EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
13. märts 2007(*)
Kohtuliku kaitse põhimõte – Siseriiklikud õigusaktid, mis ei näe ette iseseisvat õiguskaitsevahendit, et vaidlustada siseriikliku õiguse sätte vastavust ühenduse õigusele – Menetlusautonoomia – Võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtted – Esialgne õiguskaitse
Kohtuasjas C‑432/05,
mille esemeks on Högsta domstoleni (Rootsi) 24. novembri 2005. aasta otsusega EÜ artikli 234 alusel esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 5. detsembril 2005, menetluses
Unibet (London) Ltd,
Unibet (International) Ltd
versus
Justitiekanslern,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts (ettekandja), R. Schintgen, P. Kūris ja E. Juhász, kohtunikud J. Makarczyk, G. Arestis, U. Lõhmus, E. Levits, A. Ó Caoimh ja L. Bay Larsen,
kohtujurist: E. Sharpston,
kohtusekretär: ametnik J. Swedenborg,
arvestades kirjalikus menetluses ja 3. oktoobri 2006. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– Unibet (London) Ltd. ja Unibet (International) Ltd, esindajad: advokaadid H. Bergman ja O. Wiklund,
– Rootsi valitsus, esindaja: K. Wistrand,
– Belgia valitsus, esindaja: A. Hubert, keda abistasid advokaadid S. Verhulst ja P. Vlaemminck,
– Tšehhi valitsus, esindaja: T. Boček,
– Saksamaa valitsus, esindajad: M. Lumma ja A. Dittrich,
– Kreeka valitsus, esindajad: A. Samoni-Rantou ja K. Boskovits,
– Itaalia valitsus, esindaja: I. M. Braguglia, keda abistas avvocato dello Stato F. Sclafani,
– Madalmaade valitsus, esindajad: H. G. Sevenster ja C. ten Dam,
– Austria valitsus, esindaja: H. Dossi,
– Portugali valitsus, esindajad: L. Fernandes ja J. de Oliveira,
– Soome valitsus, esindaja: E. Bygglin,
– Ühendkuningriigi valitsus, esindajad: C. White, hiljem Z. Bryanston‑Cross, keda abistas barrister T. Ward,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: E. Traversa ja K. Simonsson,
olles 30. novembri 2006. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus käsitleb isikutele ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtte tõlgendamist.
2 Taotlus esitati Unibet (London) Ltd ja Unibet (International) Ltd (edaspidi koos „Unibet”) ning Justitiekanslerni vahelises kohtuasjas, mis käsitleb loteriisid ja hasartmänge reguleeriva Rootsi seaduse (lotterilagen, SFS 1994, nr°1000; edaspidi „hasartmänguseadus”) rakendamist.
Siseriiklik õiguslik raamistik
Menetlusnormid
3 Eelotsusetaotlusest nähtub, et seda, kuidas kontrollitakse siseriiklike seaduste või määruste normide vastavust ülimuslikele õigusnormidele, reguleerib Rootsi põhiseaduse (regeringsformen) 11. peatüki artikkel 14. Selle artikli kohaselt jätab kohus, kui ta leiab, et mingi siseriikliku õiguse säte on vastuolus põhiseaduse või mõne muu ülimusliku õigusnormiga, selle sätte kohaldamata. Kui sellise sätte on aga vastu võtnud parlament või Rootsi valitsus, võib selle kohaldamata jätta üksnes ilmse vastuolu korral. Viimase tingimuse täitmine ei ole siiski nõutav, kui kooskõla küsimus puudutab ühenduse õiguse sätet.
4 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei näe Rootsi õigus ette iseseisvat õiguskaitsevahendit, mille peamine eesmärk on tuvastada parlamendi või valitsuse vastuvõetud õigusakti vastuolu ülimusliku õigusnormiga; selline kontroll on võimalik üksnes üldkohtutes või halduskohtutes algatatud menetluses täiendava taotluse põhjal.
5 Üldkohtutes toimuvat menetlust reguleeriva Rootsi kohtumenetluse seadustiku (rättegångsbalken; edaspidi „kohtumenetluse seadustik”) 13. peatüki artikli 1 alusel võib kahju tekitamise eest hüvitise saamiseks esitada kahju hüvitamise hagi. Niisuguse menetluse tulemuseks võib olla täidetav kohtuotsus, millega mõistetakse kostjalt hageja kasuks välja kahjuhüvitis.
6 Kohtumenetluse seadustiku sama peatüki artikli 2 esimese lõigu kohaselt võib esitada hagi kostja ja hageja vahelise õigussuhte tuvastamiseks, kui kostjale tekitatud kahju tuleneb sellisest suhtest. Sama artikli teise lõigu kohaselt vaadatakse hagi läbi, kui see puudutab mainitud suhte olemasolu. Niisuguse menetluse tulemusena saab teha üksnes tuvastamisotsuse, milles sedastatakse vastavalt asjaoludele, et poolte vahel on õigussuhe, näiteks kohustus maksta hagejale kahjuhüvitist.
7 Asja lahendaval kohtul võib neil asjaoludel tekkida vajadus täiendava taotluse põhjal kontrollida, kas kohaldatav õigusnorm on kooskõlas ülimusliku õigusnormiga, ning kui olukord seda nõuab, tuleb see õigusnorm jätta kohaldamata.
8 Esialgse õiguskaitse rakendamist tsiviilmenetluses reguleerib kohtumenetluse seadustiku 15. peatükk. Selle peatüki artikkel 3 näeb ette võimaluse rakendada hageja õiguste kaitsmiseks hagi tagamise abinõusid. Kui hageja tõendab teisele isikule suunatud niisuguste nõuete põhjendatust, mille alusel on esitatud või võib esitada hagi, ning et see teine isik võib oma tegevuse või tegevusetusega kahjustada hageja õigusi, võib pädev kohus selle sätte alusel panna kõnesolevale isikule keelde või kohustusi, mille rikkumisele järgneb rahaline sanktsioon.
9 Sama 15. peatüki artikkel 7 kohustab hagejat, kelle huvides on selle peatüki artikli 3 alusel määratud hagi tagamise abinõud, esitama pädevale kohtule põhiküsimust puudutava hagi ühe kuu jooksul nende abinõude rakendamisest, mistõttu eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul võib nende abinõudega üksnes kindlustada hageja väidetavate õiguste esialgse kaitse, tagades nende õiguste järgimise kuni põhiküsimuses otsuse tegemiseni.
Hasartmänguseadus
10 Hasartmänguseaduse alusel on avalikkusele suunatud loteriide ja laiemalt kõigi selliste mängude korraldamiseks, mille võiduvõimalused põhinevad juhusel, näiteks kihlveod, loto, mänguautomaadid ja rulett, vajalik tegevusluba, mille väljastavad kohaliku omavalitsuse või riikliku tasandi pädevad ametiasutused.
11 Otsuse peale, millega niisuguse tegevuse korraldamise loa taotlus jäetakse rahuldamata, võib esitada kaebuse esimese astme halduskohtule või juhul, kui selle otsuse on teinud valitsus, siis Regeringsrättenile (kõrgeim halduskohus). Nendel kohtutel võib sellises asjas tekkida vajadus täiendava taotluse põhjal kontrollida, kas kohaldatav õigusnorm on ühenduse õigusega kooskõlas, ning kui olukord seda nõuab, tuleb see õigusnorm jätta kohaldamata.
12 Hasartmänguseaduse artikkel 38 keelab kutsetegevuse raames või muul tulu saamise eesmärgil reklaamida Rootsis või väljaspool Rootsit korraldatavaid loata loteriisid.
13 Kõnesoleva seaduse artikli 52 kohaselt võib selle keelu rikkumise kohta teha ettekirjutuse, mille rikkumine toob kaasa haldustrahvi. Haldusmeetmeid, mida pädevad ametiasutused selle sätte alusel võtavad, võib vaidlustada halduskohtutes, kes võivad nende täitmise peatada ja kellel võib tekkida vajadus täiendava taotluse põhjal kontrollida, kas kohaldatav õigusnorm on ühenduse õigusega kooskõlas, ning kui olukord seda nõuab, tuleb see õigusnorm jätta kohaldamata.
14 Hasartmänguseaduse artiklis 38 kehtestatud reklaamikeelust võib teha erandi valitsusele või selleks määratud asutusele esitatud taotluse alusel. Selle taotluse rahuldamata jätmise otsuse peale võib haldusaktide kohtuliku kontrolli käsitleva Rootsi seaduse (lagen on rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, SFS 1988, nr 205) alusel esitada kaebuse Regeringsrättenile, kellel võib tekkida vajadus täiendava taotluse põhjal kontrollida, kas kohaldatav õigusnorm on ühenduse õigusega kooskõlas, ning kui olukord seda nõuab, tuleb see õigusnorm jätta kohaldamata.
15 Hasartmänguseaduse artikli 54 alusel karistatakse välisriigis korraldatava loterii reklaamimise eest rahalise karistusega ja kuuekuulise vangistusega, kui see reklaam on otseselt suunatud Rootsis elavatele isikutele.
16 Kriminaalmenetlustes, mille pädevad ametiasutused on algatanud selle artikli alusel, võib Tingsrättil (esimese astme üldkohus) tekkida vajadus täiendava taotluse põhjal kontrollida, kas kohaldatav õigusnorm on ühenduse õigusega kooskõlas, ning kui olukord seda nõuab, tuleb see õigusnorm jätta kohaldamata.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
17 Kohtutoimiku materjalidest nähtub, et 2003. aasta novembris ostis Unibet oma Internetis pakutavate kihlveoteenuste reklaamimiseks mitmes Rootsi meediakanalis reklaamipinda. Rootsi riik võttis seejärel hasartmänguseaduse alusel mitmeid meetmeid, nagu ettekirjutused ja kriminaalmenetluste alustamine meediakanalite vastu, kes olid nõustunud Unibetile reklaamipinda pakkuma.
18 Kuigi Unibeti suhtes ei kehtestatud haldussanktsioone ega alustatud kriminaalmenetlust, esitas ta Rootsi riigi vastu 1. detsembril 2003 hagi Tingsrättile, et esiteks tuvastataks, et tal on EÜ artiklist 49 tulenevalt õigus reklaamida Rootsis oma hasartmängude ja kihlvedudega seotud teenuseid, vaatamata hasartmänguseaduse artiklis 38 sätestatud keelule (edaspidi „tuvastamisnõue”), teiseks, et hüvitataks talle selle reklaamikeeluga tekitatud kahju (edaspidi „kahju hüvitamise nõue”) ja kolmandaks määrata, et seda keeldu ning sellega seotud meetmeid ja sanktsioone tema suhtes ei kohaldata (edaspidi „esimene esialgse õiguskaitse taotlus”).
19 Tingsrätt jättis 2. juuli 2004. aasta otsusega tuvastamisnõude läbi vaatamata. Ta leidis, et selle nõude põhjenduseks esitatud argumendid ei tulene konkreetsest Unibeti ja Rootsi riigi vahelisest õigussuhtest ning et niisugune tuvastamisnõue eeldab abstraktse normikontrolli teostamist, kuid selline hagi on Rootsi õiguskorras vastuvõetamatu. Kahju hüvitamise nõude ja esimese esialgse õiguskaitse taotluse kohta Tingsrätt otsust ei teinud.
20 Unibeti esitatud apellatsioonkaebuse alusel jättis ka Hovrätt (apellatsioonikohus) 8. oktoobri 2004. aasta otsusega tuvastamisnõude ja esimese esialgse õiguskaitse taotluse läbi vaatamata. See kohus leidis, et tuvastamisnõue kujutab endast Rootsi õiguse kohaselt vastuvõetamatut tuvastamishagi ja et Euroopa Kohus ei ole kunagi sedastanud, et kohtuliku kaitse põhimõte nõuaks, et oleks sätestatud võimalus teostada abstraktset normikontrolli, kui liikmesriigi õigus seda ette ei näe. Kõnesolev kohus sedastas ühtlasi, et küsimust, kas hasartmänguseaduse artiklis 38 sätestatud reklaamikeeld on ühenduse õigusega kooskõlas, hinnatakse siis, kui Tingsrätt vaatab läbi kahju hüvitamise nõuet.
21 Samuti leidis Hovrätt, et kui Unibet kasutab oma väidetavaid õigusi ja reklaamib Rootsis oma teenuseid, siis võib reklaamikeelu vastavust ühenduse õigusele hinnata kohus, kes lahendab haldusmeetmete või kriminaalmenetluse peale esitatud kaebust.
22 Hovrätt otsustas seega, et Unibeti tuvastamisnõuet ei ole võimalik lugeda vastuvõetavaks ühenduse õiguse alusel ja et esimene esialgse õiguskaitse taotlus on seega minetanud oma eseme.
23 Högsta domstolenile (kõrgeim kohus) Hovrätti 8. oktoobri 2004. aasta otsuse peale esitatud esimeses kassatsioonkaebuses palus Unibet tunnistada tema tuvastamisnõue ja esimene esialgse õiguskaitse taotlus vastuvõetavaks nii Rootsi kui ka ühenduse õiguse alusel.
24 Mõni aeg pärast Hovrätti 8. oktoobri 2004. aasta otsust, millega tema tuvastamisnõue ja esimene esialgse õiguskaitse taotlus jäeti läbi vaatamata, pöördus Unibet Tingsrätti poole uue esialgse õiguskaitse taotlusega, soovides vaatamata hasartmänguseaduse artiklis 38 sätestatud keelule saada otsekohe luba reklaamida oma teenuseid kuni kahju hüvitamist käsitlevas põhiküsimuses otsuse tegemiseni ja vähendada selle keeluga seotud kahju (edaspidi „teine esialgse õiguskaitse taotlus”). Unibet väitis, et see avaldus on otseselt seotud talle ühenduse õigusest tulenevate õiguste rikkumisega, samuti tema kahju hüvitamise nõudega, kuna selle eesmärk on lõpetada niisuguse rikkumisega kahju tekitamine.
25 Tingsrätt jättis 12. novembri 2004. aasta otsusega selle avalduse rahuldamata, leides, et asja läbivaatamisel ei ilmnenud hasartmänguseaduse artikli 38 vastuolu ühenduse õigusega ja et Unibet ei ole ka tõendanud, et selle sättega kehtestatud keelu kooskõla ühenduse õigusega tekitaks tõsiseid kahtlusi. Unibeti apellatsioonkaebus selle otsuse peale jäeti Hovrätti 26. jaanuari 2005. aasta otsusega samuti rahuldamata.
26 Högsta domstolenile esitatud teises kassatsioonkaebuses palus Unibet selle Hovrätti otsuse tühistamist ja esialgse õiguskaitse määramist vastavalt esimeses astmes esitatud avaldusele.
27 Esimese kassatsioonkaebuse kohta rõhutab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Rootsi õiguse kohaselt ei ole võimalik esitada iseseisvat kaebust, mille peamine eesmärk on tuvastada siseriikliku õigusnormi vastuolu ülimusliku õigusnormiga. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib siinkohal, millised ühenduse õiguse nõuded tulenevad kohtuliku kaitse põhimõttest, märkides siiski, et Unibet võib saavutada hasartmänguseaduse ühenduse õigusele vastavuse kontrolli juhul, kui ta rikub selle seaduse sätteid ja tema suhtes alustatakse mingit menetlust või kahju hüvitamise hagi läbivaatamisel või ka nende haldusaktide kohtuliku kontrolli käigus, millega selle seaduse alusel esitatud loataotlus või eranditaotlus jäetakse rahuldamata.
28 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul kerkivad sarnased küsimused ka seoses sama kassatsioonmenetlusega seotud esimese esialgse õiguskaitse taotlusega, mis on esitatud asja sisuliselt lahendavale kohtule, kuna Rootsi õiguse kohaselt ei ole niisugune avaldus vastuvõetav, kui põhinõue ise on vastuvõetamatu.
29 Teise kassatsioonkaebuse kohta, mis käsitleb teist esialgse õiguskaitse taotlust, leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et tõusetunud on ühenduse õigusega seotud küsimused, kuna Unibeti väitel on see avaldus seotud talle ühenduse õigusest tulenevate õigustega. Need küsimused puudutavad peamiselt kriteeriume, millest lähtudes tuleb kõnesolevaid abinõusid põhikohtuasja raames rakendada.
30 Kuna Högsta domstolen leidis neil asjaoludel, et põhikohtuasja lahendamiseks on vaja tõlgendada ühenduse õigust, siis otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas ühenduse õiguse nõuet, et siseriiklikud menetlusnormid peavad tagama isikule ühenduse õigusest tulenevate õiguste tõhusa kaitse, tuleb tõlgendada nii, et kaebus, mille esemeks on nõue tuvastada teatavate siseriiklike materiaalõigusnormide vastuolu EÜ artikliga 49, on vastuvõetav olukorras, kus nende normide vastavust nimetatud artiklile ei saa kontrollida teisiti, kui vaid näiteks kahju hüvitamise hagi, siseriiklike materiaalõiguse normide rikkumist või õiguspärasuse kohtulikku kontrolli puudutava kohtuasja läbivaatamisel esitatud täiendava taotluse põhjal?
2. Kas ühenduse õigusest tulenev tõhusa kohtuliku kaitse nõue tähendab seda, et siseriiklik õiguskord peab pakkuma esialgset õiguskaitset nii, et siseriiklikke õigusnorme, mis takistavad isikule ühenduse õigusest väidetavalt tuleneva õiguse kasutamist, peab olema võimalik isiku suhtes kohaldamata jätta, et tal oleks võimalik kasutada niisugust õigust seni, kuni küsimus selle õiguse olemasolu kohta on siseriiklikus kohtus lõplikult lahendatud?
3. Kui vastus teisele küsimusele on jaatav:
Kas siis, kui on tekkinud kahtlus, kas siseriiklikud sätted on ühenduse õigusega kooskõlas, nõuab ühenduse õigus, et liikmesriigi kohus peab ühenduse õigusest tulenevate õiguste kaitseks esitatud esialgse õiguskaitse taotluse läbivaatamisel kohaldama niisugust kaitset reguleerivaid siseriiklikke õigusnorme või peab kohus sellisel juhul kohaldama ühenduse õiguse kriteeriume?
4. Kui vastus kolmandale küsimusele on, et kohaldada tuleb ühenduse õiguse kriteeriume, siis millised need on?”
Eelotsuse küsimused
Esialgsed kaalutlused
31 Kõrvale tuleb lükata Belgia valitsuse argumendid, mille kohaselt on käesolev eelotsusetaotlus vastuvõetamatu, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses ei ole ehtsat vaidlust.
32 Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 23 märkis, on eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses vaidlus selles mõttes, et Unibet on pöördunud Rootsi kohtutesse, et hasartmänguseaduse artikkel 38 tunnistataks vastuolus olevaks EÜ artikliga 49 ning seda eesmärgiga, et tal lubataks Rootsis oma teenuseid reklaamida ja et talle hüvitataks kahju, mida ta väidab endale olevat tekitatud nimetatud artiklis 38 kehtestatud keelu tõttu.
33 Unibeti hagi vastuvõetavus Rootsi kohtutes, mida käsitleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimene küsimus, ei mõjuta eelotsusetaotluse vastuvõetavuse hindamist.
34 Käesolev eelotsusetaotlus on seega vastuvõetav.
35 Järelikult tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele vastata, võttes arvesse tema edastatud teavet Rootsi õiguse kohta, mis on esitatud käesoleva kohtuotsuse punktides 3–16.
Esimene küsimus
36 Esimese küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt seda, kas isikutele ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et see nõuab, et liikmesriigi õiguskorras oleks olemas iseseisev õiguskaitsevahend, mille peamine eesmärk on kontrollida, kas siseriiklikud õigusnormid on EÜ artikliga 49 kooskõlas, kui seda vastavust on võimalik hinnata täiendava taotluse põhjal teiste õiguskaitsevahendite raames.
37 Kõigepealt tuleb meelde tuletada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte ühenduse õiguse üldpõhimõte, mis tuleneb liikmesriikide ühesugustest põhiseaduslikest tavadest ja on sätestatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklites 6 ja 13 (15. mai 1986. aasta otsus kohtuasjas 222/84: Johnston, EKL 1986, lk 1651, punktid 18 ja 19; 15. oktoobri 1987. aasta otsus kohtuasjas 222/86: Heylens jt, EKL 1987, lk 4097, punkt 14; 27. novembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑424/99: komisjon vs. Austria, EKL 2001, lk I‑9285, punkt 45; 25. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑50/00 P: Unión de Pequeños Agricultores vs. nõukogu, EKL 2002, lk I‑6677, punkt 39, ja 19. juuni 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑467/01: Eribrand, EKL 2003, lk I‑6471, punkt 61) ning mida kinnitab ka 7. detsembril 2000 Nice’is välja kuulutatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta (EÜT 2000, C 364, lk 1) artikkel 47.
38 Liikmesriikide kohtutel on sellega seoses kohustus EÜ artiklis 10 sätestatud koostööpõhimõtet järgides tagada nende õiguste kohtulik kaitse, mis tulenevad isikutele ühenduse õigusest (vt selle kohta 16. detsembri 1976. aasta otsus kohtuasjas 33/76: Rewe, EKL 1976, lk 1989, punkt 5, ja 16. detsembri 1976. aasta otsus kohtuasjas 45/76: Comet, EKL 1976, lk 2043, punkt 12; 9. märtsi 1978. aasta otsus kohtuasjas 106/77: Simmenthal, EKL 1978, lk 629, punktid 21 ja 22; 19. juuni 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑213/89: Factortame jt, EKL 1990, lk I‑2433, punkt 19, ja 14. detsembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑312/93: Peterbroeck, EKL 1995, lk I‑4599, punkt 12).
39 Samuti tuleb meelde tuletada, et teatud valdkonda reguleerivate ühenduse õigusnormide puudumisel tuleb iga liikmesriigi siseriiklikus õiguskorras määrata pädevad kohtud ja kehtestada menetlusnormid nende kohtuasjade läbivaatamiseks, mille eesmärk on tagada isikute ühenduse õigusest tulenevate õiguste kaitse (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsused Rewe, punkt 5; Comet, punkt 13; Peterbroeck, punkt 12; 20. septembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑453/99: Courage ja Crehan, EKL 2001, lk I‑6297, punkt 29, ja 11. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑13/01: Safalero, EKL 2003, lk I‑8679, punkt 49).
40 Kuigi EÜ asutamisleping on aluseks teatud liiki hagidele, mida eraisikud saavad vajadusel otse ühenduste kohtule esitada, ei olnud selle eesmärk kehtestada liikmesriigi kohtutes ühenduse õiguse tagamiseks muid õiguskaitsevahendeid kui need, mis on sätestatud siseriiklikus õiguses (7. juuli 1981. aasta otsus kohtuasjas 158/80: Rewe, EKL 1981, lk 1805, punkt 44).
41 Teisiti oleks see üksnes juhul, kui vastava liikmesriigi õiguskorra ülesehitusest nähtub, et ei ole ühtegi õiguskaitsevahendit, mis võimaldaks kas või täiendava taotluse põhjal tagada isikute ühenduse õigusest tulenevad õigused (vt selle kohta eespool viidatud 16. detsembri 1976. aasta kohtuotsus Rewe, punkt 5; eespool viidatud kohtuotsused Comet, punkt 16, ja Factortame jt, punktid 19–23).
42 Kuigi põhimõtteliselt peab isiku õigus olla menetlusosaline ning tema põhjendatud huvi olema määratletud siseriiklikus õiguses, nõuab ühenduse õigus siiski, et liikmesriigi õigusaktid ei kahjustaks õigust tõhusale kohtulikule kaitsele (vt eelkõige 11. juuli 1991. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑87/90–C‑89/90: Verholen jt, EKL 1991, lk I‑3757, punkt 24, ja eespool viidatud kohtuotsus Safalero, punkt 50). Liikmesriikide ülesanne on seega näha ette õiguskaitsevahendite ja menetluste süsteem, mis võimaldab tagada selle õiguse järgimise (eespool viidatud kohtuotsus Unión de Pequeños Agricultores vs. nõukogu, punkt 41).
43 Menetlusnormid, mis on kehtestatud nende kohtuasjade läbivaatamiseks, mille eesmärk on tagada isikute ühenduse õigusest tulenevate õiguste kaitse, ei tohi aga olla ebasoodsamad kui samalaadsete siseriiklike kaebuste puhul (võrdväärsuse põhimõte) ja need ei tohi muuta ühenduse õiguskorraga antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte) (vt eelkõige eespool viidatud 16. detsembri 1976. aasta kohtuotsus Rewe, punkt 5, ja eespool viidatud kohtuotsused Comet, punktid 13–16; Peterbroeck, punkt 12; Courage ja Crehan, punkt 29; Eribrand, punkt 62, ja Safalero, punkt 49).
44 Lisaks on liikmesriigi kohtul kohustus tõlgendada talle esitatud kaebustele kohaldatavaid menetlusnorme, näiteks riigi ja hageja vahelise konkreetse õigussuhte olemasolu nõue, nii palju kui võimalik selliselt, et nende kohaldamine aitaks saavutada käesoleva kohtuotsuse punktis 37 meenutatud eesmärki tagada ühenduse õigusest isikutele tulenevate õiguste tõhus kohtulik kaitse.
45 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimesele küsimusele tuleb vastata just neist kaalutlustest lähtudes.
46 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei näe Rootsi õigus ette võimalust kasutada iseseisvat õiguskaitsevahendit, mille peamine eesmärk on vaidlustada siseriiklike õigusnormide vastavus ülimuslikele õigusnormidele.
47 Selle kohta tuleb meelde tuletada, nagu nähtub ka käesoleva kohtuotsuse punktis 40 viidatud kohtupraktikast ning nagu on väitnud ka kõik Euroopa Kohtule märkusi esitanud valitsused ja Euroopa Ühenduste Komisjon, et tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte iseenesest ei nõua, et oleks olemas iseseisev õiguskaitsevahend, mille peamine eesmärk on vaidlustada siseriiklike õigusnormide vastavus ühenduse õigusnormidele, kui siseriiklik edasikaebamise kord tagab võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtete järgimise.
48 Eelotsusetaotlusest nähtub esiteks, et Rootsi õigus ei näe ette iseseisva õiguskaitsevahendi kasutamise võimalust ei selleks, et tagada siseriikliku ülimusliku õigusnormi järgimine ega ka selleks, et tagada ühenduse ülimusliku õigusnormi järgimine.
49 Mõlemat liiki õigusnormide puhul jätab Rootsi õigus siiski isikutele võimaluse saavutada nende vastavuse kontrollimine täiendava taotluse põhjal kohtuasja läbivaatamisel üldkohtus või halduskohtus.
50 Ühtlasi nähtub eelotsusetaotlusest, et kohus, kes peab selle küsimuse lahendama, peab jätma vaidlustatud sätte kohaldamata, kui ta leiab, et see on vastuolus ülimusliku õigusnormiga, olgu siis siseriikliku või ühenduse õigusnormiga.
51 Kui ülimusliku õigusnormiga vastuolus oleva sätte on vastu võtnud Rootsi parlament või valitsus, jäetakse see kohaldamata üksnes juhul, kui tegemist on ilmse vastuoluga. Nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 3, ei pea see tingimus olema täidetud, kui asjaomane ülimuslik norm on ühenduse õiguse norm.
52 Järelikult tuleb sedastada, nagu on täheldanud ka kõik Euroopa Kohtule märkusi esitanud valitused ja komisjon, et Rootsi õiguses kehtestatud menetlusnormid nende kaebuste suhtes, mille eesmärk on tagada isikute ühenduse õigusest tulenevate õiguste kaitse, ei ole ebasoodsamad kui need, mis on kehtestatud nende kaebuste suhtes, mille eesmärk on tagada isikute siseriikliku õiguse sätetel põhinevate õiguste kaitse.
53 Teisena tuleb kindlaks teha, kas täiendava taotlusega seotud õiguskaitsevahendid, mis on Rootsi õiguses ette nähtud selleks, et vaidlustada siseriikliku õigusnormi vastavus ühenduse õigusele, muudavad ühenduse õiguskorraga antud õiguste kasutamise praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks.
54 Iga juhtumit, mille puhul kerkib küsimus, kas mingi siseriiklik menetlusnorm muudab ühenduse õiguse kohaldamise praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks, tuleb analüüsida, võttes arvesse selle sätte asukohta menetluses tervikuna, menetluse kulgu ja eripära erinevates liikmesriigi ametiasutustes (eespool viidatud kohtuotsus Peterbroeck, punkt 14).
55 Eelotsusetaotlusest nähtub aga, et Rootsi õigus ei välista sellise isiku nagu Unibeti jaoks võimalust vaidlustada niisuguse siseriikliku õigusakti nagu hasartmänguseaduse vastavust ühenduse õigusele, vaid et selle jaoks on olemas mitmeid täiendava taotlusega seotud õiguskaitsevahendeid.
56 Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib esiteks, et Unibetil on võimalus saavutada hasartmänguseaduse ühenduse õigusele vastavuse kontroll üldkohtus kahju hüvitamise nõude läbivaatamisel.
57 Lisaks nähtub eelotsusetaotlusest, et Unibet on niisuguse nõude esitanud ja see on tunnistatud vastuvõetavaks.
58 Järelikult, kuna kahju hüvitamise nõude läbivaatamise käigus hinnatakse, kas hasartmänguseadus on ühenduse õigusega kooskõlas, siis kujutab see nõue endast õiguskaitsevahendit, mis võimaldab Unibetil tagada talle ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kaitse.
59 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kohustus on sealjuures tagada, et mainitud seaduse vastavust ühenduse õigusele kontrollitakse sõltumata sellest, milline hinnang antakse kahju hüvitamise nõude läbivaatamisel sellistele sisulistele küsimustele nagu kahju tekkimise tingimused ja põhjuslik seos.
60 Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab teiseks, et kui Unibet taotleks Rootsi valitsuselt erandit oma teenuste Rootsis reklaamimise keelust, siis võib Regeringsrätten teostada selle rahuldamata jätmise otsuse üle kohtulikku kontrolli, mille käigus Unibet võib tugineda hasartmänguseaduse sätete vastuolule ühenduse õigusega. Kui selle seaduse sätted tunnistatakse ühenduse õigusega vastuolus olevaks, jätab pädev kohus need kohaldamata.
61 Selle kohta tuleb esile tuua, et niisugune kohtulik kontroll, mis võimaldab Unibetil saavutada sellise kohtuotsuse tegemise, milles tuvastatakse mainitud sätete vastuolu ühenduse õigusega, kujutab endast õiguskaitsevahendit, mis tagab talle ühenduse õigusest tulenevate õiguste tõhusa kohtuliku kaitse (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Heylens jt, punkt 14, ja 7. mai 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑340/89: Vlassopoulou, EKL 1991, lk I‑2357, punkt 22).
62 Lisaks eelnevale täpsustab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kui Unibet rikuks hasartmänguseaduse sätteid ja pädevad siseriiklikud asutused võtavad tema suhtes haldusmeetmeid või alustavad kriminaalmenetlust, siis oleks tal võimalus vaidlustada kõnesolevate sätete vastavus ühenduse õigusele kohtuasja läbivaatamisel halduskohtus või üldkohtus. Kui selle seaduse sätted tunnistatakse ühenduse õigusega vastuolus olevaks, jätab pädev kohus need kohaldamata.
63 Lisaks käesoleva kohtuotsuse punktides 56 ja 60 nimetatud õiguskaitsevahenditele on Unibetil seega võimalus ka täitevvõimu peale esitatud kaebuse läbivaatamisel või kriminaalasjas väita, et tema suhtes võetud või temalt nõutud meetmed on vastuolus ühenduse õigusega tulenevalt asjaolust, et pädevad liikmesriigi ametiasutused ei luba tal oma teenuseid Rootsis reklaamida.
64 Igal juhul nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 56–61, et on alust asuda seisukohale, et Unibeti kasutuses on õiguskaitsevahendid, mis tagavad talle ühenduse õiguskorrast tulenevate õiguste tõhusa kohtuliku kaitse. Kui aga ainus õiguskaitsevahend, mida Unibet saaks vaidlusaluste siseriiklike õigusnormide ühenduse õigusele vastavuse vaidlustamiseks kasutada, seisneks Unibeti jaoks selles, nagu on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktis 62, et ta on sunnitud laskma enda vastu alustada haldus- või kriminaalmenetlust koos sellest tuleneda võivate sanktsioonidega, siis see ei oleks piisav, et tagada talle tõhus kohtulik kaitse.
65 Esimesele küsimusele tuleb järelikult vastata, et isikutele ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et see ei nõua, et liikmesriigi õiguskorras oleks olemas iseseisev õiguskaitsevahend, mille peamine eesmärk on kontrollida siseriiklike õigusnormide vastavust EÜ artiklile 49, kui seda vastavust on võimalik täiendava taotluse põhjal hinnata muude tõhusate õiguskaitsevahendite raames, mis ei ole ebasoodsamad kui samalaadsed siseriiklikud õiguskaitsevahendid, mida peab kontrollima liikmesriigi kohtunik.
Teine küsimus
66 Teise küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt seda, kas isikutele ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte nõuab, et liikmesriigi õiguskorras oleks võimalik saavutada esialgse õiguskaitse rakendamine, millega peatatakse siseriiklike õigusnormide kohaldamine seni, kuni pädev kohus on langetanud otsuse nende vastavuse kohta ühenduse õigusele.
67 Kõigepealt tuleb meelde tuletada, et liikmesriigi kohtunikul, kelle lahendada on ühenduse õigusega reguleeritav vaidlus, peab olema võimalus kohaldada esialgset õiguskaitset sellise kohtuotsuse täieliku toime kindlustamiseks, mis tehakse ühenduse õigusest väidetavalt tulenevate õiguste olemasolu kohta (eespool viidatud kohtuotsus Factortame jt, punkt 21, ja 11. jaanuari 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑226/99: Siples, EKL 2001, lk I‑227, punkt 19).
68 Siseriiklikus õigusruumis, nagu seda on kirjeldatud eelotsusetaotluses, võib esialgse õiguskaitse taotlusega taotleda üksnes nende õiguste esialgse kaitse tagamist, mida hageja põhinõudes väidab endal olevat, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 9.
69 Unibet on põhikohtuasjas esitanud kaks esialgse õiguskaitse taotlust – esimese seoses tuvastamisnõudega ja teise seoses kahju hüvitamise nõudega.
70 Mis puudutab esimest neist kahest esialgse õiguskaitse taotlusest, siis eelotsusetaotlusest nähtub, et tuvastamisnõue tunnistati siseriikliku õiguse alusel vastuvõetamatuks nii esimeses kui ka apellatsiooniastmes. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küll kinnitas seda siseriikliku õiguse tõlgendust, kuid kahtles siiski sellega seotud ühenduse õiguse nõuetes, millest on tingitud ka esimene eelotsuse küsimus (vt käesoleva kohtuotsuse punktid 36–65).
71 Esimesele küsimusele antud vastusest nähtub, et isikutele ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte ei nõua, et liikmesriigi õiguskorras oleks olemas iseseisev õiguskaitsevahend, mille peamine eesmärk on hinnata siseriiklike õigusnormide vastavust ühenduse õigusele, kui seda vastavust on võimalik täiendava taotluse põhjal hinnata muude tõhusate õiguskaitsevahendite raames, mida peab kontrollima liikmesriigi kohtunik.
72 Kui siseriikliku õiguse põhjal, mida kohaldatakse kooskõlas ühenduse õigusest tulenevate nõuetega, ei ole selge, kas isikule ühenduse õigusest tulenevate õiguste järgimiseks esitatud hagi on vastuvõetav, siis nõuab tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte, et siseriiklikul kohtul oleks siiski võimalik selles staadiumis rakendada esialgset õiguskaitset, mis on vajalik nende õiguste järgimise kindlustamiseks.
73 Samas ei nõua isikutele ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte seda, et liikmesriigi õiguskorra kohaselt oleks pädeval siseriiklikul kohtul võimalik rakendada esialgset õiguskaitset seoses nõudega, mis on selle liikmesriigi õiguse kohaselt vastuvõetamatu, kui just ühenduse õigus tõlgendatuna vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktile 71 ei sea seda vastuvõetamatust kahtluse alla.
74 Mis puudutab kahju hüvitamise nõudega seotud esialgse õiguskaitse taotlust, siis nähtub eelotsusetaotlusest ja muudest kohtutoimikusse lisatud dokumentidest, et see taotlus on tunnistatud vastuvõetavaks.
75 Nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 74 ja nagu seda on meelde tuletatud käesoleva kohtuotsuse punktis 67, peab liikmesriigi kohtunikul, kelle lahendada on ühenduse õigusega reguleeritav vaidlus, olema võimalus kohaldada esialgset õiguskaitset sellise kohtuotsuse täieliku toime kindlustamiseks, mis tehakse ühenduse õigusest väidetavalt tulenevate õiguste olemasolu kohta.
76 Järelikult peab pädeval siseriiklikul kohtul, kui ta kahju hüvitamise nõude läbivaatamisel kontrollib, kas hasartmänguseadus on ühenduse õigusega kooskõlas, olema võimalus määrata taotletud esialgset õiguskaitset, kui selle rakendamine on vajalik, mida peab kontrollima liikmesriigi kohtunik, et kindlustada sellise kohtuotsuse täielik toime, mis tehakse ühenduse õigusest väidetavalt tulenevate õiguste olemasolu kohta.
77 Eelneva põhjal tuleb teisele küsimusele vastata, et isikutele ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte nõuab, et liikmesriigi õiguskorras oleks võimalik rakendada esialgset õiguskaitset, kuni pädev kohus on langetanud otsuse siseriiklike õigusnormide vastavuse kohta ühenduse õigusele, kui selle rakendamine on vajalik niisuguse kohtuotsuse täieliku toime kindlustamiseks, mis tehakse selliste õiguste olemasolu kohta.
Kolmas küsimus
78 Kolmanda küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt seda, kas isikutele ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttest lähtudes ja juhul, kui on kahtlus, kas siseriiklikud õigusnormid on selle põhimõttega kooskõlas, reguleerivad esialgse õiguskaitse rakendamist nimetatud õigusnormide kohaldamise peatamiseks, kuni pädev kohus on langetanud otsuse nende vastavuse kohta ühenduse õigusele, pädevas kohtus kohaldatava siseriikliku õiguse kriteeriumid või ühenduse kriteeriumid.
79 Väljakujunenud kohtupraktikast nähtub selle kohta selgelt, et ühenduse õigusnormidel põhineva siseriikliku sätte täitmise peatamine liikmesriigi kohtus pooleliolevas kohtuasjas peab vastama – kuigi see on reguleeritud siseriiklike menetlusnormidega – kõigis liikmesriikides ühetaolistele tingimustele, mis on analoogsed tingimustega, mida järgib ühenduste kohus ajutiste meetmete kohaldamisel (21. veebruari 1991. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑143/88 ja C‑92/89: Zuckerfabrik Süderdithmarschen ja Zuckerfabrik Soest, EKL 1991, lk I‑415, punktid 26 ja 27; 9. novembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑465/93: Atlanta Fruchthandelsgesellschaft jt, EKL 1995, lk I‑3761, punkt 39, ja 6. detsembri 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 ja C‑194/04: ABNA jt, EKL 2005, lk I‑10423, punkt 104). Põhikohtuasi erineb aga nende kohtuotsuste aluseks olnud juhtumitest, kuna Unibet ei taotle oma esialgse õiguskaitse taotluses mitte sellise ühenduse õigusnormide alusel kehtestatud siseriikliku õigusnormi toime peatamist, mille õiguspärasus on vaidlustatud, vaid hoopis niisuguse siseriikliku õigusakti toime peatamist, mille vastavus ühenduse õigusele on vaidlustatud.
80 Seega juhul, kui antud valdkonnas ühenduse õigusnormid puuduvad, tuleb isikute ühenduse õigusest tulenevate õiguste kaitseks esialgse õiguskaitse rakendamise tingimused sätestada iga liikmesriigi siseriiklikus õiguskorras.
81 Sellest tulenevalt on esialgse õiguskaitse rakendamine siseriiklike õigusnormide kohaldamise peatamiseks, kuni pädev kohus on langetanud otsuse nende sätete vastavuse kohta ühenduse õigusele, reguleeritud pädevas kohtus kohaldatava siseriikliku õiguse kriteeriumidega.
82 Need kriteeriumid ei tohi aga olla ebasoodsamad kui samalaadsete siseriiklike taotluste puhul (võrdväärsuse põhimõte) ega tohi muuta ühenduse õiguskorraga antud õiguste esialgset kohtulikku kaitset praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte).
83 Kolmandale küsimusele tuleb seega vastata, et isikutele ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et juhul kui on kahtlus, kas siseriiklikud õigusnormid on selle põhimõttega kooskõlas, on esialgse õiguskaitse võimalik rakendamine nende normide kohaldamise peatamiseks, kuni pädev kohus on langetanud otsuse nende vastavuse kohta ühenduse õigusele, reguleeritud pädevas kohtus kohaldatava siseriikliku õiguse kriteeriumidega, mis ei tohi aga olla ebasoodsamad kui samalaadsete siseriiklike taotluste puhul ega tohi muuta nende õiguste esialgset kohtulikku kaitset praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks.
Neljas küsimus
84 Kolmandale küsimusele antud vastust arvestades ei ole neljandale küsimusele põhjust vastata.
Kohtukulud
85 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1. Isikutele ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et see ei nõua, et liikmesriigi õiguskorras oleks olemas iseseisev õiguskaitsevahend, mille peamine eesmärk on kontrollida siseriiklike õigusnormide vastavust EÜ artiklile 49, kui seda vastavust on võimalik täiendava taotluse põhjal hinnata muude tõhusate õiguskaitsevahendite raames, mis ei ole ebasoodsamad kui samalaadsed siseriiklikud õiguskaitsevahendid, mida peab kontrollima liikmesriigi kohtunik.
2. Isikutele ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et see nõuab, et liikmesriigi õiguskorras oleks võimalik rakendada esialgset õiguskaitset, kuni pädev kohus on langetanud otsuse siseriiklike õigusnormide vastavuse kohta ühenduse õigusele, kui selliste abinõude rakendamine on vajalik niisuguse kohtuotsuse täieliku toime kindlustamiseks, mis tehakse selliste õiguste olemasolu kohta.
3. Isikutele ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et juhul kui on kahtlus, kas siseriiklikud õigusnormid on selle põhimõttega kooskõlas, on esialgse õiguskaitse võimalik rakendamine nende normide kohaldamise peatamiseks, kuni pädev kohus on langetanud otsuse nende vastavuse kohta ühenduse õigusele, reguleeritud pädevas kohtus kohaldatava siseriikliku õiguse kriteeriumidega, mis ei tohi aga olla ebasoodsamad kui samalaadsete siseriiklike taotluste puhul ega tohi muuta nende õiguste esialgset kohtulikku kaitset praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks.
Allkirjad