SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
4 marzo 2015 (*)
«Politica economica e monetaria – BCE – Ricorso di annullamento – Quadro di riferimento per le politiche di sorveglianza dell’Eurosistema – Atto impugnabile – Ricevibilità – Sorveglianza dei sistemi di pagamento e di regolamento titoli – Requisito di ubicazione in uno Stato membro dell’Eurosistema applicato ai sistemi di compensazione a controparte centrale – Competenza della BCE»
Nella causa T‑496/11,
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato inizialmente da S. Ossowski, S. Behzadi‑Spencer ed E. Jenkinson, poi da S. Behzadi‑Spencer ed E. Jenkinson, e infine da V. Kaye, in qualità di agenti, assistiti da K. Beal e P. Saini, QC,
ricorrente,
sostenuto da
Regno di Svezia, rappresentato da A. Falk, C. Meyer‑Seitz, C. Stege, S. Johannesson, U. Persson e H. Karlsson, in qualità di agenti,
interveniente,
contro
Banca centrale europea (BCE), rappresentata inizialmente da A. Sáinz de Vicuña Barroso e K. Laurinavičius, poi da A. Sáinz de Vicuña Barroso e P. Papapaschalis, e infine da P. Papapaschalis e P. Senkovic, in qualità di agenti, assistiti da R. Subiotto, QC, F.‑C. Laprévote, avvocato, e P. Stuart, barrister,
convenuta,
sostenuta da
Regno di Spagna, rappresentato da A. Rubio González, abogado del Estado,
e da
Repubblica francese, rappresentata da G. de Bergues, D. Colas e E. Ranaivoson, in qualità di agenti,
intervenienti,
avente ad oggetto una domanda di annullamento del quadro di riferimento per le politiche di sorveglianza dell’Eurosistema pubblicato dalla BCE il 5 luglio 2011, nella parte in cui esso impone un requisito di ubicazione applicabile alle controparti centrali stabilite in Stati membri non facenti parte dell’Eurosistema,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto da M. Prek (relatore), presidente, I. Labucka e V. Kreuschitz, giudici,
cancelliere: S. Spyropoulos, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9 luglio 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti all’origine della controversia
1 Il 5 luglio 2011 la Banca centrale europea (BCE) ha pubblicato sul suo sito Internet il quadro di riferimento per le politiche di sorveglianza dell’Eurosistema (in prosieguo: il «quadro di riferimento»), che essa presenta come finalizzato a descrivere il ruolo dell’Eurosistema [ossia del Sistema europeo delle banche centrali (SEBC) limitato alla BCE e alle banche centrali nazionali degli Stati membri che hanno adottato l’euro come moneta comune] nella sorveglianza dei «sistemi di pagamento, di compensazione e di regolamento».
2 In esso si sottolinea che l’espressione «sistemi di pagamento, di compensazione e di regolamento» deve essere intesa come designante in senso generico «i sistemi di pagamento (compresi gli strumenti di pagamento), i sistemi di compensazione (comprese le controparti centrali) e i sistemi di regolamento (di titoli)» (punto 1 del quadro di riferimento).
3 Al fine di giustificare l’interesse che per l’Eurosistema rappresentano i sistemi di pagamento, di compensazione e di regolamento, si sottolinea che le relative infrastrutture sono soggette a numerosi rischi che possono assumere carattere sistemico e pregiudicare il sistema finanziario e l’economia nel suo insieme. Inoltre, vengono menzionate le esternalità negative che possono derivare da tali sistemi, come i ritardi nell’esecuzione dei pagamenti. La BCE sottolinea altresì la dispersione delle infrastrutture presenti nella zona euro e le sue conseguenze negative, in particolare sulle transazioni transfrontaliere.
4 Secondo la BCE, l’interesse dell’Eurosistema per i sistemi di pagamento, di compensazione e di regolamento riflette la missione ad essa affidata dall’articolo 127, paragrafo 2, TFUE di promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. Garantire la sicurezza e l’efficienza di tali sistemi sarebbe un presupposto importante per contribuire alla stabilità finanziaria e mantenere la fiducia del grande pubblico nell’euro. Al fine di promuovere l’efficienza e la sicurezza, l’Eurosistema seguirebbe tre approcci complementari fra loro. Anzitutto, in quanto proprietario e gestore di un sistema, l’Eurosistema sarebbe responsabile della sicurezza e dell’efficienza del medesimo. Poi, spetterebbe ad esso esercitare una funzione di sorveglianza sull’insieme dei sistemi e delle infrastrutture di pagamento, di compensazione e di regolamento. Infine, l’Eurosistema interverrebbe quale stimolatore e catalizzatore allo scopo di migliorare l’efficienza complessiva delle infrastrutture di mercato della zona euro (punto 2 del quadro di riferimento).
5 Per quanto riguarda più in particolare la funzione di sorveglianza dell’Eurosistema, la BCE ritiene che la stessa trovi il proprio fondamento giuridico nell’articolo 127, paragrafo 2, quarto trattino, TFUE e nel punto 3.1 sub articolo 3 del Protocollo n. 4 del Trattato FUE sullo Statuto del SEBC e della BCE (in prosieguo: lo «Statuto»), i quali assegnano al SEBC il compito fondamentale di promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. Viene inoltre evidenziato che, riguardo ai sistemi di compensazione e di pagamento, l’articolo 22 dello Statuto dispone che «[l]a BCE e le banche centrali nazionali possono accordare facilitazioni, e la BCE può stabilire regolamenti, al fine di assicurare sistemi di compensazione e di pagamento efficienti e affidabili all’interno dell’Unione e nei rapporti con i paesi terzi».
6 La BCE aggiunge che occorre interpretare tali basi giuridiche nel loro contesto storico. La mancanza di un esplicito riferimento ad un compito di «sorveglianza» si spiegherebbe con il fatto che, all’epoca della firma del Trattato sull’Unione europea, una funzione siffatta non era percepita come costituente una competenza autonoma, bensì piuttosto come una conseguenza delle funzioni devolute alle banche centrali riguardo ai sistemi di pagamento, alla stabilità del sistema finanziario ed alla politica monetaria. Inoltre, i sistemi di regolamento e di compensazione non presentavano allora né le dimensioni né l’importanza attuali, segnatamente per le transazioni transfrontaliere. A questo proposito, nel quadro di riferimento viene sottolineato che le banche centrali nazionali si vedono spesso conferire una funzione esplicita di sorveglianza, anche riguardo ai sistemi di regolamento e di compensazione. Infine, viene fatto presente che un corretto funzionamento dei sistemi di regolamento e di compensazione rientra nell’interesse dell’Eurosistema a motivo della loro importanza per la buona gestione della politica monetaria, dei loro stretti legami con i sistemi di pagamento e della loro rilevanza ai fini della stabilità del sistema finanziario in generale.
7 Tale funzione di sorveglianza si sarebbe concretizzata nell’adozione di standard e di requisiti che i sistemi di pagamento devono rispettare. Nei confronti dei sistemi di compensazione e di regolamento titoli, essa si sarebbe manifestata nella partecipazione congiunta di rappresentanti del SEBC e del Comitato europeo dei regolatori dei mercati di valori mobiliari ad un gruppo di lavoro che ha indirizzato alle autorità pubbliche raccomandazioni non vincolanti (punto 3 del quadro di riferimento).
8 Nel quadro di riferimento si precisa che i sistemi di regolamento titoli e le controparti centrali sono componenti essenziali del sistema finanziario. Quest’ultimo potrebbe essere pregiudicato in maniera sistemica da un problema finanziario, giuridico od operativo incidente sui sistemi e sulle controparti predetti. Ciò varrebbe in particolare per le controparti centrali in quanto costituenti un punto di convergenza dei rischi tanto di liquidità quanto creditizi. La BCE aggiunge che, poiché le transazioni su titoli implicano al tempo stesso un trasferimento di titoli e di liquidità, eventuali perturbazioni nel trasferimento dei titoli potrebbero portare a perturbazioni dei sistemi di pagamento (punto 4 del quadro di riferimento).
9 Il quadro di riferimento presenta il metodo di sorveglianza dell’Eurosistema come un processo che si svolge in tre fasi, vale a dire: in primo luogo, raccogliere le informazioni rilevanti; in secondo luogo, valutarle in riferimento agli obiettivi dell’Eurosistema; e, in terzo luogo, avviare, se del caso, modifiche intese a rimediare a possibili vizi di conformità. Al fine di avviare tali modifiche, l’Eurosistema utilizzerebbe la forza di persuasione morale, le dichiarazioni pubbliche, l’influenza risultante dalla sua partecipazione ai sistemi e dalla cooperazione con altre autorità, nonché la possibilità di adottare regolamentazioni direttamente vincolanti negli Stati membri che fanno parte della zona euro. La BCE sottolinea di non aver ancora fatto uso di quest’ultima possibilità.
10 Per quanto riguarda la suddivisione dei ruoli in seno all’Eurosistema, la responsabilità principale sarebbe assegnata alla banca centrale nella miglior posizione, sia questa una banca centrale nazionale oppure la BCE. Viene altresì indicato che le regole e le norme il cui rispetto costituisce l’oggetto di sorveglianza sono le stesse per i sistemi privati e per quelli gestiti dall’Eurosistema (punto 5 del quadro di riferimento).
11 Per quanto riguarda la problematica sollevata dall’esistenza di infrastrutture situate al di fuori della zona euro, partecipanti al regolamento o alla compensazione di transazioni in euro, nel quadro di riferimento si sottolinea che un loro malfunzionamento può avere incidenze negative su sistemi di pagamento situati nella zona euro, malgrado che quest’ultima non disponga di alcuna influenza diretta su dette infrastrutture. Eventuali accordi di cooperazione ai fini della sorveglianza a livello internazionale potrebbero soltanto limitare questa mancanza di influenza diretta, ma non compensarla interamente. Pertanto, in considerazione dell’obiettivo assegnato all’Eurosistema di promuovere il buon funzionamento dei sistemi di pagamento, lo sviluppo di importanti infrastrutture di mercato al di fuori della zona euro apparirebbe preoccupante.
12 Da ciò si deduce, nel quadro di riferimento, che, in quanto elemento di principio, le infrastrutture che procedono al regolamento di transazioni espresse in euro dovrebbero farlo in «moneta di banca centrale» ed essere giuridicamente registrate nella zona euro, facendo in modo che la totalità della responsabilità e del controllo manageriali ed operativi sull’insieme delle funzioni essenziali venga esercitata dall’interno della zona euro medesima.
13 Per quanto riguarda le controparti centrali, nel quadro di riferimento si ricorda anzitutto che «l’Eurosistema ha altresì adottato una dichiarazione relativa all’ubicazione delle controparti centrali, nella quale esso ha sottolineato il proprio interesse a che le infrastrutture essenziali utilizzate per l’euro siano ubicate nella zona euro», e si evidenzia altresì che, «[a]pplicando tale dichiarazione ai derivati creditizi non negoziati sui mercati regolamentati [“over the counter” (OTC)], l’Eurosistema non soltanto ha messo in evidenza “il bisogno di almeno una controparte centrale europea per i derivati creditizi”, ma ha altresì sottolineato che, “tenuto conto dell’importanza sistemica potenziale dei sistemi di compensazione e di regolamento titoli, tale infrastruttura dovrebbe essere ubicata nella zona euro”». La BCE aggiunge che «[l]a dimensione, in termini assoluti e relativi, delle operazioni espresse in euro effettuate da una controparte centrale off‑shore costituisce un criterio utile per valutare l’incidenza che tale controparte centrale può avere sulla zona euro». Vengono in questione le controparti centrali off‑shore che in media hanno un’esposizione creditizia giornaliera netta di più di cinque miliardi di euro in una delle principali categorie di prodotti espressi in euro. Inoltre, si precisa che «la politica di localizzazione si applica a tutte le controparti centrali che detengono in media più del 5% dell’esposizione creditizia giornaliera netta aggregata dell’insieme delle controparti centrali per una delle principali categorie di prodotti espressi in euro». La BCE ne deduce che «le controparti centrali che superano tali soglie dovrebbero essere giuridicamente costituite nella zona euro, con un controllo ed una responsabilità pieni, a livello manageriale e operativo, su tutte le funzioni essenziali esercitate dall’interno della zona euro» (punto 6 del quadro di riferimento).
Procedimento e conclusioni delle parti
14 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 settembre 2011, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ha proposto il presente ricorso.
15 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 dicembre 2012, la Repubblica francese ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della BCE.
16 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 17 gennaio 2013, il Regno di Spagna ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della BCE.
17 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 7 febbraio 2013, il Regno di Svezia ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni del Regno Unito.
18 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 marzo 2013, la Repubblica italiana ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della BCE.
19 Con ordinanza del 30 maggio 2013, il presidente della Settima Sezione del Tribunale ha ammesso l’intervento in giudizio, da un lato, della Repubblica francese, del Regno di Spagna e della Repubblica italiana a sostegno delle conclusioni della BCE e, dall’altro, del Regno di Svezia a sostegno delle conclusioni del Regno Unito.
20 Il 7 novembre 2013 la Repubblica italiana ha rinunciato al suo intervento.
21 A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Quarta Sezione, alla quale è stata dunque attribuita la presente causa.
22 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di aprire la fase orale del procedimento.
23 Il 26 novembre 2013, a titolo di misure di organizzazione del procedimento ai sensi dell’articolo 64, paragrafo 3, lettera a), del proprio regolamento di procedura, il Tribunale ha posto alcuni quesiti scritti al Regno Unito nonché alla BCE, cui essi hanno risposto entro i termini impartiti.
24 Le parti hanno svolto le loro difese e risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza che ha avuto luogo il 9 luglio 2014.
25 Il Regno Unito conclude che il Tribunale voglia:
– annullare il quadro di riferimento, nella parte in cui enuncia una politica di localizzazione della sede applicabile alle controparti centrali stabilite in Stati membri non facenti parte dell’Eurosistema;
– condannare la BCE alle spese.
26 La BCE conclude che il Tribunale voglia:
– rigettare il ricorso;
– condannare il Regno Unito alle spese di giudizio.
In diritto
Sulla ricevibilità
27 Senza sollevare formalmente un’eccezione di irricevibilità mediante atto separato a norma dell’articolo 114 del regolamento di procedura, la BCE, sostenuta all’udienza dal Regno di Spagna e dalla Repubblica francese, deduce, in sostanza, due motivi di irricevibilità relativi al carattere non impugnabile del quadro di riferimento e alla mancanza di legittimazione ad agire del Regno Unito.
28 Il Regno Unito, sostenuto all’udienza dal Regno di Svezia, conclude per la ricevibilità del ricorso.
Sul motivo di irricevibilità relativo al carattere non impugnabile del quadro di riferimento
29 A sostegno della sua allegazione relativa al carattere non impugnabile del quadro di riferimento, la BCE sostiene, in sostanza, in primo luogo, che il quadro suddetto non costituisce un atto produttivo di effetti giuridici, in secondo luogo, che esso non fa che riaffermare una politica di localizzazione preesistente che non è stata oggetto di contestazione e, in terzo luogo, che esso non rientra in una delle categorie di atti vincolanti che la BCE può adottare.
30 Anzitutto, occorre respingere perché irrilevante il terzo argomento addotto dalla BCE, relativo alla veste formale del quadro di riferimento, che è in contraddizione diretta con la giurisprudenza consolidata secondo cui il ricorso di annullamento può essere proposto avverso tutte le disposizioni adottate dalle istituzioni – indipendentemente dalla loro natura o dalla loro forma – che siano intese a produrre effetti giuridici (v., in tal senso, sentenze del 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio, 22/70, Racc., EU:C:1971:32, punto 39, e del 17 luglio 2008, Athinaïki Techniki/Commissione, C‑521/06 P, Racc., EU:C:2008:422, punti 43 e 45). Infatti, tale giurisprudenza mira appunto ad evitare che la veste formale o la denominazione assegnate ad un atto dal suo autore possano avere come effetto di preservare l’atto medesimo da un esame della sua legittimità nell’ambito di un ricorso di annullamento, malgrado che esso, in realtà, produca effetti giuridici.
31 Alla luce della giurisprudenza, il giudizio sull’idoneità di un atto a produrre effetti giuridici e, di conseguenza, a costituire l’oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE implica che vengano esaminati il tenore letterale dell’atto stesso e il contesto nel quale si inscrive (v., in tal senso, sentenze del 20 marzo 1997, Francia/Commissione, C‑57/95, Racc., EU:C:1997:164, punto 18, e del 1° dicembre 2005, Italia/Commissione, C‑301/03, Racc., EU:C:2005:727, punti da 21 a 23), la sostanza dell’atto (sentenze del 9 ottobre 1990, Francia/Commissione, C‑366/88, Racc., EU:C:1990:348, punto 23; del 26 gennaio 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commissione, C‑362/08 P, Racc., EU:C:2010:40, punto 52, e sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, cit. supra al punto 30, EU:C:2008:422, punto 42; v. anche, in tal senso e per analogia, sentenze del 13 novembre 1991, Francia/Commissione, C‑303/90, Racc., EU:C:1991:424, punti da 18 a 24, e del 16 giugno 1993, Francia/Commissione, C‑325/91, Racc., EU:C:1993:245, punti da 20 a 23), nonché le intenzioni del suo autore (v., in tal senso, sentenze Internationaler Hilfsfonds/Commissione, cit., EU:C:2010:40, punto 52, e Athinaïki Techniki/Commissione, cit. supra al punto 30, EU:C:2008:422, punto 42).
32 Per quanto riguarda, in primis, il tenore letterale e il contesto nel quale l’atto impugnato si inscrive, occorre sottolineare come tale esame consenta di valutare la percezione che di esso potevano ragionevolmente avere le parti interessate (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 15 settembre 1998, Oleifici Italiani e Fratelli Rubino/Commissione, T‑54/96, Racc., EU:T:1998:204, punto 49). Qualora l’atto suddetto venisse percepito come semplice proposta di adozione di un comportamento e, dunque, come assimilabile ad una semplice raccomandazione ai sensi dell’articolo 288 TFUE o, nel caso della BCE, ai sensi dell’articolo 132, paragrafo 1, TFUE, si dovrebbe concludere che esso non produce effetti giuridici tali da rendere ricevibile un ricorso di annullamento proposto avverso di esso. Per contro, potrà risultare dall’esame suddetto che la percezione dell’atto impugnato da parte dei soggetti interessati è quella di un atto che essi sono obbligati a rispettare, malgrado la veste formale o la denominazione prescelta dal suo autore.
33 Al fine di valutare la percezione, da parte dei soggetti interessati, del tenore letterale dell’atto impugnato e del contesto nel quale esso si inscrive, occorre, in primo luogo, verificare se l’atto suddetto abbia costituito l’oggetto di una pubblicità al di fuori della sfera interna del suo autore. Infatti, sebbene l’esistenza di una pubblicità siffatta sia irrilevante ai fini della qualificazione dell’atto (v., in tal senso, sentenza del 20 maggio 2010, Germania/Commissione, T‑258/06, Racc., EU:T:2010:214, punti 30 e 31), la sua mancanza tende a collocarlo nella categoria degli atti interni all’istituzione, non contestabili, in linea di principio, mediante il rimedio del ricorso di annullamento (v., in tal senso, sentenza del 6 aprile 2000, Spagna/Commissione, C‑443/97, Racc., EU:C:2000:190, punti da 27 a 36).
34 Nel caso di specie, è pacifico che il quadro di riferimento ha costituito l’oggetto di una pubblicità al di fuori della sfera interna della BCE, in virtù della sua pubblicazione sul sito Internet di quest’ultima.
35 In secondo luogo, dal punto di vista dei soggetti interessati, presenta altresì rilievo il modo in cui è redatto l’atto, al fine di verificare se esso sia formulato in termini imperativi (v., in tal senso, sentenza Francia/Commissione, cit. supra al punto 31, EU:C:1997:164, punto 18) o se, al contrario, utilizzi un linguaggio che tende a dimostrare il suo carattere meramente indicativo (v., in tal senso, sentenza Italia/Commissione, cit. supra al punto 31, EU:C:2005:727, punti 21 e 22).
36 Nel caso di specie, occorre anzitutto rilevare che le disposizioni preliminari del quadro di riferimento lo presentano come inteso a «descrivere il ruolo dell’Eurosistema nel settore della sorveglianza». Contrariamente a quanto sostenuto dalla BCE, l’evidenziazione di una siffatta finalità descrittiva non consente di escludere che il suo contenuto venga percepito dai soggetti interessati come dotato di carattere imperativo. Ne risulta piuttosto che il quadro di riferimento, lungi dall’apparire come una semplice proposta dal valore esplicitamente indicativo, si presenta quale descrizione del ruolo dell’Eurosistema, il che potrebbe indurre le parti a concludere che esso ritrascrive le competenze effettivamente assegnate dai Trattati alla BCE ed alle banche centrali nazionali degli Stati membri della zona euro.
37 Poi, è giocoforza constatare che il passaggio controverso del quadro di riferimento, riguardante l’ubicazione delle controparti centrali destinate a compensare operazioni su titoli finanziari (in prosieguo: i «titoli»), impiega una formulazione a carattere imperativo:
«[l]a dimensione, in termini assoluti e relativi, delle operazioni espresse in euro effettuate da una controparte centrale off‑shore costituisce un criterio utile per valutare l’incidenza che tale controparte centrale può avere sulla zona euro. L’Eurosistema applica delle soglie per quanto riguarda l’applicazione della politica di localizzazione alle controparti centrali simili a quelle che si applicano ai sistemi di pagamento. Tuttavia, tenendo conto della natura specifica dell’attività delle controparti centrali, la soglia di cinque miliardi di euro si applica alle controparti centrali off‑shore che in media hanno un’esposizione creditizia giornaliera netta di più di cinque miliardi di euro in una delle principali categorie di prodotti espressi in euro. (...) [L]a politica di localizzazione si applica a tutte le controparti centrali che detengono in media più del 5% dell’esposizione creditizia giornaliera netta aggregata dell’insieme delle controparti centrali per una delle principali categorie di prodotti espressi in euro.
Per tale motivo le controparti centrali che superano tali soglie dovrebbero essere giuridicamente costituite nella zona euro, con un controllo ed una responsabilità pieni, a livello manageriale e operativo, su tutte le funzioni essenziali esercitate dall’interno della zona euro».
38 Il passaggio qui sopra riportato contiene un rinvio ad una nota a fondo pagina, nella quale si sottolinea che l’ammontare complessivo del rischio medio «può essere valutato, ad esempio, nel caso delle controparti centrali che operano compensazioni su prodotti derivati, mediante il loro open interest, mentre per le controparti centrali che intervengono nelle operazioni in contanti e nelle operazioni di repo, si considerano le posizione aperte complessive sottostanti al margining da esse praticato».
39 Occorre rilevare come questo passaggio presenti un carattere particolarmente preciso, idoneo a facilitare la sua applicazione. Non soltanto esso definisce gli importi delle soglie di attività a partire dalle quali una controparte centrale dovrebbe essere ubicata nella zona euro, ma precisa altresì, in termini inequivoci, l’approccio che occorre seguire a seconda della natura dei titoli per i quali la controparte centrale interviene.
40 In terzo luogo, la percezione del tenore letterale dell’atto impugnato e del contesto nel quale esso si inscrive può variare a seconda della natura dei soggetti interessati dall’atto medesimo.
41 Secondo la BCE, il quadro di riferimento non mira a «stabilire una linea di condotta obbligatoria per le istituzioni o gli Stati membri, od anche per le [banche centrali nazionali] o le controparti centrali», e costituisce piuttosto un semplice documento informativo indirizzato al grande pubblico.
42 Vero è che il quadro di riferimento non produce l’effetto di obbligare direttamente le controparti centrali ubicate al di fuori della zona euro a cessare le loro attività o a trasferirle all’interno di questa zona. Tuttavia, è giocoforza constatare che l’argomentazione della BCE trascura di considerare la percezione del quadro di riferimento da parte delle autorità di regolazione degli Stati membri della zona euro, le quali possono, nell’esercizio delle loro prerogative, ostacolare l’attività di prestazione di servizi di compensazione esercitata da controparti centrali situate al di fuori della zona suddetta.
43 A questo proposito, occorre ricordare che il ruolo delle controparti centrali nella filiera di trattamento delle operazioni su titoli implica l’interazione con altre infrastrutture finanziarie, le quali sono assoggettate al controllo di autorità di regolazione, eventualmente capaci di impedire o limitare le loro relazioni con una controparte centrale che non risponda ai requisiti fissati nel quadro di riferimento.
44 Infatti, è pacifico che la funzione di una controparte centrale è di permettere una compensazione multilaterale delle operazioni su titoli, sostituendosi all’acquirente nei confronti di qualsiasi venditore e al venditore nei confronti di qualsiasi acquirente. Pertanto, come sottolineato dalla stessa BCE nel quadro di riferimento, la funzione di compensazione esercitata dalle controparti centrali viene svolta al tempo stesso in riferimento ai titoli oggetto delle transazioni e alle liquidità destinate al pagamento di tali transazioni. Ne consegue che, per esercitare la propria attività, una controparte centrale deve, da un lato, avere accesso ad un sistema di pagamento che consenta il trasferimento di liquidità, indipendentemente dal fatto che questo venga operato da una banca centrale o su base privata, e, dall’altro lato, ad un sistema di regolamento‑consegna di titoli che consenta il trasferimento della proprietà e la conservazione dei titoli stessi.
45 Ne consegue che, nel caso in cui le autorità di regolazione dei sistemi di pagamento o di regolamento‑consegna dei titoli ritenessero che occorra imporre a tali sistemi il rispetto del requisito di ubicazione enunciato nel quadro di riferimento, una controparte centrale non rispondente ai criteri formulati in tale quadro potrebbe vedersi privata dell’accesso agli altri attori coinvolti nella filiera di trattamento delle operazioni su titoli.
46 Inoltre, gli utilizzatori dei servizi delle controparti centrali, costituiti essenzialmente dai mercati regolamentati e, per quanto riguarda le transazioni OTC, da imprese di investimento e da istituti che gestiscono una loro propria piattaforma di negoziazioni, sono anch’essi assoggettati al controllo delle autorità di regolazione, che possono eventualmente vietare o limitare i loro rapporti con una controparte centrale che non risponda ai requisiti stabiliti nel quadro di riferimento. A questo proposito occorre precisare che, sebbene l’articolo 35, paragrafo 1, e l’articolo 46, paragrafo 1, della direttiva 2004/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, relativa ai mercati degli strumenti finanziari, che modifica le direttive 85/611/CEE e 93/6/CEE del Consiglio e la direttiva 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 93/22/CEE del Consiglio (GU L 145, pag. 1), stabiliscano il principio del libero accesso alle controparti centrali situate in un altro Stato membro per quanto riguarda rispettivamente, da un lato, le imprese di investimento e gli operatori di mercato che gestiscono una loro propria piattaforma di negoziazione e, dall’altro lato, i mercati regolamentati, resta il fatto che l’articolo 35, paragrafo 2, e l’articolo 46, paragrafo 2, della medesima direttiva implicano la possibilità per le autorità competenti degli Stati membri di vietare il ricorso ad una controparte centrale qualora tale divieto sia necessario per preservare il funzionamento ordinato di una piattaforma di negoziazione o di un mercato regolamentato.
47 Al fine di valutare la percezione che siffatte autorità di regolazione potrebbero ragionevolmente avere del quadro di riferimento, occorre rilevare come la BCE fondi su svariate basi giuridiche la propria rivendicazione relativa all’esistenza di una competenza dell’Eurosistema a sorvegliare e, eventualmente, regolamentare i sistemi di compensazione di titoli, tra cui rientrano le controparti centrali. Viene infatti fatto riferimento all’articolo 127, paragrafo 1, TFUE, là dove esso assegna all’Eurosistema l’obiettivo principale di mantenere la stabilità dei prezzi. La BCE sostiene, in sostanza, che il malfunzionamento di una controparte centrale potrebbe comportare un rischio sistemico per il sistema finanziario nel suo insieme e pregiudicare così la realizzazione di detto obiettivo. Viene altresì menzionato l’articolo 127, paragrafo 2, TFUE, che elenca, tra i compiti fondamentali dell’Eurosistema, la promozione del regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. In tale prospettiva, la BCE evidenzia i legami particolarmente stretti tra i sistemi di pagamento e i sistemi di compensazione e di regolamento titoli, nella misura in cui essi implicano il trasferimento dei fondi corrispondenti al pagamento dei titoli stessi. Essa ne deduce, in sostanza, che un difetto dei sistemi di regolamento titoli potrebbe, di rimbalzo, rimettere in discussione il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. La BCE sostiene anche che il riferimento ai sistemi di pagamento contenuto all’articolo 127, paragrafo 2, TFUE deve essere interpretato come includente i sistemi di compensazione e di regolamento titoli, tenuto conto dell’importanza acquisita da tali sistemi successivamente alla redazione del Trattato UE. A sostegno di tale interpretazione dell’articolo 127, paragrafo 2, TFUE, essa richiama altresì la circostanza che l’articolo 22 dello Statuto le riconosce la competenza ad emanare regolamenti al fine di garantire l’efficienza e l’affidabilità dei sistemi «di compensazione e di pagamento», e non dei soli sistemi di pagamento.
48 Senza pregiudizio dell’esame nel merito del presente ricorso, occorre sottolineare che simili argomenti non presentano un carattere a tal punto manifestamente infondato da potersi senz’altro escludere che le autorità di regolazione degli Stati membri della zona euro arrivino alla conclusione che l’Eurosistema dispone della competenza a disciplinare l’attività dei sistemi di compensazione e di regolamento titoli e che pertanto esse sono tenute a vigilare sul rispetto del requisito di ubicazione enunciato nel quadro di riferimento.
49 Pertanto, occorre concludere che l’esame del tenore letterale del quadro di riferimento, nonché del contesto nel quale esso si inscrive, dal punto di vista delle autorità di regolazione degli Stati membri della zona euro, tende a collocare il quadro suddetto tra gli atti impugnabili con un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
50 In secundis, la medesima conclusione deve essere tratta dall’analisi della sostanza del quadro di riferimento, dal momento che la formulazione di un requisito di ubicazione all’interno della zona euro nei confronti delle controparti centrali la cui attività ecceda le soglie da esso precisate equivale all’aggiunta di una nuova regola nell’ordinamento giuridico, stante che tale requisito non figura in alcuna norma giuridica preesistente.
51 In tertiis, occorre valutare l’intenzione della BCE al momento dell’adozione del quadro di riferimento al fine di verificare se quest’ultimo fosse o no destinato a produrre effetti giuridici. Infatti, risulta da una consolidata giurisprudenza che, in linea di principio, costituiscono atti impugnabili le misure che fissano definitivamente la posizione del loro autore al termine di un procedimento amministrativo e che mirano a produrre effetti giuridici vincolanti idonei a pregiudicare gli interessi del ricorrente, ad esclusione in particolare delle misure intermedie il cui obiettivo sia di preparare la decisione finale, che non producono effetti di questo tipo, nonché degli atti puramente confermativi di un atto precedente non impugnato entro i termini (v., in tal senso, sentenze Internationaler Hilfsfonds/Commissione, cit. supra al punto 31, EU:C:2010:40, punto 52, e Athinaïki Techniki/Commissione, cit. supra al punto 30, EU:C:2008:422, punto 42).
52 Pertanto, occorre verificare se l’obiettivo perseguito mediante l’adozione del quadro di riferimento, quale risulta in particolare dal tenore letterale e dalla sostanza di quest’ultimo, consistesse nella fissazione di una posizione definitiva della BCE oppure, al contrario, nella preparazione di un atto successivo, il solo destinato a produrre effetti giuridici.
53 A questo proposito, come si è rilevato supra al punto 39, l’enunciazione della politica di localizzazione contenuta nel quadro di riferimento presenta un carattere particolarmente preciso, tale da renderla facilmente applicabile. Pertanto, lungi dal presentare il carattere di una semplice enunciazione ipotetica, il quadro di riferimento mira in realtà ad imporre il rispetto di un requisito di ubicazione per le controparti centrali la cui attività ecceda le soglie da esso fissate e dunque, in assenza di indizi contrari nel suo testo, esso costituisce la posizione definitiva della BCE.
54 Alla luce di quanto sopra esposto, dall’analisi del tenore letterale e del contesto nel quale esso si inscrive, della sua sostanza, nonché dell’intenzione del suo autore occorre dedurre che il quadro di riferimento produce effetti giuridici e costituisce dunque un atto impugnabile con un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
55 Tale conclusione non viene inficiata dall’argomentazione della BCE riguardante il carattere asseritamente confermativo del quadro di riferimento ovvero l’esistenza di atti successivi che ad esso fanno riferimento.
56 In primo luogo, secondo la BCE, il quadro di riferimento non fa altro che riaffermare una politica di localizzazione preesistente e mai contestata prima. Infatti, in una dichiarazione di principio risalente all’anno 2001 e che aveva dato luogo ad un comunicato stampa in data 27 settembre 2001, la BCE avrebbe sottolineato che «[i]l quadro geografico naturale di qualsiasi infrastruttura di mercato “interna” (ivi compresa la compensazione con controparte centrale) per i titoli e i prodotti derivati espressi in euro è la zona euro», e che, «[t]enuto conto dell’importanza sistemica che possono avere i sistemi di compensazione e di regolamento‑consegna di titoli, tale infrastruttura dovrebbe essere ubicata all’interno della zona euro». La BCE aggiunge che, in una dichiarazione di principio del mese di dicembre 2008 vertente sulle controparti centrali, si evidenziava che «il Consiglio direttivo ha confermato la necessità che vi sia una controparte centrale europea almeno per i derivati creditizi» e che, «tenuto conto dell’importanza sistemica potenziale dei sistemi di compensazione e di regolamento‑consegna di titoli, tale infrastruttura dovrebbe essere ubicata all’interno della zona euro».
57 La BCE ricorda altresì di aver pubblicato nel febbraio 2009 un quadro di riferimento per le politiche di sorveglianza dell’Eurosistema nel quale si precisava, da un lato, che «le infrastrutture che disciplinano le operazioni di pagamento espresse in euro dovrebbero farlo in moneta di banca centrale ed essere giuridicamente costituite come società nella zona euro con la piena responsabilità operativa del trattamento delle operazioni espresse in euro» e, dall’altro lato, che l’«Eurosistema ha altresì adottato una dichiarazione sulla localizzazione delle controparti centrali, che ha sottolineato l’interesse dell’Eurosistema affinché il cuore dell’infrastruttura che serve all’euro sia ubicato nella zona euro».
58 Di conseguenza, la BCE sostiene che la propria politica di localizzazione nei confronti delle controparti centrali è antecedente al quadro di riferimento contestato nell’ambito del presente ricorso. Essa ne deduce che detto quadro presenta carattere confermativo ed è dunque inidoneo a costituire l’oggetto di un ricorso di annullamento.
59 In ossequio a una costante giurisprudenza, un ricorso di annullamento proposto contro una decisione meramente confermativa di una precedente decisione non impugnata entro i termini è irricevibile (ordinanza del 21 novembre 1990, Infortec/Commissione, C‑12/90, Racc., EU:C:1990:415, punto 10, e sentenza dell’11 gennaio 1996, Zunis Holding e a./Commissione, C‑480/93 P, Racc., EU:C:1996:1, punto 14). La finalità di tale giurisprudenza è di evitare che un ricorrente possa, in modo indiretto, rimettere in discussione la legittimità di una decisione che non sia stata tempestivamente impugnata e che sia pertanto divenuta definitiva.
60 Tuttavia, secondo detta giurisprudenza, una decisione è meramente confermativa di una decisione precedente qualora non contenga alcun elemento nuovo rispetto ad un atto precedente e non sia stata preceduta da un riesame della situazione del destinatario di quest’ultimo (sentenza del 26 ottobre 2000, Ripa di Meana e a./Parlamento, da T‑83/99 a T‑85/99, Racc., EU:T:2000:244, punto 33; v. ordinanza del 7 dicembre 2004, Internationaler Hilfsfonds/Commissione, C‑521/03 P, EU:C:2004:778, punto 47 e la giurisprudenza ivi citata).
61 Allo stesso modo, in riferimento ad un ricorso di annullamento proposto avverso un regolamento recante modifica di un regolamento precedente, la Corte ha avuto l’occasione di ricordare che risulta dall’ultimo comma dell’articolo 263 TFUE – a norma del quale il ricorso di annullamento dev’essere proposto entro un termine di due mesi a decorrere, a seconda dei casi, dalla pubblicazione o dalla notificazione dell’atto impugnato ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza – che l’atto che non sia stato impugnato entro tale termine diventa definitivo e che tale carattere definitivo riguarda non soltanto l’atto stesso, ma anche qualsiasi atto successivo che abbia un carattere meramente confermativo. Tale soluzione, che si giustifica con l’esigenza di stabilità giuridica, vale per gli atti individuali come per quelli che hanno carattere normativo, come un regolamento. La Corte ha però ricordato che, quando una disposizione di un regolamento viene modificata, il ricorso è di nuovo esperibile, non soltanto contro quest’unica disposizione, ma anche contro tutte quelle che, seppur non modificate, formano con essa un tutt’uno (sentenza del 18 ottobre 2007, Commissione/Parlamento e Consiglio, C‑299/05, Racc., EU:C:2007:608, punti da 28 a 30).
62 Quindi, il fatto che la BCE abbia potuto esprimere in atti precedenti il principio di una politica di localizzazione che potrebbe applicarsi alle controparti centrali non implica che per il quadro di riferimento venga accolta la qualifica di atto confermativo, dal momento che in esso la politica di localizzazione di cui trattasi viene enunciata in una forma modificata.
63 Orbene, è giocoforza constatare che, in merito alla questione dell’ubicazione delle controparti centrali, il quadro di riferimento contestato nell’ambito del presente ricorso si differenzia nettamente dagli atti che lo hanno preceduto.
64 È certo esatto che negli atti precedenti adottati dalla BCE risulta espresso l’auspicio che le infrastrutture essenziali per la zona euro siano ubicate all’interno di quest’ultima. Infatti, nella versione del quadro di riferimento per le politiche di sorveglianza resa pubblica nel 2009 dalla BCE viene ricordato che «l’Eurosistema ha altresì adottato una dichiarazione relativa all’ubicazione delle controparti centrali, nella quale esso ha sottolineato il proprio interesse a che il cuore delle infrastrutture utilizzate per l’euro siano ubicate nella zona euro», e che, «[a]pplicando tale dichiarazione ai derivati creditizi OTC, l’Eurosistema non soltanto ha messo in evidenza il “bisogno di almeno una controparte centrale europea per i derivati creditizi”, ma ha altresì sottolineato che, “tenuto conto dell’importanza sistemica potenziale dei sistemi di compensazione e di regolamento titoli, tale infrastruttura dovrebbe essere ubicata nella zona euro”» (pagina 9 della versione del quadro di riferimento per le politiche di sorveglianza resa pubblica nel 2009).
65 Tuttavia, occorre sottolineare che la versione del quadro di riferimento impugnata si differenzia nettamente dalle versioni precedenti, in quanto fissa soglie precise a partire dalle quali tale requisito di localizzazione nella zona euro risulta applicabile, soglie che contribuiscono a renderlo applicabile. Orbene, già per la sola presenza di tale passaggio supplementare, non può ritenersi che il quadro di riferimento presenti il carattere confermativo asserito dalla BCE.
66 In secondo luogo, l’argomentazione della BCE potrebbe essere intesa come volta a sostenere che, laddove altri atti giuridici facciano riferimento alla politica di localizzazione della BCE quale descritta nel quadro di riferimento, soltanto tali atti potrebbero produrre effetti giuridici suscettibili di essere impugnati con un ricorso.
67 Tuttavia, un’argomentazione siffatta non può essere condivisa, in quanto essa deriva da una confusione dei rapporti che possono esistere, da un lato, tra un atto intermedio e una decisione finale e, dall’altro, tra un atto di portata generale e determinate decisioni recanti applicazione dello stesso. Infatti, se certo l’indirizzo della BCE del 26 aprile 2007, relativo ad un sistema di trasferimento espresso transeuropeo automatizzato di regolamento lordo in tempo reale (TARGET2) (BCE/2007/2) (GU L 237, pag. 1), e la decisione della BCE del 24 luglio 2007, relativa ai termini e alle condizioni di TARGET2‑BCE (BCE/2007/7) (GU L 237, pag. 71), ai quali le parti fanno riferimento nei loro scritti difensivi, sono stati modificati al fine di includere un riferimento alla politica di localizzazione quale espressa nel quadro di riferimento, tale circostanza non testimonia una presunta assenza di carattere definitivo di quest’ultimo. Essa dimostra soltanto che la condizione dettata in quest’ultimo è stata attuata nel settore specifico interessato dai due atti sopra citati.
68 Alla luce delle suesposte considerazioni, il primo motivo di irricevibilità, relativo alla natura del quadro di riferimento, deve essere respinto.
Sul motivo di irricevibilità relativo alla mancanza di legittimazione ad agire del Regno Unito
69 La BCE sostiene che, anche nel caso in cui si giungesse alla conclusione che il quadro di riferimento deve essere considerato un atto vincolante, il Regno Unito non è legittimato a proporre un ricorso avverso di esso, per il fatto che detto Stato membro non partecipa ad alcuni aspetti dell’Unione economica e monetaria. A questo proposito, la BCE fa riferimento al fatto che il Protocollo n. 15 del Trattato FUE su talune disposizioni relative al Regno Unito esclude l’applicazione di alcune norme del Trattato FUE e dello Statuto nei confronti di tale Stato, tra le quali rientra l’articolo 127, paragrafi da 1 a 5, TFUE.
70 Il Regno Unito fa valere che il Protocollo n. 15 del Trattato FUE non ha come effetto di impedirgli di contestare gli atti o le omissioni della BCE che violino il diritto dell’Unione europea.
71 Risulta dall’articolo 263, primo e secondo comma, TFUE e dal punto 35.1 dell’articolo 35 dello Statuto che uno Stato membro è legittimato a proporre un ricorso avverso gli atti adottati dalla BCE.
72 Inoltre, sebbene dal punto 7 del Protocollo n. 15 del Trattato FUE risulti che alcuni articoli dello Statuto non si applicano al Regno Unito, tra questi non è compreso l’articolo 35 di tale Statuto.
73 Se ne deve dedurre che, nella sua qualità di Stato membro, il Regno Unito è legittimato ad impugnare gli atti della BCE sulla base dell’articolo 263, secondo comma, TFUE, senza essere assoggettato alle condizioni dettate dal quarto comma del medesimo articolo.
74 Tale conclusione non viene inficiata dalla circostanza che i punti 4 e 7 del Protocollo n. 15 del Trattato FUE escludono l’applicazione nei confronti del Regno Unito, rispettivamente, dell’articolo 127, paragrafi da 1 a 5, TFUE e degli articoli 3 e 22 dello Statuto. Infatti, la questione se la BCE, adottando il quadro di riferimento, sia rimasta entro i confini dei poteri conferitile dalle disposizioni suddette o se invece li abbia travalicati, rientra nella valutazione del merito del ricorso, e non in quella della sua ricevibilità.
75 Pertanto, se è pur vero che, in applicazione del Protocollo n. 15 del Trattato FUE, alcune disposizioni di quest’ultimo e dello Statuto non si applicano nei confronti del Regno Unito, tale Stato membro rimane legittimato a proporre un ricorso al fine di far verificare dal giudice dell’Unione che la BCE non abbia travalicato le proprie competenze.
76 Occorre di conseguenza respingere il secondo motivo di irricevibilità dedotto dalla BCE e dichiarare ricevibile il presente ricorso.
Nel merito
77 Il Regno Unito deduce cinque motivi.
78 Con il primo motivo, esso sostiene che la BCE non era competente a fissare un requisito di ubicazione nei confronti delle controparti centrali. Nell’ambito del secondo motivo, esso sostiene che la politica di localizzazione della BCE viola le disposizioni del Trattato FUE relative alla libertà di stabilimento, alla libera prestazione di servizi, nonché alla libera circolazione dei capitali. Il terzo motivo riguarda una presunta violazione degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE, letti in combinato disposto con l’articolo 13, paragrafo 2, TUE. Con il quarto motivo, il Regno Unito sostiene che il requisito di localizzazione imposto dalla BCE viola il principio di non discriminazione enunciato all’articolo 18 TFUE. Infine, nell’ambito del quinto motivo, detto Stato membro sostiene che nessuna giustificazione può essere fornita riguardo al carattere discriminatorio del quadro di riferimento, mancando il rispetto del principio di proporzionalità.
79 Nell’ambito del primo motivo, il Regno Unito, sostenuto all’udienza dal Regno di Svezia, fa valere che la BCE è incompetente ad esercitare una sorveglianza ed un controllo regolamentare sulle controparti centrali.
80 La BCE, sostenuta all’udienza dal Regno di Spagna e dalla Repubblica francese, reputa che, anche nell’ipotesi in cui venisse accolta la qualificazione di atto vincolante relativamente al quadro di riferimento, essa sarebbe competente ad adottare quest’ultimo.
81 In primo luogo, la BCE fa valere che il quadro di riferimento rientra nell’obiettivo, ad essa assegnato dall’articolo 127, paragrafo 1, TFUE, di mantenere la stabilità dei prezzi e di fornire il proprio sostegno alle politiche economiche generali nell’Unione. Più in particolare, esso rientrerebbe nel compito fondamentale assegnato alla BCE dall’articolo 127, paragrafo 2, TFUE di promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. Essa ricorda di aver evidenziato sin dal 2001 le incidenze che possono avere le controparti centrali sul regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. La BCE ne deduce che, poiché la politica di localizzazione nei confronti delle controparti centrali enunciata nel quadro di riferimento è connessa alla promozione del regolare funzionamento dei sistemi di pagamento, essa poteva adottare tale documento senza il conferimento di specifici poteri da parte del Consiglio.
82 Nella controreplica, la BCE sottolinea che il considerando 11 del regolamento (UE) n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 luglio 2012, sugli strumenti derivati OTC, le controparti centrali e i repertori di dati sulle negoziazioni (GU L 201, pag. 1), riconosce che, sulla scorta del compito di promozione del regolare funzionamento dei sistemi di pagamento ad opera del SEBC, i membri di quest’ultimo esercitano una responsabilità in materia di sorveglianza assicurando sistemi di compensazione e di pagamento efficienti ed affidabili, controparti centrali comprese.
83 In secondo luogo, la BCE respinge l’idea suggerita dal Regno Unito secondo cui essa sarebbe stata tenuta ad adottare un atto vincolante al fine di adottare una politica nel settore in questione. In sostanza, essa sostiene di essere legittimata ad adottare una dichiarazione al fine di enunciare la propria politica in merito all’ubicazione delle controparti centrali che effettuano operazioni riguardanti attivi espressi in euro, e ciò anche nel caso in cui il Consiglio avrebbe dovuto conferirle poteri specifici, in applicazione dell’articolo 127, paragrafo 6, TFUE.
84 In via preliminare, occorre osservare che in discussione è la competenza della BCE ad imporre, a nome dell’Eurosistema, un requisito di ubicazione all’interno della zona euro applicabile alle controparti centrali che forniscono servizi di compensazione di titoli espressi in euro al di là di determinate soglie. È giocoforza constatare che la creazione di un tale requisito travalica i limiti della semplice sorveglianza delle infrastrutture dei sistemi di compensazione di titoli, partecipando bensì alla disciplina della loro attività.
85 Occorre pertanto verificare se la BCE sia competente a disciplinare l’attività di infrastrutture, come le controparti centrali, che partecipano alla compensazione di titoli.
86 Nei suoi scritti difensivi, la BCE adduce a fondamento di tale competenza l’articolo 127, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 127, paragrafo 2, quarto trattino, TFUE. Nel quadro di riferimento viene altresì richiamato l’articolo 22 dello Statuto.
87 A norma dell’articolo 127, paragrafo 1, TFUE, l’obbiettivo principale del SEBC è di mantenere la stabilità dei prezzi. Ai sensi dell’articolo 127, paragrafo 2, quarto trattino, «[i] compiti fondamentali da assolvere tramite il SEBC sono (...) promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento». Tale compito viene ricordato al punto 3.1, quarto trattino, sub articolo 3 dello Statuto.
88 L’articolo 22 dello Statuto, intitolato «Sistemi di pagamento e di compensazione», stabilisce che «[l]a BCE e le banche centrali nazionali possono accordare facilitazioni, e la BCE può stabilire regolamenti, al fine di assicurare sistemi di compensazione e di pagamento efficienti e affidabili all’interno dell’Unione e nei rapporti con i paesi terzi».
89 È giocoforza constatare come esista un rapporto di complementarietà tra queste diverse basi giuridiche. Il potere di adottare regolamenti ai sensi dell’articolo 22 dello Statuto è uno dei mezzi a disposizione della BCE per assolvere il compito, assegnato all’Eurosistema dall’articolo 127, paragrafo 2, TFUE, di promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. Questo stesso compito è funzionale all’obiettivo principale enunciato all’articolo 127, paragrafo 1, TFUE.
90 Ne consegue necessariamente che l’espressione «sistemi di compensazione» di cui all’articolo 22 dello Statuto deve essere letta in combinazione con i «sistemi di pagamento», cui viene fatto riferimento nel medesimo articolo ed il cui regolare funzionamento costituisce uno dei compiti dell’Eurosistema.
91 Occorre dunque verificare se il compito di promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento assegnato all’Eurosistema, per il cui assolvimento la BCE dispone della competenza ad adottare regolamenti, possa essere considerato come includente i sistemi di compensazione di titoli e, di conseguenza, l’attività delle controparti centrali allorché queste intervengono in tale contesto.
92 A questo proposito occorre ricordare, come già sottolineato supra al punto 44, che una controparte centrale è destinata a sostituirsi all’acquirente nei confronti di qualsiasi venditore e al venditore nei confronti di qualsiasi acquirente. Ne consegue che la sua attività di compensazione si esercita non soltanto sulle liquidità destinate all’acquisto dei titoli in questione, ma anche sui titoli oggetto delle transazioni. Ciò è quanto sottolineato dalla stessa BCE nel quadro di riferimento là dove essa fa riferimento all’esistenza della parte «liquidità» (cash leg) e della parte «titoli» (securities leg) dell’attività di una controparte centrale.
93 Pertanto occorre, in primo luogo, interpretare le espressioni «sistemi di pagamento» e «sistemi di compensazione e di pagamento», utilizzate rispettivamente all’articolo 127, paragrafo 2, quarto trattino, TFUE e all’articolo 22 dello Statuto, al fine di valutare se esse possano includere l’attività di compensazione di titoli.
94 Da un lato, si può osservare come l’espressione «sistema di pagamento» sia stata definita dal legislatore all’articolo 4, paragrafo 6, della direttiva 2007/64/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 novembre 2007, relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno, recante modifica delle direttive 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE e 2006/48/CE, che abroga la direttiva 97/5/CE (GU L 319, pag. 1), nel senso che essa designa «un sistema di trasferimento di fondi regolato da disposizioni formali e standardizzate e regole comuni per il trattamento, la compensazione e/o il regolamento di operazioni di pagamento».
95 Occorre inoltre sottolineare che, sebbene l’articolo 3, lettera h), della direttiva 2007/64/CE escluda dall’ambito di applicazione di quest’ultima le «operazioni di pagamento realizzate all’interno di un sistema di pagamento o di un sistema di regolamento dei titoli tra agenti di regolamento, controparti centrali, stanze di compensazione e/o banche centrali e altri partecipanti al sistema e prestatori di servizi di pagamento, fatto salvo l’articolo 28», ciò non toglie che la definizione fornita all’articolo 4, paragrafo 6, di questa medesima direttiva rimane pertinente per quanto riguarda la definizione di un sistema di pagamento, compreso il caso in cui quest’ultimo venga utilizzato da infrastrutture finanziarie come le controparti centrali, così come comprovato dal rinvio all’articolo 28 di detta direttiva, avente ad oggetto l’«[a]ccesso ai sistemi di pagamento».
96 Dall’altro lato, si deve altresì rilevare che la Corte ha avuto modo di interpretare la nozione di «pagamenti», allorché questa viene utilizzata nel contesto dell’articolo 63, paragrafo 2, TFUE, nel senso che essa designa i trasferimenti di fondi costituenti la controprestazione nell’ambito di una determinata transazione (v., in tal senso, sentenze del 31 gennaio 1984, Luisi e Carbone, 286/82 e 26/83, Racc., EU:C:1984:35, punto 20; del 14 luglio 1988, Lambert, 308/86, Racc., EU:C:1988:405, punto 10, e del 14 dicembre 1995, Sanz de Lera e a., C‑163/94, C‑165/94 e C‑250/94, EU:C:1995:451, punto 17).
97 Risulta da quanto sopra esposto che un «sistema di pagamento» ai sensi dell’articolo 127, paragrafo 2, TFUE rientra nell’ambito del trasferimento di fondi. Pertanto, sebbene una definizione siffatta possa includere la parte «liquidità» delle operazioni di compensazione, ciò non vale per la parte «titoli» delle operazioni di compensazione effettuate da una controparte centrale, stante che tali titoli, pur potendo essere considerati come l’oggetto di una transazione che dà luogo ad un trasferimento di fondi, non costituiscono però, di per sé stessi, dei pagamenti.
98 Analoga conclusione si impone anche per quanto riguarda l’espressione «sistemi di compensazione e di pagamento» utilizzata all’articolo 22 dello Statuto.
99 Per le ragioni illustrate supra al punto 89, tale espressione deve essere interpretata alla luce del compito, affidato all’Eurosistema dall’articolo 127, paragrafo 2, quarto trattino, TFUE, di promuovere il «regolare funzionamento dei sistemi di pagamento». Ne deriva necessariamente che la possibilità offerta alla BCE dall’articolo 22 dello Statuto di adottare regolamenti «al fine di assicurare sistemi di compensazione e di pagamento efficienti e affidabili» non può essere intesa come un riconoscimento a favore della BCE medesima di un potere siffatto nei confronti dell’insieme dei sistemi di compensazione, compresi quelli relativi a transazioni su titoli.
100 Tale facoltà riconosciuta alla BCE dall’articolo 22 dello Statuto deve piuttosto essere considerata limitata ai soli sistemi di compensazione di pagamenti. In proposito occorre rilevare che i sistemi di pagamento possono includere una fase di compensazione, come nel caso dei sistemi di pagamento con regolamento netto, all’opposto del sistema di pagamento con regolamento lordo.
101 Di conseguenza, in mancanza di un riferimento esplicito alla compensazione di titoli nell’ambito dell’articolo 22 dello Statuto, occorre concludere che la scelta dell’espressione «sistema di compensazione e di pagamento» è destinata a sottolineare che la BCE è competente ad adottare regolamenti al fine di assicurare sistemi di pagamento efficienti ed affidabili, ivi compresi quelli che includono una fase di compensazione, piuttosto che intendere detta espressione come attributiva alla BCE di una competenza regolamentare autonoma riguardo all’insieme dei sistemi di compensazione.
102 Tale conclusione non viene invalidata dal richiamo della BCE al considerando 11 del regolamento n. 648/2012 – regolamento peraltro non in vigore alla data di adozione del quadro di riferimento –, a mente del quale «i membri del SEBC attuano la sorveglianza assicurando sistemi di compensazione e di pagamento efficienti e affidabili, [controparti centrali] comprese». Risulta già dalla sola lettura del considerando in questione nella sua interezza che esso costituisce un semplice richiamo del legislatore agli stretti legami che uniscono i sistemi di compensazione e di pagamento e le controparti centrali, nonché al desiderio di detto legislatore di coinvolgere la BCE e le banche centrali nazionali nella procedura di autorizzazione delle controparti centrali nonché nell’elaborazione delle norme tecniche di regolamentazione alle quali esse sono assoggettate. Non ne consegue affatto che, nell’ambito del regolamento n. 648/2012, il legislatore abbia inteso riconoscere alla BCE e alle banche centrali nazionali una competenza regolatoria dell’attività delle controparti centrali, dato che invece, mediante detto regolamento, il legislatore intende disciplinare esso stesso l’attività delle controparti centrali imponendo loro obblighi uniformi.
103 Occorre, in secondo luogo, respingere l’argomentazione della BCE secondo cui, in sostanza, l’adempimento della missione consistente nel promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento ai sensi dell’articolo 127, paragrafo 2, quarto trattino, TFUE implica che essa disponga necessariamente del potere di regolamentare l’attività delle infrastrutture di compensazione di titoli, tenuto conto delle conseguenze che un malfunzionamento di queste ultime potrebbe avere sui sistemi di pagamento.
104 Invero, la Corte ha ammesso che dei poteri non espressamente previsti dalle disposizioni dei Trattati potevano essere utilizzati ove fossero necessari per raggiungere gli obiettivi fissati da questi ultimi (v., in tal senso, sentenza Commissione/Consiglio, cit. supra al punto 30, EU:C:1971:32, punto 28). Così, quando un articolo del Trattato affida a un’istituzione un compito preciso, occorre riconoscere – a pena di privare tale disposizione di qualsiasi effetto utile – che così facendo esso attribuisce necessariamente a detta istituzione i poteri indispensabili per assolvere tale compito (v., per analogia, sentenze del 9 luglio 1987, Germania e a./Commissione, 281/85, da 283/85 a 285/85 e 287/85, Racc., EU:C:1987:351, punto 28, e del 17 settembre 2007, Francia/Commissione, T‑240/04, Racc., EU:T:2007:290, punto 36).
105 Tuttavia, l’esistenza di un potere regolamentare implicito, che costituisce una deroga al principio di attribuzione sancito dall’articolo 13, paragrafo 2, TUE, dev’essere valutata in senso restrittivo. Solo eccezionalmente tali poteri impliciti vengono riconosciuti dalla giurisprudenza e, perché ciò accada, essi devono essere necessari per garantire l’effetto utile delle disposizioni del Trattato o del regolamento di base di cui trattasi (v., per analogia, sentenza Francia/Commissione, cit. supra al punto 104, EU:T:2007:290, punto 37).
106 Nella specie, non è possibile negare l’esistenza di legami assai stretti tra i sistemi di pagamento e i sistemi di compensazione di titoli, né l’eventualità che perturbazioni a carico delle infrastrutture di compensazione di titoli si ripercuotano sui sistemi di pagamento e nuocciano così al loro regolare funzionamento.
107 Tuttavia, l’esistenza di tali legami non può bastare per giustificare il riconoscimento in capo alla BCE di poteri impliciti di regolamentazione dei sistemi di compensazione di titoli, dal momento che il Trattato FUE contempla la possibilità che poteri siffatti vengano conferiti alla BCE in modo esplicito.
108 Infatti, occorre sottolineare che l’articolo 129, paragrafo 3, TFUE prevede un meccanismo di modifica semplificato, in deroga a quello previsto dall’articolo 48 TUE, riguardo ad alcune disposizioni dello Statuto, tra cui l’articolo 22 di quest’ultimo. Esso consente al Parlamento europeo e al Consiglio di modificare dette disposizioni dello Statuto mediante la procedura legislativa ordinaria, su raccomandazione della BCE o su proposta della Commissione.
109 Pertanto, spetterebbe alla BCE, ove essa ritenesse che il riconoscimento a suo favore di un potere di regolamentazione delle infrastrutture che effettuano la compensazione di operazioni su titoli sia necessario per il corretto adempimento del compito previsto all’articolo 127, paragrafo 2, quarto trattino, TFUE, chiedere al legislatore dell’Unione una modifica dell’articolo 22 dello Statuto, mediante l’aggiunta di un riferimento esplicito ai sistemi di compensazione di titoli.
110 Alla luce dell’insieme delle considerazioni sopra esposte, occorre accogliere il primo motivo dedotto dal Regno Unito e, senza che sia necessario esaminare gli altri quattro motivi, concludere che la BCE non dispone della competenza necessaria per regolamentare l’attività dei sistemi di compensazione di titoli, sicché il quadro di riferimento, là dove impone alle controparti centrali che intervengono nella compensazione di titoli finanziari un requisito di ubicazione all’interno della zona euro, deve essere annullato per difetto di competenza.
Sulle spese
111 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La BCE, rimasta soccombente, deve dunque essere condannata a sopportare le spese sostenute dal Regno Unito, conformemente alle conclusioni presentate da quest’ultimo.
112 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 4, primo comma, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Il Regno di Spagna, la Repubblica francese ed il Regno di Svezia sopporteranno dunque ciascuno le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il quadro di riferimento per le politiche di sorveglianza dell’Eurosistema, pubblicato dalla Banca centrale europea (BCE) il 5 luglio 2011, è annullato nella parte in cui stabilisce a carico delle controparti centrali che intervengono nella compensazione di titoli finanziari un requisito di ubicazione all’interno di uno Stato membro dell’Eurosistema.
2) La BCE sopporterà le proprie spese, nonché quelle sostenute dal Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord.
3) Il Regno di Spagna, la Repubblica francese e il Regno di Svezia sopporteranno ciascuno le proprie spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 4 marzo 2015.
Firme