CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
H. SAUGMANDSGAARD ØE
van 6 juni 2019 (1)
Zaak C‑302/18
X
tegen
Belgische Staat
[verzoek van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (België) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Immigratiebeleid – Status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen – Verkrijging van de status van langdurig ingezetene – Voorwaarde om over vaste, regelmatige en voldoende inkomsten te beschikken – Eigen inkomsten – Herkomst van de inkomsten – Inkomsten afkomstig van derden – Verbintenis tot tenlasteneming – Richtlijn 2003/109/EG – Artikel 5, lid 1, onder a)”
I. Inleiding
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (België) heeft betrekking op de uitlegging van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen.(2)
2. Richtlijn 2003/109 heeft onder meer tot doel om de voorwaarden vast te stellen waaronder een lidstaat aan onderdanen van derde landen die legaal op zijn grondgebied verblijven, de status van langdurig ingezetene kan toekennen, of deze status kan intrekken, en om aan de houders van deze status een aantal rechten te verlenen.(3) Een van de voorwaarden voor verkrijging van deze status is volgens artikel 5, lid 1, onder a), van deze richtlijn dat de onderdaan het bewijs levert dat hij voor zichzelf en de gezinsleden te zijnen laste beschikt over vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat.
3. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een geschil tussen X en de Belgische staat over onder meer de afwijzing van een verzoek om toekenning van de status van langdurig ingezetene op grond dat X niet over eigen inkomsten beschikte en dus niet voldeed aan het inkomstenvereiste in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109.
4. In deze context stelt de verwijzende rechter het Hof in wezen de vraag of de in artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 gestelde voorwaarde dat de aanvrager over vaste, regelmatige en voldoende inkomsten beschikt uitsluitend doelt op de eigen inkomsten van de derdelander dan wel of deze inkomsten, ongeacht de herkomst ervan, ook inkomsten omvatten die aan de derdelander ter beschikking zijn gesteld door een derde of een familielid. In voorkomend geval wenst de verwijzende rechter te vernemen of een door een derde of een familielid van de derdelander aangegane verbintenis tot tenlasteneming zoals in casu in geding is, volstaat als bewijs dat de inkomsten ter beschikking van de aanvrager staan.
5. Aan het eind van mijn uiteenzetting zal ik het Hof voorstellen deze vragen aldus te beantwoorden dat deze voorwaarde geen specifieke eisen aan de herkomst van de inkomsten stelt. Wanneer de inkomsten afkomstig zijn van een derde of van een familielid van de aanvrager, zoals in de omstandigheden van het hoofdgeding, moeten de nationale autoriteiten echter nagaan of deze inkomsten toereikend zijn en in zekere mate een bestendig en continu karakter hebben, zodat redelijkerwijs kan worden uitgesloten dat de aanvrager ten laste komt van het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat. Daartoe dienen de nationale autoriteiten alle relevante omstandigheden van het concrete geval in aanmerking te nemen, waaronder de vraag of de door een derde aangegane verbintenis tot tenlasteneming voldoende nauwkeurig, van bestendige aard en juridisch bindend is.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Richtlijn 2003/109
6. De zevende overweging van richtlijn 2003/109 luidt als volgt:
„Om de status van langdurig ingezetene te verkrijgen, moeten onderdanen van derde landen aantonen dat zij over voldoende inkomsten en een ziektekostenverzekering beschikken, om te voorkomen dat zij ten laste komen van de lidstaat. De lidstaten kunnen bij het beantwoorden van de vraag of er sprake is van vaste en regelmatige inkomsten, rekening houden met factoren zoals bijdragen aan het pensioenstelsel en het vervullen van de fiscale verplichtingen.”
7. Artikel 5 van deze richtlijn, dat als opschrift „Voorwaarden voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezeten” draagt, bepaalt in artikel 1, onder a), ervan:
„1. De lidstaten verlangen van onderdanen van derde landen het bewijs dat zij voor zichzelf en de gezinsleden te hunnen laste beschikken over:
a) vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en hun gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat. De lidstaten beoordelen deze inkomsten afgaande op de aard en de regelmaat ervan, waarbij zij rekening mogen houden met het niveau van het minimumloon en minimumpensioen voordat het verzoek om toekenning van de status van langdurig ingezetene werd ingediend”.
B. Belgisch recht
8. Artikel 15bis, § 1, van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (hierna: „vreemdelingenwet”) bepaalt:
„Behalve indien redenen van openbare orde of nationale veiligheid zich ertegen verzetten, moet de status van langdurig ingezetene worden verleend aan een vreemdeling die geen burger is van de Europese Unie, die voldoet aan de voorwaarden van § 3 en die een legaal en ononderbroken verblijf in het Rijk bewijst in de loop van vijf jaar die onmiddellijk voorafgaan aan zijn aanvraag voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene.”
9. Artikel 15bis, § 3, van de Vreemdelingenwet, waarbij artikel 5 van richtlijn 2003/109 is omgezet, bepaalt:
„De vreemdeling, bedoeld bij § 1, moet bewijzen dat hij voor zichzelf en voor zijn gezinsleden die te zijnen laste zijn, beschikt over stabiele, regelmatige en toereikende bestaansmiddelen om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden om te voorkomen dat zij ten laste vallen van de overheden, en dat hij een ziektekostenverzekering heeft die de risico’s in België dekt. [...]”
III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
10. Op 26 juli 2007 heeft X, die verklaart de Kameroense nationaliteit te hebben, een visumaanvraag voor langdurig verblijf bij de Belgische autoriteiten ingediend in zijn hoedanigheid van student. Het studentenvisum is hem toegekend en tot 15 januari 2016 is zijn verblijf jaarlijks verlengd. Aangezien hij over een arbeidsvergunning beschikte, is hem op 19 januari 2016 een verblijfsvergunning verleend met een geldigheidsduur tot 14 januari 2017.
11. Op 27 december 2016 heeft X om toekenning van de status van langdurig ingezetene verzocht. Ter onderbouwing van zijn aanvraag heeft hij onder meer arbeidscontracten, een aanslagbiljet en loonstroken op naam van zijn broer overgelegd als bewijs dat hij over stabiele, regelmatige en toereikende bestaansmiddelen in de zin van artikel 15bis, § 3, van de vreemdelingenwet beschikt. Daarnaast heeft X een door zijn broer ondertekend document overgelegd waarin deze zich ertoe verbindt ervoor te zorgen „dat de betrokkene, voor zichzelf en voor zijn gezinsleden die te zijnen laste zijn, beschikt over stabiele, regelmatige en toereikende bestaansmiddelen om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden om te voorkomen dat zij ten laste vallen van de overheden in de zin van artikel 15bis van de [vreemdelingenwet]”.
12. Bij beslissing van 5 april 2017 heeft de gemachtigde van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie en Administratieve Vereenvoudiging (België) dit verzoek afgewezen op grond dat X niet over eigen inkomsten beschikte. Deze autoriteit overwoog dat X sedert 31 mei 2016 geen betaalde werkzaamheden meer verrichtte, op dat moment geen inkomsten genoot en zich op de inkomsten van zijn broer beriep.
13. X heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, met het betoog dat deze beslissing berustte op een onjuiste uitlegging van het inkomstenvereiste van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109, welke bepaling is omgezet bij artikel 15bis, § 3, van de vreemdelingenwet.
14. Volgens X schrijft artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 niet voor dat uitsluitend de eigen inkomsten van de aanvrager in aanmerking mogen worden genomen. X betoogt in dit verband met name dat de in deze bepaling geformuleerde voorwaarde van vaste, regelmatige en voldoende inkomsten moet worden uitgelegd in het licht van de voorwaarde van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, dat de betrokkene over voldoende middelen beschikt.(4) De rechtspraak van het Hof dat artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2004/38 niet het minste vereiste stelt met betrekking tot de herkomst van de middelen, zodat deze dus door een familielid mogen worden verstrekt, dient naar zijn mening naar analogie ook te gelden voor artikel 5, lid 1, onder a).(5)
15. In deze context heeft de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (België) bij beslissing van 14 december 2017, ingekomen bij het Hof op 4 mei 2018, besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
„1) Dient artikel 5, [lid] 1, onder a), van [...] richtlijn 2003/109/EG, dat (onder meer) bepaalt dat onderdanen van derde landen voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene moeten bewijzen dat zij voor zichzelf en de gezinsleden te hunnen laste ,beschikken’ over vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en hun gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat, zo te worden geïnterpreteerd dat hiermee enkel ,eigen inkomsten’ van de derdelander worden beoogd?
2) Of volstaat het hierbij dat die inkomsten de onderdaan van een derde land ter beschikking staan, zonder dat enige vereiste wordt gesteld met betrekking tot de herkomst van die inkomsten, zodat deze dus ook aan de derdelander kunnen worden ter beschikking gesteld door een familielid of door een andere derde?
3) Zo op de laatste vraag positief wordt geantwoord, volstaat in dat geval een door een derde aangegane verbintenis tot tenlasteneming waarin deze derde zich ertoe verbindt ervoor te zorgen dat de aanvrager van de status van langdurig ingezetene ‚voor zichzelf en voor zijn gezinsleden die te zijnen laste zijn, beschikt over stabiele, regelmatige en toereikende bestaansmiddelen om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden om te voorkomen dat zij ten laste vallen van de overheden’ om aan te tonen dat de aanvrager kan beschikken over inkomsten in de zin van artikel 5, [lid] 1, onder a), van [...] richtlijn 2003/109/EG?”
16. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door X, de Belgische, de Tsjechische, de Duitse, de Franse, de Italiaanse en de Oostenrijkse regering en door de Europese Commissie.
IV. Analyse
17. Met zijn drie prejudiciële vragen, die ik gezamenlijk zal behandelen, wil de verwijzende rechter in wezen vernemen of de in artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 gestelde voorwaarde dat de aanvrager over vaste, regelmatige en voldoende inkomsten beschikt, uitsluitend doelt op „eigen inkomsten” van de derdelander dan wel of deze inkomsten, ongeacht de herkomst ervan, ook inkomsten omvatten die aan de derdelander ter beschikking zijn gesteld door een derde of een familielid. In voorkomend geval wenst de verwijzende rechter te vernemen of een door een derde of een familielid aangegane verbintenis tot tenlasteneming zoals die in het hoofdgeding aan de orde is, volstaat als bewijs dat de inkomsten ter beschikking van de aanvrager staan.
18. Ik stel vast dat de verwijzende rechter in het verzoek om een prejudiciële beslissing geen definitie geeft van de in de eerste prejudiciële vraag gebezigde term „eigen inkomsten”. Gezien de context waarbinnen de prejudiciële vragen worden gesteld en gelet op de formulering van deze vragen, vat ik deze term aldus op dat de verwijzende rechter wil weten of inkomsten die niet door de aanvrager zijn gegenereerd door middel van een door hem uitgeoefende economische activiteit of op grond van een hem toekomend recht(6), buiten beschouwing moeten worden gelaten bij de beoordeling van de vraag of aan de voorwaarde van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 is voldaan.
19. Met andere woorden, onderzocht moet worden welke rol de herkomst van de inkomsten speelt bij het vervullen van de voorwaarde van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109.
20. Op dit punt kunnen de standpunten van de deelnemers aan de procedure globaal in drie categorieën worden ingedeeld.
21. Volgens X en de Commissie is de herkomst van de in artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 bedoelde inkomsten niet relevant en staat in beginsel niets eraan in de weg dat financiële steun van een derde aan de in deze bepaling genoemde criteria kan voldoen. Wat een verbintenis tot tenlasteneming zoals die van het hoofdgeding betreft, staat het aan de verwijzende rechter om met name te bepalen of de weldoener die deze verbintenis aangaat, daadwerkelijk over voldoende middelen beschikt om zowel in zijn eigen onderhoud als dat van de aanvrager en diens gezin te voorzien, en of de relatie tussen de weldoener en de aanvrager voldoende stabiel is om aan te nemen dat de verbintenis, indien nodig, daadwerkelijk zal worden nagekomen.
22. De Duitse, de Franse en de Oostenrijkse regering zijn in wezen van mening dat richtlijn 2003/109 niet uitsluit dat de inkomsten afkomstig zijn van een familielid van de aanvrager van de status van langdurig ingezetene of van een derde, op voorwaarde dat de inkomsten voortvloeien uit een recht dat in rechte geldend kan worden gemaakt door deze aanvrager, zoals een recht op alimentatie jegens een andere persoon of inkomsten die verband houden met het huwelijksvermogensstelsel van de aanvrager.(7) Deze regeringen concluderen derhalve dat artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 niet doelt op een verbintenis tot tenlasteneming zoals die van het hoofdgeding, omdat een dergelijke verbintenis niet op enige wettelijke verplichting berust.(8)
23. De Belgische, de Italiaanse en de Tsjechische regering stellen zich ten slotte op het standpunt dat de in artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 bedoelde inkomsten beperkt zijn tot inkomsten die door de aanvrager van de status van langdurig ingezetene worden gegenereerd.(9)
24. Het Hof heeft zich nog niet eerder gebogen over de in casu gestelde vragen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist de eenvormige toepassing van het Unierecht dat, wanneer een Uniehandeling voor de definitie van een bepaald begrip niet uitdrukkelijk verwijst naar het recht van de lidstaten, aan dat begrip een autonome uitlegging wordt gegeven, waarbij het Hof niet alleen rekening houdt met de bewoordingen van de betrokken bepaling, maar ook met de context ervan en met het doel van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(10) De gestelde vragen moeten op basis van deze elementen worden beantwoord.
A. Letterlijke uitlegging van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109
25. Ik merk meteen op dat artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109, zoals dit is geformuleerd, geen uitdrukkelijk vereiste met betrekking tot de herkomst van de bestaansmiddelen bevat.
26. Daarnaast wijs ik erop dat een vergelijkend onderzoek van de verschillende taalversies van deze bepaling uitwijst dat een aanzienlijk aantal versies uiteenlopende termen gebruikt om het begrip „middelen” in zijn gebruikelijke betekenis tot uitdrukking te brengen.(11)
27. Verschillende taalversies bezigen namelijk het equivalent van de term „middelen” in de ruim opgevatte betekenis van „financiële middelen”(12), hetgeen erop zou kunnen duiden dat de herkomst van deze middelen van weinig belang is, terwijl in andere taalversies de term „inkomsten” wordt gebruikt, die een meer beperkte betekenis suggereert waarbij een beloning, zoals de beloning van arbeid, wordt voorondersteld en die de indruk wekt dat het veeleer om door de aanvrager gegenereerde middelen gaat.(13)
28. Gelet op deze verschillen, moet worden geconstateerd dat het begrip „middelen” geen eenduidige betekenis heeft.(14)
29. Dit gezegd zijnde, zou deze engere uitlegging als gevolg van het gebruik van de term „inkomsten” in sommige taalversies steun kunnen vinden in het feit dat de zevende overweging van richtlijn 2003/109 preciseert dat de lidstaten bij het beantwoorden van de vraag of er sprake is van vaste en regelmatige inkomsten, rekening kunnen houden met factoren zoals bijdragen aan het pensioenstelsel en het vervullen van de fiscale verplichtingen, omdat deze bijdragen en betalingen naar hun aard zijn gebaseerd op door de aanvrager gegenereerde inkomsten.
30. Met name tegen deze achtergrond betogen de Belgische, de Tsjechische en de Italiaanse regering dat de in artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 bedoelde middelen beperkt zijn tot door de aanvrager gegenereerde inkomsten.
31. Naar mijn mening staat vast dat door de derdelander gegenereerde inkomsten, zoals loon, inkomsten uit een beroepsactiviteit of een ouderdomspensioen, inkomsten zijn waarvan algemeen wordt aanvaard dat zij naar hun aard een stabiel en regelmatig karakter hebben in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109, zoals de zevende overweging van deze richtlijn doet vermoeden.
32. Niettemin lijkt een dergelijke beperkte opvatting van het begrip „middelen” naar mijn mening niet duidelijk voort te vloeien uit de bewoordingen van deze bepaling, omdat een expliciete verwijzing naar de herkomst van de middelen ontbreekt en veeleer sprake is van een omschrijving van de kenmerken ervan in die zin dat zij ter beschikking van de aanvrager moeten staan en vast, regelmatig en voldoende moeten zijn, zodat de om toekenning van de status van langdurig ingezetene verzoekende derdelander ermee kan voorzien in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezinsleden.
33. Anders gezegd, de letterlijke uitlegging van deze bepaling brengt mij tot de conclusie dat deze bepaling weliswaar in eerste instantie doelt op door de aanvrager gegenereerde inkomsten(15), maar dat door een derde ter beschikking gestelde middelen niet zijn uitgesloten, op voorwaarde dat deze, afgaand op de aard ervan, stabiel, regelmatig en toereikend zijn zoals door de derdelander zelf gegenereerde inkomsten.
34. Naar mijn mening wordt dit standpunt bevestigd door de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 (punt B), alsook door de teleologische uitlegging van deze richtlijn en van artikel 5, lid 1, onder a), ervan en door de context van deze bepaling (punt C).
B. Totstandkomingsgeschiedenis van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109
35. Allereerst wil ik opmerken dat de kwestie van de herkomst van de in artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 bedoelde middelen geen onderwerp van debat lijkt te zijn geweest bij de vaststelling van deze richtlijn.
36. Daarnaast brengt het onderzoek van de voorbereidende werkzaamheden van deze richtlijn naar mijn mening een soortgelijk gebrek aan eenduidigheid ten aanzien van het gebruik van de term „middelen” aan het licht als wat ik in punt 27 van deze conclusie heb vastgesteld in het kader van de letterlijke uitlegging van dit begrip.
37. Zo wordt in sommige taalversies van het oorspronkelijke richtlijnvoorstel in de toelichting op de betrokken voorwaarde gepreciseerd(16) dat de stabiliteit van de „middelen” van de aanvrager van de status van langdurig ingezetene moet worden beoordeeld aan de hand van de aard en de regelmaat van de „inkomsten” van de betrokkene, terwijl in diezelfde taalversies in de voorgestelde redactie van de bepaling uitsluitend de term „middelen” wordt gebruikt voor de beoordeling van hetzelfde criterium.(17) Andere taalversies hanteren uitsluitend de term „inkomsten”.(18)
38. Dit gebrek aan eenduidigheid is ook terug te vinden in het vervolg van de voorbereidende werkzaamheden. Zo verwijzen sommige taalversies van het advies van het Comité van de Regio’s uitdrukkelijk naar de „eigen middelen” van de aanvrager van de status van langdurig ingezetene(19), terwijl andere taalversies op dit punt minder expliciet zijn.(20)
39. De totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2003/109 biedt dus geen aanknopingspunten om het vraagstuk van de herkomst van de inkomsten te kunnen ophelderen.
40. Niettemin blijkt uit de toelichting op de betrokken bepaling in het oorspronkelijke richtlijnvoorstel dat de beoordelingscriteria van artikel 5 nauwkeurig zijn omschreven om te voorkomen dat de mogelijkheden om de status van langdurig ingezetene te verkrijgen teniet worden gedaan, en om de voorwaarden voor verkrijging van deze status in alle lidstaten op elkaar af te stemmen.(21)
41. Dit punt van het voorstel van de Commissie suggereert mijns inziens dat in het kader van de uitlegging van voornoemd artikel 5 niet kan worden verlangd dat de inkomsten van de aanvrager van een bepaalde herkomst zijn wanneer de wetgever een dergelijke herkomst niet duidelijk heeft voorgeschreven.
C. Teleologische uitlegging van richtlijn 2003/109 en artikel 5, lid 1, onder a), ervan, en context van deze bepaling
42. Wat om te beginnen het doel van richtlijn 2003/109 aangaat, dit vereist volgens mij niet dat de in artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 bedoelde middelen een bepaalde herkomst hebben.
43. Het hoofddoel van richtlijn 2003/109 is namelijk de integratie van onderdanen van derde landen die duurzaam in een lidstaat zijn gevestigd.(22) Met het oog daarop bepaalt deze richtlijn in artikel 4, lid 1, ervan dat de verblijfsduur het belangrijkste criterium is voor de verkrijging van de status van langdurig ingezetene. Zo vereist deze bepaling dat de derdelander gedurende een periode van vijf jaar voorafgaand aan de indiening van het betrokken verzoek legaal en ononderbroken op het grondgebied van de betrokken lidstaat heeft verbleven.(23) Zoals de Franse regering onderstreept, is richtlijn 2003/109 krachtens artikel 3, lid 1, ervan van toepassing op onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven, ongeacht of zij daar al dan niet een economische activiteit uitoefenen.(24)
44. Uit dit oogpunt is de herkomst van de middelen niet van bijzonder belang en vereist het doel van richtlijn 2003/109 niet dat de middelen afkomstig zijn van de economische activiteit van de aanvrager.
45. Deze uitlegging vindt in mijn ogen steun in de algemene opzet van deze richtlijn. Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat richtlijn 2003/109, met inbegrip van artikel 5 ervan, welbepaalde materiële voorwaarden vaststelt waaraan moet zijn voldaan voordat de betrokken lidstaten de gevraagde verblijfsvergunningen afgeven, en dat, gelet op het door richtlijn 2003/109 nagestreefde doel en het daarbij ingevoerde stelsel, onderdanen van derde landen die voldoen aan de voorwaarden van die richtlijn, recht hebben op verkrijging van de status van langdurig ingezetene en de andere rechten genieten die voortvloeien uit die status.(25)
46. Hieruit volgt mijns inziens dat richtlijn 2003/109 op uitputtende wijze de materiële voorwaarden opsomt waaraan de aanvrager van de status van langdurig ingezetene moet voldoen, alsook de gronden voor weigering van deze status. Uit dit oogpunt acht ik het in strijd met de algemene opzet en het doel van deze richtlijn om een aanvraag om toekenning van deze status af te wijzen louter op grond dat de middelen afkomstig zijn van een derde.
47. Wat in de tweede plaats het doel van de voorwaarde van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 betreft, dit bestaat erin te voorkomen dat de derdelander een last voor de lidstaat wordt, zoals in de zevende overweging van deze richtlijn staat vermeld. De vraag die aan de orde is, is dus of dit doel vereist dat de inkomsten van een bepaalde herkomst zijn.
48. In dat verband kunnen volgens mij een aantal nuttige uitleggingselementen worden geput uit de rechtspraak van het Hof inzake het inkomstenvereiste van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, ofschoon de bewoordingen en de context van deze bepaling, alsook het doel van deze richtlijn afwijken van die van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109.
49. Meer concreet bepaalt artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, zoals uitgelegd in het licht van de tiende overweging van deze richtlijn, dat een van de alternatieve voorwaarden waaronder iedere burger van de Unie en de hem begeleidende familieleden het recht verkrijgen om gedurende meer dan drie maanden tot maximaal vijf jaar op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven(26), is dat hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat hij tijdens zijn verblijf een onredelijke last wordt voor het stelsel van sociale bijstand van het gastland.(27)
50. Het Hof heeft geoordeeld dat de term „beschikt” over voldoende bestaansmiddelen in voornoemd artikel 7, lid 1, onder b), aldus moet worden uitgelegd dat het volstaat dat die bestaansmiddelen de burgers van de Unie ter beschikking staan, zonder dat die bepaling het minste vereiste stelt met betrekking tot de herkomst van die middelen, die met name door een onderdaan van een derde land ter beschikking kunnen zijn gesteld.(28) Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat indien de voorwaarde inzake toereikende bestaansmiddelen in die zin werd uitgelegd dat de betrokkene zelf over dergelijke bestaansmiddelen moet beschikken en in dat verband geen beroep mag doen op de bestaansmiddelen van het familielid dat hem begeleidt, aan die voorwaarde zoals zij in richtlijn 2004/38 is geformuleerd, een vereiste met betrekking tot de herkomst van de bestaansmiddelen zou worden toegevoegd. Dit vereiste zou een onevenredige inmenging vormen in de uitoefening van het door artikel 21 VWEU gewaarborgde fundamentele recht van vrij verkeer en verblijf, aangezien het niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het beoogde doel, te weten de bescherming van de overheidsfinanciën van de lidstaten.(29)
51. Het Hof heeft het als onevenredig aangemerkt om te vereisen dat er een juridische band bestaat tussen de verstrekker en de ontvanger van de inkomsten, omdat het verlies van toereikende bestaansmiddelen een latent risico blijft, ongeacht of die middelen persoonlijk dan wel van een derde afkomstig zijn, zelfs indien die derde zich ertoe heeft verbonden om de houder van het verblijfsrecht financieel te ondersteunen. De herkomst van die bestaansmiddelen is dus volgens het Hof niet automatisch van invloed op het risico dat een dergelijk verlies zich voordoet, daar het intreden van dit risico van de evolutie van de omstandigheden afhangt.(30)
52. Mijns inziens kan deze rechtspraak slechts worden toegepast op de uitlegging van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 voor zover deze bepaling evenmin een vereiste met betrekking tot de herkomst van de bestaansmiddelen bevat.
53. Met betrekking tot de uitlegging van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 – dat evenmin als artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 een uitdrukkelijke verwijzing naar de herkomst van de bestaansmiddelen bevat en een eender doel nastreeft, te weten bescherming van de overheidsfinanciën van de lidstaten – ben ik van mening dat een specifieke herkomst inderdaad geen noodzakelijk vereiste is voor de verwezenlijking van het doel van artikel 5, lid 1, onder a). Zoals het Hof heeft uiteengezet, is de herkomst van de bestaansmiddelen niet automatisch van invloed op het risico van het verlies van deze bestaansmiddelen.(31)
54. Zoals de Belgische, de Oostenrijkse, de Duitse en de Franse regering terecht aanvoeren, is artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 echter strenger dan artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, onder meer omdat artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109, in tegenstelling tot voornoemde bepaling, aanvullende criteria bevat, namelijk dat de bestaansmiddelen vast en regelmatig dienen te zijn. Bovendien vereist de tweede alinea van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 dat de bestaansmiddelen onder meer worden beoordeeld op basis van hun aard.(32)
55. Om te kunnen vaststellen in hoeverre de herkomst van de bestaansmiddelen van invloed is op het antwoord op de vraag of aan deze criteria is voldaan (afdeling 2), moet allereerst de strekking van deze criteria worden bepaald (afdeling 1).
1. Strekking van de criteria van stabiliteit en regelmaat van de bestaansmiddelen in verhouding tot de aard ervan
56. Ten aanzien van de strekking van de criteria van stabiliteit en regelmaat wijs ik in de eerste plaats erop dat het Hof zich hierover reeds heeft uitgesproken in het kader van richtlijn 2003/86 inzake het recht op gezinshereniging.
57. Artikel 7, lid 1, onder c), van deze richtlijn bevat namelijk een inkomstenvereiste waarvan de bewoordingen en het doel overeenstemmen met die van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109. Op grond van eerstgenoemde bepaling kunnen de lidstaten bij de indiening van een verzoek tot gezinshereniging de gezinshereniger verzoeken het bewijs te leveren dat hij beschikt over „stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat”(33).
58. Het Hof heeft geoordeeld dat uit het gebruik van de termen „stabiele” en „regelmatige” volgt dat de in artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 bedoelde inkomsten in zekere mate een bestendig en continu karakter moeten hebben. Het Hof heeft verduidelijkt dat de betrokkene moet aantonen dat hij op het moment waarop zijn aanvraag wordt beoordeeld, over voldoende inkomsten beschikt, en dat, voor zover uit de bewoordingen van artikel 7, lid 1, onder c), van deze richtlijn volgt dat de inkomsten van de betrokkene niet alleen moeten „volstaan”, maar ook „stabiel” en „regelmatig” moeten zijn, dergelijke vereisten, met name gelet op de formulering en het doel van deze bepaling, noodzakelijkerwijs impliceren dat de bevoegde nationale autoriteit een prospectief onderzoek naar deze inkomsten verricht, dat wil zeggen een onderzoek naar de toekomstige ontwikkeling van de financiële situatie van de betrokkene nadat de aangevraagde verblijfstitel is verkregen.(34)
59. In navolging van de Franse en de Oostenrijkse regering ben ik van mening dat deze analyse van het Hof kan worden toegepast op de uitlegging van de vereisten van stabiliteit en regelmaat van de inkomsten die ingevolge artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 gelden voor de verkrijging van de status van langdurig ingezetene. Dit betekent dat de bevoegde autoriteiten in het kader van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 aan de hand van een prospectief onderzoek moeten nagaan of de inkomsten van de aanvrager in zekere mate een bestendig en continu karakter hebben.
60. Anders gezegd, de criteria van stabiliteit en regelmaat vooronderstellen dat de nationale autoriteiten redelijkerwijs moeten kunnen uitsluiten dat de aanvrager een last voor de lidstaat zal worden doordat hij een beroep zal doen op sociale bijstand.
61. In de tweede plaats impliceert het feit dat dit prospectief onderzoek moet plaatsvinden aan de hand van de aard van de inkomsten, zoals de tweede alinea van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 vereist, naar mijn mening dat rekening moet worden gehouden met alle karakteristieke kenmerken van de betrokken inkomsten die van invloed kunnen zijn op de beoordeling van hun bestendigheid, continuïteit en toereikendheid, en dus met het risico dat de aanvrager een last voor de lidstaat zal worden.
62. In mijn optiek tonen deze vereisten van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 aan dat de wetgever heeft willen verzekeren dat de bevoegde autoriteiten, alvorens de status van langdurig ingezetene toe te kennen, een onderzoek verrichten dat met een grotere mate van zekerheid dan in het kader van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 uitsluit dat de aanvrager een last voor de betrokken lidstaat zal worden.
63. Dit onderscheid vloeit volgens mij met name voort uit het feit dat artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 – in tegenstelling tot richtlijn 2004/38, die het fundamentele beginsel van vrij verkeer van personen formuleert en beoogt te versterken(35), waarbij artikel 7, lid 1, onder b), een voorwaarde aan dit door het VWEU gewaarborgde recht stelt – geen voorwaarde aan een dergelijk primair recht stelt.
64. Voorts kent richtlijn 2003/109, in tegenstelling tot richtlijn 2004/38, volgens welke de bevoegde nationale autoriteit de verblijfstitel van een burger van de Unie en zijn familieleden kan intrekken wanneer hij niet meer over voldoende inkomsten beschikt(36), niet een dergelijk mechanisme.
65. Artikel 9 van richtlijn 2003/109, dat de verschillende gevallen opsomt waarin de status van langdurig ingezetene verloren gaat of wordt ingetrokken, doelt namelijk niet op het geval waarin niet langer wordt voldaan aan de voorwaarde van artikel 5, lid 1, onder a), ervan. Bovendien biedt artikel 12 van deze richtlijn de langdurig ingezetene bescherming tegen verwijdering en bepaalt lid 2 van dit artikel uitdrukkelijk dat verwijdering niet op economische gronden mag berusten.
66. Met andere woorden, uit artikel 9 juncto artikel 12 van richtlijn 2003/109 vloeit voort dat de status van langdurig ingezetene niet op economische gronden mag worden ingetrokken, ook al heeft het inkomstenvereiste tot doel te voorkomen dat de onderdaan van het derde land een last voor de betrokken lidstaat wordt. Bovendien geniet de betrokkene, wanneer hij de status van langdurig ingezetene heeft verkregen, krachtens artikel 11 van deze richtlijn dezelfde behandeling als de eigen onderdanen op een aantal gebieden, zoals sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming.
67. Mijns inziens tonen de vereisten van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 tevens aan dat de wetgever de nationale autoriteiten een zekere beoordelingsmarge heeft willen laten wanneer zij de relevante feiten beoordelen teneinde vast te stellen of de voorwaarden zijn vervuld om redelijkerwijs te kunnen uitsluiten dat de aanvrager een last voor de betrokken lidstaat zal worden. Zoals het Hof heeft uiteengezet, hangt het intreden van het risico van het verlies van bestaansmiddelen immers af van de evolutie van de omstandigheden.(37)
68. Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld of, en in voorkomend geval in welke mate, de herkomst van de inkomsten van invloed is op de beoordeling van de stabiele en regelmatige aard ervan.
2. Invloed van de herkomst van de inkomsten op de beoordeling van de criteria van stabiliteit en regelmaat in relatie tot de aard van de inkomsten
69. Zoals reeds uiteengezet, moeten de inkomsten volgens de tweede alinea van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 worden beoordeeld op basis van hun aard, dat wil zeggen alle karakteristieke kenmerken van de betrokken inkomsten die van invloed kunnen zijn op de beoordeling van hun bestendigheid, continuïteit en toereikendheid, en daarmee op het risico dat de aanvrager een last voor de lidstaat zal worden.
70. Ik ben van mening dat de herkomst van de inkomsten een dergelijk karakteristiek element is. Met andere woorden, ik acht de herkomst van de inkomsten een relevant beoordelingselement waarvan de invloed afhangt van een concrete beoordeling van alle elementen van de betrokken situatie.
71. Zoals de Duitse, de Franse en de Oostenrijkse regering hebben betoogd, kunnen inkomsten die afkomstig zijn van een derde namelijk verschillende gedaanten aannemen, terwijl, gelet op alle elementen van de concrete situatie, slechts in een aantal gevallen aan de criteria van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 zal kunnen worden voldaan.
72. Meer in het bijzonder stellen de Franse, de Duitse en de Oostenrijkse regering, zoals ik hiervoor in punt 22 van mijn conclusie reeds kort heb uiteengezet, dat artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 inkomsten die formeel van een derde afkomstig zijn weliswaar niet uitsluit, maar dat dergelijke inkomsten naar hun aard slechts kunnen voldoen aan de in deze bepaling gestelde voorwaarde van stabiliteit, regelmaat en toereikendheid wanneer zij zijn gebaseerd op een recht dat de aanvrager in rechte geldend kan maken, zoals het recht op alimentatie jegens een andere persoon of inkomsten in verband met het huwelijksvermogensstelsel van de aanvrager.(38)
73. Ter onderbouwing van hun zienswijze merken deze regeringen in wezen op dat alleen dergelijke inkomsten de nationale autoriteiten in staat stellen met voldoende zekerheid uit te sluiten dat de betrokkene een last voor hun stelsel van sociale bescherming zal worden. De Duitse regering voert daartoe aan dat, indien het bewijs van de inkomsten de lidstaten in staat moet stellen om redelijkerwijs uit te sluiten dat de aanvrager in de toekomst ten laste van hun stelsel van sociale bescherming komt, enkel sprake kan zijn van specifieke inkomsten die bij de toekenning van sociale bijstand zouden moeten worden geverifieerd, zoals alimentatierechten en andere bronnen van inkomsten waarvoor de aanvrager een afdwingbare schuldvordering heeft, en zulks alleen wanneer die inkomsten een beletsel vormen voor de toekenning van sociale bijstand.
74. Het doel van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109 kan dus niet worden verwezenlijkt door een verbintenis tot tenlasteneming zoals in het hoofdgeding aan de orde is, aldus deze regeringen. Ook al zouden de betrokken financiële middelen namelijk voortvloeien uit een overeenkomst of een toezegging, het blijft een feit dat toezeggingen op elk moment kunnen worden herroepen en contractuele verhoudingen kunnen worden beëindigd.
75. Deze argumenten komen mij overtuigend voor. Ik acht het namelijk niet erg waarschijnlijk dat inkomsten die door een derde louter op basis van een eenzijdige, niet op een wettelijke verplichting berustende toezegging, die naar goeddunken kan worden ingetrokken, ter beschikking worden gesteld, zodanig bestendig en continu zijn dat de nationale autoriteiten redelijkerwijs kunnen uitsluiten dat de aanvrager een last voor de betrokken lidstaat wordt. Daarentegen acht ik het zeer waarschijnlijk dat een onderdaan van een derde land die bijvoorbeeld aantoont dat hij in het kader van zijn huwelijksvermogensstelsel over voldoende inkomsten beschikt, of het nu om inkomsten van zijn echtgenoot dan wel om pensioenen gaat, dit bewijs kan leveren.
76. Uit het voorgaande volgt dat aan de hand van de herkomst van de inkomsten op zich niet kan worden vastgesteld of al dan niet is voldaan aan de criteria van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109. Nagegaan moet namelijk worden of deze inkomsten, gelet op alle elementen die gezamenlijk de aard ervan bepalen, vast, regelmatig en voldoende zijn, zodat redelijkerwijs kan worden uitgesloten dat de aanvrager een last voor de lidstaat zal worden.
77. Met andere woorden, de nationale autoriteiten mogen de vergunning voor langdurig verblijf niet weigeren op de enkele grond dat de inkomsten afkomstig zijn van een derde, maar moeten de individuele situatie van de aanvrager van de status van langdurig ingezetene in haar geheel concreet beoordelen en motiveren waarom deze inkomsten al dan niet een zekere bestendigheid en continuïteit vertonen.
78. Wanneer sprake is van een verbintenis tot tenlasteneming door een derde of een familielid van de aanvrager, vormen de omstandigheid dat de looptijd en het bedrag van de verbintenis onvoldoende nauwkeurig en concreet zijn en dat de verbintenis geen bestendige, juridisch bindende effecten teweegbrengt, relevante elementen die naar mijn mening het oordeel wettigen dat de aanvrager niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109.
79. Uit dit oogpunt moet ik ten aanzien van de situatie in het hoofdgeding erkennen dat moeilijk valt in te zien hoe de verbintenis tot tenlasteneming door de broer van de aanvrager als voldoende nauwkeurig, bestendig en juridisch bindend zou kunnen worden aangemerkt, zodat de Belgische autoriteiten zich ervan zouden kunnen verzekeren dat de verbintenis zal worden nagekomen en de aanvrager geen last voor de betrokken lidstaat zal worden.(39) Het staat echter aan de verwijzende rechter om dit in het kader van een concrete beoordeling van alle omstandigheden van het geval te evalueren.
80. In dit verband zij opgemerkt dat het aan de aanvrager van de status van langdurig ingezetene staat om de nodige bewijselementen ter onderbouwing van zijn aanvraag over te leggen. Met andere woorden, de nationale autoriteiten hoeven geen onderzoek te verrichten dat het kader van de door de aanvrager verstrekte bewijselementen overschrijdt.(40)
V. Conclusie
81. Gelet op de voorgaande overwegingen stel ik het Hof voor, de drie vragen van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (België) te beantwoorden als volgt:
„Artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling geen specifieke eisen stelt aan de herkomst van de inkomsten. Indien de inkomsten afkomstig zijn van een derde of van een familielid van de aanvrager, zoals in de omstandigheden van het hoofdgeding, moeten zij toereikend zijn en in zekere mate een bestendig en continu karakter hebben, zodat redelijkerwijs kan worden uitgesloten dat de aanvrager ten laste komt van het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat. Daartoe dienen de nationale autoriteiten alle relevante omstandigheden van het concrete geval in aanmerking te nemen, waaronder de vraag of de door een derde aangegane verbintenis tot tenlasteneming voldoende nauwkeurig, van bestendige aard en juridisch bindend is.”