URTEIL DES GERICHTS (Vierte Kammer)
4. März 2015(*)
„Wirtschafts- und Währungspolitik – EZB – Nichtigkeitsklage – Rahmen für die Überwachungspolitik des Eurosystems – Anfechtbare Handlung – Zulässigkeit – Überwachung von Zahlungs- und Wertpapierabwicklungssystemen – Erfordernis eines Standorts in einem Mitgliedstaat des Eurosystems für Clearingsysteme mit zentraler Gegenpartei – Zuständigkeit der EZB“
In der Rechtssache T‑496/11
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, vertreten zunächst durch S. Ossowski, S. Behzadi-Spencer und E. Jenkinson, dann durch S. Behzadi-Spencer und E. Jenkinson und schließlich durch V. Kaye als Bevollmächtigte im Beistand von K. Beal und P. Saini, QC,
Kläger,
unterstützt durch
Königreich Schweden, vertreten durch A. Falk, C. Meyer-Seitz, C. Stege, S. Johannesson, U. Persson und H. Karlsson als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
gegen
Europäische Zentralbank (EZB), vertreten zunächst durch A. Sáinz de Vicuña Barroso und K. Laurinavičius, dann durch A. Sáinz de Vicuña Barroso und P. Papapaschalis und schließlich durch P. Papapaschalis und P. Senkovic als Bevollmächtigte im Beistand von R. Subiotto, QC, F.‑C. Laprévote, avocat, und P. Stuart, Barrister,
Beklagte,
unterstützt durch
Königreich Spanien, vertreten durch A. Rubio González, abogado del Estado,
und durch
Französische Republik, vertreten durch G. de Bergues, D. Colas und E. Ranaivoson als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
betreffend einen Antrag, den von der EZB am 5. Juli 2011 veröffentlichten Eurosystem Oversight Policy Framework insoweit für nichtig zu erklären, als darin ein Standorterfordernis festgelegt wird, das auf zentrale Gegenparteien Anwendung findet, die in Mitgliedstaaten ansässig sind, die nicht am Eurosystem teilnehmen,
erlässt
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten M. Prek (Berichterstatter), der Richterin I. Labucka und des Richters V. Kreuschitz,
Kanzler: S. Spyropoulos, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 9. Juli 2014
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1 Am 5. Juli 2011 veröffentlichte die Europäische Zentralbank (EZB) auf ihrer Website den Eurosystem Oversight Policy Framework (Rahmen für die Überwachungspolitik des Eurosystems, im Folgenden: Überwachungsrahmen), als dessen Zweck sie die Beschreibung der Rolle des Eurosystems (d. h. des Europäischen Systems der Zentralbanken [ESZB], beschränkt auf die EZB und die nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten, die den Euro als gemeinsame Währung eingeführt haben) bei der Überwachung der „Zahlungs-, Clearing- und Abwicklungssysteme“ angab.
2 Der Überwachungsrahmen verwendet den Ausdruck „Zahlungs-, Clearing- und Abwicklungssysteme“ als Gattungsbegriff für Zahlungssysteme (einschließlich der Zahlungsinstrumente), Verrechnungssysteme (Clearingsysteme) (einschließlich der zentralen Gegenparteien [Central Counterparties, im Folgenden auch: CCPs]) und Abwicklungssysteme (für Wertpapiere) (Abschnitt 1 des Überwachungsrahmens).
3 Die Bedeutung von Zahlungs-, Clearing- und Abwicklungssystemen für das Eurosystem wird damit begründet, dass die Infrastrukturen dieser Systeme zahlreichen Risiken ausgesetzt seien, die systemisch werden und sich auf den Finanzsektor und die Wirtschaft als Ganzes auswirken könnten. Außerdem wird auf negative externe Effekte hingewiesen, etwa Verzögerungen bei der Abwicklung von Zahlungen, die sich aus diesen Systemen ergeben könnten. Die EZB erwähnt ferner die Fragmentierung der im Euroraum bestehenden Infrastrukturen und ihre negativen Auswirkungen, insbesondere auf grenzüberschreitende Transaktionen.
4 Der EZB zufolge spiegelt das Interesse des Eurosystems an Zahlungs-, Clearing- und Abwicklungssystemen die ihm mit Art. 127 Abs. 2 AEUV übertragene Aufgabe wider, das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern. Die Gewährleistung der Sicherheit und der Effizienz solcher Systeme sei eine wichtige Vorbedingung dafür, um zur Stabilität des Finanzsystems beizutragen und das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Euro aufrechtzuerhalten. Zur Förderung der Effizienz und der Sicherheit verfolge das Eurosystem drei einander ergänzende Ansätze. Zunächst sei es als Eigentümer und Betreiber eines Systems für dessen Sicherheit und Effizienz verantwortlich. Sodann obliege ihm die Ausübung einer Überwachungsfunktion hinsichtlich sämtlicher Zahlungs-, Clearing- und Abwicklungssysteme und ‑infrastrukturen. Schließlich werde das Eurosystem als Stimulator und Katalysator tätig, um die Gesamteffizienz der Marktinfrastrukturen des Euroraums zu verbessern (Abschnitt 2 des Überwachungsrahmens).
5 Was konkret die Überwachungsfunktion des Eurosystems betrifft, sieht die EZB deren Rechtsgrundlage in Art. 127 Abs. 2 vierter Gedankenstrich AEUV sowie in Art. 3.1 des Protokolls Nr. 4 zum AEU-Vertrag über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (im Folgenden: Satzung), wonach das ESZB die grundlegende Aufgabe habe, das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern. In Bezug auf Clearing- und Zahlungssysteme sehe Art. 22 der Satzung außerdem vor, dass „[d]ie EZB und die nationalen Zentralbanken … Einrichtungen zur Verfügung stellen [können] und die EZB … Verordnungen erlassen [kann], um effiziente und zuverlässige Verrechnungs- und Zahlungssysteme innerhalb der Union und im Verkehr mit dritten Ländern zu gewährleisten“.
6 Der EZB zufolge müssen diese Rechtsgrundlagen in ihrem historischen Kontext ausgelegt werden. Dass „Überwachung“ nicht ausdrücklich als Aufgabe genannt werde, erkläre sich dadurch, dass eine solche Funktion zur Zeit der Unterzeichnung des Vertrags über die Europäische Union nicht als eigenständige Zuständigkeit aufgefasst worden sei, sondern als eine Folge der den Zentralbanken im Hinblick auf die Zahlungssysteme, die Stabilität des Finanzsystems und die Währungspolitik übertragenen Funktionen. Zudem hätten die Abwicklungs- und Clearingsysteme damals weder den Umfang noch die Bedeutung gehabt, die sie heute, insbesondere für grenzüberschreitende Transaktionen, hätten. Diesbezüglich wird im Überwachungsrahmen betont, dass den nationalen Zentralbanken oft eine ausdrückliche Überwachungszuständigkeit auch in Bezug auf Abwicklungs- und Clearingsysteme zugewiesen werde. Schließlich liege das ordnungsgemäße Funktionieren der Abwicklungs- und Clearingsysteme wegen ihrer Bedeutung für die reibungslose Durchführung der Geldpolitik, ihrer engen Verbindungen zu den Zahlungssystemen und ihrer generellen Relevanz für die Stabilität des Finanzsystems im Interesse des Eurosystems.
7 Diese Überwachungsfunktion sei durch die Festlegung von Standards und Anforderungen, die die Zahlungssysteme erfüllen müssten, konkretisiert worden. Hinsichtlich der Clearing- und der Wertpapierabwicklungssysteme habe sie sich dadurch manifestiert, dass sich Vertreter sowohl des ESZB als auch des Ausschusses der europäischen Wertpapierregulierungsbehörden an einer gemeinsamen Arbeitsgruppe beteiligt hätten, die unverbindliche Empfehlungen an die öffentlichen Stellen gerichtet habe (Abschnitt 3 des Überwachungsrahmens).
8 Dem Überwachungsrahmen zufolge sind die Wertpapierabwicklungssysteme und die CCPs Schlüsselbestandteile des Finanzsystems. Ein sie betreffendes finanzielles, rechtliches oder operationelles Problem könne eine systemische Störung des Finanzsystems verursachen. Dies gelte für die CCPs in besonderer Weise, da sich bei ihnen die Kredit- und Liquiditätsrisiken bündelten. Die EZB weist außerdem darauf hin, dass, da bei Wertpapiertransaktionen sowohl eine Übertragung von Wertpapieren als auch eine Übertragung von Geldmitteln stattfinde, Beeinträchtigungen bei der Übertragung von Wertpapieren zu Störungen der Zahlungssysteme führen könnten (Abschnitt 4 des Überwachungsrahmens).
9 Der Überwachungsrahmen stellt die Methode der Überwachung durch das Eurosystem als dreistufiges Verfahren dar: Auf der ersten Stufe würden relevante Informationen zusammengetragen, auf der zweiten die Informationen anhand der Ziele des Eurosystems bewertet und auf der dritten Änderungen angeregt, um eventuelle Konformitätsmängel zu beheben. Um solche Änderungen einzuleiten, bediene sich das Eurosystem moralischen Drucks, öffentlicher Erklärungen, des Einflusses infolge seiner Beteiligung an den Systemen und der Zusammenarbeit mit anderen Stellen sowie der Möglichkeit, Verordnungen zu erlassen, die in den zum Euroraum gehörenden Mitgliedstaaten unmittelbar verbindlich seien. Von der letztgenannten Möglichkeit habe die EZB allerdings noch keinen Gebrauch gemacht.
10 Was die Rollenverteilung innerhalb des Eurosystems betreffe, sei die Hauptverantwortung der bestpositionierten Zentralbank zugewiesen, wobei es sich je nach Fall um eine nationale Zentralbank oder die EZB handeln könne. Die Regeln und Normen, deren Einhaltung überwacht werde, seien für die privaten Systeme und die vom Eurosystem verwalteten die gleichen (Abschnitt 5 des Überwachungsrahmens).
11 In Bezug auf das Problem, das sich aus der Existenz von außerhalb des Euroraums gelegenen Infrastrukturen ergebe, die an der Abwicklung oder dem Clearing von Transaktionen in Euro beteiligt seien, wird im Überwachungsrahmen hervorgehoben, dass sich bei diesen Infrastrukturen auftretende Fehlfunktionen negativ auf im Euroraum ansässige Zahlungssysteme auswirken könnten, obwohl der Euroraum über keinen unmittelbaren Einfluss auf solche Infrastrukturen verfüge. Kooperative Überwachungsvereinbarungen auf internationaler Ebene könnten das Fehlen unmittelbaren Einflusses lediglich abmildern, aber nicht vollständig ausgleichen. In Anbetracht der dem Eurosystem zugewiesenen Aufgabe, das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern, stelle sich die Entwicklung bedeutender Marktinfrastrukturen außerhalb des Euroraums deshalb als großes Problem dar.
12 Daraus wird im Überwachungsrahmen abgeleitet, dass Infrastrukturen, die auf Euro lautende Zahlungsvorgänge abwickelten, grundsätzlich diese Abwicklung in „Zentralbankgeld“ vornehmen und im Euroraum als Rechtspersönlichkeit eingetragen sein sollten, wobei die gesamte Management- und Betriebsablaufkontrolle und ‑verantwortung in Bezug auf alle Kernfunktionen aus dem Euroraum heraus ausgeübt werde.
13 In Bezug auf CCPs wird im Überwachungsrahmen zunächst darauf hingewiesen, dass „[d]as Eurosystem … auch eine Erklärung zu den Standorten von CCPs veröffentlicht [hat], in der hervorgehoben wurde, dass das Eurosystem ein Interesse daran hat, dass die Kerninfrastruktur, die für den Euro genutzt wird, im Euroraum gelegen ist“, und dass das Eurosystem „[m]it der Anwendung dieser Erklärung auf außerbörslich gehandelte Derivate … nicht nur ‚die Notwendigkeit für zumindest eine europäische CCP für Kreditderivate‘ aufgezeigt [hat], sondern auch, dass ‚in Anbetracht der potenziellen systemischen Bedeutung von Clearing- und Abwicklungssystemen für Wertpapiere diese Infrastruktur im Euroraum gelegen sein sollte‘“. Der EZB zufolge stellen „[d]ie absolute und die relative Größe des auf Euro lautenden Geschäfts einer extraterritorialen CCP … einen nützlichen Anhaltspunkt für die möglichen Auswirkungen dieser CCP für den Euroraum dar“. Dies betreffe außerhalb des Euroraums ansässige CCPs, die im Durchschnitt ein tägliches Nettoausfallrisiko von mehr als 5 Mrd. Euro bei einer der auf Euro lautenden Hauptproduktkategorien aufwiesen. Es wird außerdem klargestellt, dass „[d]ie Standortpolitik … auf jede CCP angewandt [wird], bei der sich im Durchschnitt mehr als 5 % des gesamten täglichen Nettoausfallrisikos sämtlicher CCPs in Bezug auf eine der auf Euro lautenden Hauptproduktkategorien befindet“. Die EZB leitet daraus ab, dass „CCPs, die diese Schwellenwerte überschreiten, im Euroraum als Rechtspersönlichkeit eingetragen sein sollten, wobei die gesamte Management- und Betriebsablaufkontrolle und ‑verantwortung in Bezug auf alle Kernfunktionen aus dem Euroraum heraus ausgeübt wird“ (Abschnitt 6 des Überwachungsrahmens).
Verfahren und Anträge der Parteien
14 Mit am 15. September 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangener Klageschrift hat das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland die vorliegende Klage erhoben.
15 Mit Schriftsatz, der am 28. Dezember 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Französische Republik beantragt, als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der EZB zugelassen zu werden.
16 Mit Schriftsatz, der am 17. Januar 2013 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat das Königreich Spanien beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der EZB zugelassen zu werden.
17 Mit Schriftsatz, der am 7. Februar 2013 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat das Königreich Schweden beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Vereinigten Königreichs zugelassen zu werden.
18 Mit Schriftsatz, der am 28. März 2013 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Italienische Republik beantragt, als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der EZB zugelassen zu werden.
19 Mit Beschluss vom 30. Mai 2013 hat der Präsident der Siebten Kammer des Gerichts die Französische Republik, das Königreich Spanien sowie die Italienische Republik als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der EZB und das Königreich Schweden als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Vereinigten Königreichs zugelassen.
20 Am 7. November 2013 hat die Italienische Republik ihren Beitritt als Streithelferin zurückgenommen.
21 Infolge der Änderung der Zusammensetzung der Kammern des Gerichts ist der Berichterstatter der Vierten Kammer zugeteilt worden, der die vorliegende Rechtssache deshalb zugewiesen worden ist.
22 Das Gericht (Vierte Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen.
23 Am 26. November 2013 hat das Gericht im Rahmen verfahrensleitender Maßnahmen nach Art. 64 § 3 Buchst. a seiner Verfahrensordnung dem Vereinigten Königreich und der EZB schriftliche Fragen gestellt, die diese innerhalb der gesetzten Frist beantwortet haben.
24 Die Verfahrensbeteiligten haben in der Sitzung vom 9. Juli 2014 mündlich verhandelt und mündliche Fragen des Gerichts beantwortet.
25 Das Vereinigte Königreich beantragt,
– den Überwachungsrahmen insoweit für nichtig zu erklären, als darin für CCPs, die in Mitgliedstaaten ansässig sind, die nicht am Eurosystem teilnehmen, eine Standortpolitik festgelegt wird;
– der EZB die Kosten aufzuerlegen.
26 Die EZB beantragt,
– die Klage abzuweisen;
– dem Vereinigten Königreich die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
Zur Zulässigkeit
27 Ohne förmlich mit besonderem Schriftsatz nach Art. 114 der Verfahrensordnung eine Einrede der Unzulässigkeit zu erheben, rügt die EZB – in der mündlichen Verhandlung unterstützt vom Königreich Spanien und der Französischen Republik – das Fehlen von zwei Prozessvoraussetzungen und macht insoweit geltend, dass der Überwachungsrahmen keine anfechtbare Handlung sei und dass dem Vereinigten Königreich die Klagebefugnis fehle.
28 Das Vereinigte Königreich vertritt – in der mündlichen Verhandlung unterstützt vom Königreich Schweden – die Auffassung, dass die Klage zulässig sei.
Zur Rüge des Fehlens einer Prozessvoraussetzung wegen der Nichtanfechtbarkeit des Überwachungsrahmens
29 Die EZB begründet ihre Auffassung, der Überwachungsrahmen sei keine anfechtbare Handlung, im Wesentlichen damit, dass dieser erstens keine Handlung sei, die Rechtswirkungen erzeuge, zweitens lediglich eine bereits bestehende Standortpolitik bestätige, gegen die keine Einwände erhoben worden seien, und drittens nicht zu einer der Kategorien von verbindlichen Rechtsakten gehöre, die sie erlassen könne.
30 Vorab ist das dritte Argument der EZB, das auf die Form des Überwachungsrahmens abstellt, als nicht haltbar zu verwerfen, da es in unmittelbarem Widerspruch zur ständigen Rechtsprechung steht, wonach eine Nichtigkeitsklage gegen alle Maßnahmen der Organe – unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder Form –, die Rechtswirkungen erzeugen sollen, erhoben werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 31. März 1971, Kommission/Rat, 22/70, Slg, EU:C:1971:32, Rn. 39, und vom 17. Juli 2008, Athinaïki Techniki/Kommission, C‑521/06 P, Slg, EU:C:2008:422, Rn. 43 und 45). Diese Rechtsprechung bezweckt nämlich gerade, es zu vermeiden, dass eine Handlung infolge der Form oder der Bezeichnung, die ihr ihr Urheber gegeben hat, einer Rechtmäßigkeitsprüfung im Rahmen einer Nichtigkeitsklage entzogen werden kann, obschon sie tatsächlich Rechtswirkungen erzeugt.
31 Nach dieser Rechtsprechung ist in die Prüfung, ob eine Handlung geeignet ist, Rechtswirkungen zu erzeugen, und folglich Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sein kann, Folgendes einzubeziehen: ihr Wortlaut und der Kontext, in dem sie steht (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 20. März 1997, Frankreich/Kommission, C‑57/95, Slg, EU:C:1997:164, Rn. 18, und vom 1. Dezember 2005, Italien/Kommission, C‑301/03, Slg, EU:C:2005:727, Rn. 21 bis 23), ihr Wesen (Urteile vom 9. Oktober 1990, Frankreich/Kommission, C‑366/88, Slg, EU:C:1990:348, Rn. 23, vom 26. Januar 2010, Internationaler Hilfsfonds/Kommission, C‑362/08 P, Slg, EU:C:2010:40, Rn. 52, und Athinaïki Techniki/Kommission, oben in Rn. 30 angeführt, EU:C:2008:422, Rn. 42; vgl. in diesem Sinne entsprechend auch Urteile vom 13. November 1991, Frankreich/Kommission, C‑303/90, Slg, EU:C:1991:424, Rn. 18 bis 24, vom 16. Juni 1993, Frankreich/Kommission, C‑325/91, Slg, EU:C:1993:245, Rn. 20 bis 23) sowie die Absicht ihres Urhebers (vgl. in diesem Sinne vorstehend angeführtes Urteil Internationaler Hilfsfonds/Kommission, EU:C:2010:40, Rn. 52, sowie Urteil Athinaïki Techniki/Kommission, oben in Rn. 30 angeführt, EU:C:2008:422, Rn. 42).
32 Die an erster Stelle durchzuführende Prüfung des Wortlauts und des Kontexts, in dem die angefochtene Handlung steht, ermöglicht die Beurteilung, wie die fragliche Handlung von den Betroffenen vernünftigerweise wahrgenommen werden konnte (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil vom 15. September 1998, Oleifici Italiani und Fratelli Rubino/Kommission, T‑54/96, Slg, EU:T:1998:204, Rn. 49). Wenn die betreffende Handlung lediglich als Anregung, ein Verhalten anzunehmen, und daher ähnlich wie eine einfache Empfehlung im Sinne von Art. 288 AEUV bzw. – was die EZB betrifft – Art. 132 Abs. 1 AEUV wahrgenommen wird, wäre daraus der Schluss zu ziehen, dass sie keine Rechtswirkungen erzeugt, die geeignet wären, die Zulässigkeit einer gegen sie gerichteten Nichtigkeitsklage zu begründen. Andererseits kann diese Prüfung auch ergeben, dass die Betroffenen die angefochtene Handlung als Handlung wahrnehmen, zu deren Einhaltung sie – ungeachtet der Form oder der Bezeichnung, für die sich der Urheber der Handlung entschieden hat – verpflichtet sind.
33 Im Hinblick auf die Beurteilung, wie die Betroffenen den Wortlaut der angefochtenen Handlung und den Kontext, in dem sie steht, wahrnehmen, muss erstens geprüft werden, ob die betreffende Handlung außerhalb des internen Bereichs ihres Urhebers öffentlich gemacht worden ist. Denn wenn sich eine solche Öffentlichmachung nicht auf die Einstufung der Handlung auswirkt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Mai 2010, Deutschland/Kommission, T‑258/06, Slg, EU:T:2010:214, Rn. 30 und 31), so führt hingegen eine fehlende Öffentlichmachung dazu, dass die Handlung in die Kategorie der organinternen Handlungen fällt, deren Anfechtung im Wege einer Nichtigkeitsklage grundsätzlich nicht möglich ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. April 2000, Spanien/Kommission, C‑443/97, Slg, EU:C:2000:190, Rn. 27 bis 36).
34 Im vorliegenden Fall ist der Überwachungsrahmen außerhalb des internen Bereichs der EZB öffentlich gemacht worden, indem er auf der EZB-Website veröffentlicht wurde.
35 Zweitens ist – vom Standpunkt der Betroffenen aus betrachtet – ebenfalls maßgebend, wie der Akt abgefasst ist, um feststellen zu können, ob er zwingende Formulierungen enthält (vgl. in diesem Sinne Urteil Frankreich/Kommission, oben in Rn. 31 angeführt, EU:C:1997:164, Rn. 18) oder ob die verwendeten Ausdrücke eher belegen, dass er lediglich Hinweischarakter hat (vgl. in diesem Sinne Urteil Italien/Kommission, oben in Rn. 31 angeführt, EU:C:2005:727, Rn. 21 und 22).
36 Im vorliegenden Fall ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die einleitenden Bestimmungen des Überwachungsrahmens als dessen Zweck „die Beschreibung der Rolle des Eurosystems im Bereich der Überwachung“ angeben. Entgegen der von der EZB vertretenen Auffassung lässt sich aufgrund eines solchen beschreibenden Zwecks nicht ausschließen, dass der Überwachungsrahmen von den Betroffenen inhaltlich als zwingend wahrgenommen wird. Daraus folgt vielmehr, dass sich der Überwachungsrahmen eben nicht als bloßer Vorschlag mit ausdrücklichem Hinweischarakter, sondern als Beschreibung der Rolle des Eurosystems darstellt, was die Betroffenen zu der Schlussfolgerung veranlassen könnte, dass er die Befugnisse wiedergibt, die der EZB und den nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten des Euroraums mit den Verträgen tatsächlich übertragen worden sind.
37 Sodann ist festzustellen, dass die streitige Passage des Überwachungsrahmens, die sich auf den Standort der CCPs bezieht, die für das Clearing von Transaktionen mit Wertpapieren vorgesehen sind, eine Formulierung verwendet, die ihrer Art nach zwingend ist:
„Die absolute und die relative Größe des auf Euro lautenden Geschäfts einer extraterritorialen CCP stellt einen nützlichen Anhaltspunkt für die möglichen Auswirkungen dieser CCP für den Euroraum dar. Das Eurosystem verwendet bei der Anwendung der Standortpolitik auf CCPs ähnliche Schwellenwerte wie bei Zahlungssystemen. Allerdings findet der Schwellenwert von 5 Milliarden [Euro] in Anbetracht der speziellen Natur der Tätigkeit von CCPs auf außerhalb des Euroraums ansässige CCPs Anwendung, die im Durchschnitt ein tägliches Nettoausfallrisiko von mehr als 5 Milliarden [Euro] bei einer der auf Euro lautenden Hauptproduktkategorien aufweisen … Die Standortpolitik wird auf jede CCP angewandt, bei der sich im Durchschnitt mehr als 5 % des gesamten täglichen Nettoausfallrisikos sämtlicher CCPs in Bezug auf eine der auf Euro lautenden Hauptproduktkategorien befindet.
Das bedeutet, dass CCPs, die diese Schwellenwerte überschreiten, im Euroraum als Rechtspersönlichkeit eingetragen sein sollten, wobei die gesamte Management- und Betriebsablaufkontrolle und ‑verantwortung in Bezug auf alle Kernfunktionen aus dem Euroraum heraus ausgeübt wird.“
38 In der vorstehend wiedergegebenen Passage wird auf eine Fußnote verwiesen, in der betont wird, dass der Gesamtbetrag des durchschnittlichen Risikos „bei CCPs für Derivate z. B. mit ihrer offenen Position gleichgesetzt werden kann, während bei im Bargeld- und Pensionsgeschäft tätigen CCPs auf ihre aggregierte offene Position, die der Einschussforderung der betreffenden CCP zugrunde liegt, abgestellt wird“.
39 Diese Passage ist besonders präzise abgefasst, was ihre Anwendung erleichtert. Sie legt nicht nur die Schwellenwerte für die Tätigkeit fest, ab denen eine CCP im Euroraum angesiedelt sein sollte, sondern macht auch unmissverständlich deutlich, welcher Ansatz in Abhängigkeit von der Art der Wertpapiere, hinsichtlich deren die CCP tätig ist, zu verfolgen ist.
40 Drittens kann die Wahrnehmung des Wortlauts der angefochtenen Handlung und des Kontexts, in dem sie steht, je nach Art der Betroffenen unterschiedlich ausfallen.
41 Der EZB zufolge soll der Überwachungsrahmen „weder für die Organe oder die Mitgliedstaaten noch für die [nationalen Zentralbanken] eine verbindliche Verhaltensleitlinie festlegen“, sondern stellt lediglich eine Informationsschrift dar, die für die breite Öffentlichkeit bestimmt ist.
42 Es trifft zwar zu, dass der Überwachungsrahmen nicht zur Folge hat, dass die außerhalb des Euroraums ansässigen CCPs unmittelbar verpflichtet würden, ihre Tätigkeiten einzustellen oder sie in den Euroraum zu verlegen. Die EZB berücksichtigt bei ihrer Argumentation jedoch nicht, wie der Überwachungsrahmen von den Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten des Euroraums wahrgenommen wird, die bei der Ausübung ihrer Befugnisse Clearingdienstleistungstätigkeiten durch außerhalb des Euroraums ansässige CCPs erschweren können.
43 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Rolle von CCPs in der Wertpapiertransaktionskette die Zusammenarbeit mit anderen Finanzinfrastrukturen einschließt, die der Kontrolle durch die Aufsichtsbehörden unterliegen und deren Beziehungen mit einer CCP, die die im Überwachungsrahmen festgelegten Anforderungen nicht erfüllt, von diesen Behörden möglicherweise unterbunden oder eingeschränkt werden könnten.
44 Es ist nämlich unstreitig, dass die Funktion von CCPs darin besteht, ein multilaterales Clearing von Wertpapiertransaktionen dadurch zu ermöglichen, dass sie gegenüber jedem Verkäufer an die Stelle des Käufers und gegenüber jedem Käufer an die Stelle des Verkäufers treten. Folglich wird – wie die EZB selbst in dem Überwachungsrahmen hervorhebt – die von den CCPs ausgeübte Clearingfunktion sowohl in Bezug auf die Wertpapiere, die Gegenstand der Transaktionen sind, als auch in Bezug auf die Geldmittel, die zur Bezahlung dieser Transaktionen bestimmt sind, wahrgenommen. Demzufolge benötigt eine CCP für die Ausübung ihrer Tätigkeit Zugang sowohl zu einem Zahlungsverkehrssystem, das die Weiterleitung der Geldmittel ermöglicht, unabhängig davon, ob es von einer Zentralbank oder auf privater Grundlage betrieben wird, als auch zu einem Wertpapierabwicklungssystem, das die Übertragung des Eigentums an Wertpapieren und deren Aufbewahrung ermöglicht.
45 Folglich könnte, falls die Aufsichtsbehörden für Zahlungs- oder Wertpapierabwicklungssysteme der Ansicht sind, dass in diesen Systemen die Einhaltung des im Überwachungsrahmen enthaltenen Standorterfordernisses verlangt werden sollte, einer CCP, die die in dem Überwachungsrahmen genannten Kriterien nicht erfüllt, der Zugang zu den anderen Akteuren, die an der Wertpapiertransaktionskette beteiligt sind, entzogen werden.
46 Außerdem unterliegen die Nutzer von CCPs – zu denen im Wesentlichen die geregelten Märkte zählen sowie – im außerbörslichen Handel – die Wertpapierfirmen und Einrichtungen, die ihre eigene Handelsplattform betreiben – ebenfalls der Kontrolle durch die Aufsichtsbehörden, die ihre Beziehungen mit einer CCP, die die im Überwachungsrahmen festgelegten Anforderungen nicht erfüllt, möglicherweise unterbinden oder einschränken könnten. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 35 Abs. 1 und Art. 46 Abs. 1 der Richtlinie 2004/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Märkte für Finanzinstrumente, zur Änderung der Richtlinien 85/611/EWG und 93/6/EWG des Rates und der Richtlinie 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 93/22/EWG des Rates (ABl. L 145, S. 1) zwar für Wertpapierfirmen und Marktteilnehmer, die eine eigene Handelsplattform betreiben, sowie für geregelte Märkte den Grundsatz des freien Zugangs zu CCPs, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind, aufstellen, dass indessen Art. 35 Abs. 2 und Art. 46 Abs. 2 dieser Richtlinie den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die Möglichkeit belassen, die Nutzung einer CCP zu untersagen, sofern dies für die Aufrechterhaltung des ordnungsgemäßen Funktionierens einer Handelsplattform oder eines geregelten Markts unumgänglich ist.
47 Im Hinblick auf die Beurteilung, wie der Überwachungsrahmen von den genannten Aufsichtsbehörden vernünftigerweise wahrgenommen werden könnte, ist festzustellen, dass die EZB ihre Behauptung, das Eurosystem habe die Befugnis zur Überwachung und gegebenenfalls Regulierung von Wertpapierclearingsystemen, denen die CCPs angeschlossen seien, auf mehrere Rechtsgrundlagen gestützt hat. Angeführt wird insoweit Art. 127 Abs. 1 AEUV, der als vorrangiges Ziel des Eurosystems die Gewährleistung der Preisstabilität nennt. Die EZB macht im Wesentlichen geltend, dass das Versagen einer CCP ein systemisches Risiko für das gesamte Finanzsystem darstellen und daher die Verwirklichung dieses Ziels beeinträchtigen könne. Erwähnt wird auch Art. 127 Abs. 2 AEUV, der als eine der grundlegenden Aufgaben des Eurosystems die Förderung des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme nennt. In diesem Zusammenhang betont die EZB die besonders enge Verbindung zwischen den Zahlungssystemen und den Clearing- und Abwicklungssystemen für Wertpapiere, da diese die Übertragung der Mittel zur Bezahlung der Wertpapiere einschlössen. Die EZB leitet daraus ab, dass ein Versagen der Wertpapierabwicklungssysteme mittelbar das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme in Frage stellen könne. Außerdem müsse die in Art. 127 Abs. 2 vorgenommene Bezugnahme auf die Zahlungssysteme so ausgelegt werden, dass sie in Anbetracht der Bedeutung, die den Clearing- und Abwicklungssystemen für Wertpapiere seit der Abfassung des EU-Vertrags zugewachsen sei, auch diese Systeme einschließe. Die EZB verweist zur Untermauerung dieser Auslegung von Art. 127 Abs. 2 AEUV auch auf den Umstand, dass Art. 22 der Satzung ihr die Befugnis einräume, Verordnungen zu erlassen, um die Effizienz und die Zuverlässigkeit der „Verrechnungs- und Zahlungssysteme“ und nicht bloß der Zahlungssysteme zu gewährleisten.
48 Ohne der Prüfung der Begründetheit der vorliegenden Klage vorzugreifen, ist festzustellen, dass diese Argumente nicht so offensichtlich einer Grundlage entbehren, dass von vornherein ausgeschlossen werden könnte, dass die Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten des Euroraums zu dem Schluss gelangen, dass das Eurosystem die Befugnis besitzt, die Tätigkeit von Clearing- und Abwicklungssystemen für Wertpapiere zu regulieren, und dass sie folglich gehalten sind, für die Einhaltung des im Überwachungsrahmen enthaltenen Standorterfordernisses zu sorgen.
49 In Anbetracht dessen ist festzustellen, dass die Prüfung des Wortlauts des Überwachungsrahmens und des Kontexts, in dem er steht, vom Standpunkt der Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten des Euroraums aus betrachtet dazu führt, dass dieser Überwachungsrahmen unter die Handlungen fallen dürfte, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sein können.
50 Die an zweiter Stelle durchzuführende Analyse des Wesens des Überwachungsrahmens führt zu demselben Ergebnis, da die Aufstellung eines Erfordernisses, wonach CCPs, deren Tätigkeit oberhalb der im Überwachungsrahmen festgelegten Schwellenwerte liegt, innerhalb des Euroraums ansässig sein müssen, der Hinzufügung einer neuen Regel zur Rechtsordnung gleichkommt, weil ein solches Erfordernis in keiner bereits bestehenden Rechtsnorm vorkommt.
51 An dritter Stelle muss die von der EZB beim Erlass des Überwachungsrahmens verfolgte Absicht dahin geprüft werden, ob dieser Rechtswirkungen erzeugen sollte oder nicht. Nach ständiger Rechtsprechung sind anfechtbare Handlungen nämlich grundsätzlich Maßnahmen, die den Standpunkt ihres Urhebers beim Abschluss eines Verwaltungsverfahrens endgültig festlegen und verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen, die die Interessen des Klägers berühren, was insbesondere Zwischenmaßnahmen, die der Vorbereitung der endgültigen Entscheidung dienen und keine solche Wirkung haben, sowie Maßnahmen, durch die lediglich ein früherer, nicht fristgerecht angefochtener Rechtsakt bestätigt wird, ausschließt (vgl. in diesem Sinne Urteile Internationaler Hilfsfonds/Kommission, oben in Rn. 31 angeführt, EU:C:2010:40, Rn. 52, und Athinaïki Techniki/Kommission, oben in Rn. 30 angeführt, EU:C:2008:422, Rn. 42).
52 Folglich ist zu prüfen, ob der mit dem Erlass des Überwachungsrahmens verfolgte Zweck, wie er sich insbesondere aus seinem Wortlaut und seinem Wesen ergibt, darin bestand, den Standpunkt der EZB endgültig festzulegen, oder aber vielmehr darin, eine spätere Handlung, die allein dazu bestimmt sein sollte, Rechtswirkungen zu erzeugen, lediglich vorzubereiten.
53 Wie bereits oben in Rn. 39 ausgeführt, sind die im Überwachungsrahmen enthaltenen Ausführungen zur Standortpolitik besonders präzise abgefasst, wodurch sie leicht anwendbar werden. Der Überwachungsrahmen enthält also keine bloß hypothetischen Ausführungen, sondern soll in Wirklichkeit CCPs, deren Tätigkeit die in ihm festgelegten Schwellenwerte überschreitet, zur Einhaltung eines Standorterfordernisses verpflichten und stellt folglich – mangels gegenläufiger Anhaltspunkte in seinem Text – den endgültigen Standpunkt der EZB dar.
54 Nach alledem ergibt die Prüfung des Wortlauts des Überwachungsrahmens und des Kontexts, in dem er steht, seines Wesens sowie der Absicht seines Urhebers, dass der Überwachungsrahmen Rechtswirkungen erzeugt und daher eine Handlung ist, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sein kann.
55 Dieses Ergebnis wird durch das Vorbringen der EZB, dass der Überwachungsrahmen bestätigend sei bzw. dass es spätere Rechtsakte gebe, die auf ihn verwiesen, nicht in Frage gestellt.
56 Zum einen meint die EZB, der Überwachungsrahmen stelle lediglich die Bestätigung einer Standortpolitik dar, die bereits bestanden habe und nicht angefochten worden sei. So habe sie in einer Grundsatzerklärung aus dem Jahr 2001, die Anlass für eine Pressemitteilung vom 27. September 2001 gewesen sei, betont, dass „[d]er natürliche geografische Rahmen für jede ‚heimische‘ Marktinfrastruktur (einschließlich des Clearing durch CCPs) für auf Euro lautende Wertpapiere und Derivate … der Euroraum [ist]“ und dass „[a]ufgrund der potenziellen systemischen Bedeutung von Clearing- und Abwicklungssystemen für Wertpapiere … diese Infrastruktur im Euroraum gelegen sein [sollte]“. Zudem heiße es in einer Grundsatzerklärung zu CCPs vom Dezember 2008, dass „[d]er EZB-Rat … bestätigt [hat], dass Bedarf für mindestens eine europäische CCP für Kreditderivative besteht“ und „[a]ufgrund der potenziellen systemischen Bedeutung von Clearing- und Abwicklungssystemen für Wertpapiere … diese Infrastruktur im Euroraum gelegen sein [sollte]“.
57 Die EZB weist außerdem darauf hin, dass sie im Februar 2009 einen Rahmen für die Überwachungspolitik des Eurosystems veröffentlicht habe, in dem zum einen ausgeführt worden sei, dass „Infrastrukturen, die auf Euro lautende Zahlungsvorgänge abwickeln, … diese Abwicklung in Zentralbankgeld vornehmen und im Euroraum als Rechtspersönlichkeiten eingetragen sein [sollten], die die gesamte Verantwortung für die Betriebsabläufe in Bezug auf die auf Euro lautenden Vorgänge tragen“, und zum anderen, dass das „Eurosystem … außerdem eine Erklärung über den Standort von CCPs veröffentlicht [hat], die das Interesse des Eurosystems unterstreicht, dass die Kerninfrastruktur, die für den Euro genutzt wird, im Euroraum gelegen ist“.
58 Die EZB macht folglich geltend, dass ihre Standortpolitik gegenüber CCPs älter sei als der mit der vorliegenden Klage angefochtene Überwachungsrahmen. Sie leitet daraus ab, dass dieser bestätigend sei und damit nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein könne.
59 Nach ständiger Rechtsprechung ist eine Nichtigkeitsklage gegen eine Entscheidung, durch die eine frühere, nicht fristgerecht angefochtene Entscheidung nur bestätigt wird, unzulässig (Beschluss vom 21. November 1990, Infortec/Kommission, C‑12/90, Slg, EU:C:1990:415, Rn. 10, und Urteil vom 11. Januar 1996, Zunis Holding u. a./Kommission, C‑480/93 P, Slg, EU:C:1996:1, Rn. 14). Mit dieser Rechtsprechung soll vermieden werden, dass ein Kläger mittelbar die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung in Frage stellen kann, die er nicht rechtzeitig angefochten hat und die daher bestandskräftig geworden ist.
60 Allerdings bestätigt nach dieser Rechtsprechung eine Entscheidung nur dann lediglich eine frühere Entscheidung, wenn sie kein neues Element gegenüber der früheren Handlung enthält und ihr keine erneute Prüfung der Lage des Adressaten dieser früheren Handlung vorausgegangen ist. (Urteil vom 26. Oktober 2000, Ripa di Meana u. a./Parlament, T‑83/99 bis T‑85/99, Slg, EU:T:2000:244, Rn. 33; vgl. Beschluss vom 7. Dezember 2004, Internationaler Hilfsfonds/Kommission, C‑521/03 P, EU:C:2004:778, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
61 Ebenso hat der Gerichtshof in Bezug auf eine Nichtigkeitsklage gegen eine Verordnung, mit der eine frühere Verordnung geändert worden war, ausgeführt, dass sich aus dem letzten Absatz von Art. 263 AEUV –dem zufolge eine Nichtigkeitsklage binnen zwei Monaten zu erheben ist, wobei diese Frist je nach Lage des Falles von der Bekanntgabe oder der Mitteilung der angefochtenen Handlung oder in Ermangelung dessen von dem Zeitpunkt an läuft, zu dem der Kläger von dieser Handlung Kenntnis erlangt hat – ergibt, dass eine nicht fristgerecht angefochtene Handlung bestandskräftig wird und die Bestandskraft nicht nur die Handlung selbst betrifft, sondern auch jede spätere Handlung mit rein bestätigendem Charakter. Dies ist durch das Erfordernis rechtlicher Stabilität gerechtfertigt und gilt sowohl für Einzelakte als auch für solche mit normativem Charakter, wie eine Verordnung. Der Gerichtshof hat jedoch darauf hingewiesen, dass, wenn eine Bestimmung einer Verordnung geändert wird, die Klagemöglichkeit wieder eröffnet wird, und zwar nicht nur gegen diese Bestimmung allein, sondern gegen alle Bestimmungen, die, auch wenn sie nicht geändert worden sind, mit ihr eine Einheit bilden (Urteil vom 18. Oktober 2007, Kommission/Parlament und Rat, C‑299/05, Slg, EU:C:2007:608, Rn. 28 bis 30).
62 Somit bedeutet der Umstand, dass die EZB in früheren Handlungen möglicherweise den Grundsatz einer Standortpolitik zum Ausdruck gebracht hat, die auf CCPs Anwendung finden könnte, nicht, dass der Überwachungsrahmen als bestätigende Handlung eingestuft wird, da die in Rede stehende Standortpolitik dort in einer veränderten Form vorkommt.
63 Hinsichtlich der Frage des Standorts von CCPs unterscheidet sich der mit der vorliegenden Klage angefochtene Überwachungsrahmen nämlich deutlich von den ihm vorausgegangenen Handlungen.
64 Zwar kommt auch in den früheren Handlungen der EZB der Wunsch zum Ausdruck, dass die für den Euroraum wesentlichen Infrastrukturen im Euroraum gelegen sein sollten. So wird in der 2009 öffentlich gemachten Fassung des Überwachungsrahmens ausgeführt, dass das „Eurosystem … außerdem eine Erklärung über den Standort von CCPs veröffentlicht hat, die das Interesse des Eurosystems unterstreicht, dass die Kerninfrastruktur, die für den Euro genutzt wird, im Euroraum gelegen ist“, und dass „[d]as Eurosystem … mit der Anwendung dieser Erklärung auf außerbörslich gehandelte Derivate nicht nur ‚die Notwendigkeit für zumindest eine europäische CCP für Kreditderivate‘ aufgezeigt [hat], sondern auch, dass ‚in Anbetracht der potenziellen systemischen Bedeutung von Clearing- und Abwicklungssystemen für Wertpapiere diese Infrastruktur im Euroraum gelegen sein sollte‘“ (S. 9 der 2009 veröffentlichten Fassung des Überwachungsrahmens).
65 Trotzdem unterscheidet sich die angefochtene Fassung des Überwachungsrahmens dadurch klar von den ihr vorausgegangenen Fassungen, dass sie genaue Schwellenwerte festlegt, ab denen das genannte Erfordernis eines Standorts im Euroraum Anwendung findet und die dazu beitragen, sie anwendbar zu machen. Wegen des bloßen Vorhandenseins dieser zusätzlichen Ausführungen kann der Überwachungsrahmen entgegen dem Vorbringen der EZB nicht als bestätigend angesehen werden.
66 Zum anderen könnte das Vorbringen der EZB so verstanden werden, dass sie die Ansicht vertritt, dass, soweit andere Rechtsakte auf die Standortpolitik der EZB, wie sie im Überwachungsrahmen beschrieben sei, Bezug nähmen, nur diese Rechtsakte Rechtswirkungen entfalten könnten, die Gegenstand einer Klage sein könnten.
67 Einem solchen Vorbringen kann jedoch nicht gefolgt werden, da es darauf beruht, dass die Beziehungen verwechselt werden, die zwischen zum einen einer Zwischenmaßnahme und einer endgültigen Entscheidung und zum anderen zwischen einem Rechtsakt mit allgemeiner Geltung und Entscheidungen, mit denen er angewandt wird, bestehen können. Denn die Leitlinie der EZB vom 26. April 2007 über ein transeuropäisches automatisiertes Echtzeit-Brutto-Express-Zahlungsverkehrssystem (TARGET2) (EZB/2007/2) (ABl. L 237, S. 1) und der Beschluss der EZB vom 24. Juli 2007 über die Bedingungen von TARGET2-EZB (EZB/2007/7) (ABl. L 237, S. 71), auf die die Parteien in ihren Schriftsätzen verweisen, sind zwar geändert worden, damit dort ein Hinweis auf die Standortpolitik, wie sie im Überwachungsrahmen zum Ausdruck kommt, aufgenommen wird; dieser Umstand zeigt aber nicht, dass der Überwachungsrahmen keinen endgültigen Charakter hat. Er belegt lediglich, dass die dort festgelegte Bedingung in dem speziellen Bereich, der von den beiden in Rede stehenden Rechtsakten betroffen ist, umgesetzt worden ist.
68 Nach alledem ist die erste Rüge des Fehlens einer Prozessvoraussetzung, die mit der Rechtsnatur des Überwachungsrahmens begründet wird, zurückzuweisen.
Zur Rüge des Fehlens einer Prozessvoraussetzung wegen fehlender Klagebefugnis des Vereinigten Königreichs
69 Die EZB ist der Ansicht, dass, selbst wenn festgestellt werden sollte, dass der Überwachungsrahmen als verbindlicher Akt zu werten sei, dem Vereinigten Königreich die Befugnis fehle, gegen diesen Akt zu klagen, weil es sich an bestimmten Aspekten der Wirtschafts- und Währungsunion nicht beteilige. Sie verweist in diesem Zusammenhang auf den Umstand, dass das Protokoll Nr. 15 zum AEU-Vertrag über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland die Geltung verschiedener Bestimmungen des AEU-Vertrags und der Satzung, u. a. von Art. 127 Abs. 1 bis 5 AEUV, für das Vereinigte Königreich ausschließe.
70 Das Vereinigte Königreich hält dem entgegen, dass es durch das Protokoll Nr. 15 zum AEU-Vertrag nicht daran gehindert werde, Handlungen oder Unterlassungen der EZB, die gegen das Recht der Europäischen Union verstießen, anzufechten.
71 Aus Art. 263 Abs. 1 und 2 AEUV sowie Art. 35.1 der Satzung ergibt sich, dass ein Mitgliedstaat berechtigt ist, gegen Handlungen der EZB Klage zu erheben.
72 Außerdem ergibt sich aus Nr. 7 des Protokolls Nr. 15 zum AEU-Vertrag zwar, dass bestimmte Artikel der Satzung für das Vereinigte Königreich nicht gelten; Art. 35 der Satzung ist aber in der entsprechenden Liste nicht aufgeführt.
73 Demzufolge ist das Vereinigte Königreich in seiner Eigenschaft als Mitgliedstaat aufgrund von Art. 263 Abs. 2 AEUV befugt, gegen Handlungen der EZB zu klagen, ohne den Voraussetzungen von Art. 263 Abs. 4 AEUV zu unterliegen.
74 Diese Feststellung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Nrn. 4 und 7 des Protokolls Nr. 15 zum AEU-Vertrag die Geltung von Art. 127 Abs. 1 bis 5 AEUV sowie der Art. 3 und 22 der Satzung für das Vereinigte Königreich ausschließen. Denn die Frage, ob die EZB mit dem Erlass des Überwachungsrahmens im Rahmen der Befugnisse geblieben ist, die ihr mit diesen Bestimmungen übertragen werden, oder aber diese Befugnisse überschritten hat, ist eine Frage der Begründetheit der Klage und nicht ihrer Zulässigkeit.
75 Auch wenn gemäß dem Protokoll Nr. 15 zum AEU-Vertrag bestimmte Vorschriften des AEU-Vertrags und der Satzung für das Vereinigte Königreich nicht gelten, ist es daher berechtigt, eine Klage zu erheben, um durch den Unionsrichter prüfen zu lassen, dass die EZB ihre Befugnisse nicht überschritten hat.
76 Die zweite das Fehlen einer Prozessvoraussetzung betreffende Rüge der EZB ist daher zurückzuweisen und die vorliegende Klage für zulässig zu erklären.
Zur Begründetheit
77 Das Vereinigte Königreich macht fünf Klagegründe geltend.
78 Mit dem ersten Klagegrund macht das Vereinigte Königreich geltend, die EZB sei nicht befugt gewesen, ein Standorterfordernis für CCPs aufzustellen. Im Rahmen des zweiten Klagegrundes beanstandet es, dass die Standortpolitik der EZB gegen die Bestimmungen des AEU-Vertrags über die Niederlassungsfreiheit, den freien Dienstleistungsverkehr und den freien Kapitalverkehr verstoße. Mit dem dritten Klagegrund wird ein Verstoß gegen die Art. 101 AEUV und 102 AEUV in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 EUV gerügt. Mit dem vierten Klagegrund trägt das Vereinigte Königreich vor, das Standorterfordernis der EZB verstoße gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung nach Art. 18 AEUV. Im Rahmen des fünften Klagegrundes schließlich macht es geltend, dass der diskriminierende Charakter des Überwachungsrahmens nicht gerechtfertigt werden könne, da der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht beachtet worden sei.
79 Im Rahmen des ersten Klagegrundes macht das Vereinigte Königreich – in der mündlichen Verhandlung unterstützt vom Königreich Schweden – geltend, dass die EZB nicht befugt sei, die CCPs zu überwachen und regulierend zu kontrollieren.
80 Die EZB vertritt – in der mündlichen Verhandlung unterstützt vom Königreich Spanien und der Französischen Republik – die Ansicht, dass sie, selbst dann, wenn der Überwachungsrahmen als verbindlicher Akt eingestuft werden sollte, zu seinem Erlass befugt sei.
81 An erster Stelle trägt sie vor, dass der Überwachungsrahmen unter das ihr mit Art. 127 Abs. 1 AEUV gesetzte Ziel falle, die Preisstabilität zu gewährleisten und die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union zu unterstützen. Insbesondere falle er unter die der EZB mit Art. 127 Abs. 2 AEUV übertragene grundlegende Aufgabe, das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern. Seit 2001 habe sie auf die Auswirkungen aufmerksam gemacht, die CCPs auf das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme haben könnten. Da die im Überwachungsrahmen dargestellte Standortpolitik hinsichtlich der CCPs mit der Förderung des reibungslosen Zahlungsverkehrs verbunden sei, habe sie den Überwachungsrahmen ohne Ermächtigung durch den Rat erlassen dürfen.
82 In ihrer Gegenerwiderung führt die EZB aus, dass im elften Erwägungsgrund der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2012 über OTC‑Derivate, zentrale Gegenparteien und Transaktionsregister (ABl. L 201, S. 1) anerkannt werde, dass die Mitglieder des ESZB im Rahmen von dessen Aufgabe, das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern, eine Aufsichtsfunktion ausübten, indem sie effiziente und zuverlässige Clearing- und Zahlungssysteme, einschließlich CCPs, gewährleisteten.
83 An zweiter Stelle tritt die EZB der Ansicht des Vereinigten Königreichs entgegen, wonach sie einen verbindlichen Rechtsakt hätte erlassen müssen, um eine Politik in dem betreffenden Bereich festzulegen. Sie trägt im Wesentlichen vor, dass sie berechtigt sei, eine Erklärung zu erlassen, um ihre Politik hinsichtlich des Standorts von CCPs, die Transaktion mit auf Euro lautenden Vermögenswerten durchführten, darzulegen – und zwar auch dann, wenn der Rat ihr gemäß Art. 127 Abs. 6 AEUV besondere Befugnisse hätte übertragen müssen.
84 Vorab ist zu bemerken, dass vorliegend die Befugnis der EZB in Streit steht, im Namen des Eurosystems das Erfordernis eines Standorts innerhalb des Euroraums festzulegen, das für CCPs gilt, die Clearingdienstleistungen für auf Euro lautende Wertpapiere oberhalb bestimmter Schwellenwerte erbringen. Die Schaffung eines solchen Erfordernisses geht über den Rahmen der bloßen Überwachung der Infrastrukturen von Wertpapierclearingsystemen hinaus und ist vielmehr Bestandteil der Regulierung ihrer Tätigkeit.
85 Zu prüfen ist daher, ob die EZB die Befugnis hat, die Tätigkeit von Infrastrukturen, wie CCPs, die am Wertpapierclearing beteiligt sind, zu regulieren.
86 In ihren Schriftsätzen stützt die EZB eine solche Befugnis auf Art. 127 Abs. 1 AEUV und Art. 127 Abs. 2 vierter Gedankenstrich AEUV. Im Überwachungsrahmen wird auch Art. 22 der Satzung angeführt.
87 Nach Art. 127 Abs. 1 AEUV ist es das vorrangige Ziel des ESZB, die Preisstabilität zu gewährleisten. Gemäß Art. 127 Abs. 2 vierter Gedankenstrich bestehen „[d]ie grundlegenden Aufgaben des ESZB … darin, … das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern“. Diese Aufgabe wird in Art. 3.1 vierter Gedankenstrich der Satzung noch einmal genannt.
88 Art. 22 („Verrechnungs- und Zahlungssysteme“) der Satzung sieht vor, dass „[d]ie EZB und die nationalen Zentralbanken … Einrichtungen zur Verfügung stellen [können] und die EZB … Verordnungen erlassen [kann], um effiziente und zuverlässige Verrechnungs- und Zahlungssysteme innerhalb der Union und im Verkehr mit dritten Ländern zu gewährleisten“.
89 Diese verschiedenen Rechtsgrundlagen ergänzen einander. Die Befugnis zum Erlass von Verordnungen nach Art. 22 der Satzung ist eines der Mittel, die der EZB zur Verfügung stehen, um die Aufgabe zu erfüllen, mit der Art. 127 Abs. 2 AEUV das Eurosystem betraut, nämlich das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern. Diese Aufgabe dient ihrerseits dem vorrangigen Ziel, das in Art. 127 Abs. 1 AEUV genannt ist.
90 Daraus folgt zwangsläufig, dass der Ausdruck „Verrechnungssysteme“, der in Art. 22 der Satzung verwendet wird, in Verbindung mit den „Zahlungssystemen“ gelesen werden muss, auf die dieser Artikel Bezug nimmt und deren reibungsloses Funktionieren eine der Aufgaben des Eurosystems darstellt.
91 Zu prüfen ist daher, ob davon ausgegangen werden kann, dass die dem Eurosystem übertragene Aufgabe, das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern, für die die EZB über die Befugnis zum Erlass von Verordnungen verfügt, Clearingsysteme für Wertpapiere und infolgedessen die Tätigkeit von CCPs, wenn diese in diesem Rahmen tätig werden, einschließt.
92 Insoweit ist daran zu erinnern, dass – wie bereits oben in Rn. 44 ausgeführt – die Funktion einer CCP darin besteht, gegenüber jedem Verkäufer an die Stelle des Käufers und gegenüber jedem Käufer an die Stelle des Verkäufers zu treten. Infolgedessen erstreckt sich ihre Clearingtätigkeit nicht nur auf die Geldmittel, die zum Kauf der in Rede stehenden Wertpapiere bestimmt sind, sondern auch auf die Wertpapiere, die Gegenstand der Transaktionen sind. Dies macht die EZB selbst deutlich, wenn sie im Überwachungsrahmen darauf hinweist, dass die Tätigkeit einer CCP eine „Geldseite“ (cash leg) und eine „Wertpapierseite“ (securities leg) aufweise.
93 Folglich müssen an erster Stelle die Ausdrücke „Zahlungssysteme“ und „Verrechnungs- und Zahlungssysteme“, die in Art. 127 Abs. 2 vierter Gedankenstrich AEUV bzw. Art. 22 der Satzung verwendet werden, ausgelegt werden, um festzustellen, ob sich unter sie die Tätigkeit des Wertpapierclearings subsumieren lässt.
94 Zum einen lässt sich feststellen, dass der Ausdruck „Zahlungssystem“ vom Gesetzgeber in Art. 4 Nr. 6 der Richtlinie 2007/64/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2007 über Zahlungsdienste im Binnenmarkt, zur Änderung der Richtlinien 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG und 2006/48/EG sowie zur Aufhebung der Richtlinie 97/5/EG (ABl. L 319, S. 1) definiert worden ist als „ein System zum Transfer von Geldbeträgen mit formalen und standardisierten Regeln und einheitlichen Vorschriften für die Verarbeitung, das Clearing und/oder die Verrechnung von Zahlungsvorgängen“.
95 Zudem nimmt Art. 3 Buchst. h der Richtlinie 2007/64/EG zwar „Zahlungsvorgänge, die innerhalb eines Zahlungs- oder Wertpapierabwicklungssystems zwischen Zahlungsausgleichsagenten, zentralen Gegenparteien, Clearingstellen und/oder Zentralbanken und anderen Teilnehmern des Systems und Zahlungsdienstleistern abgewickelt werden“, von ihrem Geltungsbereich aus, wobei „Artikel 28 … hiervon unberührt [bleibt]“; nichtsdestoweniger bleibt Art. 4 Nr. 6 dieser Richtlinie für die Definition eines Zahlungssystems – auch dann, wenn es von Finanzinfrastrukturen wie CCPs genutzt wird – maßgebend, wie die Verweisung auf Art. 28 der Richtlinie zeigt, der den „Zugang zu Zahlungssystemen“ regelt.
96 Zum anderen ist auch darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof Gelegenheit hatte, den Begriff der Zahlungen, wenn er im Kontext von Art. 63 Abs. 2 AEUV verwendet wird, dahin auszulegen, dass er Transfers von Geldmitteln zur Sicherstellung der Gegenleistung einer Transaktion bezeichnet (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 31. Januar 1984, Luisi und Carbone, 286/82 und 26/83, Slg, EU:C:1984:35, Rn. 20, vom 14. Juli 1988, Lambert, 308/86, Slg, EU:C:1988:405, Rn. 10, und vom 14. Dezember 1995, Sanz de Lera u. a., C‑163/94, C‑165/94 und C‑250/94, Slg, EU:C:1995:451, Rn. 17).
97 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass ein „Zahlungssystem“ im Sinne von Art. 127 Abs. 2 AEUV in den Bereich des Transfers von Geldmitteln fällt. Folglich lässt sich unter eine solche Definition zwar die „Geldseite“ von Clearingoperationen subsumieren, nicht aber die „Wertpapierseite“ von Clearingoperationen einer CCP, da Wertpapiere, obgleich sie als Gegenstand einer einen Transfer von Geldmitteln auslösenden Transaktion gewertet werden können, für sich genommen keine Zahlungen darstellen.
98 Eine entsprechende Schlussfolgerung gilt auch für den in Art. 22 der Satzung verwendeten Ausdruck „Verrechnungs- und Zahlungssysteme“.
99 Aus den oben in Rn. 89 genannten Gründen muss dieser Ausdruck im Licht der dem Eurosystem mit Art. 127 Abs. 2 vierter Gedankenstrich AEUV übertragenen Aufgabe, „das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern“, ausgelegt werden. Daraus folgt zwangsläufig, dass die der EZB mit Art. 22 der Satzung eingeräumte Möglichkeit, Verordnungen zu erlassen, „um effiziente und zuverlässige Verrechnungs- und Zahlungssysteme … zu gewährleisten“, nicht so verstanden werden darf, dass ihr damit eine solche Befugnis hinsichtlich aller Clearingsysteme, einschließlich solcher für Wertpapiertransaktionen, zuerkannt wird.
100 Diese der EZB mit Art. 22 der Satzung eingeräumte Möglichkeit muss als ausschließlich auf Zahlungsclearingsysteme beschränkt angesehen werden. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Zahlungssysteme eine Clearingphase einschließen können, so etwa Zahlungssysteme mit Nettoabwicklung im Gegensatz zu Zahlungssystemen mit Bruttoabwicklung.
101 Demzufolge ist – mangels einer ausdrücklichen Bezugnahme auf das Wertpapierclearing in Art. 22 der Satzung – festzustellen, dass mit der Wahl des Ausdrucks „Verrechnungs- und Zahlungssysteme“ hervorgehoben werden sollte, dass die EZB über die Befugnis verfügt, Verordnungen zu erlassen, um effiziente und zuverlässige Zahlungssysteme, darunter auch solche, die eine Clearingphase einschließen, zu gewährleisten, ohne dass ihr eine eigenständige Regulierungsbefugnis für sämtliche Clearingsysteme verliehen werden sollte.
102 Dieses Ergebnis wird nicht durch den Hinweis der EZB auf den elften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 648/2012 – die übrigens noch nicht in Kraft war, als der Überwachungsrahmen erlassen wurde – in Frage gestellt, dem zufolge „die Mitglieder des ESZB eine Aufsichtsfunktion aus[üben], indem sie effiziente und zuverlässige Verrechnungs- und Zahlungssysteme, einschließlich CCPs, gewährleisten“. Aus dem Wortlaut dieses Erwägungsgrundes, als Ganzes gelesen, ergibt sich lediglich, dass der Gesetzgeber damit in Erinnerung ruft, dass zwischen Clearing- und Zahlungssystemen und CCPs enge Verbindungen bestehen und der Gesetzgeber die EZB und die nationalen Zentralbanken in das Verfahren für die Zulassung von CCPs und die Festlegung technischer Regulierungsstandards, denen diese unterliegen, einbinden möchte. Daraus folgt in keiner Weise, dass der Gesetzgeber der EZB und den nationalen Banken mit der Verordnung Nr. 648/2012 eine Befugnis zur Regulierung der Tätigkeit von CCPs einräumen wollte, zumal er mit dieser Verordnung selbst die Tätigkeit von CCPs zu regulieren versucht, indem er ihnen einheitliche Verpflichtungen auferlegt.
103 An zweiter Stelle ist das Vorbringen der EZB zu verwerfen, mit dem im Wesentlichen geltend gemacht wird, dass die Durchführung der in Art. 127 Abs. 2 vierter Gedankenstrich AEUV niedergelegten Aufgabe, das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern, in Anbetracht der Auswirkungen, die ein Versagen der Infrastrukturen für das Wertpapierclearing auf die Zahlungssysteme haben könnte, zwangsläufig mit der Befugnis der EZB verbunden sei, die Tätigkeit dieser Infrastrukturen zu regulieren.
104 Der Gerichtshof hat zwar anerkannt, dass in den Verträgen nicht ausdrücklich vorgesehene Befugnisse ausgeübt werden dürfen, wenn dies für die Verwirklichung der durch die Verträge festgelegten Ziele erforderlich ist (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Rat, oben in Rn. 30 angeführt, EU:C:1971:32, Rn. 28). Weist ein Artikel des Vertrags einem Organ eine bestimmte Aufgabe zu, so ist demnach davon auszugehen, dass er ihm damit auch die zur Erfüllung dieser Aufgabe unerlässlichen Befugnisse verleiht, andernfalls würde dieser Bestimmung jede praktische Wirksamkeit genommen (vgl. entsprechend Urteile vom 9. Juli 1987, Deutschland u. a./Kommission, 281/85, 283/85 bis 285/85 und 287/85, Slg, EU:C:1987:351, Rn. 28, und vom 17. September 2007, Frankreich/Kommission, T‑240/04, Slg, EU:T:2007:290, Rn. 36).
105 Ob eine implizite Rechtsetzungsbefugnis vorliegt, ist jedoch anhand eines strengen Prüfungsmaßstabs zu beurteilen, da eine solche Befugnis eine Ausnahme vom Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung im Sinne von Art. 13 Abs. 2 EUV darstellt. Solche impliziten Befugnisse werden nur ausnahmsweise von der Rechtsprechung anerkannt und nur unter der Voraussetzung, dass sie notwendig sind, um die praktische Wirksamkeit der Bestimmungen des betroffenen Vertrags oder der betroffenen Grundverordnung sicherzustellen (vgl. entsprechend Urteil Frankreich/Kommission, oben in Rn. 104 angeführt, EU:T:2007:290, Rn. 37).
106 Im vorliegenden Fall lässt sich weder in Abrede stellen, dass zwischen den Zahlungssystemen und den Wertpapierclearingsystemen enge Verbindungen bestehen, noch, dass Störungen, die die Wertpapierclearingsysteme betreffen, sich auf die Zahlungssysteme auswirken und deren reibungsloses Funktionieren beeinträchtigen können.
107 Diese Verbindungen genügen jedoch nicht, um es zu rechtfertigen, dass der EZB implizite Befugnisse zur Regulierung von Wertpapierclearingsystemen zuerkannt werden, da der AEU-Vertrag die Möglichkeit vorsieht, dass der EZB solche Befugnisse ausdrücklich übertragen werden.
108 Art. 129 Abs. 3 AEUV sieht nämlich für bestimmte Vorschriften der Satzung, darunter ihren Art. 22, ein vereinfachtes Änderungsverfahren vor, das von dem von Art. 48 EUV abweicht. Dadurch wird es dem Europäischen Parlament und dem Rat ermöglicht, diese Vorschriften gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren auf Empfehlung der EZB oder der Kommission zu ändern.
109 Falls die EZB meint, dass es für die ordnungsgemäße Wahrnehmung der Aufgabe nach Art. 127 Abs. 2 vierter Gedankenstrich AEUV erforderlich ist, ihr eine Befugnis zur Regulierung von Infrastrukturen, die Clearingoperationen bei Wertpapiertransaktionen durchführen, einzuräumen, obliegt es ihr demzufolge, den Unionsgesetzgeber zu ersuchen, Art. 22 der Satzung in der Weise zu ändern, dass ein ausdrücklicher Hinweis auf Wertpapierclearingsysteme hinzugefügt wird.
110 Nach alledem ist dem ersten Klagegrund des Vereinigten Königreichs stattzugeben und, ohne dass es erforderlich wäre, die vier weiteren Klagegründe zu prüfen, festzustellen, dass die EZB nicht über die erforderliche Befugnis verfügt, um die Tätigkeit von Clearingsystemen für Wertpapiere zu regulieren, so dass der Überwachungsrahmen, soweit er den CCPs, die am Wertpapierclearing beteiligt sind, das Erfordernis eines Standorts innerhalb des Euroraums auferlegt, wegen Unzuständigkeit für nichtig zu erklären ist.
Kosten
111 Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die EZB mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag des Vereinigten Königreichs die Kosten aufzuerlegen.
112 Nach Art. 87 § 4 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Das Königreich Spanien, die Französische Republik und das Königreich Schweden tragen daher ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Der von der Europäischen Zentralbank (EZB) am 5. Juli 2011 veröffentlichte Eurosystem Oversight Policy Framework wird insoweit für nichtig erklärt, als darin für zentrale Gegenparteien, die am Wertpapierclearing beteiligt sind, das Erfordernis eines Standorts innerhalb eines Mitgliedstaats des Eurosystems festgelegt wird.
2. Die EZB trägt ihre eigenen Kosten sowie die Kosten des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland.
3. Das Königreich Spanien, die Französische Republik und das Königreich Schweden tragen ihre eigenen Kosten.
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 4. März 2015.
Unterschriften