CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 14 de enero de 2020(1)
Asunto C‑78/18
Comisión Europea
contra
Hungría
(Transparencia asociativa)
«Recurso por incumplimiento — Libre circulación de capitales — Artículos 63 TFUE y 65 TFUE — Respeto de la vida privada — Protección de datos de carácter personal — Libertad de asociación — Transparencia — Artículos 7, 8 y 12 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Donaciones extranjeras a organizaciones no gubernamentales que realizan su actividad en un Estado miembro — Legislación nacional que establece obligaciones sancionables de registro, de declaración y de transparencia a organizaciones no gubernamentales receptoras de ayuda extranjera»
1. El Tribunal de Justicia ha de juzgar, a instancias de la Comisión, si Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 63 TFUE y de los artículos 7, 8 y 12 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), al haber establecido, por ley, (2) ciertas restricciones a las donaciones procedentes del extranjero en beneficio de las denominadas «organizaciones de la sociedad civil».
2. El Tribunal de Justicia habrá de pronunciarse sobre el recurso por incumplimiento que suscita la Comisión, afrontando, de nuevo, el control jurisdiccional de la actividad de los Estados, de manera que, en su análisis, se integren armoniosamente las libertades fundamentales de los Tratados con los derechos protegidos por la Carta.
I. Marco normativo
A. Derecho de la Unión
1. Tratado FUE
3. El artículo 63 TFUE reza:
«1. En el marco de las disposiciones del presente capítulo, quedan prohibidas todas las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países.
2. En el marco de las disposiciones del presente capítulo, quedan prohibidas cualesquiera restricciones sobre los pagos entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países».
4. El artículo 65 TFUE prescribe:
«1. Lo dispuesto en el artículo 63 se aplicará sin perjuicio del derecho de los Estados miembros a:
a) aplicar las disposiciones pertinentes de su derecho fiscal que distingan entre contribuyentes cuya situación difiera con respecto a su lugar de residencia o con respecto a los lugares donde esté invertido su capital;
b) adoptar las medidas necesarias para impedir las infracciones a su derecho y normativas nacionales, en particular en materia fiscal y de supervisión prudencial de entidades financieras, establecer procedimientos de declaración de movimientos de capitales a efectos de información administrativa o estadística o tomar medidas justificadas por razones de orden público o de seguridad pública.
2. Las disposiciones del presente capítulo no serán obstáculo para la aplicación de restricciones del derecho de establecimiento compatibles con los Tratados.
3. Las medidas y procedimientos a que se hace referencia en los apartados 1 y 2 no deberán constituir ni un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta de la libre circulación de capitales y pagos tal y como la define el artículo 63.
[…]»
2. Carta
5. El artículo 7 señala:
«Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de sus comunicaciones».
6. El artículo 8 proclama:
«1. Toda persona tiene derecho a la protección de los datos de carácter personal que le conciernan.
2. Estos datos se tratarán de modo leal, para fines concretos y sobre la base del consentimiento de la persona afectada o en virtud de otro fundamento legítimo previsto por la ley. Toda persona tiene derecho a acceder a los datos recogidos que le conciernan y a obtener su rectificación.
3. El respeto de estas normas estará sujeto al control de una autoridad independiente».
7. De conformidad con el artículo 12, apartado 1:
«Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico, lo que supone el derecho de toda persona a fundar con otras sindicatos y a afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses».
8. El artículo 52 previene:
«1. Cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.
[…]
3. En la medida en que la presente Carta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere dicho Convenio. Esta disposición no obstará a que el derecho de la Unión conceda una protección más extensa.
[…]»
B. Derecho nacional. Ley n.º LXXVI de 2017
9. En el preámbulo se declara:
«[…] las organizaciones establecidas en virtud de la libertad de asociación son expresión de la autoorganización de la sociedad y su actividad contribuye al control democrático y al debate público sobre los asuntos públicos […] estas organizaciones desempeñan un papel determinante en la formación de la opinión pública,
– […] la transparencia de las asociaciones y las fundaciones en la sociedad es del mayor interés público,
– […] el apoyo prestado por fuentes extranjeras desconocidas a las organizaciones establecidas en virtud de la libertad de asociación es susceptible de ser utilizado por grupos de intereses extranjeros para promover —mediante la influencia social de estas organizaciones— sus propios intereses en vez de los objetivos comunitarios en la vida social y política de Hungría y […] puede poner en peligro los intereses políticos y económicos del país, así como el funcionamiento sin injerencias de las instituciones legales».
10. Según el artículo 1:
«1. A los fines de la aplicación de la presente ley, se tiene por organización receptora de ayuda extranjera toda asociación o fundación que se beneficia de una financiación en el sentido definido en el apartado 2.
2. En el sentido de la presente ley, toda aportación de dinero o de otros activos procedentes directa o indirectamente del extranjero, con independencia del título jurídico, se considera una ayuda desde el momento que alcance —por sí sola o cumulativamente—, en un ejercicio fiscal determinado, el doble del montante fijado en el artículo 6, apartado 1, punto b), de la Ley n.º LIII de 2017, relativa a la prevención y la lucha contra el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo (en adelante, “Ley Pmt”). [(3)]
3. No entra en el cálculo del montante de la ayuda en el sentido del apartado 2 la ayuda que la asociación o la fundación reciba, en virtud de una regla de derecho particular, como financiación procedente de la Unión Europea realizada con la intermediación de una institución presupuestaria [húngara].
4. Quedan fuera del ámbito de aplicación de la presente ley:
a) las asociaciones y fundaciones que no son consideradas organizaciones de la sociedad civil;
b) las asociaciones cubiertas por la Ley n.º I de 2004, relativa al deporte;
c) las organizaciones que ejercen una actividad religiosa;
d) las organizaciones y asociaciones de minorías nacionales cubiertas por la Ley n.º CLXXIX de 2011, sobre los derechos de las minorías nacionales, así como las fundaciones que ejercen, de conformidad con su acto constitutivo, una actividad directamente vinculada a la autonomía cultural de una minoría nacional o que representan y defienden los intereses de una minoría nacional determinada.»
11. El artículo 2 prescribe:
«1. Toda asociación o fundación en el sentido del artículo 1, apartado 1, debe comunicar, en quince días, su transformación en organización receptora de ayuda extranjera una vez que el montante de las ayudas que ha recibido durante el año en cuestión alcance el doble del montante fijado en el artículo 6, apartado 1, punto b), de la Ley [Pmt].
2. La organización receptora de ayuda extranjera debe enviar la declaración mencionada en el apartado 1 al tribunal competente de su sede social (en adelante, la “jurisdicción de registro”) y facilitar los datos especificados en el anexo I. [(4)] La jurisdicción de registro incorporará la declaración a los registros relativos a la asociación o a la fundación que figuren en el registro de las organizaciones civiles y otras organizaciones consideradas no comerciales (en adelante, el “registro”) y registrará la asociación o la fundación como organización receptora de ayuda extranjera.
3. Aplicando por analogía las reglas enunciadas en el apartado 1, la organización receptora de ayuda extranjera debe transmitir a la jurisdicción de registro, al mismo tiempo que su liquidación, una declaración con los datos especificados en el anexo I relativos a las ayudas recibidas durante el año precedente. En la declaración deben figurar, para el año en cuestión,
a) para una ayuda no superior a 500 000 HUF [(5)] por donante, las informaciones indicadas en la parte II, punto A), del anexo I,
b) para igual o superior a 500 000 HUF por donante, las informaciones indicadas en la parte II, punto B), del anexo I.
4. Antes del 15 de cada mes, la jurisdicción de registro debe enviar al ministro encargado de la gestión del portal de informaciones civiles el nombre, la sede y el identificador fiscal de las asociaciones y fundaciones que haya inscrito en el registro como organizaciones receptoras de ayuda extranjera durante el mes precedente. [Dicho] ministro difundirá sin demora las informaciones así transmitidas con el fin de hacerlas accesibles pública y gratuitamente en la plataforma electrónica establecida al efecto.
5. Una vez hecha su declaración en el sentido del apartado 1, la organización receptora de ayuda extranjera debe hacer saber sin demora en su página de acceso y en sus publicaciones […] que ha sido considerada como una organización receptora de ayuda extranjera en el sentido de la presente ley.
6. La organización receptora de ayuda extranjera seguirá vinculada por la obligación establecida en el apartado 5 mientras sea considerada como una organización [de ese carácter] en el sentido de la presente ley».
12. De acuerdo con el artículo 3:
«1. Si la asociación o la fundación no respeta las obligaciones que le impone la presente ley, el fiscal debe, desde que tenga conocimiento de ello […], conminar a la asociación o a la fundación a cumplir con sus obligaciones en los 30 días siguientes.
2. Si la organización receptora de ayuda extranjera no cumple con la obligación indicada por el fiscal, este debe conminarla de nuevo a cumplir con las obligaciones que le impone la presente ley en el plazo de 15 días. En los 15 días siguientes a la expiración de este plazo sin resultado, el fiscal interesará ante el tribunal competente la imposición de una multa con arreglo al artículo 37, apartado 2, de la Ley n.º CLXXXI de 2011, sobre el registro en los tribunales de las organizaciones de la sociedad civil y las reglas y procedimientos aplicables. [(6)]
3. Después de haber dirigido una nueva conminación a la organización con arreglo al apartado 2, el fiscal actuará respetando la exigencia de proporcionalidad, aplicando por analogía las reglas de la Ley n.º CLXXV de 2011, sobre el derecho de asociación, el estatuto de asociación sin ánimo de lucro y la financiación de las organizaciones de la sociedad civil, [(7)] y de la Ley n.º CLXXXI de 2011, sobre el registro en los tribunales de las organizaciones de la sociedad civil y las reglas y procedimientos aplicables». [(8)]
13. A tenor del artículo 4:
«1. Si la aportación de dinero o de otros activos de los que se ha beneficiado la organización receptora de ayuda extranjera no alcanza, durante el año siguiente al ejercicio fiscal al que se refiere el artículo 2, apartado 3, el doble del montante indicado en el artículo 6, apartado 1, de la Ley Pmt, la asociación o la fundación dejará de ser considerada como una organización receptora de ayuda extranjera y comunicará esta información —aplicando por analogía las reglas relativas a la declaración— en los 30 días siguientes a la adopción de su informe anual del año en que se produce esta circunstancia. La jurisdicción de registro transmitirá este hecho, en aplicación del artículo 2, apartado 4, al ministro encargado de la gestión del portal de las informaciones civiles, que suprimirá sin dilación de la plataforma electrónica establecida al efecto los datos de la organización de la que se trate.
2. Tras la declaración contemplada en el apartado 1, la jurisdicción de registro suprimirá del registro la indicación de que la asociación o la fundación es una organización receptora de ayuda extranjera».
II. El procedimiento precontencioso
14. El 14 de julio de 2017, la Comisión dirigió al Gobierno húngaro un escrito de requerimiento en relación con la Ley n.º LXXVI de 2017, al considerar que infringía las obligaciones resultantes del artículo 63 TFUE y de los artículos 7, 8 y 12 de la Carta.
15. En el requerimiento se otorgaba un plazo de un mes al Gobierno húngaro para que remitiese sus observaciones. Dicho Gobierno interesó una prórroga, que la Comisión le denegó.
16. El Gobierno húngaro respondió a la Comisión, en escritos de 14 de agosto y de 7 de septiembre de 2017, rebatiendo las imputaciones del requerimiento.
17. No satisfecha con la contestación del Gobierno húngaro, la Comisión emitió un dictamen motivado el 5 de octubre de 2017, en el que:
1) constató que, mediante la Ley n.º LXXVI de 2017, y con infracción de las disposiciones de derecho de la Unión antes citadas, Hungría había introducido restricciones discriminatorias, no necesarias e injustificadas en relación con las donaciones extranjeras a las organizaciones de la sociedad civil en Hungría; e
2) instó al Gobierno húngaro a adoptar las medidas indispensables para conformarse al dictamen o presentar observaciones en el plazo de un mes.
18. Tras serle denegada, de nuevo, la prórroga del plazo concedido, el Gobierno húngaro respondió al dictamen de la Comisión el 5 de diciembre de 2017, rechazando el incumplimiento que se le imputaba.
19. El 7 de diciembre de 2017, la Comisión acordó interponer este recurso.
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
20. El recurso por incumplimiento fue depositado en el Tribunal de Justicia el 6 de febrero de 2018.
21. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que, con la adopción de la Ley n.º LXXVI de 2017, Hungría ha infringido las obligaciones que le imponen el artículo 63 TFUE y los artículos 7, 8 y 12 de la Carta, al establecer restricciones discriminatorias, no necesarias e injustificadas a las donaciones extranjeras a las organizaciones de la sociedad civil. Pide también la condena en costas de aquel Estado miembro.
22. El Gobierno húngaro interesa la inadmisión del recurso o, subsidiariamente, su desestimación por carencia de fundamento, así como la condena en costas de la Comisión.
23. Por auto del presidente del Tribunal de Justicia, de 26 de septiembre de 2018, se admitió la intervención del Reino de Suecia en apoyo de las conclusiones de la Comisión.
24. El día 22 de octubre de 2019, se celebró una vista pública en la que comparecieron el Gobierno húngaro, el Gobierno sueco y la Comisión.
IV. Análisis
A. Sobre la inadmisibilidad del recurso
1. Posiciones de las partes
25. Para el Gobierno húngaro, el recurso es inadmisible, en razón de las irregularidades cometidas durante el procedimiento precontencioso. A su juicio, la Comisión le ha señalado plazos inferiores a los habituales para la presentación de observaciones y le ha denegado de modo improcedente las prórrogas interesadas.
26. Esas irregularidades infringirían el deber de cooperación leal (artículo 4 TUE, apartado 3), el derecho a una buena administración (artículo 41 de la Carta), más concretamente el derecho a ser oído, y el principio general de la defensa.
27. La Comisión sostiene que los plazos no eran abusivos ni irrazonablemente breves y que no han impedido al Gobierno húngaro depositar observaciones detalladas sobre el incumplimiento imputado.
28. En cuanto al plazo para depositar observaciones al requerimiento, la Comisión sostiene que su prórroga estaba condicionada a que Hungría se ajustara a aquel y elaborara un calendario realista de medidas para atenerse a él. (9) Aduce, además, que los plazos se fijaron en su momento teniendo en cuenta que Hungría había decidido no continuar el diálogo con la Comisión, de manera que su brevedad sería imputable al comportamiento de aquel Estado miembro.
2. Apreciación
29. Para el Tribunal de Justicia, «la finalidad del procedimiento precontencioso es dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del derecho [de la Unión] y, por otra parte, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión». (10)
30. Con el propósito de satisfacer ese doble objetivo, la Comisión está obligada «a fijar un plazo razonable para que los Estados miembros puedan contestar a la carta de requerimiento y atenerse al dictamen motivado o, en su caso, preparar su defensa». (11)
31. El plazo habitual que marca la Comisión en los procedimientos precontenciosos es de dos meses. (12) Esto no supone, sin embargo, que deba ceñirse a ese tiempo en todo caso: lo que importa es, según se ha dicho, que el plazo sea «razonable».
32. Con todo, la razonabilidad del plazo no puede determinarse en abstracto, sino por referencia al doble propósito al que sirve. (13) En concreto, el Estado miembro debe estar en condiciones de preparar la defensa de su posición frente a las imputaciones de la Comisión.
33. Para discernir si, en un caso singular, el plazo dado por la Comisión es razonable, se han de «tener en cuenta todas las circunstancias que caracterizan la situación de que se trate». (14) Por ejemplo, «unos plazos muy cortos pueden estar justificados en situaciones especiales, sobre todo cuando sea urgente remediar un incumplimiento o cuando el Estado miembro interesado tenga pleno conocimiento del punto de vista de la Comisión mucho antes del comienzo del procedimiento». (15)
34. La Comisión entendió que, en este asunto, la prórroga del plazo de respuesta al dictamen motivado únicamente habría podido acordarse a fin de que el Estado miembro pudiera adoptar las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen. (16) Añade que el Gobierno húngaro no indicó en su solicitud de prórroga que esa fuera su intención.
35. Ese alegato no toma en cuenta el segundo de los objetivos a los que sirve el procedimiento precontencioso, esto es, facilitar la defensa del Estado miembro frente a las imputaciones que se le hacen. No se ajusta, pues, a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia.
36. No obstante, lo que aquí en definitiva importa es si la actuación de la Comisión ha dificultado la preparación de la defensa del Estado miembro. Incumbe a este último aportar la prueba de esa dificultad. (17)
37. El Gobierno húngaro no ha logrado acreditar que los plazos otorgados hayan influido negativamente en la defensa de su punto de vista. Aun cuando pudiera tener razón al criticar que la Comisión le impuso, sin la debida justificación, un plazo (un mes) inferior al habitual en su práctica (dos meses), este último ha sido, de facto, el que ha tenido para responder tanto al escrito de requerimiento como al dictamen motivado. (18)
38. En estas circunstancias, estimo que el Gobierno húngaro ha podido defenderse de modo adecuado, disfrutando, a la postre, del plazo que inicialmente solicitaba.
39. Que la Comisión decidiera presentar su recurso apenas dos días después de recibida la contestación del Gobierno húngaro al dictamen motivado es irrelevante para la inadmisibilidad de dicho recurso.
40. Corresponde a la Comisión elegir el momento en el que inicia el procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro, «sin que puedan afectar a la admisibilidad del recurso las consideraciones que determinen dicha decisión», pues «la Comisión dispone de la facultad de apreciar en qué fecha puede ser oportuno interponer un recurso y, en principio, no corresponde al Tribunal de Justicia controlar dicha apreciación». (19)
41. El Gobierno húngaro aduce que dos días eran insuficientes para que la Comisión se formara un juicio sobre su respuesta al dictamen motivado. (20) La Comisión replica que resolvió entablar el recurso tras llevar a cabo un examen de la contestación del Gobierno húngaro con toda profesionalidad. (21)
42. Ya he subrayado la competencia de la Comisión para escoger el momento en el que opta por iniciar este género de recursos. A partir de esta premisa, no veo razones para sostener que la Comisión adoptó su decisión, en este caso, sin prestar a las observaciones del Gobierno húngaro la atención que merecían.
43. La respuesta al dictamen motivado constituye la última fase de un procedimiento durante el que las partes implicadas conocen bien las posiciones respectivas. Siendo así, culminadas las diferentes etapas de la fase precontenciosa, dos días pueden ser suficientes para acordar el siguiente paso, esto es, acudir al recurso por incumplimiento.
44. Una contestación al dictamen motivado que, como aquí sucede, no es sino repetición de la tesis mantenida desde un principio por el Gobierno de Hungría basta para que la Comisión deduzca que no hay cambios en la posición jurídica de aquel Estado miembro durante el procedimiento, ya conocida anteriormente. Inclinarse, en consecuencia, por la interposición del recurso no es algo que precise de mayor estudio que el efectuado a lo largo de toda la fase precontenciosa.
45. Aunque la decisión se adoptó, según ya se ha dicho, el 7 de diciembre de 2017, el recurso se depositó en el Tribunal de Justicia el 6 de febrero de 2018. En él constan numerosas referencias al contenido de la contestación del Gobierno húngaro, lo que acredita un examen detallado de sus tesis. No cabe afirmar, pues, que la Comisión haya descuidado el estudio de la respuesta a aquel dictamen.
46. En definitiva, lo relevante es que el procedimiento precontencioso ha servido para facilitar que el Gobierno húngaro pueda exponer sus argumentos, tanto ante la Comisión como, finalmente, ante el Tribunal de Justicia, sin menoscabo de su derecho de defensa.
47. Parece casi innecesario decir que el Tribunal de Justicia, para resolver este recurso, cuenta con todos los escritos producidos por el Gobierno húngaro en la fase precontenciosa y, desde luego, con sus alegaciones de contestación y de dúplica en este procedimiento jurisdiccional. En esas condiciones, entiendo que el derecho de defensa del Estado miembro ha sido respetado.
B. Alegaciones de las partes sobre el fondo
48. La Comisión imputa a Hungría, en primer lugar, una violación de la libertad de circulación de capitales (artículo 63 TFUE) y, en segundo lugar, «de manera distinta», (22) la infracción de varios derechos y libertades reconocidos por la Carta.
49. Por las razones que expondré, (23) estimo que el examen de esos dos reproches no ha de realizarse «de manera distinta», sino de forma integrada.
1. Alegaciones de la Comisión y del Gobierno sueco
50. Para la Comisión, con la que coincide el Gobierno sueco, las donaciones reguladas en la Ley n.º LXXVI de 2017 son una modalidad de movimiento (transmisión) de capitales. Esa Ley implica una restricción discriminatoria indirecta de la libertad de circulación de capitales, fundada en la nacionalidad, que no puede invocar como justificación una diferencia objetiva, en cuanto a la transparencia y el control, entre la situación de los donantes residentes en Hungría y los residentes en el extranjero.
51. Aun cuando la Ley n.º LXXVI de 2017 fuera aplicable de modo no discriminatorio, no por eso dejaría de constituir una restricción a la libre circulación de capitales, dada la onerosidad de las obligaciones de declaración, registro y publicidad que impone, con sus consiguientes efectos disuasorios. Por lo demás, que las obligaciones de declaración y de publicidad sean ex post no afecta a su carácter restrictivo, aun cuando resulten menos gravosas que una obligación ex ante.
52. Los motivos de orden público y de transparencia invocados por el Gobierno húngaro tampoco respaldan una normativa que: a) estigmatiza a las organizaciones receptoras de ayuda extranjera (no a todas, pues, sin razón objetiva, excluye a algunas, como las deportivas o las religiosas); y b) parte del principio de la naturaleza ilícita de las actividades que se benefician de esa ayuda.
53. Esas medidas, además, no serían adecuadas para alcanzar los objetivos perseguidos por el legislador nacional:
– En lo que atañe a la protección del orden y de la seguridad públicos, aun reconociendo cierto margen de apreciación a los Estados miembros (artículo 4 TUE, apartado 2), el Gobierno húngaro no ha justificado que las organizaciones afectadas representen una amenaza suficientemente grave para la soberanía y el orden constitucional.
– Tampoco habría justificado que la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo haga necesario divulgar la financiación por capital extranjero de las organizaciones sin ánimo lucrativo húngaras ni cómo las medidas controvertidas contribuyen a esa lucha.
54. En todo caso, esas medidas, que se suman a otras ya aplicables a las organizaciones de la sociedad civil, son desproporcionadas, pudiendo concebirse otras menos restrictivas.
55. Por lo que se refiere al artículo 12 de la Carta, las exigencias, las formalidades y las sanciones establecidas en la Ley n.º LXXVI de 2017 infringen la libertad de asociación de las organizaciones de la sociedad civil, incidiendo en su funcionamiento, organización y financiación. Las sanciones, en particular, conllevan un riesgo jurídico para su existencia, pues incluyen la posibilidad de su disolución.
56. Estas restricciones a la libertad de asociación serían, además, injustificadas, pues no responden a los objetivos a los que pretendidamente sirven.
57. El sistema sancionador previsto tampoco respetaría el principio de proporcionalidad: una medida como la disolución solo puede contemplarse como recurso último y en supuestos de gravedad excepcional, no ante infracciones menores, en especial las de naturaleza administrativa.
58. En cuanto a los artículos 7 y 8 de la Carta, la Ley n.º LXXVI de 2017 constituye una injerencia injustificada y desproporcionada en los derechos al respeto de la vida privada y a la protección de datos de carácter personal de quienes hagan las donaciones.
59. Sin negar que la transparencia de las organizaciones de la sociedad civil y la lucha contra las donaciones anónimas puedan ser objetivos de interés general, parece excesivo considerar que los donantes cuyas aportaciones excedan de 500 000 HUF son «actores públicos» merecedores de una menor protección de sus datos personales (lo que permitiría, inter alia, publicar sus nombres en un registro accesible al público). De este modo, se prima automáticamente el objetivo de la transparencia frente al respeto de los derechos fundamentales de los donantes.
2. La respuesta del Gobierno húngaro
60. El Gobierno húngaro sostiene que la Ley n.º LXXVI de 2017 se inscribe en el contexto de la preocupación de la Unión por asegurar la transparencia y la trazabilidad de los movimientos de capitales, en aras de luchar contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
61. Esa Ley no comporta una restricción discriminatoria indirecta basada en la nacionalidad, sino que atiende a la fuente de las ayudas. Es más, se aplica también a las de procedencia extranjera aportadas por los nacionales húngaros, sin que la Comisión haya podido acreditar que quienes en la práctica donan esas cantidades sean predominantemente extranjeros. En todo caso, el criterio de la fuente se justificaría porque las ayudas de procedencia interna son más fácilmente controlables que las externas.
62. Las medidas controvertidas no tienen un efecto disuasorio, pues no imponen a los afectados ninguna obligación administrativa nueva. Además, las obligaciones de publicación son neutras y no afectan al donante medio, sino a quien aporte más de 500 000 HUF. El Tribunal de Justicia ha admitido obligaciones de declaración ex post como estas.
63. En cuanto a su justificación, la Ley n.º LXXVI de 2017 pretende:
– Aumentar la transparencia de las organizaciones de la sociedad civil, por su creciente influencia en la formación de la opinión pública y en la propia vida pública. Lejos de censurar su función, el legislador habría querido reconocerlas y estimularlas, siempre que se desenvuelvan en el respeto de la legalidad. En esa línea, se les dispensa un tratamiento más favorable que a los partidos políticos, que no pueden recibir ayudas del extranjero.
– Contribuir a la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
64. La Ley n.º LXXVI de 2017 no persigue esos objetivos de modo incoherente: exceptúa algunas ayudas porque, si provienen de fuentes húngaras, pueden ser controladas gracias a la legislación preexistente; y, si se trata de asociaciones religiosas o deportivas, sus particularidades jurídicas imponen su exclusión.
65. En cuanto a la proporcionalidad de las medidas, el concepto de «ayuda» se ha definido de manera que no resulta menos indeterminado que otras nociones comparables utilizadas por el derecho de la Unión.
66. No es cierto que la normativa preexistente impusiera a las organizaciones de la sociedad civil la obligación de comunicar las donaciones recibidas. Además, medidas como las sugeridas por la Comisión se mostrarían mucho más intrusivas.
67. Por lo que atañe a las obligaciones de registro y de publicidad, no se aplican sistemáticamente, sino solo dentro de los límites establecidos por la Ley. Esos límites responden a la preocupación por restringir la información a las financiaciones relevantes venidas del extranjero y son muy superiores a la media de las donaciones realizadas en la práctica.
68. En cuanto a las sanciones, se crea un conjunto gradual de medidas, aplicables por etapas y sujetas al control judicial, siendo la disolución el último recurso para cuando se acredite una voluntad clara y persistente de no respetar la ley.
69. La Ley n.º LXXVI de 2017 no ha limitado el contenido material de la libertad de asociación, sino que, respetándolo, regula su ejercicio. Las obligaciones de registro y de publicidad se contraen a divulgar un hecho neutro (la recepción de una ayuda financiera de cierta importancia procedente del extranjero), sin que conlleven los efectos estigmatizadores y disuasivos denunciados por la Comisión.
70. El objetivo de la transparencia justifica la adopción de medidas declarativas (no prohibitivas), aplicables con normalidad a los partidos políticos y, por tanto, también a las organizaciones de la sociedad civil, a las que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) confiere una importancia comparable.
71. Los datos a los que se refiere la Ley n.º LXXVI de 2017 —el nombre del donante y la ciudad y el país de residencia— no tienen carácter personal y, en cualquier caso, las obligaciones que les conciernen no representan una injerencia en los derechos protegidos por la Carta. Solo se publica una parte de las informaciones recabadas, que afectan a una porción ínfima de personas físicas (el 3,6 % de los donantes en 2015).
72. En último extremo, una eventual injerencia en los derechos garantizados por los artículos 7 y 8 de la Carta se justificaría en razón de objetivos de interés general reconocidos por la Unión, como la mayor transparencia de la financiación de las organizaciones de la sociedad civil y la lucha contra las donaciones anónimas.
73. En fin, era necesario colmar el vacío normativo preexistente en la materia. Prueba de la proporcionalidad de las medidas es que coinciden con las previstas por la normativa de la Unión en relación con los partidos políticos europeos.
C. Apreciación preliminar sobre la necesidad de operar con un parámetro de control integrado
1. La posición del Tribunal de Justicia
74. En sus conclusiones en el asunto Comisión/Hungría (Usufructos sobre terrenos agrícolas), (24) el abogado general Saugmandsgaard Øe destacaba que la Comisión solicitaba por primera vez al Tribunal de Justicia la declaración de que un Estado miembro —también Hungría— había incumplido las obligaciones impuestas por la Carta. (25)
75. La primicia no suscitaba ningún problema de admisibilidad, pues, como afirmaba el abogado general Saugmandsgaard Øe, entre las obligaciones cuyo incumplimiento puede denunciar la Comisión ante el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 258 TFUE figura el respeto a los derechos garantizados por la Carta. (26)
76. La cuestión espinosa era entonces (como ahora) que, según la Comisión, el Tribunal de Justicia se debía pronunciar sobre una pretendida infracción de la Carta al margen, y con autonomía, de una infracción de la libertad de circulación, también imputada a Hungría en aquel proceso.
77. Frente a este planteamiento, el abogado general sostenía que el Tribunal de Justicia no podía valorar la posible infracción de la Carta «al margen de la cuestión de la violación de las libertades de circulación». (27) Así lo habría interpretado el Tribunal de Justicia en la sentencia SEGRO y Horváth, (28) al pronunciarse en un asunto en el que existía «un solapamiento completo entre el derecho a la propiedad y la libre circulación de capitales». (29)
78. El Tribunal de Justicia, sin embargo, en su sentencia de 21 de mayo de 2019, (30) prefirió estudiar sucesivamente la infracción del artículo 63 TFUE y la del artículo 17 de la Carta:
– En cuanto al artículo 63 TFUE, declaró que la norma nacional restringía el derecho de los interesados a la libre circulación de capitales. (31)
– A continuación, se centró en si esa restricción estaba justificada, bien por razones imperiosas de interés general o bien por las mencionadas en el artículo 65 TFUE. (32)
– Desde esta última perspectiva, entendió que una normativa nacional que invoque ambos tipos de razones ha de ser respetuosa con los derechos garantizados por la Carta. En consecuencia, su compatibilidad con el derecho de la Unión debía realizarse «a la vista tanto de las excepciones establecidas por los Tratados y por la jurisprudencia […] como de los derechos fundamentales garantizados por la Carta». (33)
– Procedía, por tanto, determinar si la norma nacional infringía también el derecho fundamental entonces invocado (el derecho de propiedad garantizado por el artículo 17 de la Carta). (34)
79. Una vez constatadas ambas infracciones —la del artículo 63 TFUE y la del artículo 17 de la Carta— el Tribunal de Justicia pasó a dilucidar si una y otra estaban justificadas.
– En cuanto a la vulneración del artículo 63 TFUE, rechazó sucesivamente las justificaciones basadas en ciertos objetivos de interés general, (35) las que se apoyaban en la infracción de la normativa nacional sobre control de cambios (36) y en la protección del orden público. (37)
– En cuanto al artículo 17 de la Carta, rechazó que hubiera causas de utilidad pública que justificaran la privación del derecho de propiedad, sin que la norma nacional contemplara el pago de una indemnización justa. (38)
80. El Tribunal de Justicia intenta, sin duda, articular las libertades básicas garantizadas por los Tratados y los derechos fundamentales de la Carta, pero se da un cierto riesgo de solapamiento en su análisis, como destacaba el abogado general Saugmandsgaard Øe. (39)
81. Aunque, probablemente, ese solapamiento no tenga excesivas consecuencias prácticas, me parece posible la articulación entre las libertades de los Tratados y los derechos de la Carta que implique la integración de unas y otros en un parámetro de control único.
2. La búsqueda de un parámetro de control integrado
82. Según la construcción tradicional del Tribunal de Justicia, al evaluar si se ha producido una vulneración de las libertades protegidas por los Tratados, los derechos fundamentales únicamente entran en juego en la medida en que los Estados miembros obstaculicen o restrinjan aquellas libertades valiéndose de causas o motivos admitidos por el derecho de la Unión. (40)
83. La regla es, pues, que el Tribunal de Justicia «no puede apreciar a la luz de la Carta una normativa nacional que no se inscriba en el marco del derecho de la Unión». (41) Este es el presupuesto para que los derechos de la Carta sean oponibles a dicha normativa.
84. Quizás a ese enfoque tradicional se le pueda superponer otro, más centrado en la aplicabilidad de la Carta, cuando el Tribunal de Justicia interpreta las libertades de los Tratados, de cuyo contenido forman parte, necesariamente, los derechos fundamentales garantizados por la propia Carta.
85. Como se acaba de decir, el Tribunal de Justicia «no puede apreciar a la luz de la Carta una normativa nacional que no se inscriba en el marco del derecho de la Unión». (42) Ahora bien, al interpretar el derecho de la Unión (en lo que aquí interesa, el artículo 63 TFUE), hay que contar indiscutiblemente con las implicaciones que la Carta conlleva.
86. El conjunto del derecho de la Unión, tanto originario como derivado, se ha imbuido del contenido de los derechos fundamentales proclamados en la Carta, cuyo valor jurídico equivale al de los Tratados (artículo 6 TUE, apartado 1). Y lo ha hecho de manera radical, como corresponde a una Unión fundada en los valores de respeto de la dignidad humana, la libertad y los derechos humanos (artículo 2 TUE) que sitúa a la persona en el núcleo de su actuación (preámbulo de la Carta).
87. La entrada en vigor de la Carta ha supuesto el tránsito definitivo del sistema normativo precedente a otro que gira sobre la persona del ciudadano, esto es, de un actor titular de derechos que le aseguran un marco jurídico en el que vivir de manera autónoma, persiguiendo en libertad alcanzar sus propios fines.
88. Por eso, en particular, las libertades clásicas protegidas de los Tratados no pueden interpretarse ya al margen de la Carta, cuyos derechos han de entenderse incorporados en la sustancia de aquellas. En este sentido, la Unión garantiza esas libertades en un contexto normativo definido por los derechos fundamentales de la Carta.
89. Por tanto, si se suscita la compatibilidad de una normativa nacional con alguna de aquellas libertades clásicas, la Carta será aplicable tanto si los Estados miembros pretenden acogerse a algunas de las excepciones que los Tratados prevén al respecto, como en cualquier otro caso en el que los derechos fundamentales resulten afectados. Estos últimos, en otras palabras, no entran en escena por la vía del artículo 65 TFUE, sino de manera directa y principal por la del artículo 63 TFUE.
90. Puede parecer que este planteamiento no dista mucho del que se adopta cuando la aplicabilidad de la Carta se vincula a la aplicación de una justificación admitida expresamente por los Tratados. Sin embargo, creo que son enfoques dispares, en su fundamento conceptual y en sus consecuencias.
91. La integración de los derechos fundamentales en el contenido de las libertades garantizadas por los Tratados (obligada, según se ha dicho, tras la entrada en vigor de la Carta) implica que no solo han de respetar los derechos de la Carta las normativas nacionales que pretendan acogerse al derecho de la Unión para limitar esas libertades, sino también aquellas que, sin pretender ampararse en el derecho de la Unión, contravienen o restringen dichas libertades. De otro modo, se daría la paradoja de que los Estados miembros solo deberían respetar los derechos fundamentales cuando quieran justificar una restricción de las libertades protegidas, pero no cuando las restrinjan sin acudir a ninguna justificación.
92. A partir de esta premisa, el contenido de cualquiera de las libertades que los Tratados salvaguardan debe entenderse redefinido con la integración en su concepto de los derechos de la Carta.
93. Si, como aquí sucede, está en juego la libertad de circulación de capitales, las transacciones que se benefician de esa libertad no son solo las susceptibles de restricción conforme a los artículos 64 TFUE y 65 TFUE, sino también las susceptibles de cualquier otra restricción, para cuyo escrutinio habrá de verificarse si, en virtud de los Tratados, se respetan los derechos fundamentales afectados. Entre estos últimos pueden figurar, con naturalidad, el derecho a la adquisición de propiedad, el ejercicio del derecho a trabajar o la libertad de asociación.
94. Las restricciones de las libertades fundamentales admisibles con arreglo a los Tratados antes de la entrada en vigor de la Carta habían de ajustarse a unas exigencias de necesidad, adecuación y proporcionalidad sobre las que ha recaído una abundante jurisprudencia.
95. Vigente la Carta, habrá que dilucidar cuándo el examen de una hipotética infracción de la libertad de circulación de capitales debe realizarse de acuerdo con esa técnica tradicional (juicio de necesidad, adecuación y proporcionalidad) y cuándo ha de llevarse a cabo a la luz de los derechos fundamentales, esto es, con un parámetro de control más exigente.
96. A mi juicio, si se cuestiona una normativa nacional por infracción del artículo 63 TFUE sin hacer referencia expresa a una posible violación de la Carta (es decir, si se denuncia la mera restricción de la libertad de movimiento de capitales en cuanto tal, sin asociarla a la infracción de un concreto derecho fundamental), el canon de enjuiciamiento debería ser el que siempre ha utilizado el Tribunal de Justicia para este menester: el canon clásico.
97. En cambio, si la restricción de aquella libertad aparece como la causa primera o inmediata de la vulneración de un derecho fundamental (es decir, si la normativa nacional que limita la libre circulación de capitales busca de suyo la restricción de un derecho o aboca inevitablemente a ese resultado), el canon de enjuiciamiento habría de ser el que corresponde a toda infracción de derechos fundamentales.
98. Debería, pues, superarse la duplicidad entre «infracciones del artículo 63 TFUE», por un lado, e «infracciones de los derechos fundamentales con motivo de una restricción del artículo 63 TFUE autorizada por los Tratados», por otro.
99. La libertad del artículo 63 TFUE es una y sola. Su contenido es igualmente uno, y tiene por objeto la libre circulación de capitales, sin más limitaciones que las permitidas por los Tratados, lo que incluye el respeto a los derechos fundamentales, tanto si su ejercicio puede facilitarse por el disfrute de aquella libertad como perjudicarse por su restricción.
100. Por consiguiente, habrá de determinarse en cada caso si la vulneración del artículo 63 TFUE trae causa de una limitación de la libertad de movimiento de capitales que se agota en la pura y simple restricción de ese movimiento en cuanto tal o si, mediante esa restricción, se instrumentaliza, en realidad, la infracción de un derecho fundamental. (43) El canon de control incluirá en ambos casos los criterios clásicos (juicio de necesidad, adecuación y proporcionalidad), pero cualificados en su exigencia cuando el núcleo de la cuestión radique en la infracción de un derecho fundamental.
101. Partiendo de estas premisas, paso a examinar el recurso de la Comisión.
D. La restricción a la libertad de circulación de capitales
102. El núcleo de la denuncia de la Comisión radica en el tratamiento que la Ley n.º LXXVI de 2017 dispensa a las organizaciones de la sociedad civil receptoras de financiación extranjera. Ese tratamiento comportaría, por sus características y sus consecuencias, una vulneración de la libertad de asociación (artículo 12 de la Carta), así como, colateralmente, una infracción de los derechos a la vida privada y a la protección de datos de carácter personal (artículos 7 y 8 de la Carta, respectivamente).
103. Planteado el recurso en estos términos, la legislación contra la que se dirige es apta, a primera vista, para infringir el artículo 63 TFUE. Si sus reglas se tradujeran en una restricción injustificada de la circulación de capitales, serían incompatibles con aquel precepto y podrían, al mismo tiempo, lesionar los derechos reconocidos en la Carta.
104. Así pues, habrá que dilucidar:
– Si esa legislación tiene por objeto un movimiento de capitales y, de ser así, a qué condiciones lo somete.
– Si, de constatarse que la legislación condiciona efectivamente un movimiento de capitales, los requisitos impuestos se traducen en una infracción de los derechos fundamentales invocados por la Comisión, en cuyo caso constituirían una restricción de la libertad garantizada por el artículo 63 TFUE.
– Si, en fin, esa restricción puede justificarse con arreglo al derecho de la Unión, lo que impediría calificarla de indebida y excluiría, por tanto, la infracción que denuncia la Comisión.
1. Sobre la existencia de un movimiento de capitales y su condicionamiento por la ley nacional
105. La Ley n.º LXXVI de 2017 asigna a las asociaciones o fundaciones que reciben ayuda extranjera —con algunas excepciones— la obligación de comunicar a las autoridades su status de «organización receptora de ayuda extranjera», una vez que el montante de las ayudas recibidas alcance un umbral determinado.
106. Esas organizaciones o fundaciones deberán comunicar, además, una serie de datos relativos a la cuantía y la naturaleza de la ayuda recibida, así como a la identidad del donante. La preceptiva declaración se incorpora a un registro, en el que se hace constar la cualidad de organización receptora de ayuda extranjera. Todos esos datos se publican en aquel registro oficial, accesible gratuitamente. La organización receptora de ayuda extranjera deberá expresar esta cualidad en sus páginas de acceso y en sus publicaciones.
107. Ni siquiera el Gobierno húngaro niega que la «ayuda» que regula la Ley n.º LXXVI de 2017 —cuyo artículo 1, apartado 2, la define como «toda aportación de dinero o de otros activos […] con independencia del título jurídico»— sea un «movimiento de capitales».
108. En efecto, ese tipo de operación puede incluirse sin dificultad en la categoría de «movimientos de capitales», según se desprende de la nomenclatura que figura en el anexo I de la Directiva 88/361/CEE (44) y que, de acuerdo con la jurisprudencia, conserva el valor indicativo que le era propio para definir aquel concepto. (45)
109. En virtud de la legislación objeto de recurso, los movimientos de capitales en forma de ayudas a algunas asociaciones y fundaciones radicadas en Hungría no son, pues, enteramente libres, sino que están sometidos a ciertas condiciones. En particular, las ya expuestas (los receptores de las ayudas deben declararlas a las autoridades nacionales, a los efectos de su registro y publicidad). (46)
110. Esas condiciones se aplican en función de la sede o domicilio del donante, pues el criterio decisivo es que la aportación provenga «directa o indirectamente del extranjero», según especifica el artículo 1, apartado 2, de la Ley n.º LXXVI de 2017.
111. Sin embargo, el requisito de la «procedencia extranjera» concierne con mucha mayor probabilidad a los nacionales de otros Estados miembros que a los nacionales húngaros, por más que también estos puedan residir fuera de Hungría y, por lo tanto, resultar afectados por las medidas controvertidas.
112. Recordaré, en este contexto, que, para el Tribunal de Justicia, debe tenerse por indirectamente discriminatoria una normativa interna que, por su naturaleza, puede afectar más a los nacionales de otros Estados miembros que a los propios nacionales. (47)
113. Las imputaciones de la Comisión no constituyen, en este caso, meras «presunciones», según sostiene el Gobierno húngaro. En su recurso la Comisión no cuestiona la compatibilidad con el derecho de la Unión de una simple práctica administrativa, sino de una legislación cuya aplicación puede producir los efectos que explica en su recurso. (48)
114. Además de incumbir principalmente a los extranjeros y, en especial, a los nacionales de otros Estados miembros, las condiciones recogidas por la Ley n.º LXXVI de 2017 para las donaciones a determinadas asociaciones y fundaciones se traducen, a mi juicio, en una restricción de dichos movimientos de capital.
115. Esas condiciones, repito, tienen aptitud para restringir la libertad de movimientos de capitales, desde el momento en que:
– Pueden afectar negativamente a la financiación de las asociaciones y fundaciones radicadas en Hungría que reciban fondos del exterior. En esa misma medida, incidirán negativamente en el ejercicio de la libertad de asociación garantizada por el artículo 12 de la Carta.
– Pueden afectar, también negativamente, a los derechos a la vida privada y a la protección de los datos personales (artículos 7 y 8 de la Carta) de quienes efectúan, desde el extranjero, sus aportaciones a las citadas organizaciones civiles.
116. La restricción al movimiento de capitales no se agota en sí misma, sino que se configura, según expondré a continuación, como un medio para la infracción de determinados derechos fundamentales. De ahí que, en la línea que ya he avanzado, (49) el canon de control haya de ser el característico de estos derechos y no el típico de las libertades clásicas protegidas por los Tratados. Un canon, por tanto, cualificado o reforzado en su intensidad y exigencia.
2. Sobre la injerencia en los derechos fundamentales garantizados por los artículos 7, 8 y 12 de la Carta
a) Libertad de asociación
117. El artículo 12 de la Carta reconoce a toda persona «la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico».
118. Junto a su dimensión estrictamente individual, esta libertad ofrece una dimensión objetiva que la convierte en uno de los pilares de las sociedades pluralistas, pues su ejercicio hace posible la creación de entidades esenciales en un sistema democrático. Entre esas entidades se cuentan, desde luego, los partidos políticos, pero también todas aquellas que ayudan a la conformación y a la expresión del pluralismo cultural, religioso, social y económico de la sociedad.
119. Las entidades afectadas por la Ley n.º LXXVI de 2017 («organizaciones de la sociedad civil») corresponden al segundo grupo de los dos antes referidos, lo que implica dejar de lado a los partidos políticos y a los sindicatos, cuyas particularidades no consienten una equiparación con las primeras. (50)
120. La mencionada Ley, aunque no impide la creación de esas entidades ni restringe sus facultades de autoorganización, incide negativamente en sus posibilidades de financiación, lo que es tanto como afectar a su viabilidad y a su supervivencia, con el consiguiente perjuicio para la consecución de sus fines sociales. (51)
121. Los requisitos de publicidad exigidos a las donaciones recibidas del extranjero pueden producir un efecto disuasorio en el ánimo de potenciales donantes, con la consiguiente disminución de sus aportaciones a las asociaciones. Por mínimo que sea ese impacto, puede resultar significativo para las finanzas de las organizaciones de la sociedad civil, que se suelen mantener gracias a las aportaciones de sus asociados y simpatizantes (algunas de esas organizaciones incluso convierten la renuncia a toda financiación pública en una cuestión de principio, para preservar su independencia).
122. En especial, las donaciones procedentes del extranjero, sea cual sea su relevancia económica, representan, para los donantes residentes en el exterior, la manera más inmediata, si no la única, de participar en las actividades de las asociaciones a las que sostienen con su financiación. Dificultar la contribución económica de esas personas supone tanto como impedirles de facto el ejercicio de la libertad de asociación tout court: mediante el apoyo económico a la asociación, esas personas se agrupan con otras para la persecución colectiva de determinados fines, que es en lo que, en último término, consiste el objeto de la libertad de asociarse.
123. La Comisión alude al efecto estigmatizante provocado por la obligación de que las asociaciones beneficiarias de donaciones procedentes del exterior deban etiquetarse como «organización receptora de ayuda extranjera». (52) Y, justamente, ese efecto se logra cuando la propia Ley n.º LXXVI de 2017 subraya en su preámbulo, de forma destacada, las potenciales connotaciones negativas de esas donaciones, (53) que podrían hacer peligrar los intereses políticos y económicos del país. Se extiende así, al menos, un halo de sospecha generalizada sobre los donantes, suficiente para retraer a algunos, o a muchos, de contribuir a la financiación de las organizaciones de la sociedad civil.
124. Hay que subrayar, además, que, como admitió el Gobierno húngaro durante la vista, los ciudadanos de la Unión tienen un interés cualificado en la participación en la vida económica, social y cultural del conjunto de los Estados miembros y, por tanto, en convertir en realidad el ideal de «una unión cada vez más estrecha». Sus derechos de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales (desligado de su condición de nacionales en el Estado de residencia) y en las elecciones al Parlamento Europeo en cualesquiera de sus circunscripciones nacionales constituyen el corolario institucional de un interés compartido en la vida pública de todos los Estados miembros. La libertad de asociarse y de implicarse, así, en el debate público de sus respectivas sociedades se reduce con frecuencia a la posibilidad de contribuir a la financiación de las asociaciones de su preferencia, en cualquiera de esos Estados. Razón de más para que esa vía de participación colectiva en los asuntos cívicos no se pueda restringir ni menoscabar.
125. La Ley n.º LXXVI de 2017 contempla, además, la posibilidad de disolución forzada de las asociaciones y fundaciones que no respeten los deberes de comunicación y publicidad de las donaciones recibidas, lo que entraña el máximo grado de injerencia en la vida de aquellas. (54) Por más que su aplicación sea gradual y esté sujeta a decisión judicial, no deja de ser una injerencia en la libertad garantizada por el artículo 12 de la Carta.
b) Derechos a la vida privada y a la protección de datos personales
126. La Ley n.º LXXVI de 2017 obliga a las entidades afectadas a remitir a la jurisdicción de registro el importe de la donación procedente del extranjero, así como el nombre, la ciudad y el país del donante, sea persona física o jurídica. (55) El registro en el que se inscriben esos datos es de libre acceso.
127. El respeto del derecho a la vida privada, en lo que atañe al tratamiento de los datos de carácter personal, se refiere a toda información sobre una persona física identificada o identificable. (56)
128. El Reglamento (UE) 2016/679 (57) dispone en su artículo 4, apartado 1, que «se considerará persona física identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un identificador, como por ejemplo un nombre, un número de identificación, datos de localización, un identificador en línea o uno o varios elementos propios de la identidad física, fisiológica, genética, psíquica, económica, cultural o social de dicha persona».
129. El nombre es, pues, bastante por sí solo a efectos de establecer la identidad, lo que permite rechazar la alegación del Gobierno húngaro, según el que la mera comunicación del nombre del donante, de su ciudad y de su país de residencia son insuficientes para identificarlo.
130. El Gobierno húngaro trata de defender que esos datos no son de carácter personal (y, por eso, estarían fuera del ámbito del artículo 8 de la Carta) invocando dos sentencias del Tribunal de Justicia:
– La sentencia de 6 de noviembre de 2003, Lindqvist, (58) de la que deduce que solo con el nombre no se puede identificar a una persona, sino que para eso son precisos otros datos adicionales, como el número de teléfono o informaciones relativas a sus condiciones de trabajo o a sus aficiones. (59)
– La sentencia de 9 de noviembre de 2010, Volker und Markus Schecke y Eifert, (60) de la que infiere que, en ausencia de la publicidad de la dirección del donante, su nombre, su ciudad y su país no son suficientes para identificarlo. (61)
131. En mi opinión, esos pronunciamientos del Tribunal de Justicia más bien desautorizan el planteamiento del Gobierno húngaro. En cuanto a la sentencia Lindqvist, en ella se afirmó que la noción de «toda información sobre una persona física identificada o identificable» incluye, «sin duda, el nombre de una persona junto a su número de teléfono o a otra información relativa a sus condiciones de trabajo o a sus aficiones». (62)
132. La obligación impuesta por la Ley n.º LXXVI de 2017 implica que el nombre del donante (que, insisto, basta de suyo para identificarlo) (63) está indisociablemente unido al dato de una donación en beneficio de cierta asociación. Ese vínculo revela por sí solo una afinidad con esta última que puede contribuir a la definición del perfil ideológico del donante, en el más amplio sentido del concepto. (64)
133. La sentencia Volker und Markus Schecke y Eifert indicó que la publicación en una página web de los nombres y municipios de residencia de los beneficiarios de ciertas ayudas públicas, así como de sus importes, «constituye una injerencia en su vida privada a efectos del artículo 7 de la Carta, ya que tales datos resultan así accesibles a terceros». (65) Lo que vale para las ayudas recibidas por una persona ha de valer también, a mi juicio, para las ayudas con las que esa persona contribuye al sostenimiento de una asociación.
134. En consecuencia, la publicación, en un registro accesible al público, tanto del nombre de las personas físicas que aportan una donación desde el extranjero a algunas asociaciones radicadas en Hungría, como del importe de dichas donaciones, supone una injerencia en la vida privada de aquellas, en lo que respecta al tratamiento de sus datos de carácter personal.
135. Además, en la medida en que, según acabo de explicar, los datos publicados (nombre y donación) permiten la elaboración de un perfil ideológico de los donantes, estos últimos pueden verse disuadidos o, cuando menos, desincentivados a contribuir al sostenimiento de la organización cívica con la que desean colaborar en ejercicio de su libertad de asociación.
136. La publicidad de esos datos no es únicamente una injerencia en los derechos garantizados por los artículos 7 y 8 de la Carta, sino también en la libertad de asociación, pues su efecto disuasorio puede tener un impacto en la situación financiera de las organizaciones de la sociedad civil y, por tanto, en su capacidad para ejercer sus actividades. (66)
3. Sobre la justificación de las injerencias advertidas
137. Las injerencias que acabo de analizar ¿pueden justificarse en virtud del artículo 52, apartado 1, de la Carta? Recordaré que, a tenor de este precepto, «cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades establecidos por la presente Carta deberá estar establecida por la ley y respetar su contenido esencial. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de proteger los derechos y libertades de los demás».
138. Las medidas objeto de litigio cumplen, desde luego, el requisito de haberse instaurado por medio de una ley. Entiendo, además, que no atentan contra el contenido esencial de los derechos afectados, aunque sí los menoscaban.
139. Cuestión distinta es que esas injerencias resulten imprescindibles para satisfacer un interés general legítimo y que permitan hacerlo de manera proporcional, una vez descartada la existencia de medidas o soluciones menos restrictivas.
i) Sobre la necesidad y la eficacia de las medidas controvertidas
140. El Gobierno húngaro invoca la transparencia de la financiación de las asociaciones que reciben ayuda del extranjero como motivo de interés público. Ese interés, añade, está estrechamente ligado al de la protección del orden público y a la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
141. Para la Comisión, esos objetivos se corresponden, en principio, con los fines que justifican una intrusión en los derechos afectados. Por mi parte, comparto esa apreciación, en la que también coincide la doctrina del TEDH. (67)
142. Admito, asimismo, que los Estados miembros gozan de un cierto margen de apreciación al precisar los objetivos de interés general que desean promover. (68)
143. Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de invocación del orden público como causa justificativa de una restricción de las libertades de los Tratados es aplicable a las limitaciones de los derechos fundamentales. Por eso, «las exigencias de la seguridad pública deben […] interpretarse en sentido estricto, de manera que su alcance no puede ser determinado unilateralmente por cada Estado miembro sin control de las instituciones de la Unión Europea», y «la seguridad pública solo puede invocarse en caso de que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad». (69)
144. A partir de esta premisa, la cláusula de orden público podría legitimar medidas impuestas a las asociaciones y fundaciones sospechosas de vulnerarlo (es decir, que lo amenacen de modo real y grave), pero no una regulación generalizada que impone, ex ante, a todas ellas, sean cuales sean su objeto y sus actividades, los deberes de publicidad de las donaciones procedentes del extranjero. (70)
145. En cuanto a la lucha contra el blanqueo de capitales y, en especial, contra la financiación del terrorismo, coincido con el Gobierno de Hungría en que podrían justificar medidas de transparencia y de control de la financiación de cualquier persona, física o jurídica. (71) En concreto, requerir de las personas jurídicas establecidas en un Estado miembro que comuniquen a las autoridades sus fuentes de financiación objetivamente sospechosas parece, en principio, adecuado para prevenir y perseguir el blanqueo de capitales y la financiación de actividades terroristas. (72)
146. No creo que nada de esto pueda ponerse razonablemente en duda. Ahora bien, el Gobierno húngaro no ha sido capaz de explicar, en la vista, de modo satisfactorio por qué serían insuficientes las disposiciones legislativas comunes en materia de lucha contra el blanqueo de capitales. (73)
147. Aun cuando se hubiera demostrado (quod non) el nexo entre las medidas controvertidas y la lucha contra el blanqueo de capitales, la obligación de dar publicidad, de manera general e indiferenciada, a esa información, incluso antes de que haya sido sometida a escrutinio por las autoridades encargadas de verificar si hay indicios de blanqueo de capitales, excedería, a mi juicio, de lo estrictamente necesario para legitimar esa injerencia.
148. Sentadas estas premisas, se ha de dilucidar si las medidas del legislador húngaro están a la altura de otro de los objetivos invocados, la transparencia en la financiación de las organizaciones de la sociedad civil. Por lo que a continuación expondré, estimo que no.
149. Hay tres factores en esas medidas que llaman la atención:
– En primer lugar, no afectan a todas las asociaciones y fundaciones establecidas en Hungría. No abarcan a las sociedades mercantiles, pese a que algunas de estas (por ejemplo, las propietarias de medios de comunicación) también «desempeñan un papel determinante en la formación de la opinión pública». (74)
– En segundo lugar, no se acredita cómo la información recabada sirve, verdaderamente, a la consecución de los fines que la justifican.
– En tercer lugar, además de insuficientes desde el punto de vista del círculo de entidades obligadas a facilitar la información y desde la perspectiva de su funcionalidad, las medidas resultan desproporcionadas en sus consecuencias.
150. En cuanto a las organizaciones afectadas, la Ley n.º LXXVI de 2017 excluye a las financiadas desde el interior, incidiendo únicamente en las que reciben ayuda financiera del extranjero. Además, en cuanto a estas últimas, exime a las que «no son consideradas organizaciones de la sociedad civil», (75) a las deportivas, a las que ejercen una actividad religiosa y a las vinculadas con minorías nacionales.
151. Coincido con la Comisión en que no se advierte la razón por la que la ley se centra en las aportaciones procedentes del extranjero, como no sea sobre la base de una presunción general (en realidad, una sospecha) de fraude, del que serían protagonistas las personas establecidas en el extranjero o en otros Estados miembros, que es incompatible con el derecho de la Unión. (76)
152. El argumento esgrimido por el Gobierno húngaro a propósito de la mayor dificultad de control de las ayudas exteriores se compadece mal con el hecho, también destacado por la Comisión, de que el marco normativo precedente ya contemplaba la obligación de que las asociaciones facilitaran información detallada sobre sus fuentes de financiación, incluidas las extranjeras. (77) En todo caso, aquella dificultad habría podido combatirse, según se explicará, con medidas menos restrictivas.
153. Si de lo que realmente se trata es de controlar la financiación proveniente del extranjero, no resulta demasiado coherente eximir a las asociaciones deportivas, a las religiosas y a las vinculadas con una minoría nacional: cualquiera de ellas podría también «ser utilizada [desde el exterior] para promover —mediante la influencia social de estas organizaciones— sus propios intereses en vez de los comunitarios en la vida social y política de Hungría», en los términos del preámbulo de la Ley n.º LXXVI de 2017.
154. Ninguna de las características de esas asociaciones exentas atañe a particularidades de su financiación que las haga inasequibles a los riesgos que, para cualquiera de las sujetas a las medidas controvertidas, pueda suponer la recepción de fondos del exterior. (78)
155. Por lo demás, la Comisión tiene serias dudas en cuanto a la utilidad de la información recabada: nada indica si se pone a disposición de los responsables de la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. (79) Por mi parte, no puedo sino compartir esas dudas que el Gobierno húngaro no llegó a disipar en la vista.
156. En estas condiciones, la apelación a la transparencia asociativa no es demasiado coherente con el régimen legal instituido. Y, sobre todo, no legitima que se hagan públicos los datos personales de quienes contribuyan con sus donaciones a la financiación de las respectivas entidades.
157. Además de insuficientes y de eficacia cuestionable, las medidas controvertidas son desproporcionadas.
ii) Sobre el carácter proporcionado de las medidas
158. Considero desproporcionado, en primer lugar, que el límite para la obligación de declarar las ayudas recibidas del extranjero se haya cifrado en 500 000 HUF. Es un umbral excesivamente bajo para un deber que, por las razones expuestas, compromete gravemente el ejercicio de la libertad de asociación y los derechos a la vida privada y a la protección de los datos personales, toda vez que la información facilitada ha de publicarse.
159. En segundo lugar, es asimismo desproporcionada la igualdad de tratamiento dispensada a todas las aportaciones extranjeras, incluyendo las procedentes de los restantes Estados miembros, cuando, repito, (80) los ciudadanos de la Unión pueden tener interés en participar en la vida pública de cualquiera de ellos.
160. En tercer lugar, el deber de consignar la condición de «organización receptora de ayuda extranjera» en su página de acceso y en sus publicaciones implica una exigencia, a mi juicio, también excesiva. No tanto por la carga material que pueda conllevar la consignación de ese dato cuanto por el efecto estigmatizante que la acompaña, al que ya he hecho referencia.
161. En cuarto lugar, creo desproporcionado que el incumplimiento de las obligaciones controvertidas pueda acarrear, en último término, la disolución de la asociación infractora. Ciertamente, se trata de una solución extrema que, de acuerdo con el Gobierno húngaro, se enmarca en una respuesta por etapas a la infracción de la ley. (81) Esas etapas son las representadas por un primer incumplimiento (al que sigue una conminación del fiscal), la eventual desobediencia a esa conminación (con la posible imposición de una multa) y la inobservancia de una nueva conminación, que abre la puerta a otras sanciones, entre las que se halla la disolución.
162. El Gobierno húngaro defiende que el no respeto consciente de las sucesivas conminaciones no es una «infracción menor de naturaleza administrativa» y justifica la disolución. (82) En mi opinión, por el contrario, una sanción tan drástica requiere bastante más que la negativa, incluso reiterada, a facilitar una información como la reclamada por la Ley n.º LXXVI de 2017. (83)
iii) Sobre la posibilidad de medidas restrictivas más proporcionadas
163. La naturaleza y la entidad de las medidas controvertidas no ofrecen mucho margen para auspiciar otras alternativas del mismo tenor, esto es, para contemplar medidas centradas en la información que pretende hacerse pública.
164. Esas alternativas implicarían asumir un planteamiento distinto en la consecución de los objetivos de la Ley n.º LXXVI de 2017. Habría que atender, más bien, a una evaluación, rigurosa y particularizada, de los riesgos de instrumentalización de las asociaciones, que permitiera identificar a las incursas en una situación de peligro para aquellos objetivos. (84)
165. Si de lo que se trata es de controlar las fuentes de financiación irregular, la Comisión apunta, por ejemplo, a la puesta en práctica de obligaciones de notificación y de vigilancia en relación con transacciones sospechosas procedentes de países de alto riesgo. Estimo que es en ese terreno donde cabe esperar los mejores resultados de una acción eficaz de los poderes públicos.
166. La exigencia de registrar y hacer públicos los nombres de las personas físicas que realizan donaciones a las asociaciones de su elección me parece, en cambio, de imposible sustitución por una medida alternativa, dada su naturaleza radicalmente invasiva de la esfera de la privacidad garantizada por la Carta.
167. En cuanto a la obligación de que las asociaciones informen en su página de acceso y en sus publicaciones de su condición de receptoras de fondos extranjeros, entiendo que también está fuera de lugar, pues puede suponer una rémora en el ejercicio de la libertad de asociación. (85)
168. En fin, excluir de la mención a los Estados miembros y limitarla solo a países terceros aliviaría la injerencia que representa en el derecho de los ciudadanos de la Unión a participar, por vía asociativa, en la vida pública de todos los Estados miembros. Esa restricción geográfica no excluiría enteramente, sin embargo, la connotación estigmatizante que seguiría perjudicando a las asociaciones afectadas.
169. En la medida en que las obligaciones de registro y de publicidad no son, en sí mismas, susceptibles de sustitución por otras de naturaleza equivalente, el régimen de sanciones establecido es incompatible con la Carta. Por lo tanto, la exclusión de la sanción de disolución no bastaría para depurar un régimen que, por sí mismo, en tanto que permite sancionar el incumplimiento de condiciones incompatibles con la Carta, no puede subsanarse.
170. En definitiva, creo que la Ley n.º LXXVI de 2017 restringe indebidamente la libre circulación de capitales, garantizada por el artículo 63 TFUE, al contener disposiciones que implican una injerencia injustificada en los derechos fundamentales protegidos por los artículos 7, 8 y 12 de la Carta.
V. Costas
171. En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte cuyas pretensiones se hayan desestimado será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Ambos requisitos concurren en este recurso.
VI. Conclusión
172. Por las razones expuestas, sugiero al Tribunal de Justicia que, estimando el recurso de la Comisión:
– Declare que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 63 TFUE, por infracción de los artículos 7, 8 y 12 de la Carta, en la medida en que la a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (Ley n.º LXXVI de 2017, relativa a la transparencia de las organizaciones que reciben ayuda del extranjero) introduce restricciones injustificadas respecto de las donaciones provenientes del extranjero de las que son beneficiarias ciertas asociaciones y fundaciones establecidas en Hungría.
– Condene a Hungría en costas.