ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
15 de janeiro de 2014 (*)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Execução de um acórdão do Tribunal de Justiça que declarou um incumprimento — Sanção pecuniária compulsória — Pedido de pagamento — Revogação da legislação nacional que deu origem ao incumprimento — Apreciação pela Comissão das medidas adotadas pelo Estado‑Membro para dar cumprimento ao acórdão do Tribunal de Justiça — Limites — Repartição das competências entre o Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral»
No processo C‑292/11 P,
que tem por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral, interposto ao abrigo do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, entrado em 8 de junho de 2011,
Comissão Europeia, representada por P. Hetsch, P. Costa de Oliveira e M. Heller, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
sendo as outras partes no processo:
República Portuguesa, representada por L. Inez Fernandes e J. Arsénio de Oliveira, na qualidade de agentes,
demandada,
apoiada por:
República Checa, representada por M. Smolek e D. Hadroušek, na qualidade de agentes,
República Federal da Alemanha, representada por T. Henze e J. Möller, na qualidade de agentes,
República Helénica, representada por A. Samoni‑Bantou e I. Pouli, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
Reino de Espanha, representado por N. Díaz Abad, na qualidade de agente,
República Francesa, representada por G. de Bergues, A. Adam, J. Rossi e N. Rouam, na qualidade de agentes,
Reino dos Países Baixos, representado por C. Wissels e M. Noort, na qualidade de agentes,
República da Polónia, representada por M. Szpunar e B. Majczyna, na qualidade de agentes,
Reino da Suécia, representado por A. Falk, na qualidade de agente,
intervenientes no presente recurso,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: V. Skouris, presidente, K. Lenaerts, vice‑presidente, A. Tizzano (relator), R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, E. Juhász, A. Borg Barthet, C. G. Fernlund e J. L. da Cruz Vilaça, presidentes de secção, A. Rosas, G. Arestis, A. Arabadjiev, C. Toader, E. Jarašiūnas e C. Vajda, juízes,
advogado‑geral: N. Jääskinen,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 5 de março de 2013,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 16 de maio de 2013,
profere o presente
Acórdão
1 No presente recurso, a Comissão Europeia pede a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 29 de março de 2011, Portugal/Comissão (T‑33/09, Colet., p. II‑1429, a seguir «acórdão recorrido»), que anulou a Decisão C(2008) 7419 final da Comissão, de 25 de novembro de 2008 (a seguir «decisão controvertida»), relativa ao pedido de pagamento da sanção pecuniária compulsória devida em execução do acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de janeiro de 2008, Comissão/Portugal (C‑70/06, Colet., p. I‑1, a seguir «acórdão de 2008»).
Antecedentes do litígio
2 Por acórdão de 14 de outubro de 2004, Comissão/Portugal (C‑275/03, a seguir «acórdão de 2004»), o Tribunal de Justiça decidiu que, «[a]o não revogar o Decreto‑Lei n.° 48 051, de 21 de novembro de 1967[, a seguir ‘Decreto‑Lei n.° 48 051’], que subordina a indemnização das pessoas lesadas em consequência da violação do direito comunitário em matéria de contratos de direito público ou das normas nacionais que o transpõem à prova da existência de culpa ou dolo, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força […] da Diretiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos processos de recurso em matéria de adjudicação dos contratos de direito público de obras e de fornecimentos [(JO L 395, p. 33)]».
3 Considerando que a República Portuguesa não tinha dado cumprimento a este acórdão, a Comissão decidiu intentar uma ação ao abrigo do artigo 228.°, n.° 2, CE, por violação das obrigações impostas pelo acórdão de 2004.
4 Nos n.os 16 e 17 do acórdão de 2008, o Tribunal de Justiça considerou que, tendo em conta a redação da parte decisória do acórdão de 2004, para verificar se a República Portuguesa tinha adotado as medidas necessárias para a execução do referido acórdão, importava determinar se o Decreto‑Lei n.° 48 051 tinha sido revogado. A este respeito, constatou, no n.° 19 do acórdão de 2008, que, na data em que terminou o prazo fixado no parecer fundamentado de 13 de julho de 2005, a República Portuguesa ainda não tinha revogado este decreto‑lei. O Tribunal de Justiça observou, por outro lado, no n.° 36 do mesmo acórdão, que, como o agente deste Estado‑Membro tinha confirmado na audiência de alegações de 5 de julho de 2007, o referido decreto‑lei ainda estava em vigor nessa data.
5 Assim, no n.° 1 da parte decisória do acórdão de 2008, o Tribunal de Justiça decidiu que, «[n]ão tendo revogado o [Decreto‑Lei n.° 48 051], a República Portuguesa não tomou as medidas necessárias para a execução do [acórdão de 2004] e, por esse facto, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 228.°, n.° 1, CE».
6 No n.° 2 da parte decisória do seu acórdão de 2008, o Tribunal de Justiça decidiu igualmente que «[a] República Portuguesa é condenada no pagamento à Comissão das Comunidades Europeias, na conta relativa aos ‘recursos próprios’ das Comunidades Europeias, de uma sanção pecuniária compulsória de 19 392 euros por cada dia de atraso na adoção das medidas necessárias para dar cumprimento ao [acórdão de 2004], a contar da data da prolação do presente acórdão e até ao dia em que o referido [acórdão de 2004] for executado».
7 Em 31 de dezembro de 2007, ou seja, alguns dias antes da prolação do acórdão de 2008, a República Portuguesa publicou a Lei n.° 67/2007, que aprova o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas (Diário da República, 1.ª série, n.° 251, de 31 de dezembro de 2007, p. 9117, a seguir «Lei n.° 67/2007»), que, além do mais, regula os danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa. Esta lei, cujo artigo 5.° revoga o Decreto‑Lei n.° 48 051, entrou em vigor em 30 de janeiro de 2008.
8 Em 28 de janeiro de 2008, numa reunião com os agentes da Comissão, os representantes da República Portuguesa alegaram que, devido à aprovação da Lei n.° 67/2007 que revogou o Decreto‑Lei n.° 48 051, este Estado‑Membro tinha tomado todas as medidas necessárias à execução do acórdão de 2004 e que, por conseguinte, os únicos montantes a pagar pela República Portuguesa eram os devidos pelo período compreendido entre a data da prolação do acórdão de 2008, ou seja, 10 de janeiro de 2008, e a data de entrada em vigor da Lei n.° 67/2007, ou seja, 30 de janeiro de 2008. Em contrapartida, a Comissão defendeu, no essencial, que esta lei não constituía uma medida de execução adequada e completa do acórdão de 2004.
9 Em 15 de julho de 2008, a Comissão enviou uma carta à República Portuguesa, na qual, considerando que esta ainda não tinha tomado todas as medidas necessárias à execução do acórdão de 2004, exigia o pagamento do montante de 2 753 664 euros a título da sanção pecuniária compulsória devida em execução do acórdão de 2008, pelo período compreendido entre 10 de janeiro e 31 de maio de 2008.
10 Em 4 de agosto de 2008, a República Portuguesa respondeu à referida carta da Comissão. Reiterou o seu ponto de vista segundo o qual a Lei n.° 67/2007 era conforme ao acórdão de 2004 e declarou que tinha decidido contudo aprovar a Lei n.° 31/2008, de 17 de julho, que altera a Lei n.° 67/2007 (a seguir «Lei n.° 31/2008»), de modo a evitar prolongar o litígio sobre a interpretação a dar à Lei n.° 67/2007.
11 Na decisão controvertida, a Comissão considerou, no essencial, por um lado, que a Lei n.° 67/2007 não constituía a execução adequada do acórdão de 2004 e, por outro, que, a partir de 18 de julho de 2008, data de entrada em vigor da Lei n.° 31/2008, a República Portuguesa tinha finalmente procedido à execução daquele acórdão. Por conseguinte, a Comissão reiterou o pedido de pagamento da sanção pecuniária compulsória feito na carta de 15 de julho de 2008 e reclamou ainda um montante adicional de 911 424 euros, correspondente ao período compreendido entre 1 de junho e 17 de julho de 2008.
Acórdão recorrido
12 A República Portuguesa interpôs um recurso no Tribunal Geral pedindo a anulação da decisão controvertida.
13 No acórdão recorrido, o Tribunal Geral apreciou, a título preliminar, a sua competência para conhecer desse recurso.
14 Para tal, começou por recordar, no n.° 62 do acórdão recorrido, que incumbe à Comissão cobrar os montantes devidos ao orçamento da União em execução de um acórdão do Tribunal de Justiça, proferido com base no artigo 228.°, n.° 2, CE, que condene um Estado‑Membro.
15 Observou depois, nos n.os 63 a 65 do acórdão recorrido, que, uma vez que o Tratado CE não prevê disposições especiais em matéria de resolução dos litígios entre um Estado‑Membro e a Comissão a respeito da prolação de tal acórdão de condenação, são aplicáveis as vias de recurso previstas pelo Tratado CE. Por conseguinte, segundo o Tribunal Geral, a decisão da Comissão que fixa o montante devido pelo Estado‑Membro a título da sanção pecuniária compulsória a que foi condenado pelo Tribunal de Justiça é suscetível de ser objeto de recurso de anulação por força do artigo 230.° CE. Por conseguinte, o Tribunal Geral declarou‑se competente para conhecer desse recurso em conformidade com as disposições do artigo 225.°, n.° 1, primeiro parágrafo, CE.
16 O Tribunal Geral precisou, por fim, nos n.os 66 e 67 do acórdão recorrido, que, no exercício desta competência, o Tribunal Geral não pode usurpar a competência exclusiva reservada ao Tribunal de Justiça pelos artigos 226.° CE e 228.° CE e pronunciar‑se assim sobre uma questão, relativa ao incumprimento das obrigações que incumbem a um Estado‑Membro por força do Tratado CE, que o Tribunal de Justiça não tenha decidido previamente.
17 Com base nestas considerações preliminares, o Tribunal Geral decidiu, em primeiro lugar, nos n.os 68 e 69 do acórdão recorrido, baseando‑se na parte decisória do acórdão de 2004, lida à luz da fundamentação do Tribunal de Justiça nos n.os 16 a 19 do acórdão de 2008, que bastava à República Portuguesa revogar o Decreto‑Lei n.° 48 051, para dar cumprimento ao acórdão de 2004, e que a sanção pecuniária compulsória era devida até essa revogação.
18 Daqui o Tribunal Geral deduziu, nos n.os 71 e 72 do acórdão recorrido, que a Comissão ignorou a parte decisória do acórdão de 2008 ao considerar, por um lado, que a aprovação da Lei n.° 67/2007, que revogou o referido decreto‑lei, não constituía a execução adequada do acórdão de 2004 e, por outro, que a República Portuguesa apenas tinha dado execução a este acórdão a partir de 18 de julho de 2008, data da entrada em vigor da Lei n.° 31/2008. Por este motivo, o Tribunal Geral decidiu que a decisão controvertida devia ser anulada.
19 Em segundo lugar, nos n.os 80 e seguintes do acórdão recorrido, o Tribunal Geral analisou o argumento da Comissão segundo o qual, nos acórdãos de 2004 e de 2008, o Tribunal de Justiça tinha exigido que a República Portuguesa, para pôr fim ao incumprimento declarado no primeiro destes dois acórdãos, não apenas revogasse o Decreto‑Lei n.° 48 051, mas, de modo mais abrangente, conformasse a legislação nacional com as exigências da Diretiva 89/665. Por conseguinte, segundo a Comissão, o incumprimento imputado persistiu enquanto no direito interno português a concessão de indemnização às pessoas lesadas por uma violação do direito da União esteve subordinada à prova da existência de culpa ou dolo.
20 A este respeito, nos n.os 81 e 82 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral decidiu que o exercício, pela Comissão, do seu poder de apreciação das medidas adotadas por um Estado‑Membro para executar um acórdão do Tribunal de Justiça que aplica uma sanção pecuniária compulsória não pode prejudicar os direitos processuais dos Estados‑Membros, tal como resultam do procedimento previsto no artigo 226.° CE, nem a competência exclusiva do Tribunal de Justiça para decidir sobre a conformidade de uma legislação nacional com o direito da União.
21 O Tribunal Geral considerou em particular, no n.° 88 do acórdão recorrido, que a determinação dos direitos e obrigações dos Estados‑Membros e o julgamento do seu comportamento só podem resultar de um acórdão do Tribunal de Justiça proferido ao abrigo dos artigos 226.° CE a 228.° CE.
22 Por conseguinte, o Tribunal Geral entendeu, no n.° 89 do acórdão recorrido, que a Comissão não podia decidir, no âmbito da verificação da execução do acórdão de 2008, que a Lei n.° 67/2007 não era conforme com o direito da União e daí extrair consequências para o cálculo da sanção pecuniária compulsória aplicada pelo Tribunal de Justiça. No mesmo número, o Tribunal Geral acrescentou que, caso considerasse que o regime jurídico instituído pela nova lei não constituía uma transposição correta da Diretiva 89/665, a Comissão devia ter desencadeado o procedimento previsto no artigo 226.° CE.
23 Em terceiro lugar, o juiz de primeira instância considerou, no n.° 90 do acórdão recorrido, que o facto de se conceder à Comissão uma margem de apreciação mais ampla no que respeita à avaliação das medidas de execução de um acórdão proferido em aplicação do artigo 228.°, n.° 2, CE, teria como consequência que, na sequência da contestação, por parte de um Estado‑Membro, de uma apreciação da Comissão que ultrapassasse os termos exatos da parte decisória do acórdão do Tribunal de Justiça, o Tribunal Geral fosse inevitavelmente levado a pronunciar‑se sobre a conformidade de uma legislação nacional com o direito da União. Ora, tal apreciação é da exclusiva competência do Tribunal de Justiça, e não do Tribunal Geral.
24 Tendo em conta estas considerações, o Tribunal Geral deu provimento ao recurso da República Portuguesa e anulou a decisão controvertida.
Tramitação do processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
25 A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que:
¾ anule o acórdão recorrido;
¾ decida definitivamente as questões objeto do recurso e negue provimento ao recurso de anulação da decisão controvertida; e
¾ condene a República Portuguesa nas despesas das duas instâncias.
26 A República Portuguesa conclui no sentido da negação de provimento ao recurso e da condenação da Comissão nas despesas do processo em primeira instância e nas do recurso.
27 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de outubro de 2011, foram admitidas as intervenções da República Checa, da República Federal da Alemanha, da República Helénica, do Reino de Espanha, da República Francesa, do Reino dos Países Baixos, da República da Polónia e do Reino da Suécia, em apoio da República Portuguesa.
Quanto ao presente recurso
Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa às competências respetivas da Comissão e do Tribunal Geral
Argumentos das partes
28 No essencial, a Comissão contesta a interpretação do Tribunal Geral nos n.os 82 a 89 do acórdão recorrido, nos termos da qual a apreciação do conteúdo de uma nova legislação aprovada por um Estado‑Membro para dar execução a um acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 260.°, n.° 2, TFUE é sempre da competência exclusiva do Tribunal de Justiça e deve, em caso de divergência entre a Comissão e o referido Estado‑Membro, ser objeto de um novo processo ao abrigo do artigo 258.° TFUE.
29 Ao adotar essa interpretação, o Tribunal Geral limitou erradamente quer as competências da Comissão de cobrança das sanções pecuniárias compulsórias aplicadas ao abrigo do artigo 260.°, n.° 2, TFUE quer as suas próprias competências em matéria de fiscalização jurisdicional dos atos da Comissão.
30 Em primeiro lugar, segundo a Comissão, ao excluir, nos n.os 87 a 89 do acórdão recorrido, a possibilidade de a Comissão apreciar o conteúdo da Lei n.° 67/2007 para verificar se a República Portuguesa tinha executado corretamente o acórdão de 2004 e se tinha assim posto fim ao incumprimento, o Tribunal Geral reduziu indevidamente as competências da Comissão para executar o orçamento da União e para garantir o efeito útil do processo de incumprimento a um simples «controlo formal» destinado a determinar se o Decreto‑Lei n.° 48 051 tinha ou não sido revogado. Com efeito, segundo esta abordagem, quando verifica se as medidas adotadas pelo Estado‑Membro em causa permitem considerar que o mesmo cumpriu o acórdão do Tribunal de Justiça, a Comissão deve limitar‑se a constatar a adoção de novas medidas por parte deste Estado‑Membro, abstendo‑se de proceder a um controlo destinado a verificar in concreto a aptidão dessas medidas para dar cumprimento ao referido acórdão.
31 Além disso, em caso de divergência entre a Comissão e um Estado‑Membro quanto à questão de saber se uma legislação aprovada por esse Estado‑Membro permite considerar que o mesmo cumpriu um acórdão proferido ao abrigo do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, se a Comissão estivesse impedida de analisar essa legislação para verificar se a mesma respeita as prescrições do Tribunal de Justiça e se, por esse facto, fosse obrigada, como decidiu o Tribunal Geral, a interpor um novo recurso ao abrigo do artigo 258.° TFUE para submeter as novas disposições à fiscalização do Tribunal de Justiça, a eficácia dos processos de incumprimento, em particular das sanções pecuniárias compulsórias, ficaria comprometida.
32 Em segundo lugar, a Comissão sustenta que a competência do Tribunal Geral em matéria de controlo da Comissão no que respeita à verificação da legalidade da decisão controvertida foi indevidamente limitada.
33 O Tribunal Geral devia, em particular, ter analisado a apreciação, levada a cabo pela Comissão, da nova legislação aprovada pela República Portuguesa, de modo a verificar concretamente se, através da decisão controvertida, esta instituição se manteve efetivamente dentro dos limites do objeto do incumprimento e não cometeu erros na avaliação da manutenção do incumprimento.
34 O Tribunal Geral limitou‑se todavia a um controlo «meramente formal», limitando‑se a constatar, no n.° 84 do acórdão recorrido, que a situação jurídica do Estado‑Membro em causa, declarada contrária à Diretiva 89/665 pelo Tribunal de Justiça, tinha mudado na sequência da simples aprovação de uma nova lei, concretamente a Lei n.° 67/2007, que comportava «alterações substanciais» em relação ao regime anterior resultante do Decreto‑Lei n.° 48 051, independentemente da questão de saber se esta medida era suscetível de pôr efetivamente fim ao incumprimento declarado pelo Tribunal de Justiça.
35 Ora, permitir que o Tribunal Geral limite deste modo o seu poder de fiscalização equivale a admitir que qualquer nova medida adotada por um Estado‑Membro na sequência de um acórdão do Tribunal de Justiça proferido ao abrigo do artigo 260.°, n.° 2, TFUE implica a necessidade de desencadear sistematicamente um novo procedimento por incumprimento nos termos do artigo 258.° TFUE. Tal solução, além de ser suscetível de comprometer a eficácia das referidas disposições é, de qualquer forma, contrária à própria lógica dos processos de incumprimento.
36 A República Portuguesa contesta esta argumentação da Comissão.
Apreciação do Tribunal de Justiça
37 Por força do artigo 260.°, n.° 1, TFUE, se o Tribunal de Justiça declarar verificado que um Estado‑Membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados, esse Estado deve tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal.
38 Em conformidade com o n.° 2 do referido artigo, se a Comissão considerar que o Estado‑Membro em causa não tomou as medidas necessárias à execução desse acórdão, pode submeter o caso ao Tribunal de Justiça para que este condene esse Estado‑Membro no pagamento de uma quantia fixa e/ou de uma sanção pecuniária compulsória.
39 Ao contrário do processo previsto no artigo 258.° TFUE, que visa obter a declaração da existência e a cessação do comportamento de um Estado‑Membro que constitua uma violação do direito da União (v. acórdãos de 7 de fevereiro de 1979, França/Comissão, 15/76 e 16/76, Colet., p. 145, n.° 27, e de 6 de dezembro de 2007, Comissão/Alemanha, C‑456/05, Colet., p. I‑10517, n.° 25), o objeto do procedimento previsto no artigo 260.° TFUE é muito mais circunscrito, na medida em que apenas tem por objetivo incitar um Estado‑Membro infrator a executar um acórdão que declara o incumprimento (acórdãos de 12 de julho de 2005, Comissão/França, C‑304/02, Colet., p. I‑6263, n.° 80, e de 21 de setembro de 2010, Suécia e o./API e Comissão, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, Colet., p. I‑8533, n.° 119).
40 Consequentemente, este último processo deve ser considerado um processo judicial especial de execução dos acórdãos do Tribunal de Justiça, ou seja, um processo executivo (acórdão Comissão/França, já referido, n.° 92). Assim sendo, só podem ser tratados no âmbito desse processo os incumprimentos às obrigações que incumbem ao Estado‑Membro por força do Tratado FUE, que tenham sido declarados verificados pelo Tribunal de Justiça com base no artigo 258.º TFUE (acórdão de 10 de setembro de 2009, Comissão/Portugal, C‑457/07, Colet., p. I‑8091, n.° 47).
41 Por maioria de razão, quando o Tribunal de Justiça condena o Estado‑Membro em causa no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, a verificação, pela Comissão, das medidas adotadas por este Estado para cumprir esse acórdão e a cobrança dos montantes devidos em aplicação das sanções impostas devem ser efetuadas atendendo à delimitação do incumprimento levada a cabo pelo Tribunal de Justiça nos seus acórdãos proferidos ao abrigo dos artigos 258.° TFUE e 260.° TFUE.
42 No caso em apreço, decorre tanto da parte decisória do acórdão de 2004 como da parte decisória do acórdão de 2008 que o incumprimento declarado pelo Tribunal de Justiça diz respeito à não revogação do Decreto‑Lei n.° 48 051, o qual subordinava a concessão de uma indemnização às pessoas lesadas por uma violação do direito da União em matéria de contratos de direito público à prova de culpa ou dolo.
43 Para executar o acórdão de 2004, a República Portuguesa aprovou a Lei n.° 67/2007. Esta lei, que entrou em vigor alguns dias após a prolação do acórdão de 2008, revogou o Decreto‑Lei n.° 48 051.
44 Contudo, depois de ter analisado a referida lei, a Comissão considerou que a mesma não era conforme com o direito da União e, por isso, não assegurava a adequada execução do acórdão de 2004.
45 Daqui resultou um diferendo entre a referida instituição e a República Portuguesa, relativo ao alcance jurídico e à interpretação da Lei n.° 67/2007, que conduziu à adoção da decisão controvertida, na qual a Comissão, baseando‑se precisamente na sua própria interpretação dos efeitos desta lei, calculou o montante da sanção pecuniária compulsória aplicada pelo Tribunal de Justiça.
46 Ao atuar desta forma, a Comissão pronunciou‑se sobre a conformidade da Lei n.° 67/2007 com a Diretiva 89/665, apesar de, como o Tribunal Geral corretamente observa nos n.os 83 a 85 do acórdão recorrido, esta lei ter instituído um regime de responsabilidade distinto do instituído no Decreto‑Lei n.° 48 051, o qual não podia ter sido analisado anteriormente pelo Tribunal de Justiça.
47 Ora, é certo que, como no essencial observou o Tribunal Geral no n.° 81 do acórdão recorrido, no âmbito da execução de um acórdão do Tribunal de Justiça que aplique uma sanção pecuniária compulsória a um Estado‑Membro, a Comissão deve poder apreciar as medidas adotadas pelo Estado‑Membro para dar cumprimento ao acórdão condenatório.
48 Contudo, como corretamente decidiu o Tribunal Geral no n.° 82 do acórdão recorrido, este poder de apreciação não pode ser exercido de modo a prejudicar a competência exclusiva do Tribunal de Justiça para decidir sobre a conformidade de uma legislação nacional com o direito da União.
49 Com efeito, segundo o sistema instituído pelos artigos 258.° TFUE a 260.° TFUE, a determinação dos direitos e obrigações dos Estados‑Membros e a apreciação do seu comportamento apenas podem resultar de um acórdão do Tribunal de Justiça (acórdão de 29 de setembro de 1998, Comissão/Alemanha, C‑191/95, Colet., p. I‑5449, n.° 45 e jurisprudência referida).
50 O Tribunal de Justiça dispõe, portanto, de uma competência exclusiva a este respeito, que lhe é direta e expressamente confiada pelo Tratado e que a Comissão não pode usurpar no âmbito da verificação da execução de um acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça em aplicação do artigo 260.°, n.° 2, TFUE.
51 De igual modo, como corretamente observou no n.° 90 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral também não se pode pronunciar sobre a apreciação efetuada pela Comissão a respeito da aptidão de uma prática ou de uma legislação nacional, que não foi anteriormente analisada pelo Tribunal de Justiça, para assegurar a execução de um acórdão em matéria de incumprimento. Com efeito, ao fazê‑lo, o Tribunal Geral seria inevitavelmente levado a pronunciar‑se sobre a conformidade dessa prática ou legislação com o direito da União, usurpando assim a competência exclusiva do Tribunal de Justiça nesta matéria.
52 Daqui decorre que, quando, no âmbito da verificação da execução de um acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 260.° TFUE, exista uma divergência entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa quanto à aptidão de uma prática ou de uma legislação nacional para dar cumprimento a esse acórdão, que não tenha sido anteriormente analisada pelo Tribunal de Justiça, a Comissão não pode, ao adotar uma decisão, decidir ela própria esse diferendo e extrair dessa decisão as consequências que se impõem para o cálculo da sanção pecuniária compulsória.
53 É certo que, como no caso em apreço, pode ser interposto no Tribunal Geral um recurso de anulação dessa decisão, sendo o acórdão proferido por este suscetível de ser objeto de recurso para o Tribunal de Justiça.
54 Contudo, no âmbito desse processo, a análise que o Tribunal Geral fizesse da apreciação da Comissão sobre a aptidão de uma legislação ou de uma prática nacional, ainda não analisada pelo Tribunal de Justiça, para assegurar a correta execução de um acórdão de incumprimento conduziria não apenas a violar, pelas razões evocadas nos n.os 50 e 51 do presente acórdão, a competência exclusiva que o Tratado confere ao Tribunal de Justiça no âmbito dos processos de incumprimento mas igualmente a limitar indevidamente a possibilidade de o Tribunal de Justiça reapreciar a matéria de facto em que o Tribunal Geral baseou a sua análise, uma vez que não cabe ao Tribunal de Justiça apreciar a matéria de facto no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral.
55 Além disso, reconhecer à Comissão uma maior margem de apreciação na avaliação das medidas de execução de um acórdão proferido ao abrigo do artigo 260.°, n.° 2, TFUE conduziria a violar os direitos processuais de defesa de que os Estados‑Membros dispõem no âmbito dos processos de incumprimento.
56 Com efeito, em conformidade com os artigos 258.° TFUE a 260.° TFUE, os Estados‑Membros que, segundo a Comissão, não respeitaram as suas obrigações decorrentes do direito da União podem, nomeadamente, precisar a sua posição numa fase pré‑contenciosa. Esta fase do processo tem precisamente por objetivo dar ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de cumprir as suas obrigações ou de apresentar utilmente os seus argumentos de defesa contra as acusações formuladas pela Comissão (v., neste sentido, nomeadamente, acórdão de 10 de setembro de 2009, Comissão/Portugal, já referido, n.° 67 e jurisprudência referida).
57 Decorre do acima exposto que, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral não limitou indevidamente as competências da Comissão no âmbito da verificação do cumprimento do acórdão de 2008 pela República Portuguesa nem, por conseguinte, as suas próprias competências de fiscalização da apreciação efetuada pela Comissão a este respeito.
58 Nestas condições, a primeira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativa à definição do incumprimento declarado pelo Tribunal de Justiça nos seus acórdãos de 2004 e de 2008
Argumentos das partes
59 Na segunda parte do seu primeiro fundamento, a Comissão alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao proceder a uma leitura parcial e formalista da parte decisória do acórdão de 2008 e que, desse modo, limitou indevidamente o objeto do incumprimento declarado pelo Tribunal de Justiça quer no acórdão de 2004 quer no acórdão de 2008. Com efeito, no n.° 69 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral decidiu erradamente que, em conformidade com esta parte decisória, bastava à República Portuguesa revogar o Decreto‑Lei n.° 48 051, para dar cumprimento ao acórdão de 2004, e que a sanção pecuniária compulsória só era devida até essa revogação.
60 Pelo contrário, segundo a Comissão, a parte decisória do acórdão de 2004 exige claramente a adoção, pela República Portuguesa, das medidas necessárias para dar cumprimento a este acórdão, circunstância que o Tribunal Geral devia ter verificado concretamente, não se limitando a constatar a simples revogação do referido decreto‑lei, a qual, de resto, teria criado um vazio jurídico no direito interno português.
61 Foi pois, acertadamente, para verificar se a República Portuguesa tinha dado cumprimento ao acórdão de 2004, confirmado pelo acórdão de 2008, que a Comissão analisou a compatibilidade da Lei n.° 67/2007 com a Diretiva 89/665 e que, ao constatar que, na legislação portuguesa, a concessão de indemnização continuava a estar subordinada à prova de culpa ou dolo, concluiu pela manutenção do incumprimento.
62 A República Portuguesa contesta esta argumentação da Comissão.
Apreciação do Tribunal de Justiça
63 A segunda parte do primeiro fundamento tem por base a premissa errada de que a Comissão se pronunciou acertadamente sobre a compatibilidade da Lei n.° 67/2007 com a Diretiva 89/665, para verificar se a República Portuguesa tinha dado cumprimento ao acórdão de 2004, confirmado pelo acórdão de 2008.
64 Por conseguinte, no contexto do controlo da apreciação efetuada pela Comissão na decisão controvertida, o próprio Tribunal Geral também devia ter verificado concretamente se a referida lei era conforme com o direito da União.
65 Decorre contudo da análise da primeira parte do primeiro fundamento que a Comissão e o Tribunal Geral não podem, em circunstâncias como as do caso vertente, usurpar a competência exclusiva do Tribunal de Justiça, prevista nos artigos 258.° TFUE a 260.° TFUE, no que diz respeito à declaração do incumprimento, por um Estado‑Membro, das suas obrigações decorrentes do direito da União.
66 Assim sendo, não se pode acusar o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito ao não analisar o alcance jurídico concreto da Lei n.° 67/2007.
67 Nestas condições, a segunda parte do primeiro fundamento de recurso invocado pela Comissão deve ser rejeitada, havendo, por conseguinte, que julgar o fundamento improcedente na íntegra.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à fundamentação insuficiente e contraditória do acórdão recorrido
Argumentos das partes
68 A Comissão alega que o Tribunal Geral anulou a decisão controvertida com base numa fundamentação insuficiente e contraditória do acórdão recorrido.
69 No que diz respeito à insuficiência da fundamentação, a Comissão acusa o Tribunal Geral de apenas se ter baseado, para anular a decisão controvertida, no facto, salientado no n.° 85 do acórdão recorrido, de a própria Comissão ter reconhecido, na sua decisão, que a Lei n.° 67/2007 torna potencialmente menos difícil a obtenção de uma indemnização pelos concorrentes lesados por um ato ilícito da entidade adjudicante e, nos seus articulados, que o legislador português não se limitou a revogar o Decreto‑Lei n.° 48 051, tendo‑o substituído, com esta lei, por um novo regime jurídico.
70 Quanto ao caráter contraditório da fundamentação, a Comissão alega que o Tribunal Geral, ao mesmo tempo que afirmou, no n.° 81 do acórdão recorrido, que a Comissão deve poder apreciar as medidas adotadas pelo Estado‑Membro para dar cumprimento ao acórdão do Tribunal de Justiça, a fim de evitar que aquele se limite a adotar medidas que têm o mesmo conteúdo das que foram objeto do acórdão, limitou, no n.° 87 desse acórdão, a competência da Comissão a um controlo meramente formal destinado apenas a determinar se o Decreto‑Lei n.° 48 051 tinha ou não sido revogado.
71 A República Portuguesa contesta esta argumentação da Comissão.
Apreciação do Tribunal de Justiça
72 Em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a fundamentação de um acórdão deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio do Tribunal Geral, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões da decisão tomada e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização jurisdicional (v., nomeadamente, acórdão de 2 de abril de 2009, France Télécom/Comissão, C‑202/07 P, Colet., p. I‑2369, n.° 29 e jurisprudência referida).
73 No caso em apreço, no raciocínio constante dos n.os 68 a 91 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral enuncia pormenorizadamente os fundamentos de anulação da decisão controvertida e, por conseguinte, preenche os requisitos relembrados no número precedente.
74 Com efeito, essa fundamentação é baseada num exame lógico, coerente e completo das circunstâncias do caso concreto, que começa, no n.° 68 do acórdão recorrido, pela análise do alcance do acórdão de 2008, lido à luz dos seus fundamentos e da sua decisão, que prossegue, nos n.os 73 a 90 do mesmo acórdão, com a explicitação das razões que conduziram o Tribunal Geral a rejeitar a interpretação da Comissão segundo a qual podia verificar a conformidade da Lei n.° 67/2007 com a Diretiva 89/665 e que termina, no n.° 91 do referido acórdão, pela anulação da decisão controvertida.
75 Não se pode pois deixar de constatar que a Comissão sustenta erradamente que o único fundamento utilizado pelo Tribunal Geral para justificar a anulação da referida decisão controvertida é o exposto no n.° 85 do acórdão recorrido.
76 Do mesmo modo, o argumento da Comissão que consiste em sustentar que o acórdão recorrido assenta numa fundamentação contraditória também não pode ser acolhido.
77 A este respeito, importa observar que, no n.° 81 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral reconheceu, de maneira geral, o poder da Comissão para apreciar as medidas adotadas por um Estado‑Membro para dar cumprimento a um acórdão do Tribunal de Justiça proferido ao abrigo do artigo 260.° TFUE.
78 Não se pode contudo deixar de constatar que o Tribunal Geral, no n.° 82 do referido acórdão, considerou que este poder só pode ser exercido dentro de limites precisos, tendo em conta, em particular, a competência exclusiva do Tribunal de Justiça para decidir sobre a conformidade de uma legislação nacional com o direito da União.
79 Ora, foi precisamente a partir desta premissa que o Tribunal Geral, nos n.os 83 a 88 do acórdão recorrido, decidiu que, no caso vertente, tendo em conta que o Tribunal de Justiça não se tinha pronunciado, nos seus acórdãos de 2004 e de 2008, sobre a conformidade da Lei n.° 67/2007 com o direito da União, a Comissão não estava habilitada a proceder a tal apreciação nem a extrair dela consequências para efeitos do cálculo da sanção pecuniária compulsória.
80 Atendendo ao exposto, importa concluir que o raciocínio do Tribunal Geral não padece de insuficiência nem de contradição na fundamentação e, por conseguinte, há que julgar improcedente o segundo fundamento de recurso invocado pela Comissão.
81 De quanto precede resulta que nenhum dos dois fundamentos invocados pela Comissão em apoio do seu recurso pode ser acolhido e que, portanto, deve ser negado provimento ao recurso na totalidade.
Quanto às despesas
82 Por força do disposto no artigo 184.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decidirá sobre as despesas. Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do mesmo regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.°, n.º 1, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República Portuguesa pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida em todos os seus fundamentos, cabe condená‑la nas despesas. Em conformidade com o artigo 140.°, n.° 1, do referido regulamento, igualmente aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral, os Estados‑Membros que intervieram no presente litígio suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Comissão Europeia é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela República Portuguesa no presente processo.
3) A República Checa, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, o Reino dos Países Baixos, a República da Polónia e o Reino da Suécia suportam as suas próprias despesas.
Assinaturas