UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
4 päivänä maaliskuuta 2015 (*)
Talous- ja rahapolitiikka – EKP – Kumoamiskanne – Eurosystem-valvontajärjestelmä – Kannekelpoinen toimi – Tutkittavaksi ottaminen – Maksujärjestelmien ja arvopaperikaupan selvitysjärjestelmien valvonta – Selvitysjärjestelmiin, joissa käytetään keskusvastapuolta, sovellettava vaatimus sijoittautumisesta eurojärjestelmään kuuluvaan jäsenvaltioon – EKP:n toimivalta
Asiassa T‑496/11,
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehinään aluksi S. Ossowski, S. Behzadi-Spencer ja E. Jenkinson, avustajanaan K. Beal, QC, sittemmin Behzadi-Spencer ja Jenkinson, avustajinaan Beal ja P. Saini, QC,
kantajana,
jota tukee
Ruotsin kuningaskunta, asiamiehinään A. Falk, C. Meyer-Seitz, C. Stege, S. Johannesson, U. Persson ja H. Karlsson,
väliintulijana,
vastaan
Euroopan keskuspankki (EKP), asiamiehinään aluksi A. Sáinz de Vicuña Barroso ja K. Laurinavičius, sittemmin Sáinz de Vicuña Barroso ja P. Papapaschalis ja viimeksi Papapaschalis ja P. Senkovic, avustajinaan R. Subiotto, QC, avocat F.-C. Laprévote ja barrister P. Stuart,
vastaajana,
jota tukevat
Espanjan kuningaskunta, asiamiehenään abogado del Estado A. Rubio González,
ja
Ranskan tasavalta, asiamiehinään G. de Bergues, D. Colas ja E. Ranaivoson,
väliintulijoina,
jossa on kyse vaatimuksesta kumota EKP:n 5.7.2011 julkistama Eurosystem-valvontajärjestelmä siltä osin kuin siinä vahvistetaan sijoittautumisvaatimus, jota sovelletaan eurojärjestelmään kuulumattomiin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin keskusvastapuoliin,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Prek (esittelevä tuomari) sekä tuomarit I. Labucka ja V. Kreuschitz,
kirjaaja: hallintovirkamies S. Spyropoulos,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 9.7.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Euroopan keskuspankki (EKP) julkaisi 5.7.2011 internet-sivustollaan Eurosystem Oversight Policy Framework -nimisen järjestelmän (jäljempänä valvontajärjestelmä), jonka se esitteli siten, että valvontajärjestelmässä kuvataan eurojärjestelmän (eli Euroopan keskuspankkijärjestelmän, joka käsittää EKP:n ja euron yhteisvaluutaksi ottaneiden jäsenvaltioiden keskuspankit) rooli ˮmaksu-, selvitys- ja toimitusjärjestelmienˮ valvonnassa.
2 On korostettava, että ilmaisulla ˮmaksu-, selvitys- ja toimitusjärjestelmätˮ on ymmärrettävä tarkoitettavan yleisesti ˮmaksujärjestelmiä (mukaan lukien maksuvälineet), selvitysjärjestelmiä (mukaan lukien keskusvastapuolet) ja (arvopapereiden) toimitusjärjestelmiäˮ (valvontajärjestelmän 1 kohta).
3 Perusteena maksu-, selvitys- ja toimitusjärjestelmien merkitykselle eurojärjestelmän kannalta esitetään, että niihin liittyvään infrastruktuuriin kohdistuu useita riskejä, joiden mittaluokka voi olla sellainen, että ne uhkaavat vaikuttaa koko finanssijärjestelmään ja talouteen. Lisäksi siinä mainitaan kyseisistä järjestelmistä mahdollisesti aiheutuvat kielteiset ulkoisvaikutukset, kuten viivästykset katteensiirrossa. EKP korostaa myös euroalueen infrastruktuurin hajanaisuutta ja tämän kielteisiä vaikutuksia muun muassa rajat ylittävien liiketoimien kannalta.
4 EKP:n mukaan eurojärjestelmän maksu-, selvitys- ja toimitusjärjestelmiin liittyvä intressi ilmentää sille SEUT 127 artiklan 2 kohdassa annettua tehtävää edistää maksujärjestelmien moitteetonta toimintaa. Tällaisten järjestelmien turvallisuuden ja tehokkuuden varmistaminen on tärkeä edellytys, jolla ylläpidetään talouden vakautta ja suuren yleisön luottamusta euroon. Tehokkuuden ja turvallisuuden edistämiseksi eurojärjestelmä noudattaa kolmea toisiaan täydentävää lähestymistapaa. Ensinnäkin se on järjestelmän omistajana ja ylläpitäjänä vastuussa järjestelmän turvallisuudesta ja tehokkuudesta. Lisäksi sen on valvottava kaikkia järjestelmiä sekä maksu-, selvitys- ja toimitusinfrastruktuureja. Eurojärjestelmä osallistuu vielä stimulaattorina ja katalysaattorina euroalueen markkinainfrastruktuurin yleisen tehokkuuden parantamiseen (valvontajärjestelmän 2 kohta).
5 EKP katsoo tarkemmin eurojärjestelmän valvonnasta, että sen oikeudellinen perusta on SEUT 127 artiklan 2 kohdan neljäs alakohta ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännöistä (jäljempänä perussäännöt) tehdyssä EUT-sopimuksen pöytäkirjassa N:o 4 olevan 3 artiklan 3.1 kohta, joissa EKPJ:lle annetaan perustavanlaatuinen tehtävä edistää maksujärjestelmien moitteetonta toimintaa. Siinä mainitaan selvitys- ja maksujärjestelmistä myös, että perussääntöjen 22 artiklassa säädetään, että ˮEKP ja kansalliset keskuspankit voivat tarjota järjestelyjä ja EKP voi antaa asetuksia selvitys- ja maksujärjestelmien tehokkuuden ja vakauden varmistamiseksi unionissa ja kolmansien maiden kanssaˮ.
6 EKP lisää, että kyseistä oikeusperustaa on tulkittava historiallisessa asiayhteydessään. Sen mukaan ˮvalvontatehtävääˮ koskevan nimenomaisen viittauksen puuttuminen selittyy sillä, ettei tällaisen tehtävän katsottu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen allekirjoittamisen aikaan merkitsevän itsenäistä toimivaltaa vaan sitä pidettiin pikemminkin keskuspankeille annettujen maksujärjestelmiä, talousjärjestelmän vakautta ja rahapolitiikkaa koskevien tehtävien seurauksena. Lisäksi toimitus- ja selvitysjärjestelmillä ei tuolloin ollut nykyistä laajuutta tai merkitystä erityisesti rajat ylittävien liiketoimien kannalta. Valvontajärjestelmässä korostetaan tässä yhteydessä, että kansallisille keskuspankeille on useissa tapauksissa annettu nimenomainen valvontatehtävä, joka kohdistuu myös selvitys- ja toimitusjärjestelmiin. Siinä mainitaan vielä, että toimitus- ja selvitysjärjestelmien moitteeton toiminta on eurojärjestelmälle tärkeä, koska ne vaikuttavat rahapolitiikan toteuttamiseen, koska niillä on läheiset yhteydet maksujärjestelmiin ja koska niillä on merkitystä finanssijärjestelmän vakauden kannalta yleisesti.
7 Tällaista valvontatehtävää konkretisoi EKP:n mukaan sellaisten standardien ja vaatimusten asettaminen, jotka maksujärjestelmien on täytettävä. Arvopaperikaupan selvitysjärjestelmien osalta tätä ilmentää sen mukaan EKPJ:n ja Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitean edustajien osallistuminen yhdessä työryhmään, joka on antanut viranomaisille ei-sitovia suosituksia (valvontajärjestelmän 3 kohta).
8 Valvontajärjestelmässä täsmennetään, että arvopaperikaupan selvitysjärjestelmät ja keskusvastapuolet ovat finanssijärjestelmän keskeisiä osia. Niihin liittyvä taloudellinen, oikeudellinen tai toiminnallinen ongelma saattaisi aiheuttaa finanssijärjestelmälle järjestelmänlaajuisen häiriön. Tämä koskee EKP:n mukaan varsinkin keskusvastapuolia, koska niissä yhdistyvät sekä likviditeetti- että luottoriskit. EKP lisää, että koska arvopaperiliiketoimet edellyttävät sekä arvopapereiden että rahavarojen siirtämistä, häiriöt arvopaperien siirrossa saattavat johtaa maksujärjestelmien häiriöihin (valvontajärjestelmän 4 kohta).
9 Eurojärjestelmän valvonta esitetään valvontajärjestelmässä kolmivaiheisena siten, että ensin hankitaan merkitykselliset tiedot, toiseksi kyseiset tiedot arvioidaan niiden tavoitteiden kannalta ja kolmanneksi mahdolliset puutteet pyritään tarvittaessa korjaamaan muutoksilla. Eurojärjestelmä käyttää tällaisten muutosten aikaansaamiseksi moraalista painetta, julkilausumia, sen järjestelmiin osallistumiseen ja muiden viranomaisten kanssa tekemään yhteistyöhön perustuvaa vaikutusvaltaa sekä mahdollisuutta antaa euroalueeseen kuuluvia jäsenvaltioita välittömästi velvoittavia määräyksiä. EKP korostaa, ettei se ole vielä käyttänyt viimeksi mainittua mahdollisuutta.
10 Valvontajärjestelmässä mainitaan tehtävienjaosta eurojärjestelmän sisällä, että päävastuu annetaan sille keskuspankille, jolla on parhaat edellytykset toimia, olipa tämä kansallinen keskuspankki tai EKP. Siinä mainitaan myös, että säännöt ja ohjeet, joiden noudattamista valvotaan, ovat samat yksityisille järjestelmille ja eurojärjestelmän hallinnoimille järjestelmille (valvontajärjestelmän 5 kohta).
11 Valvontajärjestelmässä korostetaan euroalueen ulkopuolella sijaitsevasta infrastruktuurista, jota käytetään euromääräisten liiketoimien selvityksissä ja toimituksissa, että sen toiminnallisilla puutteilla voi olla kielteisiä vaikutuksia euroalueella sijaitsevien maksujärjestelmien toimintaan, eikä euroalueella ole mitään välitöntä vaikutusvaltaa kyseiseen infrastruktuuriin. Kansainvälisillä sopimuksilla valvontayhteistyöstä voidaan ainoastaan rajoittaa tällaisen välittömän vaikutusvallan puuttumista mutta ei korvata sitä kokonaan. Kun otetaan huomioon eurojärjestelmälle asetettu tavoite edistää maksujärjestelmien moitteetonta toimintaa, merkittävän markkinainfrastruktuurin kehittyminen euroalueen ulkopuolella on EKP:n mukaan huolestuttavaa.
12 Valvontajärjestelmässä päätellään tästä, että euromääräisiin liiketoimiin liittyvät katteensiirrot toteuttavan infrastruktuurin pitäisi lähtökohtaisesti suorittaa ne ˮkeskuspankkirahallaˮ ja olla oikeudellisesti rekisteröitynyt euroalueelle siten, että olennaisia toimintoja koskeva vastuu sekä liikkeenjohdollinen ja operatiivinen hallinta ovat kokonaisuudessaan euroalueella.
13 Keskusvastapuolista valvontajärjestelmässä muistutetaan aluksi, että ˮeurojärjestelmässä on myös annettu keskusvastapuolten sijaintipaikkaa koskeva julistus, jossa korostetaan sen intressiä siihen, että euroa varten käytettävä keskeinen infrastruktuuri sijaitsisi euroalueellaˮ, ja että ˮsillä, että kyseistä julistusta sovelletaan OTC-johdannaisiin, eurojärjestelmä on korostanut paitsi ʼtarvetta vähintään yhteen eurooppalaiseen luottojohdannaisten keskusvastapuoleenʼ myös sitä, että ʼkun otetaan huomioon arvopaperikaupan selvitysjärjestelmien mahdollinen merkitys koko finanssijärjestelmän kannalta, kyseisen infrastruktuurin pitäisi sijaita euroalueellaʼˮ. EKP lisää, että ˮeuroalueen ulkopuolelle sijoittautuneen keskusvastapuolen euromääräisten liiketoimien absoluuttinen ja suhteellinen määrä antaa hyödyllistä tietoa siitä, millainen tosiasiallinen vaikutus kyseessä olevalla keskusvastapuolella voi olla euroalueen kannaltaˮ. Tämä koskee sellaisia euroalueen ulkopuolelle sijoittautuneita keskusvastapuolia, joiden päiväkohtainen nettomääräinen luottovastuu yhdessä euromääräisten tuotteiden pääkategorioista on keskimäärin yli 5 miljardia euroa. Lisäksi siinä täsmennetään, että ˮsijaintipolitiikkaa sovelletaan kaikkiin keskusvastapuoliin, joilla on hallussaan keskimäärin 5 prosentin osuus kaikkien keskusvastapuolten päiväkohtaisesta nettomääräisestä luottovastuusta yhdessä euromääräisten tuotteiden pääkategorioistaˮ. EKP päättelee tästä, että ˮkyseiset kynnykset ylittäviltä keskusvastapuolilta edellytetään, että ne on perustettu euroalueella siten, että olennaisia toimintoja koskeva liikkeenjohdollinen ja operatiivinen vastuu ja hallinta ovat kokonaisuudessaan euroalueellaˮ (valvontajärjestelmän 6 kohta).
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
14 Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 15.9.2011 toimittamallaan kannekirjelmällä.
15 Ranskan tasavalta toimitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 28.12.2012 asiakirjan, jolla se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen EKP:n vaatimuksia.
16 Espanjan kuningaskunta toimitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 17.1.2013 asiakirjan, jolla se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen EKP:n vaatimuksia.
17 Ruotsin kuningaskunta toimitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 7.2.2013 asiakirjan, jolla se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen Yhdistyneen kuningaskunnan vaatimuksia.
18 Italian tasavalta toimitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 28.3.2013 asiakirjan, jolla se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen EKP:n vaatimuksia.
19 Unionin yleisen tuomioistuimen seitsemännen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 30.5.2013 antamallaan määräyksellä yhtäältä Ranskan tasavallan, Espanjan kuningaskunnan ja Italian tasavallan väliintulijoiksi tukemaan EKP:n vaatimuksia ja toisaalta Ruotsin kuningaskunnan väliintulijaksi tukemaan Yhdistyneen kuningaskunnan vaatimuksia.
20 Italian kuningaskunta luopui 7.11.2013 väliintulostaan.
21 Kun unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari määrättiin neljänteen jaostoon, jonka käsiteltäväksi nyt käsiteltävä asia tämän vuoksi siirrettiin.
22 Unionin yleinen tuomioistuin (neljäs jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn.
23 Unionin yleinen tuomioistuin esitti 26.11.2013 työjärjestyksensä 64 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisina prosessinjohtotoimina Yhdistyneelle kuningaskunnalle ja EKP:lle kirjallisia kysymyksiä, joihin nämä vastasivat asetetuissa määräajoissa.
24 Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 9.7.2014 pidetyssä istunnossa.
25 Yhdistynyt kuningaskunta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa valvontajärjestelmän siltä osin kuin siinä määrätään eurojärjestelmään kuulumattomiin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin keskusvastapuoliin sovellettavasta sijaintipolitiikasta
– velvoittaa EKP:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
26 EKP vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa Yhdistyneen kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Tutkittavaksi ottaminen
27 EKP on työjärjestyksen 114 artiklan mukaista erillisellä asiakirjalla tehtävää oikeudenkäyntiväitettä muodollisesti esittämättä tehnyt Espanjan kuningaskunnan ja Ranskan tasavallan istunnossa tukemana olennaisilta osin kaksi oikeudenkäyntiväitettä, jotka koskevat valvontajärjestelmän kannekelpoisuutta ja Yhdistyneeltä kuningaskunnalta puuttuvaa asiavaltuutta.
28 Yhdistynyt kuningaskunta vaatii Ruotsin kuningaskunnan istunnossa tukemana, että kanne otetaan tutkittavaksi.
Valvontajärjestelmän kannekelpoisuutta koskeva oikeudenkäyntiväite
29 EKP esittää sitä, ettei valvontajärjestelmä ole kannekelpoinen toimi, koskevan väitteensä tueksi olennaisilta osin ensimmäiseksi, ettei mainittu järjestelmä ole toimi, jolla on oikeusvaikutuksia, toiseksi, että sillä ainoastaan vahvistetaan aikaisempi sijaintipolitiikka, jota ei ole riitautettu, ja kolmanneksi, ettei järjestelmä kuuluu sitoviin toimiin, joita EKP voi antaa.
30 Heti aluksi on hylättävä merkityksettömänä valvontajärjestelmän muotoa koskeva EKP:n kolmas väite, joka on selkeässä ristiriidassa sen vakiintuneen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan kumoamiskanne voidaan nostaa kaikista toimielinten toimista niiden luonteesta tai muodosta riippumatta, jos niillä pyritään tuottamaan oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 31.3.1971, komissio v. neuvosto, 22/70, Kok., EU:C:1971:32, s. 263, 39 kohta ja tuomio 17.7.2008, Athinaïki Techniki v. komissio, C‑521/06 P, Kok., EU:C:2008:422, 43 ja 45 kohta). Kyseisellä oikeuskäytännöllä näet pyritään nimenomaan välttämään se, että toimen toteuttajan toimelle valitsema muoto tai nimitys voisi jättää sen laillisuusvalvonnan ulkopuolelle kumoamiskanteen yhteydessä, vaikka sillä tuotettaisiin todellisuudessa oikeusvaikutuksia.
31 Oikeuskäytännön perusteella on katsottava, että sen arvioimiseksi, voidaanko toimella tuottaa oikeusvaikutuksia ja voiko se olla SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kumoamiskanteen kohteena, on tutkittava toimen sanamuotoa ja asiayhteyttä, johon se kuuluu (ks. vastaavasti tuomio 20.3.1997, Ranska v. komissio, C‑57/95, Kok., EU:C:1997:164, 18 kohta ja tuomio 1.12.2005, Italia v. komissio, C‑301/03, Kok., EU:C:2005:727, 21–23 kohta), sen sisältöä (tuomio 9.10.1990, Ranska v. komissio, C‑366/88, Kok., EU:C:1990:348, 23 kohta; tuomio 26.1.2010 Internationaler Hilfsfonds v. komissio, C‑362/08 P, Kok., EU:C:2010:40, 52 kohta ja edellä 30 kohdassa mainittu tuomio Athinaïki Techniki v. komissio, EU:C:2008:422, 42 kohta; ks. myös vastaavasti ja analogisesti tuomio 13.11.1991, Ranska v. komissio, C‑303/90, Kok., EU:C:1991:424, 18–24 kohta ja tuomio 16.6.1993, Ranska v. komissio, C‑325/91, Kok., EU:C:1993:245, 20–23 kohta) sekä sen laatijan tarkoitusta (ks. vastaavasti edellä mainittu tuomio Internationaler Hilfsfonds v. komissio, EU:C:2010:40, 52 kohta ja edellä 30 kohdassa mainittu tuomio Athinaïki Techniki v. komissio, EU:C:2008:422, 42 kohta).
32 Ensinnäkin on korostettava riidanalaisen toimen sanamuodosta ja asiayhteydestä, että niiden tutkimisella voidaan arvioida toimesta niille, joita se koskee, perustellusti muodostuvaa vaikutelmaa (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 15.9.1998, Oleifici Italiani ja Fratelli Rubino v. komissio, T‑54/96, Kok., EU:T:1998:204, 49 kohta). Jos toimesta muodostuu sellainen vaikutelma, että sillä ainoastaan ehdotetaan tietynlaisen menettelytavan noudattamista edelleen ja se vaikuttaa näin ollen pelkältä SEUT 288 artiklassa – EKP:n tapauksessa SEUT 132 artiklan 1 kohdassa – tarkoitetulta suositukselta, olisi katsottava, ettei toimella ole sellaisia oikeusvaikutuksia, joita siitä nostetun kumoamiskanteen tutkittavaksi ottaminen edellyttää. Tällaisessa tutkimisessa voi sitä vastoin myös käydä ilmi, että ne, joita riidanalainen toimi koskee, saavat siitä sellaisen vaikutelman, että niiden on noudatettava sitä huolimatta toimen laatijan sille valitsemasta muodosta ja nimityksestä.
33 Niiden, joita riidanalainen toimi koskee, sen sanamuodosta ja asiayhteydestä saaman vaikutelman arvioimiseksi on ensimmäiseksi tutkittava, onko mainittu toimi julkaistu sen antajana olevan toimielimen muodostaman sisäpiirin ulkopuolella. Vaikka julkaisematta jättäminen ei vaikuta toimen luokitteluun (ks. vastaavasti tuomio 20.5.2010, Saksa v. komissio, T‑258/06, Kok., EU:T:2010:214, 30 ja 31 kohta), se merkitsee yleensä, että kyse on toimesta, jota ei lähtökohtaisesti voida riitauttaa kumoamiskanteella (ks. vastaavasti tuomio 6.4.2000, Espanja v. komissio, C‑443/97, Kok., EU:C:2000:190, 27–36 kohta).
34 Nyt käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että valvontajärjestelmä on julkaistu EKP:n muodostaman sisäpiirin ulkopuolella, koska se on julkaistu EKP:n internetsivustolla.
35 Toiseksi niiden, joita toimi koskee, näkökulmasta myös sen laatimistavalla on merkitystä sen tutkimisessa, ovatko siinä käytetyt ilmaisut velvoittavia (ks. vastaavasti edellä 31 kohdassa mainittu tuomio Ranska v. komissio, EU:C:1997:164, 18 kohta) vai käytetäänkö siinä kieltä, joka osoittaa toimen pelkästään ohjeelliseksi (ks. vastaavasti edellä 31 kohdassa mainittu tuomio Italia v. komissio, EU:C:2005:727, 21 ja 22 kohta).
36 Nyt käsiteltävässä asiassa on aluksi huomautettava, että valvontajärjestelmää luonnehditaan sen alkuosassa siten, että sillä ˮkuvataan eurojärjestelmän rooli valvonnan alallaˮ. Toisin kuin EKP väittää, tällaisen tarkoituksen korostaminen ei sulje pois sitä, että ne, joita toimi koskee, ymmärtäisivät sen sisällön velvoittavaksi. Siitä seuraa pikemminkin, ettei valvontajärjestelmä suinkaan ole vain nimenomaisesti ohjeellinen ehdotus vaan eurojärjestelmän roolin kuvaus, josta asianosaiset saattavat päätellä, että siinä toistetaan perussopimuksissa EKP:lle ja euroalueen jäsenvaltioiden kansallisille keskuspankeille tosiasiallisesti annetut toimivaltuudet.
37 Tämän jälkeen on todettava, että valvontajärjestelmän riidanalaisessa katkelmassa, joka koskee arvopaperiselvityksessä käytettävien keskusvastapuolen sijaintia, käytetään luonteeltaan velvoittavaa muotoilua:
ˮEuroalueen ulkopuolisen keskusvastapuolen euromääräisten liiketoimien laajuus sekä absoluuttinen ja suhteellinen arvo antavat tietoa vaikutuksesta, joka tällaisella keskusvastapuolella voi olla euroalueella. Eurojärjestelmässä sovelletaan keskusvastapuoliin maksujärjestelmiin sovellettavien kynnysten kaltaisia kynnyksiä, joiden perustella määräytyy se, sovelletaanko keskusvastapuoliin sijaintipolitiikkaa. Kun otetaan huomioon keskusvastapuolten toiminnan erityinen luonne, 5 miljardin euron kynnysarvoa sovelletaan euroalueen ulkopuolelle sijoittautuneisiin keskusvastapuoliin, joiden päiväkohtainen nettomääräinen luottovastuu yhdessä euromääräisten tuotteiden pääkategorioista on keskimäärin yli 5 miljardia euroa. – – Sijaintipolitiikkaa sovelletaan kaikkiin keskusvastapuoliin, joilla on hallussaan keskimäärin 5 prosentin osuus kaikkien keskusvastapuolten päiväkohtaisesta nettomääräisestä luottovastuusta yhdessä euromääräisten tuotteiden pääkategorioista.
Tästä syytä kyseisen kynnyksen ylittäviltä keskusvastapuolilta edellytettäisiin, että ne on perustettu euroalueella siten, että olennaisia toimintoja koskeva vastuu sekä liikkeenjohdollinen ja operatiivinen hallinta on kokonaisuudessaan euroalueella.ˮ
38 Edellä toistettuun katkelmaan sisältyy alaviite, jossa korostetaan, että keskimääräisen riskin kokonaismäärä ˮvoidaan arvioida esimerkiksi johdannaiskauppoja selvittävien keskusvastapuolten tapauksessa niiden avointen positioiden perusteella, kun taas käteis- ja takaisinostoliiketoimiin osallistuvien keskusvastapuolten osalta sovelletaan keskusvastapuolen limiittiluotonannon perusteena olevia avoimia positioitaˮ.
39 On huomautettava, että kyseinen katkelma on erityisen täsmällinen, millä edesautetaan sen soveltamista. Sen lisäksi, että siinä asetetaan toiminnan kynnysarvot, joiden täytyttyä keskusvastapuolen olisi sijaittava euroalueella, siinä täsmennetään tavalla, jota ei voi ymmärtää väärin, noudatettava lähestymistapa, joka määräytyy keskusvastapuolen selvittämien arvopapereiden lajin perusteella.
40 Kolmanneksi on todettava, että riidanalaisen toimen sanamuodosta ja asiayhteydestä muodostuva vaikutelma saattaa vaihdella sen mukaan, millaisiin toimijoihin mainittu toimi kohdistuu.
41 EKP:n mukaan valvontajärjestelmällä ei ˮmääritetä toimielimiä, jäsenvaltioita[, kansallisia keskuspankkeja] tai keskusvastapuolia velvoittavaa toimintatapaaˮ vaan se on pikemminkin suurelle yleisölle tarkoitettu pelkästään tiedottava asiakirja.
42 On totta, ettei valvontajärjestelmällä velvoiteta euroalueen ulkopuolelle sijoittautuneita keskusvastapuolia lopettamaan toimintaansa tai siirtymään mainitulle alueelle. On kuitenkin todettava, ettei EKP:n argumentoinnissa oteta huomioon sitä, miten valvontajärjestelmän mieltävät euroalueen jäsenvaltioiden sääntelyviranomaiset, jotka saattavat toimivaltansa käyttämisen yhteydessä aiheuttaa haittaa mainitun alueen ulkopuolelle sijoittautuneiden keskusvastapuolten selvityspalvelujen tarjonnalle.
43 Tässä yhteydessä on muistutettava, että keskusvastapuolten rooli arvopaperikauppojen käsittelyketjussa edellyttää vuorovaikutusta muun, mahdollisesti sääntelyviranomaisten valvonnassa olevan finanssi-infrastruktuurin kanssa, ja sääntelyviranomaiset saattavat estää tällaisen infrastruktuurin yhteydet sellaiseen keskusvastapuoleen, joka ei täytä valvontajärjestelmässä vahvistettuja vaatimuksia, tai rajoittaa niitä.
44 On nimittäin riidatonta, että keskusvastapuolen tehtävänä on mahdollistaa arvopaperikauppojen monenkeskinen selvittäminen tulemalla ostajan sijaan myyjän vastapuoleksi ja myyjän sijaan ostajan vastapuoleksi. Kuten EKP itse korostaa valvontajärjestelmässä, keskusvastapuolten selvitystehtävä käsittää samanaikaisesti liiketoimen kohteena olevat arvopaperit ja liiketoimien maksuvälineenä käytettävät varat. Tästä seuraa, että keskusvastapuolen toiminta edellyttää pääsyä maksuvälineiden siirtämisen mahdollistavaan maksujärjestelmään, olipa sen ylläpitäjänä keskuspankki tai yksityinen taho, ja toisaalta arvopapereiden katteensiirto- ja jakelujärjestelmään, joka mahdollistaa arvopaperin omistusoikeuden siirtämisen ja niiden säilyttämisen.
45 Tästä seuraa, että siinä tapauksessa, että maksu- sekä katteensiirto- ja jakelujärjestelmiä valvovat viranomaiset katsoisivat, että niiden on edellytettävä, että kyseiset järjestelmät täyttävät valvontajärjestelmässä vahvistetun sijaintivaatimuksen, sellaiselta keskusvastapuolelta, joka ei täytä valvontajärjestelmässä asetettuja vaatimuksia, voitaisiin viedä mahdollisuus yhteistyöhön muiden arvopaperikauppojen käsittelyketjun toimijoiden kanssa.
46 Lisäksi on niin, että keskusvastapuolten palvelujen käyttäjät, joista pääosan muodostavat säännellyt markkinat ja pörssin ulkopuolisen kaupan osalta sijoituspalveluyritykset ja omaa kauppapaikkaa ylläpitävät finanssilaitokset, ovat myös sääntelyviranomaisten valvonnassa, ja nämä saattavat estää tällaisen infrastruktuurin yhteydet sellaiseen keskusvastapuoleen, joka ei täytä valvontajärjestelmässä vahvistettuja vaatimuksia, tai rajoittaa niitä. Tässä yhteydessä on täsmennettävä, että vaikka rahoitusvälineiden markkinoista sekä neuvoston direktiivien 85/611/ETY ja 93/6/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/12/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivin 93/22/ETY kumoamisesta 21.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/39/EY (EUVL L 145, s. 1) 35 artiklan 1 kohdassa ja 46 artiklan 1 kohdassa säädetään yhtäältä sijoituspalveluyritysten ja omaa kauppapaikkaa ylläpitävien markkinatoimijoiden sekä toisaalta säänneltyjen markkinoiden osalta vapaata oikeutta käyttää toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen keskusvastapuolten palveluja koskevasta periaatteesta, saman direktiivin 35 artiklan 2 kohdassa ja 46 artiklan 2 kohdassa annetaan jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuus kieltää tietyn keskusvastapuolen käyttäminen, jos tällainen kielto on tarpeen kauppapaikan tai säänneltyjen markkinoiden moitteettoman toiminnan ylläpitämiseksi.
47 Sen arvioimiseksi, miten sääntelyviranomaiset saattavat perustellusti mieltää valvontajärjestelmän, on huomautettava, että EKP perustaa vaatimuksensa siitä, että eurojärjestelmällä on oltava toimivalta valvoa ja tarvittaessa säännellä arvopaperikaupan selvitysjärjestelmiä, joihin keskusvastapuolet kuuluvat, useisiin oikeusperustoihin. Tässä yhteydessä viitataan SEUT 127 artiklan 1 kohtaan, jossa määrätään eurojärjestelmän päätavoitteesta, joka on hintavakauden ylläpitäminen. EKP väittää olennaisilta osin, että se, ettei keskusvastapuoli vastaa vaatimuksia, voi merkitä järjestelmäriskiä koko finanssijärjestelmälle ja näin vaikuttaa kyseisen tavoitteen saavuttamiseen. Se mainitsee myös SEUT 127 artiklan 2 kohdan, jossa luetellaan eurojärjestelmän olennaisten tehtävien joukossa maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistäminen. EKP tuo tässä yhteydessä esiin erityisen läheiset siteet yhtäältä maksujärjestelmien ja toisaalta arvopaperikaupan selvitys- ja toimitusjärjestelmien välillä siltä osin kuin niihin liittyy arvopapereiden maksamiseen käytettävien varojen siirtäminen. Se päättelee tästä olennaisilta osin, että arvopaperikaupan selvitysjärjestelmän häiriö voi epäsuorasti uhata maksujärjestelmien moitteetonta toimintaa. Se väittää myös, että SEUT 127 artiklan 2 kohtaan sisältyvää viittausta maksujärjestelmiin on tulkittava siten, että se käsittää myös arvopaperikaupan selvitys- ja toimitusjärjestelmät, kun otetaan huomioon kyseisten järjestelmien EU-sopimuksen laatimisen jälkeen saavuttama merkitys. Se viittaa tällaisen SEUT 127 artiklan 2 kohdan tulkinnan tueksi myös siihen, että sille annetaan perussääntöjen 22 artiklassa asetuksenantovalta myös ˮselvitys- ja toimitusjärjestelmienˮ eikä vain maksujärjestelmien tehokkuuden ja vakauden varmistamiseksi.
48 Arvioimatta nyt käsiteltävää kannetta sisällöllisesti on korostettava, etteivät tällaiset väitteet ole niin selvästi perusteettomia, että voitaisiin heti sulkea pois se mahdollisuus, että euroalueen jäsenvaltioiden sääntelyviranomaiset katsoisivat, että eurojärjestelmällä on toimivalta määrätä arvopapereiden toimitus- ja selvitysjärjestelmien toiminnasta ja että niiden on näin ollen valvottava valvontajärjestelmään kuuluvan sijaintivaatimuksen noudattamista.
49 Niinpä on todettava, että valvontajärjestelmää on sen sanamuodon ja asiayhteyden tutkimisen seurauksena pidettävä euroalueen jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten näkökulmasta toimena, josta voidaan nostaa kumoamiskanne SEUT 263 artiklan perusteella.
50 Toiseksi on todettava, että sama päätelmä on tehtävä valvontajärjestelmän sisällön arvioinnista, koska sellaisten keskusvastapuolten, joiden toiminta ylittää siinä mainitut kynnykset, sijaintia euroalueella koskeva vaatimus vastaa uuden säännön sisällyttämistä oikeusjärjestykseen, sillä tällainen vaatimus ei esiinny missään aikaisemmassa oikeusnormissa.
51 Kolmanneksi on arvioitava EKP:n tarkoitusta silloin, kun se laati valvontajärjestelmän, sen arvioimiseksi, oliko sillä tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että kannekelpoisia toimia ovat pääsääntöisesti toimenpiteet, joissa lopullisesti vahvistetaan niiden laatijan kanta hallinnollisen menettelyn päätteeksi ja joilla pyritään aikaansaamaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka ovat omiaan vaikuttamaan kantajan etuihin; sen sijaan menettelyn kuluessa tehdyt toimenpiteet, joilla valmistellaan lopullista päätöstä ja joilla ei ole tällaisia vaikutuksia, ja sellaisen aikaisemman toimen, jota ei ole riitautettu määräajassa, pelkästään vahvistava toimi eivät ole kannekelpoisia (ks. vastaavasti edellä 31 kohdassa mainittu tuomio Internationaler Hilfsfonds v. komissio, EU:C:2010:40, 52 kohta ja edellä 30 kohdassa mainittu tuomio Athinaïki Techniki v. komissio, EU:C:2008:422, 42 kohta).
52 Niinpä on tarkastettava, oliko valvontajärjestelmän antamisella muun muassa sen sanamuodon ja sisällön perusteella tarkoitus vahvistaa EKP:n lopullinen kanta vai liittyikö se myöhemmän toimen, jolla yksin oli tarkoitus tuottaa oikeusvaikutuksia, valmisteluun.
53 Tässä yhteydessä on mainittava, kuten edellä 38 kohdassa on todettu, että valvontajärjestelmään kuuluva sijaintipolitiikka on ilmaistu erityisen täsmällisellä tavalla, mikä helpottaa sen soveltamista. Näin ollen valvontajärjestelmässä ei suinkaan esitetä pelkkää hypoteettista mainintaa vaan pyritään tosiasiallisesti edellyttämään, että keskusvastapuolet, joiden toiminta ylittää siinä vahvistetut kynnykset, noudattavat sijaintivaatimusta, ja sitä on pidettävä EKP:n lopullisena kantana, koska valvontajärjestelmän tekstistä ei ole löydettävissä toisensuuntaisia viitteitä.
54 Kaiken edellä esitetyn perusteella valvontajärjestelmän sanamuodosta, asiayhteydestä, sisällöstä ja sen laatijan tarkoituksesta on pääteltävä, että sillä tuotetaan oikeusvaikutuksia ja että se voi näin ollen olla SEUT 263 artiklan mukaisen kumoamiskanteen kohteena.
55 Päätelmää eivät horjuta EKP:n väitteet, jotka koskevat valvontajärjestelmän pelkästään vahvistavaa luonnetta ja sellaisten myöhempien toimien olemassaoloa, joissa viitataan siihen.
56 Ensinnäkin EKP katsoo, että valvontajärjestelmässä ainoastaan vahvistetaan aikaisempi sijaintipolitiikka, jota ei ole riitautettu. EKP muistuttaa korostaneensa vuonna 2001 antamassaan periaatteellisessa lausumassa, josta annettiin 27.9.2001 päivätty lehdistötiedote, että ˮluonnollisina maantieteellisinä puitteina euromääräisten arvopaperien ja johdannaisten markkinainfrastruktuurille (mukaan lukien keskusvastapuolten selvitystoiminta) ʼsisämarkkinoillaʼ on euroalueˮ ja että ˮkun otetaan huomioon arvopaperien selvitys- sekä katteensiirto- ja jakelujärjestelmien merkitys koko järjestelmälle, kyseisen infrastruktuurin olisi sijaittava euroalueellaˮ. Se lisää, että keskusvastapuolia koskevassa, joulukuussa 2008 annetussa periaatteellisessa julistuksessa mainittiin, että ˮneuvosto on vahvistanut, että luottojohdannaisia varten tarvitaan ainakin yksi eurooppalainen keskusvastapuoliˮ ja että ˮkun otetaan huomioon arvopaperien selvitys- sekä katteensiirto- ja jakelujärjestelmien mahdollinen järjestelmänlaajuinen merkitys, kyseisen infrastruktuurin on sijaittava euroalueellaˮ.
57 EKP muistuttaa myös julkaisseensa helmikuussa 2009 Eurosystem-valvontajärjestelmän, jossa täsmennettiin yhtäältä, että ˮeuromääräisiä liiketoimia toteuttavan infrastruktuurin pitäisi toteuttaa katteensiirrot ʼkeskuspankkirahallaʼ ja olla oikeudellisesti rekisteröitynyt euroalueelle yhtiöiksi, jotka kantavat euromääräisiä liiketoimia koskevan operatiivisen vastuun kokonaisuudessaanˮ, ja toisaalta, että ˮeurojärjestelmä on myös antanut keskusvastapuolten sijaintia koskevan julistuksen, jossa korostetaan eurojärjestelmän intressiä siihen, että euron yhteydessä käytettävä ydininfrastruktuuri sijaitsisi euroalueellaˮ.
58 Niinpä EKP esittää, että sen keskusvastapuolia koskeva sijaintipolitiikka edelsi jo nyt käsiteltävällä kanteella riitautettua valvontajärjestelmää. Se päättelee tästä, että valvontajärjestelmä on luonteeltaan vahvistava ja että se ei tästä syystä voi olla kumoamiskanteen kohteena.
59 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kumoamiskannetta päätöksestä, jolla pelkästään vahvistetaan aikaisempi päätös, jota ei ole riitautettu määräajassa, ei voida ottaa tutkittavaksi (määräys 21.11.1990, Infortec v. komissio, C‑12/90, Kok., EU:C:1990:415, 10 kohta ja tuomio 11.1.1996, Zunis Holding ym. v. komissio, C‑480/93 P, Kok., EU:C:1996:1, 14 kohta). Kyseisellä oikeuskäytännöllä pyritään välttämään se, että kantaja voisi välillisesti kyseenalaistaa sellaisen päätöksen laillisuuden, jota se ei ole riitauttanut määräajassa ja joka on näin ollen saanut lainvoiman.
60 Kyseisen oikeuskäytännön mukaan on kuitenkin niin, että päätöksellä pelkästään vahvistetaan aikaisempi päätös, jos siihen ei sisälly aikaisempaan päätökseen nähden mitään uutta ja jos sitä ei ole edeltänyt kyseisen aikaisemman toimen adressaatin tilanteen uudelleentutkinta (tuomio 26.10.2000, Ripa di Meana ym. v. parlamentti, T‑83/99–T‑85/99, Kok., EU:T:2000:244, 33 kohta; ks. määräys 7.12.2004, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, C‑521/03 P, EU:C:2004:778, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
61 Samalla tavoin unionin tuomioistuin on muistuttanut aikaisemman asetuksen muuttamisesta annetusta asetuksesta nostetun kumoamiskanteen yhteydessä, että SEUT 263 artiklan viimeisestä kohdasta, jonka mukaan kumoamiskanne on pantava vireille kahden kuukauden kuluessa joko riidanalaisen toimen julkaisemisesta tai siitä, kun se on annettu kantajalle tiedoksi, taikka jollei toimea ole julkaistu tai annettu tiedoksi, kahden kuukauden kuluessa siitä, kun kantaja on saanut siitä tiedon, ilmenee, että toimesta, jota ei ole riitautettu tuossa määräajassa, tulee lainvoimainen ja että tämä lainvoimaisuus ei koske yksinomaan itse toimenpidettä vaan myös jokaista myöhempää, selvästi vahvistavanluonteista toimenpidettä. Tämä ratkaisu, joka on perusteltu välttämättömän oikeusvarmuuden vuoksi, pätee niin yksittäistapausta koskeviin kuin asetuksen kaltaisiin normatiivisiin toimenpiteisiin. Unionin tuomioistuin on kuitenkin muistuttanut, että kun asetuksen jotakin säännöstä muutetaan, kanteen nostaminen on sitä vastoin uudelleen mahdollista ja se voidaan nostaa paitsi tuosta säännöksestä myös kaikista niistä säännöksistä, jotka, vaikka niitä ei olisikaan muutettu, muodostavat sen kanssa kokonaisuuden (tuomio 18.10.2007, komissio v. parlamentti ja neuvosto, C‑299/05, Kok., EU:C:2007:608, 28–30 kohta).
62 Niinpä se, että EKP on saattanut aikaisemmissa toimissaan ilmaista sijaintipolitiikan periaatteen, jota voitiin soveltaa keskusvastapuoliin, ei tarkoita, että valvontajärjestelmää olisi pidettävä vahvistusluonteisena toimena, koska kyseessä oleva sijaintipolitiikka esiintyy siinä muutetussa muodossa.
63 On näet todettava, että nyt käsiteltävällä kanteella riitautettu valvontajärjestelmä eroaa keskusvastapuolten sijaintia koskevan kysymyksen osalta edeltävistä toimista selvästi.
64 On totta, että EKP:n aiemmista toimista voidaan löytää ilmaisuja, joissa toivotaan, että euroalueen kannalta keskeinen infrastruktuuri sijaitsisi mainitulla alueella. EKP:n 2009 julkaisemassa valvontajärjestelmän versiossa muistutetaan, että ˮeurojärjestelmä on myös antanut keskusvastapuolten sijaintia koskevan julistuksen, jossa korostetaan eurojärjestelmän intressiä siihen, että euron yhteydessä käytettävä ydininfrastruktuuri sijaitsisi euroalueellaˮ, ja että ˮsillä, että kyseistä julistusta sovelletaan OTC-johdannaisiin, eurojärjestelmä on paitsi korostanut tarvetta vähintään yhteen eurooppalaiseen luottojohdannaisten keskusvastapuoleen myös korostanut, että kun otetaan huomioon arvopaperikaupan selvitysjärjestelmien mahdollinen järjestelmänlaajuinen merkitys, kyseisen infrastruktuurin pitäisi sijaita euroalueellaˮ (vuonna 2009 julkaistun valvontajärjestelmän sivu 9).
65 On kuitenkin korostettava, että riitautettu valvontajärjestelmän versio eroaa selvästi sitä edeltäneistä versioista siltä osin kuin siinä vahvistetaan tarkat kynnykset, joiden ylittymisen jälkeen kyseistä, sijaintia euroalueella koskevaa vaatimusta sovelletaan, mikä edesauttaa sen soveltamista. Jo pelkästään tämän lisäkappaleen vuoksi valvontajärjestelmää ei voida pitää EKP:n väittämällä tavalla vahvistusluonteisena.
66 Toiseksi EKP:n väitteiden voidaan ymmärtää tukevan sitä, että koska muissa säädöstoimissa viitataan EKP:n sijaintipolitiikkaan, sellaisena kuin se kuvataan valvontajärjestelmässä, niillä yksin voi olla kannekelpoisuuden mahdollistavia oikeusvaikutuksia.
67 Tällaisia väitteitä ei voida kuitenkaan hyväksyä, koska ne perustuvat yhtäältä valmistelevan toimen ja lopullisen päätöksen sekä toisaalta soveltamisalaltaan yleisen toimen ja sen soveltamistoimien välillä mahdollisesti olevien suhteiden sekoittamiseen. Vaikka Euroopan laajuisesta automatisoidusta reaaliaikaisesta bruttomaksujärjestelmästä (TARGET2) 26.4.2007 annettuja EKP:n suuntaviivoja (EKP/2007/2) (EUVL L 237, s. 1) ja Target2-ECB-osajärjestelmän säännöistä 24.7.2007 tehtyä EKP:n päätöstä (EKP/2007/7) (EUVL L 237, s. 71), joihin asianosaiset ovat viitanneet kirjallisissa lausumissaan, on muutettu siten, että niihin on voitu sisällyttää viittaus valvontajärjestelmässä ilmaistuun sijaintipolitiikkaan, tällä ei voida osoittaa todeksi väitettä siitä, ettei valvontajärjestelmä ole luonteeltaan lopullinen. Se osoittaa ainoastaan, että valvontajärjestelmässä vahvistettu vaatimus on pantu täytäntöön sillä erityisalalla, johon kyseessä olevat kaksi tointa liittyvät.
68 Valvontajärjestelmän luonnetta koskeva ensimmäinen oikeudenkäyntiväite on kaiken edellä esitetyn perusteella hylättävä.
Yhdistyneeltä kuningaskunnalta puuttuvaa asiavaltuutta koskeva oikeudenkäyntiväite
69 EKP väittää, että siinäkin tapauksessa, että valvontajärjestelmää olisi pidettävä sitovana toimena, Yhdistyneellä kuningaskunnalla ei ole asiavaltuutta nostaa kannetta siitä, koska se ei ole mukana tietyissä talous- ja rahaliiton osissa. Se viittaa tässä yhteydessä siihen, että eräistä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneeseen kuningaskuntaan liittyvistä määräyksistä laaditussa EUT-sopimuksen pöytäkirjassa nro 15 suljetaan pois tiettyjen EUT-sopimuksen määräysten, joihin kuuluu SEUT 127 artiklan 1–5 kohta, ja perussääntöjen soveltaminen siihen.
70 Yhdistynyt kuningaskunta esittää, ettei EUT-sopimuksen pöytäkirja nro 15 ole esteenä unionin oikeuden vastaisten EKP:n toimien tai laiminlyöntien riitauttamiselle.
71 SEUT 263 artiklan ensimmäisestä ja toisesta kohdasta sekä perussääntöjen 35 artiklan 35.1 kohdasta seuraa, että jäsenvaltiolla on oikeus nostaa kanne EKP:n toimista.
72 Lisäksi on todettava, että vaikka EUT-sopimuksen pöytäkirjassa nro 15 olevasta 7 artiklasta ilmenee, ettei tiettyjä perussääntöjen artikloja sovelleta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, perussääntöjen 35 artikla ei kuulu kyseiseen luetteloon.
73 Tästä on pääteltävä, että Yhdistyneellä kuningaskunnalla on jäsenvaltiona asiavaltuus kanteiden nostamiseen EKP:n toimista SEUT 263 artiklan toisen kohdan nojalla eikä siihen sovelleta tässä yhteydessä SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaisia vaatimuksia.
74 Päätelmää ei horjuta se, että EUT-sopimuksen pöytäkirjassa nro 15 olevassa 4 ja 7 artiklassa suljetaan pois SEUT 127 artiklan 1–5 kohdan ja perussääntöjen 3 ja 22 kohdan soveltaminen Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Se, toimiko EKP valvontajärjestelmän laatimisen yhteydessä sille kyseisillä määräyksillä ja säännöksillä annetun toimivallan puitteissa vai päinvastoin sen ylittäen, kuuluu kanteen aineellisen sisällön eikä sen tutkittavaksi ottamisen arviointiin.
75 Näin ollen on niin, että vaikka tiettyjä EUT-sopimuksen määräyksiä ja perussääntöjen säännöksiä ei EUT-sopimuksen pöytäkirjan nro 15 perusteella sovelleta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, sillä on oikeus nostaa kanne, jotta unionin tuomioistuimet tutkisivat, onko EKP ylittänyt toimivaltansa.
76 Niinpä EKP:n esittämä toinen oikeudenkäyntiväite on hylättävä ja nyt käsiteltävä kanne otettava tutkittavaksi.
Asiakysymys
77 Yhdistynyt kuningaskunta vetoaa viiteen kanneperusteeseen.
78 Ensimmäisellä kanneperusteella se väittää, ettei EKP:lla ollut toimivaltaa asettaa keskusvastapuolia koskevaa sijaintivaatimusta. Toisella kanneperusteella se väittää, että EKP:n sijaintipolitiikka on sijoittautumisvapautta, palvelujen tarjoamisen vapautta ja pääomien liikkumisen vapautta koskevien EUT-sopimuksen määräysten vastainen. Kolmas kanneperuste koskee väitettyä SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan, luettuna yhdessä SEU 13 artiklan 2 kohdan kanssa, virheellistä soveltamista. Neljännellä kanneperusteella Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että EKP:n sijaintipolitiikalla loukataan SEUT 18 artiklan mukaista syrjintäkiellon periaatetta. Viidennellä kanneperusteella se väittää, ettei valvontajärjestelmän syrjivyyttä voida oikeuttaa millään suhteellisuusperiaatteen kanssa sopusoinnussa olevalla perusteella.
79 Yhdistynyt kuningaskunta esittää ensimmäisellä kanneperusteella Ruotsin kuningaskunnan istunnossa tukemana, ettei EKP:llä ole toimivaltaa keskusvastapuolia koskevaan valvontaan ja niitä koskevien määräysten antamiseen.
80 EKP katsoo Espanjan kuningaskunnan ja Ranskan tasavallan istunnossa tukemana, että sillä on toimivalta laatia valvontajärjestelmä siinäkin tapauksessa, että kyseistä järjestelmää pidettäisiin luonteeltaan sitovana toimena.
81 Se esittää ensimmäiseksi, että valvontajärjestelmä kuuluu sille SEUT 127 artiklan 1 kohdassa asetetun hintavakauden ylläpitämistä ja unionin yleisen talouspolitiikan tukemista koskevan tavoitteen piiriin. Tarkemmin sanottuna se liittyy EKP:lle SEUT 127 artiklan 2 kohdassa annettuun perustavanlaatuiseen tehtävään edistää maksujärjestelmien moitteetonta toimintaa. Se muistuttaa korostaneensa vuodesta 2001 lähtien vaikutuksia, joita keskusvastapuolilla voi olla maksujärjestelmien toimivuuden kannalta. Se päättelee tästä, että koska valvontajärjestelmään kuuluva keskusvastapuolia koskeva sijaintipolitiikka on yhteydessä maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistämiseen, se saattoi laatia valvontajärjestelmän ilman neuvoston antamaa valtuutusta.
82 EKP korostaa vastauskirjelmässään, että OTC-johdannaisista, keskusvastapuolista ja kauppatietorekistereistä 4.7.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 (EUVL L 201, s. 1) johdanto-osan 11 perustelukappaleessa tunnustetaan, että EKPJ:n jäsenet toteuttavat maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistämistä koskevan tavoitteen mukaisesti yleisvalvontaa varmistamalla, että määritys- ja maksujärjestelmät, muun muassa keskusvastapuolet, toimivat tehokkaasti ja vakaasti.
83 Toiseksi EKP vastustaa Yhdistyneen kuningaskunnan esittämää ajatusta siitä, että se olisi pitänyt antaa sitova toimi, jotta se olisi voinut määrätä kyseessä olevalla alalla noudatettavasta politiikasta. Se väittää olennaisilta osin, että sillä on oikeus antaa julistus ilmaistakseen sellaisia keskusvastapuolia, jotka käsittelevät liiketoimia, joissa käytetään euromääräisiä varoja, koskevan sijaintipolitiikkansa siinäkin tapauksessa, että neuvoston olisi pitänyt antaa sille erityinen toimivalta SEUT 127 artiklan 6 kohdan mukaisesti.
84 Aluksi on huomautettava, että kyse on EKP:n toimivallasta asettaa eurojärjestelmän nimissä sellaisiin keskusvastapuoliin, jotka tarjoavat euromääräisen arvopaperikaupan selvityspalveluja siten, että tietyt kynnykset ylittyvät, sovellettava sijaintivaatimus. On todettava, että tällaisen vaatimuksen käyttöön ottaminen menee pidemmälle kuin pelkkä arvopaperikaupan selvitysjärjestelmiin liittyvän infrastruktuurin valvonta mutta liittyy sen toiminnan sääntelyyn.
85 Niinpä on tarkastettava, onko EKP:llä toimivalta säännellä arvopaperikauppojen selvittämiseen käytettävän infrastruktuurin, kuten keskusvastapuolten, toimintaa.
86 EKP perustaa kirjallisissa lausumissaan tällaisen toimivallan SEUT 127 artiklan 1 kohtaan ja SEUT 127 artiklan 2 kohdan neljänteen luetelmakohtaan. Valvontajärjestelmässä viitataan myös perussääntöjen 22 artiklaan.
87 SEUT 127 artiklan 1 kohdan mukaan EKPJ:n ensisijaisena tavoitteena on pitää yllä hintatason vakautta. SEUT 127 artiklan 2 kohdan neljännen luetelmakohdan mukaan ˮEKPJ:n perustehtäviä ovat: – – maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistäminenˮ. Tästä tehtävästä muistutetaan perussääntöjen 3 artiklassa olevassa 3.1 kohdassa.
88 Perussääntöjen 22 artiklassa, jonka otsikko on ˮSelvitys- ja maksujärjestelmätˮ, säädetään, että ˮEKP ja kansalliset keskuspankit voivat tarjota järjestelyjä ja EKP voi antaa asetuksia selvitys- ja maksujärjestelmien tehokkuuden ja vakauden varmistamiseksi unionissa ja kolmansien maiden kanssaˮ.
89 On todettava, että kyseisillä eri oikeusperustoilla on toisiaan täydentävä suhde. Toimivalta antaa asetuksia perussääntöjen 22 artiklan nojalla on yksi EKP:n käytössä olevista keinoista suorittaa eurojärjestelmälle SEUT 127 artiklan 2 kohdassa annettu tehtävä eli edistää maksujärjestelmien moitteetonta toimintaa. Kyseinen tehtävä puolestaan palvelee SEUT 127 artiklan 1 kohdassa ilmaistun päätavoitteen saavuttamista.
90 Tästä seuraa välttämättä, että perussääntöjen 22 artiklan ilmaisu ˮselvitysjärjestelmätˮ on luettava yhdessä ˮmaksujärjestelmienˮ, joihin samassa artiklassa viitataan ja joiden moitteettoman toiminnan edistäminen on yksi eurojärjestelmän tehtävistä, kanssa.
91 Niinpä on tarkastettava, voidaanko katsoa, että eurojärjestelmälle annettu maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistämistä koskeva tehtävä, jota varten EKP:llä on toimivalta antaa asetuksia, sisältää arvopaperiselvitysjärjestelmät ja näin ollen keskusvastapuolten toiminnan silloin, kun ne osallistuvat tällaiseen selvittämiseen.
92 Tässä yhteydessä on muistutettava, kuten edellä 44 kohdassa on korostettu, että keskusvastapuoli tulee ostajan sijaan myyjän vastapuoleksi ja myyjän sijaan ostajan vastapuoleksi. Tästä seuraa, että sen selvitystoiminta liittyy paitsi kyseessä olevien arvopapereiden hankkimiseen käytettäviin varoihin myös liiketoimien kohteena oleviin arvopapereihin. EKP itse korostaa valvontajärjestelmässä juuri tätä, kun se viittaa keskusvastapuolen toiminnan osa-alueisiin ˮvaratˮ (cash leg) ja ˮarvopaperitˮ (securities leg).
93 Näin ollen on ensimmäiseksi tulkittava SEUT 127 artiklan 2 kohdan neljännessä luetelmakohdassa käytettyä ilmaisua ˮmaksujärjestelmätˮ ja perussääntöjen 22 artiklassa käytettyä ilmaisua ˮselvitys- ja maksujärjestelmätˮ sen arvioimiseksi, voivatko ne käsittää arvopaperikauppojen selvitystoiminnan.
94 Yhtäältä voidaan huomata, että lainsäätäjä on määritellyt ilmaisun ˮmaksujärjestelmäˮ maksupalveluista sisämarkkinoilla, direktiivien 97/7/EY, 2002/65/EY, 2005/60/EY ja 2006/48/EY muuttamisesta ja direktiivin 97/5/EY kumoamisesta 13.11.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/64/EY (EUVL L 319, s. 1) 4 artiklan 6 kohdassa siten, että sillä tarkoitetaan ˮvarojensiirtojärjestelmää, jossa on viralliset ja vakioidut järjestelyt ja yhteiset säännöt maksutapahtumien käsittelylle, selvitykselle ja/tai katteensiirrolleˮ.
95 On korostettava lisäksi, että vaikka direktiivin 2007/64/EY 3 artiklan h alakohdassa suljetaan kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle ˮmaksutapahtumat, jotka toteutetaan maksujärjestelmässä tai arvopaperien selvitysjärjestelmässä selvitysosapuolten, keskuksena toimivan vastapuolen, selvitysyhteisön ja/tai keskuspankkien ja muiden järjestelmään osallistujien ja maksupalveluntarjoajien välillä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 28 artiklan soveltamistaˮ, saman direktiivin 4 artiklan 6 kohdan mukaisella maksujärjestelmän määritelmällä on kuitenkin merkitystä silloinkin, kun sitä käyttää keskusvastapuolen kaltainen finanssi-infrastruktuuri, kuten osoittaa viittaus mainitun direktiivin 28 artiklaan, joka koskee ˮpääsyä maksujärjestelmiinˮ.
96 Toisaalta on mainittava myös, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on tulkittu käsitettä ˮmaksutˮ SEUT 63 artiklan 2 kohdan asiayhteydessä siten, että sillä tarkoitetaan varojensiirtoa, jolla varmistetaan vastike liiketoimesta (ks. vastaavasti tuomio 31.1.1984, Luisi ja Carbone, 286/82 ja 26/83, Kok., EU:C:1984:35, 20 kohta; tuomio 14.7.1988, Lambert, 308/86, Kok., EU:C:1988:405, 10 kohta ja tuomio 14.12.1995, Sanz de Lera ym., C‑163/94, C‑165/94 ja C‑250/94, Kok., EU:C:1995:451, 17 kohta).
97 Edellä esitetystä seuraa, että SEUT 127 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ˮmaksujärjestelmäˮ kuuluu varainsiirron alaan. Vaikka tämä käsite voidaan näin ollen sisällyttää selvitystoimenpiteiden osa-alueeseen ˮvaratˮ, sama ei koske keskusvastapuolen selvitystoimenpiteiden osa-aluetta ˮarvopaperitˮ, sillä vaikka tällaisten arvopapereiden voidaan katsoa olevan varainsiirtoon aiheen antavan liiketoimen kohteena, ne eivät kuitenkaan ole itse maksuja.
98 Vastaavanlainen päätelmä on tehtävä myös perussääntöjen 22 artiklassa käytetystä ilmaisusta ˮselvitys- ja maksujärjestelmätˮ.
99 Kyseistä ilmaisua on edellä 88 kohdassa esitetyistä syistä tulkittava eurojärjestelmälle SEUT 127 artiklan 2 kohdan neljännessä alakohdassa annetun ˮmaksujärjestelmien moitteettoman toiminnanˮ edistämistä koskevan tehtävän valossa. Siitä seuraa välttämättä, että perussääntöjen 22 artiklassa EKP:lle annettua mahdollisuutta asetusten antamiseen ˮselvitys- ja maksujärjestelmien tehokkuuden ja vakauden varmistamiseksiˮ ei voida ymmärtää siten, että sille annettaisiin tällainen toimivalta kaikkien selvitysjärjestelmien, mukaan lukien arvopaperikauppojen selvitysjärjestelmät, osalta.
100 Tämän EKP:lle perussääntöjen 22 artiklassa annetun mahdollisuuden on pikemminkin katsottava rajoittuvan pelkästään maksujenselvitysjärjestelmiin. Tästä on mainittava, että maksujärjestelmiin voi sisältyä selvitysvaihe, mitä ilmentävät nettomääräisiin ja bruttomääräisiin maksuihin liittyvien järjestelmien erot.
101 Tämän seurauksena on todettava, että koska perussääntöjen 22 artiklaan ei sisälly nimenomaista viittausta arvopaperiselvitykseen, ilmaisun ˮselvitys- ja maksujärjestelmätˮ valinnalla korostetaan sitä, että EKP:lla on toimivalta antaa asetuksia maksujärjestelmien, mukaan lukien selvitysvaiheen sisältävät maksujärjestelmät, tehokkuuden ja vakauden varmistamiseksi eikä itsenäistä, kaikkia selvitysjärjestelmiä koskevaa asetuksenantovaltaa.
102 Päätelmää ei horjuta EKP:n viittaus asetuksen N:o 648/2012, joka ei sitä paitsi ollut voimassa silloin, kun valvontajärjestelmä laadittiin, johdanto-osan 11 perustelukappaleeseen, jonka mukaan ˮEKPJ:n jäsenet toteuttavat yleisvalvontaa varmistamalla, että määritys- ja maksujärjestelmät, muun muassa keskusvastapuolet, toimivat tehokkaasti ja vakaastiˮ. Ainoastaan kyseisen perustelukappaleen lukemisesta kokonaisuudessaan käy ilmi, että lainsäätäjä pelkästään muistuttaa siinä yhtäältä selvitys- ja maksujärjestelmien ja toisaalta keskusvastapuolten läheisistä yhteyksistä ja toiveestaan saada EKP ja kansalliset keskuspankit osallistumaan keskusvastapuolten toimilupamenettelyihin ja niitä koskevien teknisten sääntelystandardien sekä ohjeiden ja suositusten laatimiseen. Siitä ei seuraa mitenkään, että lainsäätäjä olisi asetuksella N:o 648/2012 tarkoittanut antaa EKP:lle ja kansallisille keskuspankeille toimivallan säännellä keskusvastapuolten toimintaa, vaan lainsäätäjä itse on kyseisellä asetuksella säännellyt keskusvastapuolten toimintaa asettamalla niille yhtenäisiä velvoitteita.
103 Toiseksi on hylättävä EKP:n väitteet, joilla se olennaisilta osin katsoo, että SEUT 127 artiklan 2 kohdan neljännen alakohdan mukaisen maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistämistä koskevan tehtävän toteuttaminen edellyttää, että sillä on toimivalta tarpeen mukaan säännellä arvopaperiselvityksessä käytettävän infrastruktuurin toimintaa siitä syystä, että niiden häiriöillä voi olla vaikutusta maksujärjestelmiin.
104 On totta, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on hyväksytty se, että toimivaltuuksia, joista ei nimenomaisesti määrätä perussopimusten määräyksillä, voidaan käyttää, mikäli ne ovat tarpeen viimeksi mainituilla määräyksillä vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi (ks. vastaavasti edellä 30 kohdassa mainittu tuomio, komissio v. neuvosto, EU:C:1971:32, 28 kohta). Silloin, kun perussopimuksen jossakin artiklassa annetaan toimielimelle jokin täsmällinen tehtävä, on lähdettävä siitä, että siinä annetaan samalla sille kyseisen tehtävän hoitamisen kannalta välttämättömät toimivaltuudet, sillä muuten kyseinen artikla menettäisi kaiken merkityksensä (ks. analogisesti tuomio 9.7.1987, Saksa v. komissio, 281/85, 283/85–285/85 ja 287/85, Kok., EU:C:1987:351, 28 kohta ja tuomio 17.9.2007, Ranska v. komissio, T‑240/04, Kok., EU:T:2007:290, 36 kohta).
105 Kuitenkin sellaisen implisiittisen asetuksenantovallan olemassaoloa, jossa on kyse poikkeuksesta SEU 13 artiklan 2 kohdan mukaiseen toimivallanjakoa koskevaan periaatteeseen, on tulkittava suppeasti. Oikeuskäytännössä tällaisia implisiittisiä toimivaltuuksia myönnetään ainoastaan poikkeuksellisesti, ja tällaisia ollakseen niiden on oltava välttämättömiä perussopimuksen määräysten tai kyseessä olevan perusasetuksen säännösten tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi (ks. analogisesti edellä 104 kohdassa mainittu tuomio Ranska v. komissio, EU:T:2007:290, 37 kohta).
106 Nyt käsiteltävässä asiassa ei voida kiistää sitä, että maksujärjestelmien ja arvopaperiselvitysjärjestelmien väliset yhteydet ovat hyvin läheiset, eikä myöskään sitä, että arvopaperiselvityksessä käytettävän infrastruktuurin häiriöt voivat vaikuttaa edelleen maksujärjestelmiin ja häiritä niiden moitteetonta toimintaa.
107 Tällaisten yhteyksien olemassaolon tunnustaminen ei kuitenkaan riitä oikeuttamaan sitä, että EKP:lle annettaisiin arvopaperiselvitysjärjestelmiä koskevaa implisiittistä asetuksenantovaltaa, koska EUT-sopimukseen sisältyy mahdollisuus antaa EKP:lle nimenomaisesti tällaista toimivaltaa.
108 On korostettava, että SEUT 129 artiklan 3 kohdassa määrätään EUT 40 artiklaan nähden poikkeuksellisesta yksinkertaistetusta tavasta muuttaa tiettyjä perussääntöjen säännöksiä, joihin niiden 22 artikla kuuluu. Sen ansiosta Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavanomaisessa lainsäätämisjärjestyksessä EKP:n suosituksesta tai komission ehdotuksesta muuttaa mainittuja säännöksiä.
109 Niinpä EKP:n on, jos se katsoo, että SEUT 127 artiklan 2 kohdan neljännessä luetelmakohdassa tarkoitetun tehtävän asianmukainen hoitaminen edellyttää, että sille myönnetään arvopaperiselvityksessä käytettävään infrastruktuuriin kohdistuvaa asetuksenantovaltaa, pyydettävä unionin lainsäätäjää muuttamaan perussääntöjen 22 artiklaa lisäämällä niihin nimenomainen viittaus arvopaperiselvitysjärjestelmiin.
110 Kaiken edellä esitetyn perusteella on hyväksyttävä Yhdistyneen kuningaskunnan ensimmäinen kanneperuste ja todettava – tarvitsematta tutkia neljää muuta kanneperustetta –, ettei EKP:llä ole arvopaperiselvitysjärjestelmien toiminnan sääntelemisen edellyttämää toimivaltaa, mistä syystä valvontajärjestelmä on kumottava toimivallan puuttumisen vuoksi siltä osin kuin siinä asetetaan arvopaperiselvitykseen osallistuville keskusvastapuolille vaatimus siitä, että niiden on sijaittava euroalueella.
Oikeudenkäyntikulut
111 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska EKP on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan Yhdistyneen kuningaskunnan oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.
112 Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vastaavat näin ollen omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Euroopan keskuspankin (EKP) 5.7.2011 julkaisema Eurosystem Oversight Policy Framework -niminen järjestelmä kumotaan siltä osin kuin siinä asetetaan arvopaperiselvitykseen osallistuville keskusvastapuolille vaatimus siitä, että niiden on sijaittava eurojärjestelmään kuuluvassa jäsenvaltiossa.
2) EKP vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan oikeudenkäyntikulut.
3) Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Julistettiin Luxemburgissa 4 päivänä maaliskuuta 2015.
Allekirjoitukset