PRESUDA OPĆEG SUDA (četvrto vijeće)
4. ožujka 2015.(*)
„Gospodarska i monetarna politika – ESB – Tužba za poništenje – Okvir nadzorne politike Eurosustava – Akt koji se može pobijati – Dopuštenost – Nadzor platnih sustava i sustava namire vrijednosnih papira – Obveza smještaja u državama članicama Eurosustava koja se primjenjuje na klirinške sustave, utvrđena za središnje druge ugovorne strane – Nadležnost ESB‑a“
U predmetu T‑496/11,
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske, koju su zastupali S. Ossowski, S. Behzadi‑Spencer i E. Jenkinson, u svojstvu agenata, uz asistenciju K. Beala, QC, a zatim S. Behzadi‑Spencer i E. Jenkinson, uz asistenciju K. Beala i P. Sainija, QC,
tužitelj,
koju podupire
Kraljevina Švedska, koju zastupaju A. Falk, C. Meyer‑Seitz, C. Stege, S. Johannesson, U. Persson i H. Karlsson, u svojstvu agenata,
intervenijent,
protiv
Europske središnje banke (ESB), koju su zastupali A. Sáinz de Vicuña Barroso i K. Laurinavičius, a zatim A. Sáinz de Vicuña Barroso i P. Papapaschalis, te naposljetku P. Papapaschalis i P. Senkovic, u svojstvu agenata, uz asistenciju R. Subiotta, QC, F.-C. Laprévote, odvjetnika, i P. Stuarta, barrister,
tuženik,
koju podupiru
Kraljevina Španjolska, koju zastupa A. Rubio González, abogado del Estado,
i
Francuska Republika, koju zastupaju G. de Bergues, D. Colas i E. Ranaivoson, u svojstvu agenata,
intervenijenti,
povodom zahtjeva za poništenje Okvira nadzorne politike Eurosustava, koji je ESB objavio 5. srpnja 2011., u dijelu u kojem se njime središnjim drugim ugovornim stranama utvrđuje obveza smještaja u državama članicama koje nisu dio Eurosustava,
OPĆI SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: M. Prek (izvjestitelj), predsjednik, I. Labucka i V. Kreuschitz, suci,
tajnik: S. Spyropoulos, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 9. srpnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Dana 5. srpnja 2011. Europska središnja banka (ESB) na svojoj je internet stranici objavila Okvir nadzorne politike Eurosustava (u daljnjem tekstu: Okvir nadzorne politike), navodeći da mu je cilj opisivanje uloge Eurosustava (odnosno Europskog sustava središnjih banaka (ESSB) ograničenog na ESB i nacionalne središnje banke država članica čija je zajednička valuta euro) u nadzoru „platnih sustava, klirinških sustava i sustava namire“.
2 U njemu je naglašeno da za izraz „platni sustavi, klirinški sustavi i sustavi namire“ treba smatrati da općenito označava „platne sustave (uključujući instrumente plaćanja), klirinške sustave (uključujući središnje druge ugovorne strane) i sustave namire (vrijednosnih papira)“ (točka 1. Okvira nadzorne politike).
3 U svrhu opravdanja interesa koje platni sustavi, klirinški sustavi i sustavi namire predstavljaju za Eurosustav, ističe se da je njihova infrastruktura izložena brojim rizicima koji mogu biti sustavni i utjecati na cijeli financijski i gospodarski sustav. Među ostalim, navode se negativni učinci koji mogu proizaći iz tih sustava, kao što je zakašnjenje u namirivanju isplata. ESB također naglašava rascjepkanost infrastruktura u europodručju i njezine negativne posljedice, pogotovo na prekogranične transakcije.
4 Sukladno mišljenju ESB‑a, interes Eurosustava za platne sustave, klirinške sustave i sustave namire proizlazi iz zadatka koji mu je povjerio članak 127. stavak 2. UFEU‑a da promiče nesmetano funkcioniranje platnih sustava. Osiguranje sigurnosti i učinkovitosti takvih sustava je važan preduvjet mogućnosti doprinošenja financijskoj stabilnosti i zadržavanja povjerenja javnosti u euro. U svrhu promicanja učinkovitosti i sigurnosti, Eurosustav je usvojio tri dodatna pristupa. Ponajprije, kao vlasnik i operator sustava, odgovoran je za njegovu sigurnost i učinkovitost. Potom, na njemu je da izvršava nadzor svih sustava i infrastruktura plaćanja, kliringa i namire. Naposljetku, Eurosustav djeluje kao poticatelj i katalizator u svrhu poboljšanja ukupne učinkovitosti tržišnih infrastruktura europodručja (točka 2. Okvira nadzorne politike).
5 Preciznije, što se tiče funkcije nadzora Eurosustava, ESB procjenjuje da se njezin pravni temelj nalazi u članku 127. stavku 2. četvrtoj alineji UFEU‑a i u točki 3.1. članka 3. Protokola br. 4. UFEU‑a na Statute ESSB‑a i ESB‑a (u daljnjem tekstu: Statuti), koji ESSB‑u kao osnovni zadatak povjeravaju promicanje nesmetanog funkcioniranja platnih sustava. Također je spomenuto da vezano za klirinške i platne sustave članak 22. Statuta propisuje da „ESB i nacionalne središnje banke mogu stvoriti mogućnosti, a ESB donositi propise radi osiguranja učinkovitog i pouzdanog klirinškog i platnog sustava u Uniji i s drugim zemljama“.
6 ESB dodaje da te pravne temelje valja tumačiti u njihovu povijesnom kontekstu. Izostanak izričitog upućivanja na zadatak „nadzora“ objašnjava se okolnošću da taj zadatak, u vrijeme potpisa Ugovora o Europskoj uniji, nije smatran kao autonomna nadležnost, nego više kao posljedica funkcije dodijeljene središnjim bankama vezano za platne sustave, stabilnost financijskog sustava i monetarnu politiku. Među ostalim, sustavi namire i klirinški sustavi nisu imali niti jednaku dimenziju niti jednaku važnost kao danas, pogotovo vezano za prekogranične transakcije. U tom pogledu, u Okviru nadzorne politike se naglašava da je nacionalnim središnjim bankama često dodijeljena izričita funkcija nadzora, uključujući u odnosu na sustave namire i klirinške sustave. Naposljetku, tamo je spomenuto da je učinkovito djelovanje sustava namire i klirinških sustava u interesu Eurosustava jer su oni važni za uspješno vođenje monetarne politike te zbog njihove uske povezanosti s platnim sustavima i zbog njihove važnosti za stabilnost financijskog sustava općenito.
7 Ta funkcija nadzora je proizvela kao učinak usvajanje standarda i zahtjeva koje platni sustavi moraju poštovati. U odnosu na klirinške sustave i sustave namire vrijednosnih papira, ona se očituje u zajedničkom sudjelovanju predstavnika ESSB‑a i Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala u radnoj skupini koja je javnim tijelima upućivala neobvezujuće preporuke (točka 3. Okvira nadzorne politike).
8 U Okviru nadzorne politike je detaljno obrazloženo da su sustavi namire vrijednosnih papira i središnje druge ugovorne strane osnovni dijelovi financijskog sustava. Sustavno ga može ugroziti financijski, pravni ili operativni problem koji na te sustave utječe. To bi osobito bio slučaj sa središnjim drugim ugovornim stranama zato što se u njima stječu likvidnosni i kreditni rizici. ESB dodaje da, u mjeri u kojoj transakcije vrijednosnim papirima uključuju i prijenos vrijednosnih papira i likvidnih sredstava, ugrožavanje prijenosa vrijednosnih papira može dovesti do ugrožavanja platnih sustava (točka 4. Okvira nadzorne politike).
9 Okvir nadzorne politike predstavlja metodu nadzora Eurosustava kroz pristup u tri etape, odnosno, kao prvu, prikupljanje relevantnih podataka, kao drugu, njihovo ocjenjivanje u odnosu na ciljeve Eurosustava i, kao treću, pokretanje, ako je potrebno, promjena u svrhu ispravljanja mogućih neusklađenosti. U svrhu pokretanja tih promjena Eurosustav koristi moralni pritisak, javne izjave, utjecaj koji proizlazi iz njegova sudjelovanja u sustavima i iz suradnje s drugim tijelima kao i mogućnost donošenja propisa koji su izravno obvezujući u državama članicama koje su dio europodručja. ESB naglašava da još uvijek nije iskoristio ovu posljednju mogućnost.
10 Što se tiče podjele uloga unutar Eurosustava, glavna odgovornost je povjerena središnjoj banci u najboljem položaju, bilo da se radi o nacionalnoj središnjoj banci bilo o ESB‑u. Spomenuto je također da su pravila i norme čije je poštovanje predmet nadzora iste za privatne sustave i one kojima upravlja Eurosustav (točka 5. Okvira nadzorne politike).
11 Što se tiče problematike uslijed postojanja infrastruktura smještenih izvan europodručja koje sudjeluju u namiri ili kliringu transakcija u eurima, u Okviru nadzorne politike je naglašeno da njihova disfunkcionalnost može imati negativne učinke na platne sustave smještene u europodručju, čak i kada europodručje nema nikakav izravni utjecaj na te infrastrukture. Sporazumi o suradnji vezano za nadzor na međunarodnoj razini mogu samo ograničiti taj izostanak izravnog utjecaja, ali ga ne mogu nadoknaditi u cijelosti. Stoga, uzevši u obzir cilj povjeren Eurosustavu o promicanju nesmetanog funkcioniranja platnih sustava, razvoj važnih tržišnih infrastruktura izvan europodručja čini se zabrinjavajuć.
12 Iz Okvira nadzorne politike proizlazi, kao načelo, da infrastrukture koje provode namiru transakcija u eurima moraju to činiti u „novcu središnje banke“ i biti pravno registrirane u europodručju pri čemu se ukupan operativni i upravljački nadzor i odgovornost u odnosu na sve temeljne funkcije obavlja iz tog područja.
13 Što se tiče središnjih drugih ugovornih strana, u Okviru nadzorne politike se ponajprije podsjeća da je „Eurosustav također donio deklaraciju o smještaju središnjih drugih ugovornih strana, u kojoj je naglasio svoj interes da osnovne infrastrukture koje se koriste za euro budu smještene u europodručju“ i da „primjenjujući tu deklaraciju na OTC kreditne izvedenice Eurosustav nije samo istaknuo ,potrebu za najmanje jednom europskom središnjom drugom ugovornom stranom za kreditne izvedenice’ nego je također naglasio da bi ,uzevši u obzir moguću sustavnu važnost klirinških sustava i sustava namire vrijednosnih papira, ta infrastruktura trebala biti smještena u europodručju’“. ESB dodaje da „veličina transakcije u eurima, u apsolutnoj i u relativnoj vrijednosti, središnje druge ugovorne strane koja je smještena izvan europodručja daje korisnu naznaku učinka koji ta središnja druga ugovorna strana može imati na europodručje“. To se odnosi na središnje druge ugovorne strane smještene izvan europodručja s dnevnom neto kreditnom izloženosti u iznosu većem od 5 milijardi eura u jednoj od glavnih kategorija proizvoda denominiranih u eurima. Između ostalog, obrazloženo je da se „politika smještaja primjenjuje na sve središnje druge ugovorne strane koje registriraju prosječno više od 5 % ukupne dnevne neto kreditne izloženosti svih središnjih drugih ugovornih strana za jednu od glavnih kategorija proizvoda denominiranih u eurima“. ESB iz toga izvodi zaključak da bi „središnje druge ugovorne strane koje prelaze te pragove trebale biti pravno registrirane u europodručju, uz puni operativni i upravljački nadzor i odgovornost u odnosu na sve temeljne funkcije koje se obavljaju iz europodručja“ (točka 6. Okvira nadzorne politike).
Postupak i zahtjevi stranaka
14 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 15. rujna 2011. Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske pokrenula je ovaj postupak.
15 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 28. prosinca 2012. Francuska Republika zatražila je intervenciju u potporu zahtjevu ESB‑a.
16 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 17. siječnja 2013. Kraljevina Španjolska zatražila je intervenciju u potporu zahtjevu ESB‑a.
17 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 7. veljače 2013. Kraljevina Švedska zatražila je intervenciju u potporu zahtjevu Ujedinjene Kraljevine.
18 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 28. ožujka 2013. Talijanska Republika zatražila je intervenciju u potporu zahtjevu ESB‑a.
19 Rješenjem od 30. svibnja 2013. predsjednik sedmog vijeća Općeg suda je dopustio, s jedne strane, zahtjeve Francuske Republike, Kraljevine Španjolske i Talijanske Republike za intervenciju u potporu zahtjevu ESB‑a i, s druge strane, zahtjev Kraljevine Švedske za intervenciju u potporu zahtjevu Ujedinjene Kraljevine.
20 Dana 7. studenoga 2013. je Talijanska Republika povukla svoj zahtjev za intervenciju.
21 Kako je sastav vijeća Općeg suda bio izmijenjen, sudac izvjestitelj je raspoređen u četvrto vijeće kojem je, posljedično, dodijeljen ovaj predmet.
22 Na temelju izvještaja suca izvjestitelja, Opći sud (četvrto vijeće) je odlučio otvoriti usmeni postupak.
23 Dana 26. studenoga 2013. je Opći sud u okviru mjera upravljanja postupkom na temelju članka 64. stavka 3. točke (a) svojeg Poslovnika postavio pisana pitanja Ujedinjenoj Kraljevini kao i ESB‑u, na koja su oni odgovorili u za to određenim rokovima.
24 Opći sud je na raspravi 9. srpnja 2014. saslušao izlaganja i odgovore stranaka na pitanja koja im je sud usmeno postavio.
25 Ujedinjena Kraljevina od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi Okvir nadzorne politike, u dijelu u kojem se njime utvrđuje politika smještaja primjenjiva na središnje druge ugovorne strane u državama članicama koje nisu dio Eurosustava;
– naloži ESB‑u snošenje troškova.
26 ESB od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži Ujedinjenoj Kraljevini snošenje troškova.
Pravo
Dopuštenost
27 Ne ističući službeno prigovor nedopuštenosti posebnim aktom na temelju članka 114. Poslovnika, ESB koji na raspravi podupiru Kraljevina Španjolska i Francuska Republika ističe, u načelu, dvije zapreke vođenju postupka koje se temelje na tome da se Okvir nadzorne politike ne može pobijati i na tome da Ujedinjena Kraljevina nema aktivnu procesnu legitimaciju.
28 Ujedinjena Kraljevina, koju na raspravi podupire Kraljevina Švedska, tvrdi da je tužba dopuštena.
O zapreci vođenju postupka koja se temelji na tome da se Okvir nadzorne politike ne može pobijati
29 U potporu svoje tvrdnje da Okvir nadzorne politike nije akt koji se može pobijati, ESB ističe, u načelu, kao prvo, da navedeni okvir nije akt koji proizvodi pravne učinke, kao drugo, da on samo ponovno potvrđuje politiku smještaja koja već postoji i koja nije osporavana i kao treće, da ne potpada ni pod jednu kategoriju obvezujućih akata koje ESB može donijeti.
30 Valja odmah odbiti kao irelevantan treći argument koji je ESB istaknuo, vezano za oblik Okvira nadzorne politike, koji je izravno proturječan ustaljenoj sudskoj praksi sukladno kojoj je tužba za poništenje moguća vezano za sve odredbe koje su donijele institucije, neovisno o njihovoj naravi i obliku, čija je svrha proizvesti pravne učinke (vidjeti, u tom smislu, presude od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće, 22/70, Zb., EU:C:1971:32, t. 39. i od 17. srpnja 2008., Athinaïki Techniki/Komisija, C‑521/06 P, Zb., EU:C:2008:422, t. 43. i 45.). Naime, ta sudska praksa ima posebno za cilj izbjeći da oblik ili naziv dodijeljen nekom aktu od strane njegova autora može dovesti do toga da ga sačuva od ocjene njegove zakonitosti u okviru tužbe za poništenje, iako on, ustvari, proizvodi pravne učinke.
31 Uzevši u obzir sudsku praksu, sposobnost nekog akta da proizvodi pravne učinke i, stoga, mogućnost podnošenja tužbe za njegovo poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a podrazumijeva ispitivanje njegova teksta i konteksta u kojem se nalazi (vidjeti, u tom smislu, presude od 20. ožujka 1997., Francuska/Komisija, C‑57/95, Zb., EU:C:1997:164, t. 18. i od 1. prosinca 2005., Italija/Komisija, C‑301/03, Zb., EU:C:2005:727, t. 21. do 23.), njegove biti (presude od 9. listopada 1990., Francuska/Komisija, C‑366/88, Zb., EU:C:1990:348, t. 23.; od 26. siječnja 2010., Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑362/08 P, Zb., EU:C:2010:40, t. 52., i presuda Athinaïki Techniki/Komisija, t. 30. supra, EU:C:2008:422, t. 42.; vidjeti također, u tom smislu i per analogiam, presude od 13. studenoga 1991., Francuska/Komisija, C‑303/90, Zb., EU:C:1991:424, t. 18. do 24.; od 16. lipnja 1993., Francuska/Komisija, C‑325/91, Zb., EU:C:1993:245, t. 20. do 23.) kao i namjerâ njegova autora (vidjeti, u tom smislu, presude Internationaler Hilfsfonds/Komisija, gore navedenu, EU:C:2010:40, t. 52., i Athinaïki Techniki/Komisija, t. 30. supra, EU:C:2008:422, t. 42.).
32 Kao prvo, što se tiče teksta i konteksta pobijanog akta, valja naglasiti da to ispitivanje omogućuje da se ocijeni percepcija koju bi zainteresirane strane mogle imati o njemu (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 15. rujna 1998. Oleifici Italiani i Fratelli Rubino/Komisija, T‑54/96, Zb. EU:T:1998:204, t. 49.). Ako se smatra da taj akt samo predlaže ponašanje i da je stoga obična preporuka u smislu članka 288. UFEU‑a, ili, s obzirom na ESB, članka 132. stavka 1. UFEU‑a, valjalo bi zaključiti da akt ne proizvodi takve pravne učinke radi kojih bi tužba za poništenje podnesena protiv njega bila dopuštena. S druge strane, iz tog bi ispitivanja moglo proizaći da je percepcija koju zainteresirane strane imaju o pobijanom aktu takva da ga one moraju poštovati, bez obzira na oblik ili naziv koji je izabrao onaj tko ga je donio.
33 Kako bi se ocijenila percepcija teksta pobijanog akta i konteksta u kojem se on nalazi, koju imaju zainteresirane strane, prvo valja ispitati je li taj akt bio predmet objave izvan unutarnje sfere njegova autora. Zapravo, iako je postojanje takve objave bez utjecaja na kvalifikaciju akta (vidjeti u tom smislu presudu od 20. svibnja 2010., Njemačka/Komisija, T‑258/06, Zb. EU:T:2010:214, t. 30. i 31.), njezino nepostojanje ga stavlja u kategoriju unutarnjih akata institucije koji se u načelu ne mogu osporavati tužbom za poništenje (vidjeti u tom smislu presudu od 6. travnja 2000. Španjolska/Komisija C‑443/97, Zb. EU:C:2000:190, t. 27. do 36.).
34 U ovom slučaju nesporno je da je Okvir nadzorne politike bio objavljen izvan unutarnje sfere ESB‑a, jer je objavljen na internetskoj stranici ESB‑a.
35 Kao drugo, s točke gledišta zainteresiranih strana, također je relevantno kako je akt napisan, kako bi se provjerilo je li sastavljen u obvezujućim izričajima (vidjeti u tom smislu presudu Francuska/Komisija, t. 31. supra, EU:C:1997:164, t. 18.) ili naprotiv upotrebljava li jezik koji pokazuje njegov samo indikativan značaj (vidjeti u tom smislu presudu Italija/Komisija t. 31. supra EU:C:2005:727, t. 21. i 22.).
36 U ovom slučaju kao prvo valja navesti da su početne odredbe Okvira nadzorne politike isti predstavile tako da mu je cilj „opisati ulogu Eurosustava u području nadzora“. Suprotno onomu što tvrdi ESB, isticanje takvog opisnog cilja ne omogućava da se isključi to da njegov sadržaj zainteresirane strane vide kao obvezujući. Iz toga više proizlazi da se Okvir nadzorne politike, daleko od toga da se čini kao običan izričito indikativan prijedlog, predstavlja kao da opisuje ulogu Eurosustava, što bi moglo dovesti strane da zaključe da iznova propisuje nadležnosti koje su Ugovorima stvarno dodijeljene ESB‑u i nacionalnim središnjim bankama država članica europodručja.
37 Nadalje, valja navesti da sporni odlomak Okvira nadzorne politike koji se odnosi na smještaj središnjih drugih ugovornih strana čija je djelatnost kliring transakcija u vezi s vrijednosnim papirima (u daljnjem tekstu: vrijednosni papiri) koristi izričaj obvezujuće naravi:
„Opseg, u apsolutnoj i relativnoj vrijednosti, transakcija u eurima ekstrateritorijalne središnje druge ugovorne strane je koristan podatak o utjecaju koji ta središnja druga ugovorna strana može imati na europodručje. Eurosustav primjenjuje pragove koji se odnose na primjenu politike smještaja na središnje druge ugovorne strane koji su slični onima koji se primjenjuju na platne sustave. Međutim, uzimajući u obzir posebnu narav djelatnosti središnjih drugih ugovornih strana, prag od pet milijardi eura se primjenjuje na središnje druge ugovorne strane koje nisu u europodručju i u prosjeku su suočene s dnevnim neto kreditnim rizikom od više od pet milijardi eura za jednu od glavnih kategorija proizvoda denominiranih u eurima […]. Politika smještaja primjenjuje se na sve središnje druge ugovorne strane koje registriraju prosječno više od 5 % ukupne dnevne neto kreditne izloženosti svih središnjih drugih ugovornih strana za jednu od glavnih kategorija proizvoda denominiranih u eurima.
To je razlog zbog kojeg bi središnje druge ugovorne strane koje prelaze te pragove trebale biti pravno ustanovljene u europodručju uz puni operativni i upravljački nadzor i odgovornost u odnosu na sve temeljne funkcije koje se obavljaju iz europodručja.“
38 Gore navedeni odlomak sadržava upućivanje na bilješku na dnu stranice u kojoj je naglašeno da se ukupni iznos prosječnog rizika „može ocijeniti na primjer, kada središnje druge ugovorne strane provode kliring u odnosu na izvedenice svojim otvorenim položajem, dok se za središnje druge ugovorne strane koje sudjeluju u gotovinskim i repo transakcijama u obzir uzima potpuno otvoren položaj na kojem se temelji margining središnjih drugih ugovornih strana“.
39 Treba navesti da je ovaj odlomak posebno precizan da bi olakšao njegovu primjenu. Ne samo da određuje iznose pragova djelatnosti s obzirom na koje bi središnja druga ugovorna strana trebala biti smještena u europodručju, već i nedvojbenim izrazima precizira pristup koji treba slijediti prema naravi vrijednosnih papira za koje posreduje središnja druga ugovorna strana.
40 Kao treće, percepcija teksta pobijanog akta i konteksta kojeg je on dio može se mijenjati ovisno o naravi strana na koje se taj akt odnosi.
41 Prema mišljenju ESB‑a, cilj Okvira nadzorne politike nije „odrediti obveznu liniju ponašanja za institucije ili države članice, niti za [nacionalne središnje banke] ili središnje druge ugovorne strane“ i više predstavlja običan dokument s informacijama upućen širokoj javnosti.
42 Točno je da Okvir nadzorne politike nema učinak neposrednog naloga središnjim drugim ugovornim stranama koje nisu u europodručju da prestanu s njihovim djelatnostima ili da ih presele unutar navedenog područja. Međutim valja navesti da argumentacija ESB‑a propušta uzeti u obzir kako će Okvir nadzorne politike percipirati regulatorna tijela država članica europodručja, koja bi u ispunjavanju svojih ovlasti mogla ometati djelatnost pružanja usluga kliringa koje obavljaju središnje druge ugovorne strane smještene izvan europodručja.
43 U tom pogledu valja podsjetiti da uloga središnjih drugih ugovornih strana u lancu obavljanja transakcija vrijednosnim papirima uključuje interakciju s drugim financijskim infrastrukturama koje su podvrgnute nadzoru regulatornih tijela koja bi mogla spriječiti ili ograničiti njihove odnose s nekom središnjom drugom ugovornom stranom koja ne poštuje zahtjeve utvrđene Okvirom nadzorne politike.
44 Zapravo, nesporno je da je funkcija središnje druge ugovorne strane da omogući višestrani kliring transakcija vrijednosnim papirima, tako da se postavi u ulogu kupca u odnosu na svakog prodavatelja i u ulogu prodavatelja u odnosu na svakog kupca. Stoga, kao što naglašava sam ESB u Okviru nadzorne politike, funkcija kliringa koju vrše središnje druge ugovorne strane se vrši odjednom u odnosu na vrijednosne papire koji su predmet transakcija i likvidna sredstva koja su namijenjena plaćanju tih transakcija. Iz tog proizlazi da za obavljanje svoje aktivnosti središnja druga ugovorna strana mora, s jedne strane, imati pristup platnom sustavu koji omogućuje prijenos likvidnih sredstava bilo da njime upravlja središnja banka ili da se njime upravlja na privatnoj osnovi, i, s druge strane, sustavu namire koji omogućuje prijenos vlasništva i zadržavanje vrijednosnih papira.
45 Iz toga proizlazi da u slučaju da regulatorna tijela platnih sustava ili sustava namire vrijednosnih papira procijene da treba naložiti tim sustavima poštovanje obveze smještaja koja se nalazi u Okviru nadzorne politike, središnjoj drugoj ugovornoj strani koja ne odgovara kriterijima koji se nalaze u navedenom okviru bi se mogao zabraniti pristup drugim sudionicima koji su uključeni u lanac transakcija vrijednosnim papirima.
46 Osim toga, korisnici usluga središnjih drugih ugovornih strana, koje u bitnome čine uređena tržišta, i, kad je riječ o transakcijama izvan uređenog tržišta, investicijska društva i ustanove koje upravljaju vlastitom trgovinskom platformom, također su pod nadzorom regulatornih tijela, koja bi eventualno mogla zabraniti ili ograničiti njihove odnose sa središnjom drugom ugovornom stranom koja ne poštuje zahtjeve utvrđene u Okviru nadzorne politike. U tom pogledu valja precizirati da iako članak 35. stavak 1. i članak 46. stavak 1. Direktive 2004/39/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o tržištima financijskih instrumenata te o izmjeni direktiva Vijeća 85/611/EEZ i 93/6/EEZ i Direktive 2000/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća te stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 93/22/EEZ (SL L 145, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 4., str. 29.) postavljaju načelo slobodnog pristupa središnjim drugim ugovornim stranama koje se nalaze u drugoj državi članici što se tiče, s jedne strane, investicijskih društava i tržišnih operatera koji upravljaju vlastitom trgovinskom platformom i, s druge strane, uređenih tržišta, ostaje činjenica da članak 35. stavak 2. i članak 46. stavak 2. iste direktive uključuju mogućnost da se nadležna tijela država članica protive korištenju središnje druge ugovorne strane ako je ta zabrana neophodna radi održavanja urednog funkcioniranja trgovinske platforme ili uređenog tržišta.
47 Kako bi se ocijenila percepcija Okvira nadzorne politike koju bi ta regulatorna tijela razumno mogla imati, valja naglasiti da ESB svoj zahtjev za postojanjem nadležnosti Eurosustava za nadzor i, ako je potrebno, uređivanje klirinških sustava vrijednosnih papira, kamo spadaju središnje druge ugovorne strane, temelji na više pravnih osnova. Tako se upućuje na članak 127. stavak 1. UFEU‑a u smislu da on Eurosustavu određuje da mu je glavni cilj održati stabilnost cijena. ESB u biti naglašava da bi nedostatak središnje druge ugovorne strane moglo predstavljati sustavni rizik za financijski sustav u cijelosti i tako utjecati na ostvarenje tog cilja. Spomenut je također članak 127. stavak 2. UFEU‑a koji nabraja među temeljnim zadaćama Eurosustava, promicanje nesmetanog funkcioniranja platnih sustava. Iz te perspektive ESB ističe posebno uske veze između platnih sustava i klirinških sustava i sustava namire, u mjeri u kojoj oni uključuju prijenos financijskih sredstava koji odgovaraju plaćanju vrijednosnih papira. ESB u biti zaključuje da bi nedostatak u vezi sa sustavom namire vrijednosnih papira mogao neposredno dovesti u pitanje nesmetano funkcioniranje platnih sustava. ESB također tvrdi da upućivanje na platne sustave iz članka 127. stavka 2. UFEU‑a mora biti tumačeno tako da uključuje klirinške sustave i sustave namire vrijednosnih papira, s obzirom na važnost koju su ti sustavi stekli od usvajanja UEU‑a. Kao potpora tom tumačenju članka 127. stavka 2. UFEU‑a ESB upućuje također na okolnost da mu članak 22. Statuta priznaje nadležnost da donese pravila za osiguranje učinkovitosti i pouzdanosti „klirinških i platnih“ sustava, a ne samo platnih sustava.
48 Bez prejudiciranja o ispitivanju osnovanosti ove tužbe, valja naglasiti da takvi argumenti nisu očito neutemeljeni da bi se unaprijed moglo isključiti da regulatorna tijela država članica europodručja zaključe da je Eurosustav nadležan za uređivanje aktivnosti klirinških sustava i sustava namire vrijednosnih papira i da stoga moraju osiguravati poštovanje obveze smještaja iz Okvira nadzorne politike.
49 Stoga valja zaključiti da ispitivanje teksta Okvira nadzorne politike kao i konteksta kojeg je dio, s točke gledišta regulatornih tijela država članica europodručja, taj okvir uvrštava u jedan od akata koji bi mogli biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.
50 Kao drugo, isti zaključak mora se izvući iz analize biti Okvira nadzorne politike jer je oblikovanje obveze smještaja unutar europodručja u pogledu središnjih drugih ugovornih strana čije aktivnosti prelaze pragove koje Okvir nadzorne politike precizira, jednako dodavanju novog pravila u pravni poredak, s obzirom na to da se takva obveza ne pojavljuje ni u kojoj prethodno postojećoj pravnoj normi.
51 Kao treće, valja ocijeniti namjeru ESB‑a kod usvajanja Okvira nadzorne politike u cilju provjere je li njegova svrha da proizvodi pravne učinke. Zapravo, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da su akti koje je moguće pobijati načelno samo one mjere koje konačno utvrđuju stajalište njihova donositelja na kraju upravnog postupka i čija je svrha proizvoditi obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na interese tužitelja, isključujući, među ostalim, međumjere čiji je cilj pripremiti konačnu odluku, koje nemaju takve učinke kao i akte koji isključivo potvrđuju prethodni akt koji nije pobijan u roku (vidjeti u tom smislu presude Internationaler Hilfsfonds/Komisija, t. 31. supra, EU:C:2010:40, t. 52., i Athinaïki Techniki/Komisija, t. 30. supra, EU:C:2008:422, t. 42.).
52 Stoga valja provjeriti je li cilj koji se želi postići usvajanjem Okvira nadzorne politike, kao što među ostalim proizlazi iz njegova teksta i biti, bio određivanje konačnog stajališta ESB‑a ili, naprotiv, priprema naknadnog akta koji bi jedini proizvodio pravne učinke.
53 U tom pogledu kao što je bilo gore navedeno u točki 39., tekst u vezi s politikom smještaja u Okviru nadzorne politike je vrlo precizan kako bi ga se lako moglo primijeniti. Tako, daleko od toga da predstavlja samo hipotetski tekst, Okvir nadzorne politike u stvarnosti ima za cilj nametnuti poštovanje obveze smještaja za središnje druge ugovorne strane čija aktivnost prelazi pragove koje Okvir nadzorne politike utvrđuje i stoga u nedostatku suprotnih pokazatelja u tekstu Okvira nadzorne politike, predstavlja konačno stajalište ESB‑a.
54 S obzirom na do sada navedeno, iz analize njegova teksta i konteksta kojeg je dio, njegove biti kao i namjere njegova izdavatelja valja zaključiti da Okvir nadzorne politike proizvodi pravne učinke i predstavlja stoga akt koji može biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.
55 Taj zaključak nije doveden u pitanje argumentacijom ESB‑a o navodno potvrđujućoj naravi Okvira nadzorne politike ili o postojanju naknadnih akata koji na to upućuju.
56 Na prvom mjestu, prema mišljenju ESB‑a Okvir nadzorne politike samo potvrđuje prethodno postojeću politiku smještaja koja nije osporavana. Tako je u jednoj izjavi o načelima iz 2001. godine i zbog koje je 27. rujna 2001. izdano priopćenje za medije ESB naglasio da je „[p]rirodni zemljopisni okvir cjelokupne infrastrukture ,unutarnjeg’ tržišta (uključujući kliring sa središnjom drugom ugovornom stranom) za vrijednosne papire i izvedenice denominirane u eurima europodručje“ i da „[u]zimajući u obzir sustavnu važnost koju mogu imati klirinški sustavi i sustavi namire vrijednosnih papira ta infrastruktura mora biti smještena unutar europodručja“. ESB dodaje da je u izjavi o načelima iz prosinca 2008., a koja se odnosila na središnje druge ugovorne strane, bilo navedeno da „je vijeće guvernera potvrdilo da je nužno da postoji europska središnja druga ugovorna strana, barem za kreditne izvedenice i da bi „uzevši u obzir potencijalnu sustavnu važnost klirinških sustava i sustava namire vrijednosnih papira, ta infrastruktura trebala biti smještena unutar europodručja“.
57 ESB također podsjeća da je u veljači 2009. objavio Okvir nadzorne politike Eurosustava u kojem je precizirano, s jedne strane, da „bi infrastrukture koje uređuju transakcije plaćanja denominirane u eurima trebale to činiti u valuti središnje banke i biti pravno ustanovljene kao društva u europodručju s potpunom operativnom odgovornošću za obavljanje transakcija denominiranih u eurima“ i, s druge strane, da „je Eurosustav također usvojio deklaraciju o smještaju središnjih drugih ugovornih strana u kojoj se naglašava interes Eurosustava da središte infrastrukture koja služi euru bude u europodručju“.
58 Posljedično, ESB tvrdi da njegova politika smještaja u pogledu središnjih drugih ugovornih strana prethodi Okviru nadzorne politike osporavanom u okviru ove tužbe. On iz toga zaključuje da taj okvir ima potvrđujuću narav i da stoga ne može biti predmet tužbe za poništenje.
59 Ustaljena je sudska praksa da je nedopuštena tužba za poništenje protiv odluke kojom se samo potvrđuje prethodna odluka koja nije pobijana u roku (rješenje od 21. studenoga 1990., Infortec/Komisija, C‑12/90, Zb., EU:C:1990:415, t. 10., i presuda od 11. siječnja 1996., Zunis Holding i dr./Komisija, C‑480/93 P, Zb., EU:C:1996:1, t. 14.). Cilj te sudske prakse je spriječiti da tužitelj na neizravan način dovede u pitanje zakonitost odluke koju nije osporavao u propisanom roku i koja je stoga postala konačna.
60 Međutim, sukladno toj sudskoj praksi, odlukom se samo potvrđuje prethodna odluka ako ne sadržava nikakav novi element u odnosu na prethodni akt te ako joj nije prethodilo ispitivanje situacije adresata tog prijašnjeg akta (presuda od 26. listopada 2000., Ripa di Meana i dr./Parlament, T‑83/99 do T‑85/99, Zb., EU:T:2000:244, t. 33.; vidjeti rješenje od 7. prosinca 2004., Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑521/03 P, EU:C:2004:778, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
61 Jednako tako, u pogledu tužbe za poništenje podnesene protiv uredbe koja izmjenjuje raniju uredbu, Sud je imao priliku podsjetiti da iz posljednje alineje članka 263. UFEU‑a, sukladno kojem tužba za poništenje mora biti podnesena u roku od dva mjeseca, ovisno o slučaju, od objave ili dostave pobijanog akta ili, u izostanku toga, od dana kada je tužitelj saznao za akt, proizlazi da akt koji nije pobijan u tom roku postaje konačan i da se to svojstvo konačnosti ne odnosi samo na taj akt nego također i na svaki kasniji akt koji ga samo potvrđuje. Ovo rješenje koje se opravdava nužnošću pravne stabilnosti vrijedi za individualne akte kao i za one koji su normativnog karaktera, kao što je to uredba. Međutim, Sud je podsjetio da je tužbu, u slučaju kada je neka odredba uredbe izmijenjena, moguće ponovno podnijeti i to ne samo protiv te odredbe nego također i protiv svih onih koje, iako neizmijenjene, čine zajedno s njom cjelinu (presuda od 18. listopada 2007., Komisija/Parlament i Vijeće, C‑299/05, Zb., EU:C:2007:608, t. 28. do 30.).
62 Stoga, okolnost da je ESB u prethodnim aktima mogao istaknuti načelo politike smještaja koje se moglo primijeniti na središnje druge ugovorne strane ne znači da se Okvir nadzorne politike može kvalificirati kao potvrđujući akt, zbog toga što se politika smještaja o kojoj je riječ u njemu nalazi u izmijenjenom obliku.
63 Međutim, treba utvrditi da se glede pitanja smještaja središnjih drugih ugovornih strana Okvir nadzorne politike koji se osporava ovom tužbom značajno razlikuje od akata koji mu prethode.
64 Doista je točno da je u prethodnim aktima koje je ESB donio izražena želja da osnovne infrastrukture za europodručje budu smještene u navedenom području. Tako se, u verziji Okvira nadzorne politike koju je ESB objavio 2009., podsjeća da je „Eurosustav također donio deklaraciju o smještaju središnjih drugih ugovornih strana u kojoj je naglašen interes Eurosustava da središte infrastrukture koja služi euru bude smješteno u europodručju“ i da „primjenjujući tu deklaraciju na OTC kreditne izvedenice Eurosustav nije samo istaknuo ,potrebu za najmanje jednom europskom središnjom drugom ugovornom stranom za kreditne izvedenice’ nego je također naglasio da bi ,uzevši u obzir moguću sustavnu važnost klirinških sustava i sustava namire vrijednosnih papira, ta infrastruktura trebala biti smještena u europodručju’“ (stranica 9. verzije Okvira nadzorne politike koja je javno objavljena 2009.).
65 Međutim, valja naglasiti da se pobijana verzija Okvira nadzorne politike značajno razlikuje od prethodnih verzija u dijelu u kojem određuje točne pragove iznad kojih se taj zahtjev za smještajem u europodručju primjenjuje, a koji doprinose njegovoj primjeni. Međutim, jedino zbog činjenice postojanja ovog dodatnog odjeljka se ne može smatrati da Okvir nadzorne politike ima potvrđujući karakter, a kako to navodi ESB.
66 Kao drugo, argumentacija ESB‑a se može tumačiti na način da podupire, pod uvjetom da drugi pravni akti upućuju na politiku smještaja ESB‑a kao onu opisanu u Okviru nadzorne politike, to da sami ti akti mogu proizvesti pravne učinke koji mogu biti predmet tužbe.
67 Međutim, takva argumentacija nije prikladna zbog toga što ona dovodi do konfuzije odnosa koji mogu postojati, s jedne strane, između međumjere i konačne odluke i, s druge strane, između akta opće primjene i odluka koje ga primjenjuju. Naime, iako su Smjernice ESB‑a od 26. travnja 2007. o Transeuropskom automatiziranom sustavu ekspresnih novčanih transakcija u realnom vremenu na bruto načelu (Target2) (ESB/2007/2) (SL L 237, str. 1.) i Odluka ESB‑a od 24. srpnja 2007. o uvjetima sustava Target2-ESB (ESB/2007/7) (SL L 237, str. 71.), a na koje stranke upućuju u svojim podnescima, bile izmijenjene s ciljem da uključe upućivanje na politiku smještaja kako je izražena u Okviru nadzorne politike, ta činjenica ne pokazuje navodni izostanak karaktera konačnosti navedenog okvira. Ona jedino pokazuje da je uvjet određen navedenim okvirom proveden u posebnoj domeni na koju se odnose dva akta o kojima je riječ.
68 S obzirom na sva prethodna razmatranja, prvu zapreku vođenju postupka, koja se temelji na naravi Okvira nadzorne politike, treba odbiti.
O zapreci vođenju postupka koja se temelji na izostanku aktivne procesne legitimacije Ujedinjene Kraljevine
69 ESB tvrdi da, čak i u slučaju da bude zaključeno da se Okvir nadzorne politike smatra obvezujućim aktom, Ujedinjena Kraljevina nema procesnu legitimaciju za podnošenje tužbe protiv njega, iz razloga što on ne sudjeluje u određenim aspektima gospodarske i monetarne Unije. ESB upućuje, s tim u vezi, na činjenicu da Protokol br. 15. UFEU‑a o određenim odredbama koje se odnose na Ujedinjenu Kraljevinu isključuje primjenu određenih odredaba UFEU‑a i Statuta u odnosu na nju, uključujući članak 127. stavke 1. do 5. UFEU‑a.
70 Ujedinjena Kraljevina tvrdi da je Protokol br. 15. Ugovora o FEU‑a ne sprječava osporavati akte ili propuste ESB‑a koji krše pravo Europske unije.
71 Iz članka 263. prvog i drugog stavka UFEU‑a i točke 35.1. članka 35. Statuta proizlazi da je država članica ovlaštena podnijeti tužbu protiv akata koje donosi ESB.
72 Osim toga, iako iz članka 7. Protokola br. 15. Ugovora o FEU‑a proizlazi da se određeni članci Statuta ne primjenjuju na Ujedinjenu Kraljevinu, članak 35. Statuta nije uvršten na taj popis.
73 Iz toga se može zaključiti da Ujedinjena Kraljevina, u svojstvu države članice, ima aktivnu procesnu legitimaciju u odnosu na akte ESB‑a na temelju članka 263. drugog stavka UFEU‑a, bez da je podvrgnuta uvjetima iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
74 Ovaj zaključak ne pobija činjenica da članci 4. i 7. Protokola br. 15. Ugovora o FEU‑a isključuju primjenu članka 127. stavaka 1. do 5. UFUE‑a i članaka 3. i 22. Statuta u odnosu na Ujedinjenu Kraljevinu. Naime, je li ESB donošenjem Okvira nadzorne politike postupao u okviru ovlasti koje su mu povjerene tim odredbama ili ih je, naprotiv, prekoračio, pitanje je ocjene osnovanosti tužbe, a ne ocjene njezine dopuštenosti.
75 Stoga, iako se primjenom Protokola br. 15. Ugovora o FEU‑a određene odredbe Ugovora o FEU‑a i Statuta ne primjenjuju u odnosu na Ujedinjenu Kraljevinu, ona ima pravo podnošenja tužbe kako bi sud Unije utvrdio je li ESB prekoračio svoje nadležnosti.
76 Posljedično, valja odbiti drugu zapreku vođenju postupka koju je istaknuo ESB i presuditi da je ova tužba dopuštena.
Meritum
77 Ujedinjena Kraljevina ističe pet tužbenih razloga.
78 Prvim tužbenim razlogom tvrdi da ESB nije bio nadležan za postavljanje zahtjeva za smještajem u odnosu na središnje druge ugovorne strane. U okviru drugog tužbenog razloga tvrdi da politika smještaja ESB‑a krši odredbe Ugovora o FEU‑u koje se odnose na slobodu poslovnog nastana, slobodno pružanje usluga kao i na slobodno kretanje kapitala. Treći tužbeni razlog se odnosi na navodnu povredu članaka 101. UFEU‑a i 102. UFEU‑a, u kombinaciji s člankom 13. stavkom 2. UEU‑a. Četvrtim tužbenim razlogom Ujedinjena Kraljevina tvrdi da zahtjev za smještajem ESB‑a krši načelo nediskriminacije iz članka 18. UFEU‑a. Naposljetku, u okviru petog tužbenog razloga tvrdi da nikakvo opravdanje ne može biti dano diskriminatornom karakteru Okvira nadzorne politike, zbog nepoštovanja načela proporcionalnosti.
79 U okviru prvog tužbenog razloga Ujedinjena Kraljevina koju je na raspravi poduprla Kraljevina Švedska, tvrdi da ESB nije nadležan za izvršavanje nadzora i regulatorne kontrole nad središnjim drugim ugovornim stranama.
80 ESB koji je na raspravi poduprla Kraljevina Španjolska i Francuska Republika, smatra da bi, čak i kada bi Okvir nadzorne politike bio kvalificiran kao obvezujući akt, on bio nadležan za njegovo usvajanje.
81 Kao prvo ESB tvrdi da Okvir nadzorne politike spada u cilj koji mu je dodijeljen člankom 127. stavkom 1. UFEU‑a da održi stabilnost cijena i da podržava opće ekonomske politike u Uniji. Točnije, taj okvir potpada pod temeljnu zadaću koju ESB‑u dodjeljuje članak 127. stavak 2. UFEU‑a da promiče nesmetano funkcioniranje platnih sustava. ESB podsjeća da je od 2001. godine naglašavao utjecaje koje bi središnje druge ugovorne strane mogle imati na nesmetano funkcioniranje platnih sustava. ESB iz toga zaključuje da u mjeri u kojoj je politika smještaja u pogledu središnjih drugih ugovornih strana iz Okvira nadzorne politike povezana s promicanjem nesmetanog funkcioniranja platnih sustava, on bi je mogao usvojiti bez ovlasti Vijeća.
82 U odgovoru na repliku ESB naglašava da uvodna izjava 11. Uredbe (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 4. srpnja 2012. o OTC izvedenicama, središnjoj drugoj ugovornoj strani i trgovinskom repozitoriju (SL L 201, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 11., str. 209.) priznaje da na temelju zadaće promicanja nesmetanog funkcioniranja platnih sustava ESSB‑a, članovi ESSB‑a provode nadzor osiguranjem učinkovitih i pouzdanih sustava poravnanja i platnih sustava, uključujući središnje druge ugovorne strane.
83 Kao drugo ESB odbacuje ideju koju navodi Ujedinjena Kraljevina da je ESB bio obvezan usvojiti obvezujući akt za utvrđivanje politike u predmetnom području. U biti on tvrdi da ima pravo usvojiti deklaraciju u cilju obznanjivanja svoje politike o smještaju središnjih drugih ugovornih strana koje obavljaju transakcije sredstvima denominiranim u eurima, i to i u slučaju u kojem joj je Vijeće moralo dodijeliti posebne ovlasti, sukladno članku 127. stavku 6. UFEU‑a.
84 Kao prvo, valja primijetiti da je u pitanju nadležnost ESB‑a da naloži u ime Eurosustava, obvezu smještaja unutar europodručja koja je primjenjiva na središnje druge ugovorne strane koje pružaju usluge kliringa vrijednosnih papira denominiranih u eurima iznad određenih pragova. Treba utvrditi da donošenje takvog zahtjeva prelazi okvir običnog nadzora infrastruktura klirinških sustava vrijednosnih papira i čini dio uređivanja njihove aktivnosti.
85 Stoga valja provjeriti je li ESB nadležan uređivati aktivnost infrastruktura, kao što su središnje druge ugovorne strane koje sudjeluju u kliringu vrijednosnih papira.
86 U svojim pismenima ESB temelji postojanje takve nadležnosti na članku 127. stavku 1. UFEU‑a i na članku 127. stavku 2. četvrtoj alineji UFEU‑a. ESB također u Okviru nadzorne politike upućuje na članak 22. Statuta.
87 Primjenom članka 127. stavka 1. UFEU‑a glavni cilj ESSB‑a je održati stabilnost cijena. Prema članku 127. stavku 2. četvrtoj alineji „osnovni su zadaci ESSB‑a […] promicanje nesmetanog funkcioniranja platnih sustava“. Ta zadaća se ponovno pojavljuje u točki 3.1. četvrtoj alineji, u članku 3. Statuta.
88 Članak 22. Statuta naslovljen „Klirinški sustavi i platni sustavi“ predviđa da „ESB i nacionalne središnje banke mogu stvoriti mogućnosti, a ESB donositi propise radi osiguranja učinkovitog i pouzdanog klirinškog i platnog sustava u Uniji i s drugim zemljama“.
89 Valja zaključiti da postoji komplementarni odnos između tih različitih pravnih osnova. Ovlast donošenja propisa na temelju članka 22. Statuta je jedno od tih sredstava na raspolaganju ESB‑a za ostvarenje zadaće koju mu je dodijelio Eurosustav u članku 127. stavku 2. UFEU‑a, o promicanju nesmetanog funkcioniranja platnih sustava. Ta zadaća sama služi glavnom cilju navedenom u članku 127. stavku 1. UFEU‑a.
90 Iz toga nužno slijedi da izraz „klirinški sustavi“ koji se nalazi u članku 22. Statuta mora biti tumačen u vezi s „platnim sustavima“ na koje se upućuje u istom članku i čije nesmetano funkcioniranje predstavlja jednu od zadaća Eurosustava.
91 Stoga treba provjeriti može li se smatrati da zadaća promicanja nesmetanog funkcioniranja platnih sustava koja je dodijeljena Eurosustavu i za koju ESB ima nadležnost usvajati propise, uključuje klirinške sustave vrijednosnih papira i stoga aktivnosti središnjih drugih ugovornih strana kada djeluju u tom okviru.
92 U tom pogledu valja podsjetiti, kako je već bilo naglašeno u gore navedenoj točki 44., da je zadatak središnje druge ugovorne strane da se postavi u ulogu kupca u odnosu na svakog prodavatelja i u ulogu prodavatelja u odnosu na svakog kupca. Iz toga proizlazi da se njezina klirinška aktivnost obavlja ne samo na likvidnim sredstvima koja su namijenjena kupnji vrijednosnih papira u pitanju, već i na vrijednosnim papirima koji su predmet transakcija. To ESB i sam naglašava u Okviru nadzorne politike kada upućuje na postojanje dijela „likvidnih sredstava“ (cash leg) i dijela „vrijednosnih papira“ (securities leg) aktivnosti središnje druge ugovorne strane.
93 Stoga najprije treba tumačiti izraze „platni sustavi“ i „klirinški sustavi i platni sustavi“ koji se upotrebljavaju u članku 127. stavku 2. četvrtoj alineji UFEU‑u i u članku 22. Statuta u cilju ocjene mogu li oni uključivati djelatnost kliringa vrijednosnih papira.
94 S jedne strane, može se primijetiti da je zakonodavac definirao izraz „platni sustav“ u članku 4. stavku 6. Direktive 2007/64/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. studenoga 2007. o platnim uslugama na unutarnjem tržištu i o izmjeni direktiva 97/7/EZ, 2002/65/EZ, 2005/60/EZ i 2006/48/EZ te stavljanju izvan snage Direktive 97/5/EZ (SL L 319, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 2., str. 172.) tako da znači „sustav prijenosa novčanih sredstava s formalnim i standardiziranim postupcima i zajedničkim pravilima za obradu, obračun i/ili namiru platnih transakcija“.
95 Osim toga valja naglasiti da iako članak 3. točka h) Direktive 2007/64/EZ iz svojeg područja primjene isključuje „platne transakcije izvršene unutar platnog sustava ili sustava namire vrijednosnih papira između zastupnika za namiru, središnjih protustranaka, klirinških kuća i/ili središnjih banaka i drugih sudionika u sustavu te pružatelja platnih usluga, ne dovodeći u pitanje članak 28.“, ipak definicija dana u članku 4. stavku 6. te iste direktive ostaje relevantna što se tiče definicije platnog sustava uključujući kad ga upotrebljavaju financijske infrastrukture kao što su središnje druge ugovorne strane, kao što i pokazuje upućivanje na članak 28. navedene direktive koji se odnosi na „[p]ristup platnim sustavima“.
96 S druge strane, valja također navesti da je Sud imao priliku tumačiti pojam „platni“ kada se on upotrebljava u kontekstu članka 63. stavka 2. UFEU‑a tako da znači prijenos financijskih sredstava koja imaju za cilj osigurati protuuslugu za transakciju (vidjeti u tom smislu presude od 31. siječnja 1984., Luisi i Carbone, 286/82 i 26/83, Zb., EU:C:1984:35, t. 20.; od 14. srpnja 1988., Lambert, 308/86, Zb., EU:C:1988:405, t. 10., i od 14. prosinca 1995., Sanz de Lera i dr., C‑163/94, C‑165/94 i C‑250/94, Zb, EU:C:1995:451, t. 17.).
97 Iz prethodno navedenog proizlazi da „platni sustav“ u smislu članka 127. stavka 2. UFEU‑a spada u područje prijenosa financijskih sredstava. Stoga, iako takva definicija može uključivati dio „likvidna sredstva“ klirinških transakcija, drugačije vrijedi za dio „vrijednosni papiri“ klirinških transakcija vrijednosnih papira središnje druge ugovorne strane, jer, iako se može smatrati da su ti vrijednosni papiri predmet transakcije koja rezultira prijenosom financijskih sredstava, oni ipak sami po sebi ne predstavljaju plaćanje.
98 Sličan zaključak nameće se što se tiče izraza „klirinški sustavi i platni sustavi“ koji se upotrebljava u članku 22. Statuta.
99 Zbog razloga navedenih gore u točki 89. taj se izraz mora tumačiti u svjetlu zadaće dodijeljene Eurosustavu člankom 127. stavkom 2. četvrtom alinejom UFEU‑a da promiče „nesmetano funkcioniranje platnih sustava“. Iz toga nužno slijedi da se mogućnost dana ESB‑u člankom 22. Statuta da usvaja propise „radi osiguranja učinkovitog i pouzdanog klirinškog i platnog sustava “ ne može tumačiti na način da ESB‑u priznaje takvu ovlast u pogledu svih klirinških sustava uključujući i one koji se odnose na transakcije s vrijednosnim papirima.
100 Ta mogućnost koja je ESB‑u priznata člankom 22. Statuta mora se više smatrati kao da je ograničena samo na klirinške sustave plaćanja. U tom pogledu valja naglasiti da platni sustavi mogu uključivati fazu kliringa, kao što su platni sustavi neto namire nasuprot platnom sustavu bruto namire.
101 Posljedično, u nedostatku izričitog upućivanja na kliring vrijednosnih papira u članku 22. Statuta, valja zaključiti da izbor izraza „klirinški sustav i platni sustav“ namjerava naglasiti da ESB raspolaže nadležnošću za usvajanje propisa za osiguranje učinkovitih i sigurnih platnih sustava, uključujući i one koji imaju fazu kliringa, a ne da ima samostalnu regulatornu nadležnost u pogledu svih klirinških sustava.
102 Taj zaključak ne dovodi se u pitanje upućivanjem ESB‑a na uvodnu izjavu 11. Uredbe br. 648/2012, koja uostalom nije bila na snazi na dan kada je usvojen Okvir nadzorne politike, prema kojoj „članovi ESSB‑a provode nadzor osiguranjem učinkovitih i pouzdanih sustava poravnanja i platnih sustava, uključujući središnje druge ugovorne strane“. Iz čitanja cijele uvodne izjave u pitanju proizlazi samo da ona predstavlja jednostavan podsjetnik zakonodavca na uske veze koje ujedinjuju klirinške sustave i platne sustave i središnje druge ugovorne strane i na njegovu želju da ESB i središnje nacionalne banke budu uključeni u postupak izdavanja dozvola središnjim drugim ugovornim stranama kao i u izradu regulatornih tehničkih normi kojima su podvrgnute. Nikako ne proizlazi iz toga da je u okviru Uredbe br. 648/2012 zakonodavac želio dati ESB‑u i nacionalnim središnjim bankama nadležnost uređivati aktivnosti središnjih drugih ugovornih strana, s obzirom na to da tom uredbom zakonodavac sam želi uređivati aktivnost središnjih drugih ugovornih strana namećući im ujednačene obveze.
103 Kao drugo, valja odbaciti argument ESB‑a prema kojem provedba zadaće koja se sastoji u promicanju nesmetanog funkcioniranje platnih sustava na temelju članka 127. stavka 2. četvrte alineje UFEU‑a u biti znači da ona nužno ima ovlast uređivati aktivnosti infrastruktura kliringa vrijednosnih papira, s obzirom na utjecaj koji bi njihov nedostatak mogao imati na platne sustave.
104 Točno je da je Sud dozvolio da se ovlasti koje nisu izrijekom predviđene odredbama Ugovora mogu vršiti ako je to nužno za ostvarenje ciljeva utvrđenih Ugovorima (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Vijeće, t. 30. supra, EU:C:1971:32, t. 28.). Tako, kada se člankom Ugovora instituciji odredi precizna zadaća, mora se priznati, kako se ne bi posve oduzeo korisni učinak toj odredbi, da se samim time toj instituciji nužno dodjeljuju neophodne ovlasti da izvrši tu zadaću (vidjeti po analogiji presude od 9. srpnja 1987., Njemačka i dr./Komisija, 281/85, 283/85 do 285/85 i 287/85, Zb., EU:C:1987:351, t. 28., i od 17. rujna 2007., Francuska/Komisija, T‑240/04, Zb., EU:T:2007:290, t. 36.).
105 Međutim, postojanje implicitne regulatorne ovlasti koja predstavlja iznimku od načela dodjeljivanja uspostavljenog člankom 13. stavkom 2. UEU‑a mora biti ocjenjeno restriktivno. Tek iznimno sudska praksa priznaje takve implicitne ovlasti, i kako bi ih se priznalo one nužno moraju osigurati koristan učinak odredaba Ugovora ili dotičnih temeljnih propisa (vidjeti po analogiji presudu Francuska/Komisija, t. 104. supra, EU:T:2007:290, t. 37.).
106 U ovom slučaju postojanje uskih veza između platnih sustava i klirinških sustava vrijednosnih papira ne može se negirati, kao ni mogućnost da smetnje na infrastrukturama kliringa vrijednosnih papira imaju utjecaja na platne sustave i da tako štete njihovu nesmetanom funkcioniranju.
107 Međutim, postojanje tih veza nije dovoljno da bi se opravdalo priznanje da ESB ima implicitne regulatorne ovlasti u odnosu na klirinške sustave vrijednosnih papira, s obzirom na to da je u UFEU predviđena mogućnost da se takve ovlasti izrijekom dodjele ESB‑u.
108 Zapravo valja naglasiti da članak 129. stavak 3. UFEU‑a predviđa mehanizam pojednostavljenog postupka za izmjenu, koji odstupa od onoga iz članka 48. UEU‑a, u pogledu određenih odredaba Statuta, među kojima je članak 22. Statuta. To omogućuje Europskom parlamentu i Vijeću, kada postupaju u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, da na preporuku ESB‑a ili na prijedlog Komisije izmijene navedene odredbe.
109 Stoga je na ESB‑u – u slučaju da procijeni da mu je priznanje ovlasti donošenja propisa u odnosu na infrastrukture koje provode kliring transakcije s vrijednosnim papirima nužno za nesmetano izvršavanje zadaće iz članka 127. stavka 2. četvrte alineje UFEU‑a – da od zakonodavca Unije zatraži izmjenu članka 22. Statuta tako da se doda izričita uputa na klirinške sustave vrijednosnih papira.
110 S obzirom na sve navedeno, valja prihvatiti prvi tužbeni razlog Ujedinjene Kraljevine, a da nije potrebno ispitati ostala četiri tužbena razloga, te zaključiti da ESB nije nadležan donositi propise u odnosu na aktivnost klirinških sustava vrijednosnih papira, tako da se Okvir nadzorne politike, u dijelu u kojem nalaže središnjim drugim ugovornim stranama koje sudjeluju u kliringu financijskih vrijednosnih papira obvezu smještaja unutar europodručja, treba poništiti zbog nenadležnosti.
Troškovi
111 Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da ESB nije uspio u postupku, istom valja naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Ujedinjene Kraljevine.
112 U skladu s člankom 87. stavkom 4. podstavkom 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Kraljevina Švedska snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (četvrto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se Okvir nadzorne politike Eurosustava, koji je Europska središnja banka (ESB) objavila 5. srpnja 2011., u dijelu u kojem se njime središnjim drugim ugovornim stranama koje sudjeluju u kliringu vrijednosnih papira utvrđuje obveza smještaja u državama članicama Eurosustava.
2. ESB snosi vlastite troškove i troškove Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske.
3. Kraljevina Španjolska, Francuska Republika i Kraljevina Švedska snose vlastite troškove.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 4. ožujka 2015.
Potpisi