CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MICHAL BOBEK
presentadas el 22 de noviembre de 2018 (1)
Asunto C‑695/17
Metirato Oy, en liquidación
contra
Suomen valtio/Verohallinto
Eesti Vabariik/Maksu- ja Tolliamet
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Helsingin käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia de Helsinki, Finlandia)]
«Procedimiento prejudicial — Asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinados impuestos, derechos y otras medidas — Litigios relativos a medidas de ejecución adoptadas en el Estado miembro requerido — Determinación de la parte demandada»
I. Introducción
1. En 2012, las autoridades estonias solicitaron a las autoridades finlandesas, con arreglo a las normas de asistencia mutua establecidas en la Directiva 2010/24/UE, (2) que cobraran los impuestos adeudados al Estado estonio por Metirato Oy, una sociedad finlandesa (en lo sucesivo, «Metirato»). En respuesta a esta petición, las autoridades finlandesas iniciaron un procedimiento de ejecución forzosa contra Metirato. Mediante ese mismo procedimiento, las autoridades finlandesas también intentaron cobrar los impuestos adeudados por Metirato al Estado finlandés. Metirato pagó una cantidad de dinero a las autoridades finlandesas. Estas últimas transfirieron la parte correspondiente de esa cantidad a las autoridades estonias.
2. En 2013, se inició un procedimiento concursal contra Metirato en Finlandia. Posteriormente, el administrador concursal nombrado en ese procedimiento interpuso una demanda ante el Helsingin käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia de Helsinki, Finlandia) (en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente»), solicitando la restitución del pago realizado previamente por Metirato en el marco del procedimiento de ejecución forzosa finlandés.
3. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre la interpretación de la Directiva 2010/24 en el marco de esta demanda en lo tocante a la restitución de la cantidad de dinero transferida a las autoridades estonias. En particular, pregunta si la Directiva determina qué Estado miembro debe ser el demandado en la acción de restitución de dicha cantidad: ¿Finlandia o Estonia?
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Directiva 2010/24
4. El artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2010/24 tiene el siguiente tenor literal:
«A efectos de cobro en el Estado miembro requerido, y salvo disposición en contrario de la presente Directiva, todo crédito que sea objeto de una petición de cobro tendrá la consideración de crédito del Estado miembro requerido. La autoridad requerida hará uso de todas las competencias y procedimientos establecidos de conformidad con las leyes, reglamentos o disposiciones administrativas de su Estado miembro requirente aplicables a los créditos relativos a impuestos o derechos idénticos o similares, salvo disposición en sentido contrario de la presente Directiva.
[…]
El Estado miembro requerido no estará obligado a conceder a los créditos de los demás Estados miembros preferencias concedidas a créditos similares originados en ese Estado miembro, salvo acuerdo en otro sentido entre los Estados miembros afectados o siempre que se contemple en la legislación del Estado miembro requerido. Un Estado miembro que otorgue preferencia a los créditos de otro Estado miembro no podrá rechazar la concesión de las mismas preferencias a los créditos idénticos o similares de otro Estado miembro, en igualdad de condiciones.
El Estado miembro requerido procederá al cobro del crédito en su propia moneda.»
5. Con arreglo al artículo 13, apartado 5, de la Directiva, «la autoridad requerida remitirá a la autoridad requirente los importes cobrados en relación con el crédito y los intereses a que se refieren los apartados 3 y 4 del presente artículo».
6. El artículo 14 de la Directiva dispone:
«1. Todo litigio en relación con el crédito, el instrumento inicial de ejecución en el Estado miembro requirente o el instrumento uniforme que permita la ejecución en el Estado miembro requerido, y todo litigio referente a la validez de una notificación efectuada por una autoridad competente del Estado miembro requirente recaerá en el ámbito de revisión de las instancias competentes del Estado miembro requirente. Si, durante el procedimiento de cobro, un interesado impugna el crédito, el instrumento inicial de ejecución en el Estado miembro requirente o el instrumento uniforme de ejecución en el Estado miembro requerido, la autoridad requerida informará a ese interesado de la necesidad de entablar dicha acción ante la instancia competente del Estado miembro requirente, con arreglo a la legislación vigente en el mismo.
2. Los litigios referentes a las medidas de ejecución adoptadas en el Estado miembro requerido o a la validez de una notificación efectuada por una autoridad competente de este último se someterán al arbitraje de la instancia competente de ese Estado miembro, con arreglo a sus disposiciones legales y reglamentarias.
[…]»
B. Derecho finlandés
1. Ley relativa a la Reintegración de Activos en la Masa Concursal
7. Con arreglo al artículo 5, apartado 1, de la laki takaisinsaannista konkurssipesään (758/1991) [Ley relativa a la Reintegración de Activos en la Masa Concursal (758/1991)], un acto jurídico es impugnable, en particular, cuando por sí mismo o en relación con otros actos favorece indebidamente a un acreedor en perjuicio de los demás acreedores. En ese caso, para la impugnación del acto es necesario que el deudor fuera insolvente al realizarlo o que el propio acto contribuyese a su insolvencia.
8. El artículo 10 de dicha Ley establece, en particular, que se puede impugnar el pago de un crédito efectuado en los tres meses anteriores a la fecha de referencia si dicha liquidación se efectuó por un importe que se considere sustancial en relación con la masa concursal.
9. De conformidad con el artículo 23 de esa Ley, el administrador concursal y determinados acreedores pueden presentar una solicitud para la restitución de activos. La restitución de activos se realiza mediante demanda interpuesta ante un órgano jurisdiccional u oposición a la interposición de una demanda. Esa acción puede interponerse ante el käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia) que haya iniciado el procedimiento concursal.
III. Antecedentes de hecho, procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional y cuestiones prejudiciales
10. La Eesti Maksu- ja Tolliamet (Administración tributaria y aduanera de la República de Estonia) solicitó el cobro de los impuestos y de los intereses devengados sobre dicha deuda tributaria, adeudados por Metirato, por importe de 28 754,50 euros. El 18 de abril de 2012 la Administración tributaria y aduanera estonia presentó una petición de cobro de dicho importe a la Suomen Verohallinto (Administración tributaria finlandesa) en virtud de la Directiva 2010/24.
11. A raíz de esta petición, la Administración tributaria finlandesa remitió a las autoridades de recaudación finlandesas responsables de la puesta en marcha de procedimientos para la ejecución forzosa de deudas información sobre el importe a cobrar en nombre de la Administración tributaria y aduanera estonia, así como una indicación del importe de los impuestos adeudados por Metirato a la Administración tributaria finlandesa.
12. El 12 de febrero de 2013, Metirato efectuó un pago voluntario (3) de 17 500 euros a las autoridades de recaudación finlandesas. Se transfirieron 15 837,67 euros a la Administración tributaria finlandesa. Con arreglo a la petición de cobro de Estonia, la Administración tributaria finlandesa transfirió 15 541,67 euros a Estonia.
13. El 23 de abril de 2013, Metirato abonó 17 803 euros adicionales a las autoridades de recaudación finlandesas.
14. El 8 de mayo de 2013, el órgano jurisdiccional remitente inició, a instancia de la propia Metirato, un procedimiento concursal sobre dicha sociedad.
15. El 8 de mayo de 2014, el administrador concursal interpuso una demanda ante el órgano jurisdiccional remitente contra la Administración tributaria finlandesa por la que solicitaba la restitución de pagos por valor de 33 707,67 euros, incluida la cantidad de 15 541,67 euros transferida a Estonia. El administrador concursal alegó, basándose en el artículo 5 de la Ley relativa a la Reintegración de Activos en la Masa Concursal, que mediante el pago de unas deudas tributarias vencidas hacía mucho tiempo se había favorecido indebidamente a la Administración tributaria finlandesa en perjuicio de los demás acreedores, en un momento en que Metirato ya era insolvente. En virtud del artículo 10 de dicha Ley, el administrador concursal afirmó asimismo que, durante el período crítico, es decir, entre el 25 de enero y el 8 de mayo de 2013, Metirato pagó una cantidad en concepto de deudas tributarias que constituía un importe sustancial en comparación con la masa concursal.
16. La pretensión de restitución de pagos se dirigió en primer lugar contra la Administración tributaria finlandesa. Sin embargo, en caso de que dicha autoridad no fuera considerada la verdadera demandada respecto del importe de 15 541,67 euros transferido a Estonia, el administrador concursal dirigió su demanda subsidiariamente contra la Administración tributaria y aduanera estonia.
17. La Administración tributaria finlandesa se opuso a la demanda interpuesta por el administrador concursal, en particular, con el argumento de que no era la demandada correcta, dado que la demanda tenía por objeto la restitución de pagos percibidos por Estonia. Alegó que, al prestar asistencia a las autoridades estonias, que habían solicitado la asistencia mutua con arreglo a la Directiva 2010/24, había actuado simplemente por encargo de estas y que dicho encargo se había consumado con el cobro de la deuda tributaria. Asimismo, sostuvo que, dado que los activos cobrados nunca pasaron a ser propiedad del Estado finlandés, la demanda debía dirigirse contra la Administración tributaria y aduanera estonia.
18. La Administración tributaria y aduanera estonia también se opuso a la demanda interpuesta por el administrador concursal con el argumento de que no podía ser la demandada en ese caso. Consideró que, conforme a los artículos 13, apartado 1, y 14, apartado 2, de la Directiva, en tal demanda la demandada solo podía ser la Administración tributaria finlandesa.
19. El órgano jurisdiccional remitente señala que no se discute su competencia para conocer de esta acción de restitución de activos. Sin embargo, antes de examinar el fondo del asunto, debe decidir si se debe considerar a la Administración tributaria finlandesa o la Administración tributaria y aduanera estonia como la parte demandada en lo referente a la cantidad cobrada por Finlandia y transferida a Estonia en virtud de la Directiva 2010/24.
20. En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 13, apartado 1, de la [Directiva 2010/24], cuando dispone que los créditos que se hayan de cobrar en virtud de una petición de cobro tengan la consideración de crédito del Estado miembro requerido
a) en el sentido de que el Estado miembro requerido es también parte en el procedimiento judicial relativo al reintegro a la masa concursal de los importes pagados en virtud de la petición de cobro, o
b) en el sentido de que el Estado miembro requerido únicamente se ocupa de cobrar el crédito mediante ejecución forzosa y de comunicar el crédito en el procedimiento concursal propiamente dicho, pero que respecto a una acción revocatoria por insolvencia relativa a activos pertenecientes a la masa concursal el demandado es el Estado miembro requirente?
2) ¿Debe interpretarse la Directiva en el sentido de que, a raíz de una petición de cobro, los créditos de otro Estado deben cobrarse con los mismos medios, pero de manera que los activos recaudados permanezcan separados y no se confundan con los activos del Estado requerido, o en el sentido de que pueden ser recaudados junto con los propios créditos, confundiéndose con los activos del Estado miembro requerido? En otros términos: ¿Es la única finalidad de la Directiva prohibir el trato desfavorable de los créditos de otro Estado?
3) ¿Puede equipararse a un litigio relativo a medidas de ejecución en el sentido del artículo 14, apartado 2, un litigio relativo a una acción revocatoria por insolvencia y deducirse de ahí que, de conformidad con la Directiva, el Estado miembro requerido también es el demandado en dicho litigio?»
21. Presentaron observaciones escritas los Gobiernos estonio y finlandés y la Comisión Europea.
IV. Apreciación
22. Comenzaré abordando las cuestiones prejudiciales primera y tercera, que se refieren directamente a la cuestión de quién debe ser el verdadero demandado en una acción como la planteada en el litigio principal, en la que se solicita la restitución a la masa concursal de cantidades de dinero cobradas por un Estado miembro a petición de otro Estado miembro en virtud de la Directiva 2010/24 (sección A). A continuación me ocuparé de la segunda cuestión prejudicial, que tiene por objeto determinar si las cantidades cobradas con arreglo al mecanismo establecido en esa Directiva pasan a ser propiedad del Estado miembro requerido y, por tanto, también se refiere indirectamente a la cuestión de la identificación del verdadero demandado en dicha acción (sección B).
A. Sobre las cuestiones prejudiciales primera y tercera: ¿quién debe ser el demandado?
23. ¿Quién debe ser el demandado en una acción dirigida a obtener la restitución de cantidades cobradas por un Estado miembro (en el presente caso, Finlandia), a petición de otro Estado miembro (en el presente caso, Estonia), que, en el momento de interposición de la demanda, estaban en posesión de este último: ¿el Estado miembro requirente (Estonia) o el Estado miembro requerido (Finlandia)?
24. En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente destaca dos disposiciones potencialmente pertinentes de la Directiva 2010/24. La primera de estas disposiciones es el artículo 13, apartado 1, que establece que «a efectos de cobro en el Estado miembro requerido […] todo crédito que sea objeto de una petición de cobro tendrá la consideración de crédito del Estado miembro requerido. La autoridad requerida hará uso de todas las competencias y procedimientos establecidos de conformidad con las leyes, reglamentos o disposiciones administrativas de su Estado miembro requirente aplicables a los créditos relativos a impuestos o derechos idénticos o similares […]». La segunda disposición es el artículo 14, apartado 2, de la Directiva, según el cual «los litigios referentes a las medidas de ejecución adoptadas en el Estado miembro requerido […] se someterán al arbitraje de la instancia competente de ese Estado miembro, con arreglo a sus disposiciones legales y reglamentarias».
25. Es evidente que las disposiciones mencionadas por el órgano jurisdiccional remitente (o, a decir verdad, las demás disposiciones de la Directiva) no proporcionan una respuesta directa a la pregunta de quién debe ser el demandado en una acción dirigida a obtener la restitución de las cantidades cobradas por un Estado miembro a petición de otro Estado miembro.
1. ¿Directiva 2010/24 o Reglamento sobre procedimientos de insolvencia?
26. Se plantea la cuestión previa de si la Directiva 2010/24 rige siquiera este asunto.
27. El Gobierno finlandés considera que la acción principal no se rige por la Directiva, dado que esta última no establece normas sobre la restitución de activos en el contexto de los procedimientos concursales. En su opinión, en cambio, esa acción debe regirse por el Reglamento sobre procedimientos de insolvencia. (4) Con arreglo al artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento, la ley finlandesa, como ley del Estado en el que se abrió el procedimiento concursal, determinará el verdadero demandado en el litigio principal.
28. Aunque coincido con el Gobierno finlandés sobre la cuestión de principio más general referente a la ley que rige los procedimientos concursales con carácter general, no acabo de entender cómo el Reglamento sobre procedimientos de insolvencia, en relación con las normas nacionales sobre insolvencia aplicables, puede proporcionar una respuesta a la pregunta concreta planteada por el órgano jurisdiccional nacional, y por qué motivo, en ese caso, dejaría de resultar aplicable la Directiva 2010/42.
29. El administrador concursal impugna la validez del procedimiento de cobro llevado a cabo por las autoridades finlandesas que, al menos en parte, tenía por objeto la ejecución de una petición de cobro con arreglo a la Directiva 2010/24. El administrador concursal sostiene que el procedimiento de ejecución forzosa de deudas tributarias llevado a cabo por las autoridades finlandesas debe anularse basándose en la normativa finlandesa, en concreto en la Ley relativa a la Reintegración de Activos en la Masa Concursal.
30. Es cierto que el procedimiento de ejecución forzosa fue en parte de naturaleza «exclusivamente nacional» (en lo tocante al cobro de los impuestos adeudados por Metirato a Finlandia) y en parte una medida de ejecución de la petición de cobro presentada por las autoridades estonias (en cuanto al cobro de impuestos adeudados a Estonia). Sin embargo, opino que el hecho de que también se refiriese al cobro de impuestos nacionales no supone un impedimento para la tesis de que el procedimiento de ejecución forzosa en su conjunto fue una medida adoptada por las autoridades finlandesas para ejecutar la petición de cobro presentada por Estonia.
31. Por lo tanto, en mi opinión el procedimiento de ejecución forzosa puede calificarse como una medida de ejecución en el sentido del artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2010/24. (5)
32. Mediante la acción ejercitada en el litigio principal, el administrador concursal impugna la validez, con arreglo a la ley finlandesa, de una medida de ejecución adoptada en Finlandia, que es el Estado miembro requerido. En consecuencia, de conformidad con el artículo 14, apartado 2, de la Directiva, dicha acción constituye un litigio que debe someterse al arbitraje de la instancia competente de ese Estado miembro (esto es, el órgano jurisdiccional remitente) con arreglo a sus disposiciones legales y reglamentarias.
33. El Tribunal de Justicia ya ha señalado que la instancia competente del Estado miembro en el que la autoridad requerida tiene su sede es la que se encuentra en mejores condiciones para interpretar las disposiciones legislativas y reglamentarias vigentes en ese Estado miembro y, en particular, para valorar la legalidad, validez o regularidad de las medidas de ejecución conforme a dichas disposiciones legislativas y reglamentarias. (6)
34. En suma, el procedimiento de ejecución forzosa se llevó a cabo en función de la Directiva 2010/24 y con arreglo a sus disposiciones. Lo que se pretende ahora a nivel nacional es impugnar su sustanciación y su resultado, en el marco del procedimiento concursal posterior, lo que equivale, en realidad, a impugnar una medida de ejecución adoptada con anterioridad en el Estado miembro requerido (artículo 14, apartado 2, de la Directiva). Por consiguiente, a pesar de que la Directiva 2010/24 no contiene una norma específica que establezca quién debe ser el demandado en una acción como la del presente asunto, en el que después de la transferencia de las cantidades cobradas la persona jurídica que las abonó fue declarada insolvente, considero que esta Directiva sigue siendo claramente aplicable en tal caso.
2. La identidad del demandado: ¿un control de la legalidad o un supuesto de restitución?
35. A pesar del silencio de la Directiva 2010/24 en cuanto a la determinación del demandado en un contexto fáctico tan concreto, se pueden plantear dos enfoques, al menos en teoría. En términos simples, se podrían denominar como unos enfoques basados en «seguir la pista del poder» y en «seguir la pista del dinero».
36. Siguiendo la lógica del primer enfoque, lo que se impugna es la manera en que se ha ejercido el poder público en el territorio de un Estado miembro. Así pues, el administrador concursal pretendería, en esencia, realizar un control de la legalidad de una medida nacional que obligó a una sociedad a pagar impuestos de una manera presuntamente contraria a las leyes nacionales. Desde este punto de vista, un litigio de una naturaleza similar sería el típico litigio de Derecho administrativo o tributario, de lo que se desprendería naturalmente que el demandado es la autoridad que ejercita el poder (de ejecución) en el caso concreto.
37. La lógica del segundo enfoque sería la restitución de los activos (fundamentalmente en base al Derecho privado). Lo que se pretendería sería el cobro del dinero, por lo que se perseguiría a quienquiera que estuviera en posesión de dicho importe en el momento de los hechos. La identidad del demandado se desplazaría a quien poseyera la cantidad de que se trata en cualquier momento determinado.
38. A pesar de que la Directiva 2010/24 no se refiere a esta cuestión concreta, no me cabe duda de que, a la luz del régimen y la lógica generales de la Directiva, el enfoque correcto es el primero. Considero que una acción de este tipo, en la medida en que impugna la validez de una medida de ejecución adoptada por las autoridades del Estado miembro requerido y llevada a cabo de conformidad con su propia legislación, debe interponerse contra las autoridades de dicho Estado.
39. La Directiva 2010/24 establece normas comunes sobre la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinados impuestos, derechos y otras medidas. (7) Como se señala en el considerando 7 de la Directiva, dicha asistencia mutua puede adoptar la forma de un intercambio de información (capítulo II de la Directiva, artículos 5 a 7), de asistencia para la notificación de documentos (capítulo III de la Directiva, artículos 8 y 9), o de medidas de cobro o medidas cautelares (capítulo IV de la Directiva, artículos 10 a 20).
40. En los tres casos, la Directiva no solo establece un reparto de poderes entre las autoridades del Estado miembro requirente y las del Estado miembro requerido, sino también, como norma general, la aplicación de la lex auctoritatis, según la cual los actos realizados por las autoridades de un Estado miembro se rigen por la ley de ese Estado miembro (y, por tanto, también su validez está sujeta a ella). (8) Esto es aplicable a las normas sobre intercambio de información, (9) sobre asistencia para la notificación de documentos, (10) y, en particular, a las medidas de cobro o las medidas cautelares.
41. En lo referente a las medidas de cobro, debo recordar que con arreglo al artículo 13, apartado 1, de la Directiva, los créditos que sean objeto de una petición de cobro tendrán la consideración de crédito del Estado miembro requerido. Más concretamente, la autoridad requerida hará uso de todas las competencias y procedimientos establecidos de conformidad con las leyes, reglamentos o disposiciones administrativas de su Estado miembro aplicables a los créditos relativos a impuestos o derechos idénticos o similares.
42. Por lo que respecta a las medidas cautelares, del párrafo segundo del artículo 14, apartado 4, y del artículo 16, apartado 1, de la Directiva se desprende que el Estado miembro requerido solo puede adoptarlas si lo permite la ley de dicho Estado.
43. De manera más general, el artículo 14 de la Directiva 2010/24 establece normas que rigen los litigios derivados de la aplicación de la Directiva. Con arreglo al artículo 14, apartado 1, todo litigio en relación con el crédito o los instrumentos de ejecución elaborados por el Estado miembro requirente, así como los litigios referentes a la validez de una notificación efectuada por una autoridad competente de ese Estado miembro, recaerán en el ámbito de revisión de las instancias competentes de dicho Estado. En cambio, con arreglo al artículo 14, apartado 2, los litigios referentes a las medidas de ejecución o a la validez de una notificación efectuada por una autoridad del Estado miembro requerido deben someterse al arbitraje de la instancia competente de ese Estado. De la sentencia Kyrian se desprende que el reparto de competencias establecido en el artículo 14, apartados 1 y 2, es el corolario del hecho de que cada uno de los actos o medidas legales a los que se refieren estas disposiciones está sujeto a una ley distinta, (11) en concreto la ley del Estado miembro cuyas autoridades llevaron a cabo el acto impugnado o adoptaron la medida impugnada. En consecuencia, la instancia competente de cada Estado miembro solo examinará la legalidad de los actos llevados a cabo por las autoridades de ese Estado miembro y de las medidas adoptadas por este a la luz de la ley de dicho Estado. (12)
44. El párrafo tercero del artículo 14, apartado 4, también ofrece un claro ejemplo de la aplicación de la norma lex auctoritatis en casos relativos a las autoridades de los dos Estados miembros afectados. El párrafo primero del artículo 14, apartado 4, establece que, cuando se entable una acción según lo previsto en el artículo 14, apartado 1, en el Estado miembro requirente, la autoridad requerida deberá, en principio, suspender el procedimiento de ejecución, por lo que respecta a la parte del crédito objeto de impugnación, en espera de la resolución de la instancia competente en la materia. Sin embargo, con arreglo al párrafo tercero del artículo 14, apartado 4, la autoridad requirente podrá, con arreglo a las disposiciones legales y reglamentarias y a las prácticas administrativas vigentes en su propio Estado miembro, solicitar a la autoridad requerida el cobro de un crédito impugnado o de la parte impugnada de un crédito, en la medida en que las disposiciones legales y reglamentarias y las prácticas administrativas vigentes en el Estado miembro requerido lo permitan.
45. En conjunto, las disposiciones antes mencionadas demuestran claramente la lógica general de la Directiva: i) los actos llevados a cabo por un Estado miembro y las medidas adoptadas por este se rigen, por regla general, por la ley de dicho Estado (lex auctoritatis); ii) cualquier litigio relativo a dichos actos o medidas debe someterse al arbitraje de la instancia competente de ese Estado miembro, que los examinará a la luz de su ley nacional.
46. De la combinación de estos dos elementos se deduce de forma bastante natural que la identidad del demandado en esos casos se define mediante un punto iii): el demandado en tal litigio solo puede ser la autoridad nacional que ejerció el poder en un caso determinado (mediante la adopción o la no adopción del acto o medida impugnados).
47. Así pues, si se impugna, como en el caso de autos, una medida de ejecución llevada a cabo por las autoridades del Estado miembro requerido, lo que se está impugnando es la validez del ejercicio del poder público por ese Estado. En consecuencia, el demandado debe ser lógicamente la autoridad pública del Estado miembro requerido.
48. Cabe añadir que esta conclusión también coincide con el principio de asimilación plena de los créditos establecido en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2010/24. Según esta disposición, los créditos que sean objeto de una petición de cobro tendrán la consideración de créditos del Estado miembro requerido. Si se deben asimilar los créditos procedentes de otro Estado miembro a los créditos nacionales en cuanto al procedimiento de cobro (cuando se paga alguna cantidad de dinero), solo tiene sentido que también se asimilen a los créditos nacionales en lo referente a la impugnación de un elemento relativo a dicho cobro (cuando potencialmente el dinero ya haya sido abonado). La asimilación plena requiere asimilación en ambas direcciones. Por lo tanto, como sucedería en una impugnación relativa a cualquier medida (de ejecución) adoptada por las autoridades de un Estado miembro, el demandado debe ser, por definición, la autoridad que adoptó la medida (de cobro) impugnada.
3. Las alternativas (im)posibles
49. Considero que el enfoque que acabo de describir también es el correcto cuando se analizan brevemente las alternativas. Si una acción como la que constituye el objeto del litigio principal se entablara contra el Estado miembro que solicitó el cobro, en particular debido a que la cantidad de dinero en cuestión ha sido transferida posteriormente a dicho Estado, entonces la acción de restitución debería interponerse contra el Estado que esté en posesión del dinero. (13) En tal supuesto, ambos fora en los que se podría entablar potencialmente dicha acción conducirían a unos resultados bastante cuestionables.
50. La primera posibilidad sería entablar la acción contra el Estado miembro requirente ante los tribunales de dicho Estado. En el presente caso, esto tendría como consecuencia que los órganos jurisdiccionales estonios conocieran de una acción contra las autoridades estonias basada en un acto (la medida de ejecución presuntamente incorrecta) realizado por las autoridades finlandesas en Finlandia. Además, las normas que rigen dicha acción derivarían de la Ley relativa a la Reintegración de Activos en la Masa Concursal finlandesa, que fue invocada por el administrador concursal para impugnar los pagos realizados por Metirato en virtud del procedimiento de ejecución forzosa llevado a cabo por las autoridades finlandesas. Cabe afirmar que la vía procesal podría basarse en el Derecho estonio, por ejemplo en sus normas nacionales en materia de responsabilidad extracontractual o de enriquecimiento injusto. Pero, de nuevo, dicha acción contra Estonia debería valorarse en base a actos realizados por las autoridades finlandesas en Finlandia.
51. Está bastante claro que esto no solo conduciría a una notable disociación (por no decir caos) entre forum e ius, sino que también significaría, en efecto, que los órganos jurisdiccionales estonios debería controlar la legalidad del ejercicio del poder público por parte de las autoridades finlandesas en Finlandia, una posibilidad que el Tribunal de Justicia ha rechazado recientemente en otro contexto. (14)
52. La segunda posibilidad, a saber, que se entable la acción contra el Estado miembro requirente ante los órganos jurisdiccionales del Estado miembro requerido, sería igualmente problemática. En tal caso, el primer problema, de por sí casi insuperable, derivaría del principio de inmunidad de jurisdicción, que supone que un Estado no puede ser demandado ante los órganos jurisdiccionales de otro Estado. (15) Es cierto que el Tribunal de Justicia ha reconocido que «en la situación actual de la práctica internacional, dicha inmunidad no tiene un valor absoluto, sino que se reconoce generalmente cuando el litigio se refiere a actos de soberanía realizados iure imperii. En cambio, puede excluirse si la acción judicial tiene por objeto actos realizados iure gestionis, que no pertenecen al ámbito del poder público». (16) Sin embargo, lo que se impugna en el presente caso es un procedimiento de cobro forzoso de impuestos, que indudablemente hace referencia a actos de soberanía realizados iure imperii tanto desde el punto de vista procesal (en la medida en que se refiere a un cobro forzoso) y desde un punto de vista sustantivo (en la medida en que se refiere a un cobro de impuestos). Por consiguiente, en este caso la inmunidad de jurisdicción impediría la interposición de una acción contra Estonia ante los órganos jurisdiccionales finlandeses.
53. Así pues, por todos los motivos antes mencionados, concluyo que una acción como la controvertida en el litigio principal, que tiene por objeto impugnar la validez de una medida de ejecución adoptada por las autoridades del Estado miembro requerido con arreglo a su propia normativa, debe entablarse contra (las autoridades de) dicho Estado.
4. Observación adicional
54. Como último punto, quiero aclarar que la conclusión relativa a la identidad del demandado en un caso como el que nos ocupa no implica, si prospera la acción interpuesta por el administrador concursal, que el Estado miembro requerido, esto es, Finlandia, deba soportar sus consecuencias financieras. En efecto, también forma parte de la lógica de la Directiva 2010/24 que, cuando una medida de cobro sea impugnada con éxito por el deudor, el Estado miembro requirente deberá devolver cualquier cantidad recaudada por el Estado miembro requerido y que ya haya sido transferida al Estado miembro requirente. (17)
55. De manera más general, el Tribunal de Justicia ya ha destacado que la Directiva 2010/24 se basa en el principio de confianza mutua y que la puesta en práctica del régimen de asistencia mutua establecido por dicha Directiva depende de la existencia de tal confianza entre las autoridades nacionales de que se trate. (18) Cabe añadir que, en un caso como el caso de autos, el principio de confianza mutua entre los Estados miembros funciona en ambas direcciones.
56. Por un lado, se espera del Estado miembro requerido que ejecute un procedimiento de cobro a petición del Estado miembro requirente, sin que pueda realizar «acto alguno de reconocimiento, adición o sustitución», tal como se establece en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva. Por lo tanto, en principio el Estado miembro requerido (19) debe confiar en el Estado miembro requirente y ejecutar cualquier petición de cobro procedente de este último.
57. Por otro lado, este sistema de cobro privilegiado basado en el principio de confianza mutua también supone que el Estado miembro requirente debe soportar las consecuencias en aquellos casos en los que surjan problemas en lo referente a la ejecución llevada a cabo por el Estado miembro requerido. De ahí que, si una medida de ejecución es impugnada con éxito, el Estado miembro requirente debe devolver la cantidad de dinero cobrada, sin protesta ni demora, aunque no pueda ser considerado responsable de la medida de ejecución impugnada. (20)
58. Dicho de otro modo, la confianza mutua y la cooperación leal entre los Estados miembros es un principio que se aplica en todas las circunstancias. Es aplicable no solo cuando se dan circunstancias favorables (cuando todo funciona correctamente y, en el contexto de la presente Directiva, se cobra el dinero), sino también cuando sean desfavorables (cuando, a raíz de un posible error cometido por otro Estado miembro, debe devolverse el dinero obtenido anteriormente).
B. Sobre la segunda cuestión prejudicial
59. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende averiguar si los créditos del Estado miembro requirente cobrados por el Estado miembro requerido permanecen separados y no se confunden con los activos de este último o si se confunden con sus propios activos. En la segunda frase de esta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente parece reformular la primera frase y pregunta si la Directiva tiene por única finalidad prohibir el trato desfavorable de los créditos de otro Estado miembro.
60. Debo admitir que no me resulta fácil entender exactamente cómo se relacionan las dos partes de esta cuestión entre sí. No resulta evidente cómo, a la luz del principio antes descrito de asimilación plena que permea a toda la Directiva, la confusión de los créditos del Estado miembro requerido con los del Estado miembro requirente también cobrados en el mismo procedimiento de ejecución podría o debería conducir a un trato desfavorable de los créditos de otro Estado miembro. Dado que solo puedo especular sobre la conexión exacta entre la primera frase y la segunda frase de la segunda cuestión prejudicial, abordaré estas dos cuestiones de forma separada.
61. La primera parte de la segunda cuestión prejudicial parece derivarse de la alegación, planteada en el litigio principal por el Gobierno finlandés, de que los activos cobrados nunca llegaron a convertirse en propiedad del Estado finlandés, de manera que la demanda de que se trata debía ser interpuesta ante la Administración tributaria y aduanera estonia.
62. La Comisión y el Gobierno finlandés señalan a este respecto el artículo 13, apartado 5, de la Directiva 2010/24, según el cual la autoridad requerida remitirá a la autoridad requirente los importes cobrados en relación con el crédito y, cuando corresponda, los intereses aplicados. En su opinión, esa disposición debe interpretarse en el sentido de que supone que los importes cobrados deben permanecer separados de los activos del Estado miembro requerido.
63. A mi juicio, no obstante, la Directiva no resuelve la cuestión de si la cantidad de dinero cobrada por el Estado miembro requerido permanece separada de sus propios activos o se confunde con ellos.
64. En lo que respecta específicamente al artículo 13, apartado 5, de la Directiva, no alcanzo a entender cómo esa disposición, que se limita a regular la última fase del procedimiento de ejecución de la petición de cobro previsto en el artículo 13, puede interpretarse en el sentido de que exige que los importes permanezcan separados de los activos del Estado miembro requerido o de que permite que se confunda con estos. Esta disposición sencillamente se refiere a una cuestión diferente.
65. Es cierto que, de conformidad con el último párrafo del artículo 13, apartado 1, el Estado miembro requerido puede cobrar el crédito en su propia moneda. (21) Asimismo, con arreglo al artículo 23, apartado 1, del Reglamento de Ejecución n.o 1189/2011, los importes remitidos a la autoridad requirente se transferirán en la moneda del Estado miembro requerido y en el plazo de dos meses a partir de la fecha en la que se haya efectuado el cobro.
66. Sin embargo, más allá de estas disposiciones específicas relativas a la transferencia de los importes obtenidos, la Directiva no determina el estatuto jurídico, económico o contable de tales importes durante el período que transcurre entre su cobro del deudor y su transferencia al Estado miembro requirente. El mero hecho de que los importes se recauden en la moneda del Estado miembro requerido y se transfieran en dicha moneda no implica necesariamente que dichos importes se confundan (o no) con los activos del Estado miembro requerido. Se trata simplemente de una cuestión que debe determinar cada Estado miembro, siempre y cuando cumpla con su obligación de remitir, en el plazo de dos meses, los importes recuperados y los intereses aplicables.
67. En todo caso, debo señalar que aun suponiendo que dichos importes permanezcan separados de los activos del Estado miembro requerido, en mi opinión esto no influiría en absoluto en la respuesta que debe darse a la cuestión de quién debe ser el demandado en una acción como la que constituye el objeto del litigio principal. En efecto, en la medida en que la primera parte de la segunda cuestión prejudicial se interprete como una variación de la cuestión de la identidad del demandado, (22) por los motivos expuestos anteriormente en la Sección A, considero que, con independencia de los estándares contables adoptados, el demandado en tal acción debe ser el Estado miembro requerido.
68. En cuanto a la segunda parte de la segunda cuestión prejudicial, en virtud de la cual el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la Directiva tiene por única finalidad prohibir el trato desfavorable de los créditos de otro Estado miembro, debo señalar que el principio de asimilación plena establecido en el párrafo primero del artículo 13, apartado 1, de la Directiva supone que los créditos de otros Estados miembros deben tener la misma consideración que los créditos nacionales, en particular en lo tocante a los poderes y procedimientos establecidos con arreglo a la ley del Estado miembro requerido para créditos idénticos o similares.
69. El párrafo tercero del artículo 13, apartado 1, establece una excepción a este principio, en virtud de la cual el Estado miembro requerido no está obligado a conceder a los créditos de los demás Estados miembros preferencias concedidas a créditos similares originados en ese Estado miembro, salvo acuerdo en otro sentido entre los Estados miembros afectados o siempre que se contemple en la legislación del Estado miembro requerido. Esta parece ser la única excepción a la norma general prevista en el párrafo primero del artículo 13, apartado 1, y, por tanto, a la norma según la cual el Estado miembro requerido no debe tratar los créditos de otros Estados miembros de forma menos favorable de como trataría créditos nacionales similares o idénticos.
70. Sin embargo, considero que el principio de asimilación plena no afecta a la cuestión de si el importe de dinero cobrado por el Estado miembro requerido permanece separado de sus propios activos o se confunde con estos. En consecuencia, interpretada de este modo, la segunda parte de la segunda cuestión prejudicial no modifica la conclusión que he alcanzado sobre la primera parte de esta cuestión prejudicial y no modifica la respuesta que propongo que dé el Tribunal de Justicia a las cuestiones prejudiciales primera y tercera.
V. Conclusión
71. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo que el Tribunal de Justicia responsa a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Helsingin käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia de Helsinki, Finlandia) de la siguiente manera:
«La Directiva 2010/24/UE del Consejo, de 16 de marzo de 2010, sobre la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinados impuestos, derechos y otras medidas, debe interpretarse en el sentido de que una acción como la controvertida en el litigio principal, que tiene por objeto impugnar la validez de una medida de ejecución adoptada por las autoridades del Estado miembro requerido con arreglo a su propia normativa, debe entablarse contra (las autoridades de) dicho Estado.»