SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 8 de noviembre de 2012 (*)
«Libre circulación de los trabajadores – Artículo 45 TFUE – Procedimiento de condonación total o parcial de deudas – Deudor persona física – Normativa nacional que supedita la concesión de una medida de condonación de deudas a un requisito de residencia»
En el asunto C‑461/11,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Stockholms tingsrätt (Suecia), mediante resolución de 23 de agosto de 2011, recibida en el Tribunal de Justicia el 2 de septiembre de 2011, en el procedimiento entre
Ulf Kazimierz Radziejewski
y
Kronofogdemyndigheten i Stockholm,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta, en funciones de Presidente de la Sala Tercera, y los Sres. K. Lenaerts (Ponente), E. Juhász, J. Malenovský y D. Šváby, Jueces;
Abogado General: Sra. E. Sharpston;
Secretaria: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 24 de mayo de 2012;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Sr. Radziejewski, por el Sr. E. Envall, socionom/utredare;
– en nombre del Kronofogdemyndigheten i Stockholm, por las Sras. A.?C. Gustafsson y S. Höglund Westermark, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno sueco, por las Sras. A. Falk, C. Meyer‑Seitz y C. Stege, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. J. Enegren y G. Rozet, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 13 de septiembre de 2012;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 45 TFUE.
2 Dicha petición se ha presentado en el marco de un litigio entre el Sr. Radziejewski y el Kronofogdemyndigheten i Stockholm (servicio público de cobros forzosos de Estocolmo; en lo sucesivo, «KFM»), con motivo de una solicitud de condonación de deudas.
Marco jurídico
Normativa de la Unión
Reglamento (CE) nº 1346/2000
3 En virtud del considerando noveno del Reglamento (CE) nº 1346/2000 del Consejo, de 29 de mayo de 2000, sobre procedimientos de insolvencia (DO L 160, p. 1):
«[…] La lista de los procedimientos de insolvencia para los que el presente Reglamento [se aplica] figura en los anexos. […]»
4 El artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 1346/2000 tiene el siguiente tenor:
«El presente Reglamento se aplicará a los procedimientos colectivos fundados en la insolvencia del deudor que impliquen el desapoderamiento parcial o total de este último y el nombramiento de un síndico.»
5 El artículo 2, letra a), del Reglamento nº 1346/2000 define el «procedimiento de insolvencia» como «uno de los procedimientos colectivos contemplados en el apartado 1 del artículo 1», que están enumerados en la lista que figura en el anexo A.
6 El artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1346/2000 establece:
«Tendrán competencia para abrir el procedimiento de insolvencia los tribunales del Estado miembro en cuyo territorio se sitúe el centro de los intereses principales del deudor. […]»
7 El anexo A del Reglamento nº 1346/2000 establece:
«Procedimientos de insolvencia contemplados en la letra a) del artículo 2
[…]
SVERIGE
– Konkurs
– Företagsrekonstruktion
[…]»
Reglamento (CE) nº 44/2001
8 El artículo 1 del Reglamento (CE) nº 44/2001 del Consejo, de 22 de diciembre de 2000, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (DO 2001, L 12, p. 1), define el ámbito de aplicación de éste en los siguientes términos:
«1. El presente Reglamento se aplicará en materia civil y mercantil con independencia de la naturaleza del órgano jurisdiccional. No incluirá, en particular, las materias fiscal, aduanera y administrativa.
2. Se excluirá del ámbito de aplicación del presente Reglamento:
[...]
b) la quiebra, los convenios entre quebrado y acreedores y demás procedimientos análogos;
[...]».
9 El artículo 5, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 44/2001 establece:
«Las personas domiciliadas en un Estado miembro podrán ser demandadas en otro Estado miembro:
1) a) en materia contractual, ante el tribunal del lugar en el que hubiere sido o debiere ser cumplida la obligación que sirviere de base a la demanda;
[…]».
10 El artículo 32 del Reglamento nº 44/2001 tiene el siguiente tenor:
«Se entenderá por “resolución” a los efectos del presente Reglamento, cualquier decisión adoptada por un tribunal de un Estado miembro con independencia de la denominación que recibiere, tal como auto, sentencia, providencia o mandamiento de ejecución, así como el acto por el cual el secretario judicial liquidare las costas del proceso.»
11 En virtud del artículo 62 del Reglamento nº 44/2001:
«En Suecia, en los procedimientos sumarios de requerimiento de pago (betalningsföreläggande) y de solicitud de ayuda (handräckning), los términos “juez”, “tribunal” y “jurisdicción” comprenderán el Servicio público sueco de cobro forzoso (kronofogdemyndighet).»
Derecho sueco
12 El artículo 4 de la skuldsaneringslagen (2006:548) [Ley nº 548 de 2006, sobre la condonación total o parcial de deudas; en lo sucesivo, «SSL»] establece:
«Se concederá la condonación total o parcial de deudas al deudor que sea persona física con residencia en Suecia si:
1º) es insolvente y su nivel de endeudamiento es tal que no cabe considerar que podrá pagar sus deudas en tiempo razonable, y
2º) resulta razonable concederle tal medida teniendo en cuenta las circunstancias personales y económicas del deudor.
A efectos de la aplicación del párrafo primero, se entenderá que tienen residencia en Suecia las personas inscritas en el Registro de Población sueco.
A efectos de la aplicación del párrafo primero del número 2º) supra, se tendrán especialmente en cuenta las circunstancias que dieron origen a las deudas, los esfuerzos realizados por el deudor para cumplir sus obligaciones y compromisos y el modo en el que el deudor haya colaborado durante la tramitación del procedimiento de condonación de deudas.
Si el deudor ejerce una actividad económica, solamente se concederá la condonación si resulta fácil esclarecer el estado de la actividad económica.»
13 El artículo 13 de la SSL dispone que se denegará cualquier solicitud que no cumpla los requisitos establecidos en su artículo 4.
14 El artículo 14 de la SSL estipula que el KFM deberá recabar toda la información necesaria, recurriendo a otras autoridades administrativas, sobre las circunstancias personales y económicas del deudor.
15 El artículo 17 de la SSL establece que el KFM dará audiencia, si es menester, al deudor antes de resolver y, en tal caso, este último deberá comparecer personalmente y aportar toda la información requerida.
Antecedentes del litigio y cuestión prejudicial
16 El Sr. Radziejewski es un ciudadano sueco que reside y trabaja en Bélgica desde 2001. Su empleador es la Iglesia de Suecia.
17 Entre 1971 y 1996, él y su esposa regentaron un centro de terapia en Suecia. Dicho centro fue declarado en concurso en 1996, lo que también supuso la declaración de insolvencia del Sr. Radziejewski y de su esposa. Desde 1997 sus salarios son objeto de un procedimiento de embargo tramitado por el KFM.
18 En 2011, el Sr. Radziejewski solicitó ante el KFM la condonación de su deuda. Su solicitud fue denegada mediante resolución de 29 de junio de 2011, ya que uno de los requisitos para conceder tal medida era que el deudor tuviera su residencia en Suecia. El KFM no comprobó si el Sr. Radziejewski cumplía los demás requisitos legales para poder obtener una medida de condonación.
19 El Sr. Radziejewski recurrió esa resolución denegatoria ante el Stockholms tingsrätt, alegando, en particular, que la Ley sueca es contraria a la libre circulación de los trabajadores en la Unión Europea. Solicitó al Stockholms tingsrätt la devolución del asunto al KFM y que ordenara a éste último la apertura de un procedimiento de condonación de deudas.
20 Según el Stockholms tingsrätt, el procedimiento de condonación de deudas no entra en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1346/2000. En consecuencia, una medida adoptada por una autoridad sueca con arreglo a ese procedimiento generalmente no puede ejecutarse fuera del Reino de Suecia.
21 El Stockholms tingsrätt explica que sólo puede acordarse una medida de condonación de deudas si el deudor reside en Suecia, aunque sin exigirse la nacionalidad sueca. En consecuencia, una persona que ha emigrado y reside en el extranjero no puede obtener una medida de condonación de deudas en Suecia, aun cuando exista un fuerte vínculo con ese Estado miembro por el hecho de que las deudas nacieran en Suecia y el empleador de esa persona sea de nacionalidad sueca.
22 En tales circunstancias, el Stockholms tingsrätt decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Puede considerarse que el requisito de residencia establecido en el artículo 4 de la [SSL] puede impedir o disuadir a un trabajador de abandonar Suecia para ejercer su derecho a la libre circulación y, por tanto, es contrario al principio de la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión establecido en el artículo 45 TFUE?»
Observaciones preliminares
23 Con carácter preliminar, es preciso señalar, por una parte, que tal como el Gobierno sueco ha afirmado en sus observaciones escritas, el procedimiento de condonación de deudas no conlleva el desapoderamiento del deudor, por lo que no puede calificarse de procedimiento de insolvencia en el sentido del artículo 1 del Reglamento nº 1346/2000 (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de mayo de 2006, Eurofood IFSC, C‑341/04, Rec. p. I‑3813, apartado 46).
24 El procedimiento sueco de condonación de deudas tampoco figura en el anexo A del Reglamento nº 1346/2000. Dado que este Reglamento sólo se aplica a los procedimientos enumerados en dicho anexo, el procedimiento de condonación de deudas del litigio principal no entra en el ámbito de aplicación de aquél.
25 Por otra parte, por lo que respecta al Reglamento nº 44/2001, es preciso señalar, coincidiendo con lo afirmado por la Abogado General en el apartado 41 de sus conclusiones, que una decisión de condonación de deudas como la del litigio principal es un acto adoptado por una autoridad administrativa que, en procedimientos distintos de los contemplados en el artículo 62 de ese Reglamento, no puede calificarse de «tribunal» en el sentido del artículo 32 de dicho Reglamento.
26 De ello se deduce que una decisión de condonación de deudas adoptada por una autoridad pública como el KFM está excluida del ámbito de aplicación del Reglamento nº 44/2001.
27 A la luz de estas consideraciones, procede responder a la cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional remitente.
Sobre la cuestión prejudicial
28 Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 45 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que supedita la concesión de una medida de condonación de deudas a un requisito de residencia en el Estado miembro de que se trata.
29 A este respecto, es preciso recordar que el conjunto de disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre circulación de personas tienen por objeto facilitar a los nacionales de los Estados miembros el ejercicio de cualquier tipo de actividad profesional en el territorio de la Unión, y se oponen a las medidas nacionales que pudieran colocar a estos nacionales en una situación desfavorable en el supuesto de que desearan ejercer una actividad económica en el territorio de otro Estado miembro (véase la sentencia de 16 de marzo de 2010, Olympique Lyonnais, C‑325/08, Rec. p. I‑2177, apartado 33 y la jurisprudencia citada).
30 Las disposiciones nacionales que impidan o disuadan a un trabajador nacional de un Estado miembro de abandonar su país de origen para ejercer su derecho a la libre circulación constituyen, por consiguiente, restricciones de dicha libertad aun cuando se apliquen con independencia de la nacionalidad de los trabajadores afectados (véase la sentencia Olympique Lyonnais, antes citada, apartado 34).
31 Procede señalar que una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que supedita la concesión de una medida de condonación de deudas a un requisito de residencia, puede disuadir a un trabajador insolvente cuyo endeudamiento sea tal que no quepa esperar que pueda pagar sus deudas en tiempo razonable de ejercer su derecho de libre circulación. En efecto, éste se verá disuadido de abandonar su Estado miembro de origen para ir a trabajar a otro Estado miembro si ello le priva de la posibilidad de obtener una medida de condonación de deudas en ese Estado miembro de origen.
32 En consecuencia, tal normativa constituye una restricción a la libre circulación de trabajadores, prohibida, en principio, por el artículo 45 TFUE.
33 Una medida que obstaculiza la libre circulación de los trabajadores sólo puede justificarse si persigue un objetivo legítimo compatible con el Tratado y se justifica por razones imperiosas de interés general. En tal caso, también es necesario que la aplicación de la medida de que se trata sea adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo (véase la sentencia Olympique Lyonnais, antes citada, apartado 38).
34 El Gobierno sueco presenta como justificación, en primer lugar, los trabajos preparatorios de la SSL, de los que se deduce que el requisito de la residencia está ligado al hecho de que las medidas de condonación de deudas generalmente no se reconocen en el extranjero. Al exigir un punto de conexión con el Reino de Suecia, expresado mediante el requisito de la residencia, el legislador sueco ha querido proteger al deudor contra los acreedores extranjeros que no son parte en el procedimiento sueco de condonación de deudas.
35 A este respecto, basta con señalar que en la medida en que una decisión de condonación de deudas como la del KFM no entra ni en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1346/2000 ni en el del Reglamento nº 44/2001, el Derecho de la Unión no impone ninguna obligación de reconocimiento de tal decisión a las autoridades de los demás Estados miembros.
36 A falta de medidas de armonización, es legítimo, por tanto, que un Estado miembro quiera proteger la eficacia de las medidas de condonación de deudas adoptadas por sus propias autoridades.
37 Sin embargo, habida cuenta de ese objetivo, un requisito de residencia como el controvertido en el litigio principal corre el riesgo de ser en algunos casos ineficaz y en otros demasiado general.
38 En efecto, si bien es cierto que una decisión de condonación de deudas como la del KFM no entra en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 44/2001, no lo es menos que este Reglamento contiene reglas de competencia internacional aplicables a los litigios en materia civil y mercantil entre acreedores y deudor.
39 De este modo, por una parte, un deudor que reside en Suecia puede ser demandado por sus acreedores ante los tribunales de otro Estado miembro, sin que en todos los casos pueda invocar una medida de condonación de deudas como la del KFM. Ello sucede, por ejemplo, cuando en virtud del artículo 5, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 44/2001 tal deudor es demandado por sus acreedores ante los tribunales de un Estado miembro distinto del Reino de Suecia en el que se encuentre el lugar donde hubiere sido o debiere ser cumplida la obligación contractual que sirviere de base a la demanda.
40 De ello se deduce que un requisito de residencia como el controvertido en el litigio principal no puede excluir el riesgo de que los acreedores de un deudor que reside en Suecia exijan el pago de sus créditos en un Estado miembro distinto del Reino de Suecia en el que no se reconozca una medida de condonación de deudas como la del KFM.
41 Por otra parte, un deudor residente en un Estado miembro distinto del Reino de Suecia puede, en virtud del artículo 5, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 44/2001, ser demandado por sus acreedores ante los tribunales suecos, al poder estos últimos declararse competentes cuando una obligación contractual haya sido o deba ser cumplida en Suecia.
42 Ahora bien, a diferencia de un deudor residente en Suecia, un deudor como el Sr. Radziejewski se ve privado de la posibilidad de obtener la protección que le ofrece en Suecia una medida de condonación de deudas como la del KFM en el marco de las acciones judiciales emprendidas en su contra, por sus acreedores, en ese Estado miembro.
43 De ello se deduce que una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal excede de lo necesario para alcanzar el objetivo mencionado en el apartado 34 de la presente sentencia.
44 El Gobierno sueco alega, en segundo lugar, que un requisito de residencia como el establecido por la normativa nacional controvertida en el litigio principal es necesario para poder determinar satisfactoriamente la situación financiera y personal del deudor.
45 El Gobierno sueco explica que, para poder obtener una medida de condonación de deudas, el artículo 4 de la SSL establece que el KFM no sólo debe examinar la información inicialmente comunicada por el deudor, sino que también debe poder investigar y verificar esa información, así como hacer el seguimiento de los esfuerzos realizados por el deudor para cumplir sus obligaciones y compromisos. Además, el procedimiento de condonación de deudas también supone una participación activa del deudor, que se facilita si éste reside en el país en que se desarrolla dicho procedimiento. Por tanto, según el Gobierno sueco, el requisito de residencia puede resultar útil para garantizar la eficacia de los controles del KFM.
46 A este respecto, es legítimo que un Estado miembro quiera controlar la situación económica y personal del deudor antes de concederle una medida destinada a condonar todas o parte de sus deudas (véase, por analogía, la sentencia de 18 de julio de 2006, De Cuyper, C‑406/04, Rec. p. I‑6947, apartado 41).
47 Sin embargo, el Gobierno sueco admitió en la vista que un deudor residente en Suecia en el momento de la solicitud de condonación de deudas pero que, tras haber obtenido tal medida, decide irse a trabajar y residir en otro Estado miembro, permaneciendo inscrito en el Registro de Población en Suecia, continúa disfrutando de tal medida. Por lo tanto, la fijación de un criterio de residencia como el establecido en la normativa controvertida en el litigio principal, basado exclusivamente en la fecha de presentación de la solicitud de una medida de condonación de deudas, no es un criterio ligado a la eficacia de los controles del KFM (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de octubre de 2006, Tas-Hagen y Tas, C‑192/05, Rec. p. I‑10451, apartado 39). En efecto, el hecho de residir en otro Estado miembro no parece ser obstáculo para efectuar los controles procedentes tras la concesión de una medida de condonación de deudas.
48 Además, debe señalarse que es posible determinar la situación económica y personal de un deudor como el Sr. Radziejewski sin necesidad de que resida en Suecia, pues está sujeto a un procedimiento de embargo sobre sus salarios tramitado por el KFM, su empleador es sueco y, en virtud de la inkomstskattelagen (1999:1229) [Ley nº 1229 de 1999, del impuesto sobre la renta] está «ilimitadamente sujeto» al impuesto en Suecia.
49 Asimismo, el KFM puede instar a un deudor como el Sr. Radziejewski a presentarse en Suecia o, si no puede realizar ese viaje, solicitarle toda la información pertinente sobre su situación personal y económica, so pena de suspensión o anulación del procedimiento sueco de condonación de deudas en caso de negativa injustificada por su parte. De este modo, en contra de lo que ha alegado el Gobierno sueco, el hecho de que determinada información deba ser obtenida del propio deudor no puede, por sí mismo, menoscabar la capacidad de control del KFM.
50 En consecuencia, un requisito de residencia como el controvertido en el litigio principal va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo mencionado en el apartado 44 de la presente sentencia.
51 En tercer lugar, el Gobierno sueco alegó, en la vista, que el requisito de residencia previsto por la normativa controvertida en el litigio principal pretende preservar la aplicación efectiva del Reglamento nº 1346/2000.
52 Sin embargo, tal como se ha señalado en el apartado 23 de la presente sentencia, un procedimiento de condonación de deudas como el del litigio principal no es un procedimiento de insolvencia en el sentido del artículo 1 del Reglamento nº 1346/2000.
53 De ello se deduce que la normativa controvertida en el litigio principal no puede afectar a la regla de competencia internacional prevista en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1346/2000.
54 Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 45 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que supedita la concesión de una medida de condonación de deudas a un requisito de residencia en el Estado miembro de que se trata.
Costas
55 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
El artículo 45 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que supedita la concesión de una medida de condonación de deudas a un requisito de residencia en el Estado miembro de que se trata.
Firmas