zda naopak tyto meze překročila, spadá totiž do rámce věcného posouzení žaloby, a nikoli do posouzení její přípustnosti.
75 Proto platí, že pokud se podle protokolu č. 15 Smlouvy o FEU některá ustanovení Smlouvy o FEU a statutu nepoužijí na Spojené království, může Spojené království i tak podat žalobu, aby unijní soud ověřil, zda ECB nepřekročila své pravomoci.
76 Je tudíž třeba druhou námitku nepřípustnosti vznesenou ECB zamítnout a projednávanou žalobu připustit.
K věci samé
77 Spojené království uvádí pět žalobních důvodů.
78 V rámci prvního žalobního důvodu tvrdí, že ECB nemá pravomoc stanovit vůči ústředním protistranám požadavek na umístění. V rámci druhého žalobního důvodu tvrdí, že politika umisťování ECB je v rozporu s ustanoveními Smlouvy o FEU o svobodě usazování, o volném pohybu služeb a o volném pohybu kapitálu. Třetí žalobní důvod vychází z tvrzeného porušení článků 101 SFEU a 102 SFEU ve spojení s čl. 13 odst. 2 SEU. V rámci čtvrtého žalobního důvodu Spojené království tvrdí, že požadavek ECB na umístění je v rozporu se zásadou nediskriminace uvedenou v článku 18 SFEU. Konečně v rámci pátého žalobního důvodu tvrdí, že diskriminační povahu rámce dohledu nelze nijak odůvodnit, když nebyla dodržena zásada proporcionality.
79 V rámci prvního žalobního důvodu poukazuje Spojené království, podporované na jednání Švédským královstvím, na to, že ECB nemá pravomoc k vykonávání dohledu a regulační kontroly nad ústředními protistranami.
80 ECB, podporovaná na jednání Španělským královstvím a Francouzskou republikou, má za to, že i kdyby byl učiněn závěr, že rámec dohledu je třeba považovat za závazný akt, má pravomoc k jeho přijetí.
81 V první řadě namítá, že rámec dohledu spadá pod cíl, který jí svěřuje čl. 127 odst. 1 SFEU, a sice udržovat cenovou stabilitu a podporovat obecné hospodářské politiky v Unii. Konkrétně je jedním ze základních úkolů, které ECB svěřuje čl. 127 odst. 2 SFEU, podporovat plynulé fungování platebních systémů. ECB připomíná, že od roku 2001 poukazuje na dopady, které mohou mít ústřední protistrany na plynulé fungování platebních systémů. Dovozuje z toho, že vzhledem k tomu, že politika umisťování ve vztahu k centrálním protistranám uvedená v rámci dohledu souvisí s podporou plynulého fungování platebních systémů, mohla rámec dohledu přijmout bez zmocnění Rady.
82 V duplice upozorňuje ECB na bod 11 odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012 ze dne 4. července 2012 o OTC derivátech, ústředních protistranách a registrech obchodních údajů (Úř. věst. L 201, s. 1), v němž je uznáno, že na základě úkolu plynulého fungování platebních systémů prostřednictvím ESBC vykonávají členové ESBC dohled tím, že zajišťují účinné a spolehlivé zúčtovací a platební systémy, včetně ústředních protistran.
83 V druhém sledu odmítá ECB myšlenku prosazovanou Spojeným královstvím, že by pro účely přijetí politiky v dotčené oblasti měla mít povinnost vydat závazný akt. V podstatě tvrdí, že k oznámení své politiky týkající se umístění ústředních protistran, které provádějí obchody denominované v eurech, může vydat prohlášení, a to i v případě, že by jí Rada svěřila podle čl. 127 odst. 6 SFEU zvláštní úkoly.
84 Úvodem je třeba poznamenat, že zpochybněna je pravomoc ECB stanovit jménem Eurosystému požadavek, aby ústřední protistrany poskytující služby zúčtování cenných papírů denominovaných v eurech nad určitou hranici byly umístěny na území eurozóny. Nelze než konstatovat, že zavedení takového požadavku překračuje rámec pouhého dohledu nad infrastrukturami systémů zúčtování cenných papírů, a souvisí spíše s regulací jejich činnosti.
85 Je tudíž třeba přezkoumat, zda má ECB pravomoc regulovat činnost takových infrastruktur, jako jsou ústřední protistrany, jež se podílejí na zúčtovávání cenných papírů.
86 Ve svých písemnostech opírá ECB takovou pravomoc o čl. 127 odst. 1 SFEU a o čl. 127 odst. 2 čtvrtou odrážku SFEU. V rámci dohledu odkazuje i na článek 22 statutu.
87 Podle čl. 127 odst. 1 SFEU je prvořadým cílem ESBC udržovat cenovou stabilitu. Podle čl. 127 odst. 2 čtvrté odrážky „ESCB plní tyto základní úkoly: […] podporuje plynulé fungování platebních systémů“. Tento úkol je zmíněn i v bodě 3.1 čtvrté odrážce článku 3 statutu.
88 Článek 22 statutu, nadepsaný „Zúčtovací a platební systémy“, stanoví, že „ECB a národní centrální banky mohou poskytovat facility a ECB může vydávat nařízení proto, aby byly zajištěny účinné a spolehlivé zúčtovací a platební mechanismy uvnitř Unie a ve styku se třetími zeměmi“.
89 Nelze než konstatovat, že tyto jednotlivé právní základy se vzájemně doplňují. Pravomoc vydávat nařízení podle článku 22 statutu je jedním z prostředků, které má ECB k dispozici za účelem plnění svého úkolu, který Eurosystému svěřuje čl. 127 odst. 2 SFEU, a sice podporovat plynulé fungování platebních systémů. Tento úkol je sám prvořadým cílem podle čl. 127 odst. 1 SFEU.
90 Z toho nevyhnutelně vyplývá, že výraz „zúčtovací mechanismy [systémy]“ uvedený v článku 22 statutu musí být vykládán ve spojení s „platebními mechanismy [systémy]“ uvedenými v témže článku, jejichž plynulé fungování je jedním z úkolů Eurosystému.
91 Je tudíž třeba ověřit, zda lze mít za to, že se Eurosystému svěřený úkol podporovat plynulé fungování platebních systémů, pro nějž disponuje ECB pravomocí vydávat nařízení, vztahuje i na systémy zúčtování cenných papírů, potažmo na činnost ústředních protistran, je‑li vyvíjena v tomto kontextu.
92 V tomto ohledu je třeba připomenout, jak bylo již zdůrazněno výše v bodě 44, že účelem ústřední protistrany je zastupovat kupujícího vůči všem prodávajícím a prodávajícího vůči všem kupujícím. Z toho vyplývá, že zúčtování provádí nejen ve vztahu k hotovosti určené k nákupu dotčených cenných papírů, ale i ve vztahu k cenným papírům, jež jsou předmětem obchodů. Na to poukazuje sama ECB v rámci dohledu, když u činnosti ústřední protistrany zmiňuje složku „hotovost“ (cash leg) a složku „cenné papíry“ (securities leg).
93 Je proto třeba v první řadě vyložit výraz „platební systémy“ použitý v čl. 127 odst. 2 čtvrté odrážce SFEU a výraz „zúčtovací a platební mechanismy [systémy]“ použitý v článku 22 statutu, a na základě toho posoudit, zda se mohou vztahovat na zúčtovávání cenných papírů.
94 V této souvislosti lze poznamenat, že výraz „platební systém“ definoval zákonodárce v čl. 4 bodě 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/64/ES ze dne 13. listopadu 2007 o platebních službách na vnitřním trhu, kterou se mění směrnice 97/7/ES, 2002/65/ES, 2005/60/ES a 2006/48/ES a zrušuje směrnice 97/5/ES (Úř. věst. L 319, s. 1), tak, že se jím rozumí „systém sloužící k převodu peněžních prostředků s formálními a standardizovanými postupy a společnými pravidly pro zpracování, zúčtování a vypořádání platebních transakcí“.
95 Dále je třeba poukázat na to, že i když čl. 3 písm. h) směrnice 2007/64/ES vylučuje z oblasti její působnosti „platební transakce prováděné v rámci platebního systému nebo systému pro vypořádání obchodů s cennými papíry mezi zúčtovateli, ústředními protistranami, clearingovými institucemi nebo centrálními bankami a jinými účastníky systému a poskytovateli platebních služeb, aniž je dotčen článek 28“, nic to nemění na tom, že definice podaná v čl. 4 odst. 6 téže směrnice je i nadále relevantní pro definici platebního systému, a to i tehdy, je‑li využíván takovými finančními infrastrukturami, jako jsou ústřední protistrany, jak dokládá odkaz na článek 28 uvedené směrnice, jenž upravuje „[p]řístup k platebním systémům“.
96 Kromě toho je třeba poukázat i na to, že Soudní dvůr již dříve vyložil pojem „platby“ použitý v kontextu čl. 63 odst. 2 SFEU, a to tak, že se jím rozumí převod prostředků k zajištění protiplnění za určitou transakci (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 31. ledna 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, Recueil, EU:C:1984:35, bod 20; ze dne 14. července 1988, Lambert, 308/86, Recueil, EU:C:1988:405, bod 10, a ze dne 14. prosince 1995, Sanz de Lera a další, C‑163/94, C‑165/94 a C‑250/94, Recueil, EU:C:1995:451, bod 17).
97 Z výše uvedeného vyplývá, že „platební systém“ ve smyslu čl. 127 odst. 2 SFEU spadá do oblasti převodu prostředků. Proto platí, že i když může do takové definice spadat složka „hotovost“ zúčtovacích operací, jinak tomu bude u zúčtovacích operací ústřední protistrany v případě složky „cenné papíry“, neboť na takové cenné papíry lze sice nahlížet tak, že jsou předmětem obchodu zahrnujícího převod prostředků, avšak samy o sobě nepředstavují platby.
98 Obdobný závěr je třeba učinit i v souvislosti s výrazem „zúčtovací a platební systémy“ použitý v článku 22 statutu.
99 Z důvodů uvedených výše v bodě 89 je nutné tento výraz vykládat s ohledem na úkol svěřený Eurosystému článkem 127 odst. 2 čtvrtou odrážkou SFEU, a sice úkol podporovat „plynulé fungování platebních systémů“. Z toho nutně vyplývá, že možnost ECB vydávat podle článku 22 statutu nařízení „proto, aby byly zajištěny účinné a spolehlivé zúčtovací a platební mechanismy [systémy]“, nelze chápat tak, že je jí přiznána taková pravomoc vzhledem ke všem zúčtovacím systémům, včetně systémů zúčtování obchodů s cennými papíry.
100 Na tuto možnost, kterou ECB přiznává článek 22 statutu, je třeba nahlížet spíše tak, že je omezená jen na systémy zúčtování plateb. V této souvislosti je třeba podotknout, že platební systémy mohou zahrnovat zúčtovací fázi, například platební systémy s vypořádáním netto v protikladu k platebnímu systému s vypořádáním brutto.
101 V důsledku toho a s ohledem na to, že v článku 22 statutu chybí výslovná zmínka o zúčtování cenných papírů, je třeba dospět k závěru, že účelem použití výrazu „zúčtovací a platební systémy“ je zdůraznit, že ECB má pravomoc vydávat nařízení k zajištění účinnosti a bezpečnosti platebních systémů, včetně systémů, které zahrnují zúčtovací fázi, spíše než k závěru, že je jí svěřena samostatná normotvorná pravomoc vůči všem zúčtovacím systémům.
102 Tento závěr není vyvrácen odkazem ECB na bod 11 odůvodnění nařízení č. 648/2012 – toto nařízení ostatně nebylo v okamžiku přijetí rámce dohledu platné – podle kterého „[č]lenové ESBC […] vykonávají dohled tím, že zajišťují účinné a spolehlivé clearingové a platební systémy, včetně ústředních protistran“. Z pouhého přečtení celého předmětného bodu odůvodnění vyplývá, že v něm zákonodárce jen připomíná úzké vazby propojující zúčtovací a platební systémy a ústřední protistrany a vyjadřuje své přání zapojit ECB a národní centrální banky do řízení o povolování ústředních protistran, jakož i do stanovování regulačních technických norem, kterým podléhají. Nijak z něj nevyplývá, že by zákonodárce měl v rámci nařízení č. 648/2012 v úmyslu přiznat ECB a národním centrálním bankám pravomoc regulovat činnost ústředních protistran, neboť tímto nařízením zákonodárce sám usiluje o regulování činnosti ústředních protistran tím, že jim ukládá jednotné povinnosti.
103 V druhé řadě je třeba odmítnout argumentaci ECB, jejíž podstatou je tvrzení, že plnění úkolu podle čl. 127 odst. 2 čtvrté odrážky SFEU a spočívajícího v podporování plynulého fungování platebních systémů předpokládá, že ECB nevyhnutelně disponuje pravomocí regulovat činnost infrastruktur zúčtovávajících cenné papíry, a to vzhledem k dopadu, který by mohlo mít jejich selhání na platební systémy.
104 Je pravda, že Soudní dvůr uznal, že pravomoci, které nejsou výslovně upraveny v ustanoveních smluv, mohou být uplatněny, pokud jsou nezbytné k dosažení cílů, které uvedené smlouvy stanovují (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Rada, bod 30 výše, EU:C:1971:32, bod 28). Pověří-li tak článek Smlouvy určitý orgán přesným úkolem, je třeba připustit, že mu sám nevyhnutelně svěřuje pravomoci, které jsou nezbytné ke splnění tohoto úkolu, neboť jinak by toto ustanovení bylo zbaveno veškerého užitečného účinku (viz obdobně rozsudky ze dne 9. července 1987, Německo a další v. Komise, 281/85, 283/85 až 285/85 a 287/85, Recueil, EU:C:1987:351, bod 28, a ze dne 17. září 2007, Francie v. Komise, T‑240/04, Sb. rozh., EU:T:2007:290, bod 36).
105 Existence implicitní normotvorné pravomoci, která představuje výjimku ze zásady svěřených pravomocí stanovené článkem 13 odst. 2 SEU, musí však být posuzována restriktivně. Takové implicitní pravomoci jsou judikaturou uznány pouze výjimečně, a aby byly uznány, musí být nezbytné pro zajištění užitečného účinku ustanovení Smlouvy nebo dotčeného základního nařízení (viz obdobně rozsudek Francie v. Komise, bod 104 výše, EU:T:2007:290, bod 37).
106 V projednávaném případě nelze popřít, že existují velmi úzké vazby mezi platebními systémy a systémy zúčtování cenných papírů ani že se poruchy postihující infrastruktury zúčtovávající cenné papíry mohou odrazit na platebních systémech a narušit tak jejich plynulé fungování.
107 Existence těchto vazeb ovšem nemůže postačovat k tomu, aby u ECB byly uznány implicitní pravomoci regulovat systémy zúčtování cenných papírů, jelikož Smlouva o FEU předpokládá možnost svěřit takové pravomoci ECB výslovně.
108 Je totiž třeba poukázat na to, že čl. 129 odst. 3 SFEU stanoví zjednodušený mechanismus změny některých ustanovení statutu, včetně jeho článku 22, odchylný od článku 48 SEU. Na jeho základě mohou Evropský parlament a Rada změnit tato ustanovení řádným legislativním postupem a na doporučení ECB nebo na návrh Komise.
109 Proto v případě, že by ECB dospěla k názoru, že uznání její pravomoci regulovat infrastruktury zúčtovávající obchody s cennými papíry je nezbytné k řádnému plnění jejího úkolu stanoveného v čl. 127 odst. 2 čtvrté odrážce SFEU, měla by požádat unijního zákonodárce o změnu článku 22 statutu, spočívající v doplnění výslovného odkazu na systémy zúčtování cenných papírů.
110 S ohledem na vše výše uvedené je třeba vyhovět prvnímu žalobnímu důvodu vznesenému Spojeným království, aniž je nezbytné se zabývat ostatními čtyřmi žalobními důvody, dále vyslovit závěr, že ECB nemá pravomoc nezbytnou pro regulování činnosti systémů zúčtování cenných papírů, a pro nedostatek pravomoci zrušit rámec dohledu v rozsahu, v němž ústředním protistranám zprostředkovávajícím zúčtování cenných papírů ukládá povinnost dodržet požadavek, aby byly umístěny na území eurozóny.
K nákladům řízení
111 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Spojené království požadovalo náhradu nákladů řízení a ECB neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
112 Podle čl. 87 odst. 4 prvního pododstavce téhož jednacího řádu členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Španělské království, Francouzská republika a Švédské království proto ponesou vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (čtvrtý senát)
rozhodl takto:
1) Rámec politiky Eurosystému v oblasti dohledu, uveřejněný Evropskou centrální bankou (ECB) dne 5. července 2011, se v rozsahu, v němž tento dokument stanoví požadavek, aby ústřední protistrany zprostředkovávající zúčtování cenných papírů byly umístěny na území některého z členských států Eurosystému, zrušuje.
2) ECB ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska.
3) Španělské království, Francouzská republika a Švédské království ponesou vlastní náklady řízení.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 4. března 2015.
Podpisy.