FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 6 november 2013(1)
Mål C‑423/12
Flora May Reyes
mot
Migrationsverket
(begäran om förhandsavgörande från Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen (Sverige))
”Unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier – Direktiv 2004/38/EG – Artikel 2.2 c – Uppehållsrätt för unionsmedborgares familjemedlemmar – Begreppet familjemedlem som är beroende av en unionsmedborgare för sin försörjning – Skyldighet för en unionsmedborgares släkting i rakt nedstigande led som är 21 år eller äldre att visa att han eller hon försökt få ett arbete eller få hjälp från ursprungslandets sociala myndigheter eller på annat sätt klara sin försörjning men att detta inte varit möjligt – Betydelsen av uttalanden av den som ansöker om uppehållskort i egenskap av familjemedlem som är ’beroende för sin försörjning’ angående hans eller hennes avsikt att arbeta i den mottagande medlemsstaten”
1. För att uppehållsrätt inom Europeiska unionens territorium ska beviljas en unionsmedborgares släkting i rakt nedstigande led som är 21 år eller äldre i den mening som avses i artikel 2.2 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG,(2) räcker det att vederbörande visar att han eller hon faktiskt får materiellt bistånd från unionsmedborgaren eller får myndigheterna även kräva att det visas att det finns behov av biståndet?
2. För att besvara denna fråga har domstolen ombetts klargöra och, i förekommande fall, uppdatera sin praxis rörande unionsmedborgares familjemedlemmar som är ”beroende för sin försörjning” vilka indirekt omfattas av de rättigheter som fastslås i direktiv 2004/38.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Direktiv 2004/38
3. I skäl 5 i direktiv 2004/38 anges att ”[f]ör att varje unionsmedborgare skall kunna utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier på villkor som säkerställer de objektiva villkoren frihet och värdighet bör även familjemedlemmar beviljas denna rätt, oavsett medborgarskap”.
4. I skäl 6 i direktiv 2004/38 preciseras att ”[f]ör att bevara familjens enhet i vidare mening och med förbehåll för förbudet mot diskriminering på grundval av nationalitet, bör situationen för de personer som inte omfattas av definitionen av familjemedlem enligt detta direktiv och som därför inte har någon automatisk rätt till inresa och uppehåll i den mottagande medlemsstaten behandlas av den mottagande medlemsstaten på grundval av dess nationella lagstiftning, så att den kan besluta huruvida inresa och uppehåll ändå kan beviljas sådana personer, varvid hänsyn skall tas till deras anknytning till unionsmedborgaren och andra omständigheter, t.ex. deras ekonomiska eller fysiska beroendeförhållande till unionsmedborgaren”.
5. I skäl 28 i direktiv 2004/38 anges att medlemsstaterna bör ha rätt att anta nödvändiga åtgärder för att skydda sig mot missbruk av rättigheter eller bedrägeri.
6. I skäl 31 i direktiv 2004/38 erinras om att direktivet ”står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna och friheterna och med de principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”.
7. Artikel 2 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
”I detta direktiv avses med
...
2. familjemedlem:
...
c) släktingar i rakt nedstigande led som är under 21 år eller är beroende för sin försörjning …,
3. mottagande medlemsstat: den medlemsstat dit unionsmedborgaren reser för att utöva sin rätt att fritt röra sig eller uppehålla sig.”
8. Artikel 3 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
”1. Detta direktiv skall tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren.
2. Utan att det påverkar de berördas personliga rätt att fritt röra sig eller uppehålla sig, och i överensstämmelse med nationell lagstiftning, skall den mottagande medlemsstaten underlätta inresa och uppehåll för följande personer:
a) Alla andra familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som inte omfattas av definitionen i artikel 2.2, om de i det land från vilket de har kommit är beroende av eller bor hos den unionsmedborgare som har primär uppehållsrätt eller om det av allvarliga hälsoskäl absolut krävs att unionsmedborgaren personligen tar hand om familjemedlemmen.
…
Den mottagande medlemsstaten skall företa en noggrann undersökning av de personliga förhållandena och motivera ett eventuellt beslut att neka dessa personer inresa till eller att uppehålla sig i den medlemsstaten.”
9. Enligt artikel 7.2 i direktiv 2004/38 ska ”[u]ppehållsrätten enligt punkt 1 … även omfatta familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat när de följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten, förutsatt att unionsmedborgaren uppfyller villkoren i punkt 1 a, 1 b eller 1 c”.
10. I artikel 10.2 d i direktiv 2004/38 föreskrivs att medlemsstaterna för utfärdande av ett uppehållskort i de fall som avses i artikel 2.2 c och d ska begära att handlingar visas upp som styrker att villkoren i de bestämmelserna är uppfyllda.
11. I artikel 14.2 i direktiv 2004/38 preciseras att ”[u]nionsmedborgare och deras familjemedlemmar skall ha uppehållsrätt enligt artiklarna 7, 12 och 13 så länge de uppfyller villkoren i dessa artiklar”.
B – Svensk rätt
12. Direktiv 2004/38 har införlivats med svensk rätt genom ändringar i utlänningslagen (2005:716) (nedan kallad UtlL) och utlänningsförordningen (2006:97).
13. I 3 a kap. 2 § UtlL definieras familjemedlem till EES-medborgare som en utlänning som följer med eller i Sverige ansluter sig till en EES-medborgare och som exempelvis är släkting i rakt nedstigande led till EES-medborgaren eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är under 21 år.
14. Enligt 3 a kap. 5 § UtlL har en familjemedlem till en EES-medborgare uppehållsrätt så länge villkoren är uppfyllda.
15. Enligt 3 a kap. 9 § utlänningsförordningen (2006:97) får i samband med utfärdande av uppehållskort de svenska myndigheterna kräva att sökanden visar upp ett giltigt pass, handlingar som styrker familjeanknytningen till EES‑medborgaren, registreringsbevis eller andra handlingar som styrker att den EES-medborgare från vilken uppehållsrätten härleds har uppehållsrätt i Sverige samt, i den mån detta är en förutsättning för sökandens uppehållsrätt, handlingar som styrker att han eller hon är beroende av EES-medborgaren eller hans eller hennes make eller sambo för sin försörjning.
II – Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
16. Klaganden Flora May Reyes föddes år 1987 och är medborgare i Republiken Filippinerna, där hon alltid har bott. När hon var tre år gammal flyttade hennes mor, Flora Rellon Hansen, från Filippinerna till Tyskland för att arbeta där. Flora Rellon Hansen erhöll sedermera tyskt medborgarskap. I samband med flytten till Tyskland lämnade Flora Rellon Hansen sin dotter till hennes mormor. När Flora May Reyes var 14 år gammal återförenades hon med sin syster (numera avliden) och bosatte sig i Manila (Filippinerna). Flora May Reyes har gått i gymnasiet och har under fyra år genomgått högre studier för att bli ”nursing assistant”/vårdbiträde. Hon har inte kunnat få någon praktikplats – för vilken man måste betala – för att komplettera sin utbildning. Hon har således aldrig haft något arbete och mottar inte något socialt bistånd i Filippinerna.
17. År 2011 gifte sig Flora Rellon Hansen med en norsk medborgare. Paret bor i Sverige sedan år 2009 och Flora Rellon Hansen innehar uppehållstillstånd utfärdat av svenska myndigheter. Hon har alltsedan den tidpunkt då hon lämnade Filippinerna för att bosätta sig i Europa upprätthållit tät kontakt med den familj som stannade kvar i ursprungslandet. Hon skickade regelbundet pengar till dem och besökte dem också med jämna mellanrum. Flora Rellon Hansen arbetar inte men hennes make har en god pension som delvis används till att stötta Flora Rellon Hansens familj ekonomiskt.
18. I början av år 2011 ansökte Flora May Reyes vid den schweiziska ambassaden i Manila om visering för att besöka sin mor och styvfar i Sverige. Visering beviljades och Flora May Reyes reste in i Schengenområdet den 13 mars 2011. Den 29 mars samma år ansökte hon hos de svenska myndigheterna om uppehållskort i egenskap av ”familjemedlem som är beroende för sin försörjning av en unionsmedborgare”.
19. Flora May Reyes, som är släkting i rakt nedstigande led till den unionsmedborgare som hon vill ansluta till och äldre än 21 år, kan nämligen beviljas uppehållskort i Sverige förutsatt att hon uppfyller villkoren i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38, det vill säga om hon är beroende för sin försörjning av nämnda unionsmedborgare.
20. Den 11 maj 2011 avslog Migrationsverket Flora May Reyes ansökan då hon inte ansågs ha styrkt att de pengar som överförts stått för hennes grundläggande behov i form av kost och logi samt tillgång till sjukvård. Hon ansågs inte heller ha visat vad det filippinska socialförsäkrings- och trygghetssystemet haft att erbjuda en medborgare i hennes situation. Det ansågs däremot klarlagt att Flora May Reyes hade en utbildning från hemlandet och att hon hade haft praktikplatser där. Migrationsverket ansåg att hon i själva verket var beroende av sin mormor för sin försörjning och fann, på grundval av bland annat domen i målet Jia(3), att hon inte kunde anses som en familjemedlem som är beroende av en unionsmedborgare för sin försörjning i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38.
21. Flora May Reyes överklagade Migrationsverkets beslut till Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen, vilken fastställde verkets beslut. Migrationsdomstolen ifrågasatte inte att Flora May Reyes visserligen fått sina grundläggande behov sörjda för genom sin mor och styvfar, men den ansåg dock inte att hennes sociala situation var sådan att hon inte själv kunde sörja för sina behov i Filippinerna utan deras bistånd. Migrationsdomstolen grundade denna bedömning på Flora May Reyes ålder, hennes utbildningsnivå och det faktum att hon hade släktingar i närheten. Migrationsdomstolen fann att regelbundna överföringar av pengar inte räckte för att rekvisitet familjemedlem som är ”beroende för sin försörjning” i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38 ska vara uppfyllt.
22. Flora May Reyes överklagade detta avgörande till Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen.
23. Migrationsverket har till stöd för sitt yrkande att Migrationsöverdomstolen ska fastställa Migrationsverkets beslut och migrationsdomstolens dom anfört följande argument. Mot bakgrund av rättspraxis i domen i målet Jia räcker inte blott den omständigheten att pengar har överförts till en person för att visa att han eller hon är beroende för sin försörjning av en familjemedlem som är unionsmedborgare. Medlemsstaterna bör få kräva att sökande befinner i ett faktiskt beroendeförhållande, det vill säga att de inte har något annat val eller andra alternativ för att tillgodose sina grundläggande behov än att förlita sig på den familjemedlem som de önskar ansluta sig till. En person som medvetet väljer att inte söka arbete eller låta sig försörjas i sitt ursprungsland kan således inte anses vara ”beroende för sin försörjning” i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38.
24. Flora May Reyes har i Migrationsöverdomstolen gjort gällande helt motsatt ståndpunkt. Hon har för det första ingett bevisning avseende de regelbundna överföringarna av pengar från paret Hansen och åberopat uppgifter som visar att elva procent av Filippinernas bruttonationalprodukt utgörs av ekonomiska bidrag från filippinska medborgare som arbetar utomlands. Hon har också hänvisat till den allmänna situationen på arbetsmarknaden i hemlandet och till den totala avsaknaden av socialt bistånd från den filippinska staten till personer som i likhet med Flora May Reyes aldrig har arbetat. Vidare har hon hänvisat till sin kvalifikationsnivå som för närvarande inte är tillräcklig för att hon ska kunna få arbete som ”nursing assistant”/vårdbiträde i Filippinerna på grund av att utbildningen behöver kompletteras. Arbetslösheten inom denna yrkesgrupp är dessutom synnerligen hög. Hon har angett att hon har för avsikt att studera och arbeta i Sverige. Flora May Reyes har med åberopande av såväl domen i målet Lebon(4) som kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om vägledning till ett bättre införlivande och en bättre tillämpning av direktiv 2004/38(5) (nedan kallad vägledningen), hävdat att det inte är nödvändigt att undersöka om berörda familjemedlemmar i teorin är i stånd att försörja sig själva genom exempelvis avlönat arbete. De nationella myndigheterna ska göra en bedömning i det enskilda fallet om en sökande mot bakgrund av sin ekonomiska och sociala situation behöver materiellt bistånd. Bevisning rörande detta behov kan ske med varje lämpligt medel och det finns inte något krav på varaktighet på beroendeförhållandet eller storleken på det materiella biståndet, förutsatt att beroendeförhållandet är äkta och strukturellt till sin karaktär.
25. Mot denna bakgrund beslutade Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen att vilandeförklara målet och att, genom beslut om hänskjutande som inkom till domstolens kansli den 17 september 2012, med stöd av artikel 267 FEUF ställa följande två frågor till domstolen:
”1. Kan artikel 2.2 c) rörlighetsdirektivet 2004/38/EG tolkas på så sätt att en medlemsstat, under vissa omständigheter, får kräva att en släkting i rakt nedstigande led som är 21 år eller äldre – för att anses vara beroende för sin försörjning och därmed falla in under definitionen av familjemedlem enligt artikel 2.2 c) rörlighetsdirektivet 2004/38/EG – ska ha försökt att få ett arbete, få hjälp för sin försörjning från ursprungslandets myndigheter och/eller på annat sätt klara sin försörjning men att detta inte har varit möjligt?
2. Vilken betydelse har det vid tolkningen av rekvisitet ’beroende för sin försörjning’ i artikel 2. 2 c) rörlighetsdirektivet 2004/38/EG, att en släkting – på grund av personliga omständigheter såsom ålder, utbildning och hälsa – bedöms ha goda förutsättningar för att få ett arbete och dessutom har för avsikt att börja arbeta i medlemsstaten, vilket skulle innebära att förutsättningarna för att anses som en sådan anhörig som är beroende för sin försörjning enligt bestämmelsen inte längre föreligger?”
III – Förfarandet vid domstolen
26. Flora May Reyes, den svenska regeringen, den tjeckiska regeringen, den nederländska regeringen och Förenade kungarikets regering samt Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden till domstolen.
27. Vid förhandlingen, som hölls den 5 september 2013, har Flora May Reyes, den svenska regeringen och Förenade kungarikets regering samt kommissionen yttrat sig muntligen.
IV – Rättslig bedömning
A – Den första frågan
28. Denna fråga rör tolkningen av begreppet familjemedlem som är beroende av en unionsmedborgare för sin försörjning i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38. Detta direktiv har infört ändringar i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen(6) och upphävt rådets direktiv 73/148/EEG av den 21 maj 1973 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster.(7) Genom direktiv 2004/38 har föreskrifterna om unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionens territorium samlats i en enda rättsakt.
29. De båda tidigare rättsakterna innehöll även de – vilket jag återkommer till nedan – en hänvisning till begreppet familjemedlem som är ”beroende för sin försörjning” utan att närmare precisera innebörden därav. Detta är även fallet i fråga om andra nu gällande sekundärrättsakter.(8) I artikel 2.2 c i direktiv 2004/38 klargörs inte hur rekvisitet ”beroende för sin försörjning” ska förstås och inte heller görs det någon hänvisning till de nationella rättsordningarna. Det rör sig följaktligen om ett självständigt unionsrättsligt begrepp som ska tolkas på ett enhetligt sätt i samtliga medlemsstater. Fastställandet av betydelsen av och räckvidden för sådana uttryck som inte definierats i unionsrätten ska ske med beaktande av det sammanhang i vilket de används och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som de ingår i.(9)
30. Därvid är det nödvändigt att placera artikel 2.2 c i direktiv 2004/38 i direktivets vidare sammanhang innan innebörden av rättspraxis i domarna i de ovannämnda målen Lebon och Jia redovisas. Jag kommer därefter att dra de slutsatser därav som är nödvändiga för att besvara frågan. Avslutningsvis kommer jag att framföra några sammanfattande anmärkningar rörande det specifika fall som domstolen har att ta ställning till.
1. Bokstavstolkning, teleologisk tolkning och systematisk tolkning av artikel 2.2 c i direktiv 2004/38
31. Av direktiv 2004/38 framgår klart att det centrala är unionsmedborgaren som har utövat sin rätt till fri rörlighet inom unionen. Det är han eller hon som är direktivets huvudsakliga och direkta förmånstagare.(10) Som en återverkning härav, och för att undvika att splittring av familjer hindrar utövandet av rätten till fri rörlighet, stadgas vissa rättigheter även för familjemedlemmar till den unionsmedborgare som har utövat denna rätt. Dessa rättigheter är inte deras egna utan är endast härledda rättigheter, det vill säga rättigheter som de förvärvat i egenskap av medlemmar av förmånstagarens familj.(11)
32. Den omständigheten att familjemedlemmarnas rättigheter endast är härledda rättigheter understryker det grundläggande syftet med direktiv 2004/38 som inte är vare sig familjeåterförening eller respekten för unionsmedborgarnas privatliv och familjeliv, utan deras ”primär[a], individuell[a] rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium”.(12) Det är endast för att tjäna detta grundläggande syfte som rätten att fritt röra sig och uppehålla sig ”även [beviljas] familjemedlemmar …, oavsett medborgarskap”.(13) Unionslagstiftaren har inte bortsett från vikten av att bevara familjen som en enhet men detta var inte den viktigaste aspekten som unionslagstiftaren hade att beakta.(14)
33. Familjemedlemmar till en unionsmedborgare som har för avsikt att utöva eller redan har utövat rätten till fri rörlighet utgör enligt direktiv 2004/38 inte heller en enhetlig kategori. Det kan således ligga nära till hands att göra åtskillnad mellan å ena sidan sådana medlemmar av kärnfamiljen som avses i artikel 2.2 c i direktivet och å andra sidan de andra familjemedlemmar som anges i artikel 3.2 i direktivet.
34. Medlemmar i kärnfamiljen är således unionsmedborgarens make, maka eller partner, deras släktingar i rakt nedstigande led som är under 21 år, eller över 21 år om de är beroende för sin försörjning, samt underhållsberättigade släktingar i rakt uppstigande led. Genom direktiv 2004/38, som ska tillämpas också på dessa familjemedlemmar,(15) tillerkänns de en automatisk rätt till inresa och uppehåll i den mottagande medlemsstaten.(16)
35. Vad gäller släktingar i rakt nedstigande led – som är den kategori som i första hand är intressant i förevarande fall – ska det noteras att kommissionen ursprungligen hade föreslagit att samtliga släktingar i rakt uppstigande och nedstigande led till den person som omfattas av rätten att fritt röra sig eller uppehålla sig eller dennes make eller maka skulle inräknas i kärnfamiljen, utan att ytterligare villkor uppställdes.(17) Europeiska unionens råd beslutade enhälligt att i artikel 2 i direktiv 2004/38 införa rekvisitet att en person ska vara ”beroende för sin försörjning” vad gäller såväl släktingar i rakt uppstigande led som släktingar i rakt nedstigande led om de är äldre än 21 år, eftersom detta enligt rådet motsvarade vad som redan gällde vid den tidpunkten.(18)
36. Övriga familjemedlemmar befinner sig i en i grunden annorlunda situation, eftersom medlemsstaterna endast är skyldiga att ”i överensstämmelse med nationell lagstiftning … underlätta inresa och uppehåll” för dem.(19) I detta syfte kan medlemsstaterna ”företa en noggrann undersökning av [sökandens] personliga förhållanden…”.(20) Dessa övriga familjemedlemmar definieras restriktivt i och med att det antingen är så att de är beroende för sin försörjning i ursprungsstaten eller bor hos den berörda unionsmedborgaren, eller också rör det sig om en person som av allvarliga hälsoskäl med absolut nödvändighet måste tas om hand av nämnde unionsmedborgare personligen, eller slutligen rör det sig om en oregistrerad partner med vilken unionsmedborgaren har ett varaktigt vederbörligen bestyrkt förhållande.
37. I fråga om dessa övriga familjemedlemmar föreskrivs i direktiv 2004/38 att den mottagande medlemsstaten företar en noggrann undersökning av deras förhållanden vid den tidpunkt då de ansöker om att få ansluta sig till unionsmedborgaren. Däremot finns inte några närmare bestämmelser om den kontroll som ska utföras beträffande medlemmarna i kärnfamiljen eller om omfattningen av de krav som de omfattas av. Det följer emellertid av andemeningen i direktiv 2004/38 att unionslagstiftaren i praktiken avsåg att underlätta de sistnämnda familjemedlemmarnas situation. Domstolen har sålunda slagit fast att ”[det] följer såväl av ordalydelsen i artikel 3.2 i direktiv 2004/38 som av den allmänna systematiken i direktivet att unionslagstiftaren har gjort åtskillnad mellan de familjemedlemmar till en unionsmedborgare som definieras i artikel 2 punkt 2 i direktiv 2004/38, vilka har rätt att resa in i och uppehålla sig i den medlemsstat där unionsmedborgaren uppehåller sig, och de andra familjemedlemmar som avses i artikel 3.2 första stycket a i direktivet, vilkas inresa och uppehåll i landet endast ska underlättas av denna medlemsstat”.(21) I detta avseende har domstolen slagit fast att det med hänsyn till att det saknas närmare bestämmelser i direktiv 2004/38 och till att man i artikel 3.2 i direktivet har hänvisat till nationell lagstiftning måste anses att ”varje medlemsstat har ett stort utrymme för bedömning i fråga om vilka faktorer som ska beaktas”. Domstolen angav samtidigt att ”[d]en mottagande medlemsstaten … likväl [ska] se till att dess lagstiftning innehåller kriterier som är förenliga med den gängse meningen av ordet ’underlätta’ och av de ord som används i fråga om beroendeförhållandet i artikel 3.2. Kriterierna får inte medföra att denna bestämmelse förlorar sin ändamålsenliga verkan”.(22) Bland dessa faktorer har domstolen särskilt angett ”graden av ekonomiskt eller fysiskt beroende mellan familjemedlemmen och den unionsmedborgare som han eller hon önskar följa med eller ansluta sig till liksom hur nära släktbandet mellan dem är”.(23)
38. Innebörden av begreppet familjemedlem som är beroende för sin försörjning i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38 har i sig aldrig närmare angetts.(24) Enligt vägledningen(25) följer ”begreppet familjemedlem i beroendeställning … av en faktisk situation som innebär att familjemedlemmens materiella bistånd garanteras av en EU-medborgare eller av dennes maka/make/partner. … Något behov finns inte att undersöka om de berörda familjemedlemmarna i teorin är i stånd att försörja sig själva, exempelvis genom avlönat arbete. För att avgöra huruvida familjemedlemmar är i beroendeställning måste en bedömning göras i det enskilda fallet om de, mot bakgrund av sin ekonomiska och sociala situation, behöver materiellt bistånd för att sörja för sina grundläggande behov i sitt ursprungsland…”.(26)
39. Kommissionen grundade härvid sin tolkning av begreppet familjemedlem som är beroende för sin försörjning i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38 på domstolens då befintliga praxis, vilken härrör från tiden före direktivets ikraftträdande och av vilken de parter som har deltagit i förevarande förfarande har dragit diametralt motsatta slutsatser.
40. Det är följaktligen lämpligt att redogöra för de båda grundläggande domarna på området, varvid det dock är viktigt att beakta de ovan angivna omständigheter som gäller enligt direktiv 2004/38.
2. En tillbakablick på domarna i målen Lebon och Jia
41. I domen i det ovannämnda målet Lebon, som meddelades år 1987, hade domstolen för första gången tillfälle att tolka begreppet familjemedlem som är beroende av en unionsmedborgare för sin försörjning, vilket då återfanns i artikel 10.2 i förordning nr 1612/68.(27) Det nationella målet rörde en fransk medborgare bosatt i Belgien som där uppbar ålderspension och hans dotter som också var fransk medborgare. Dottern bodde hos sin far och hon hade ansökt om bistånd hos de belgiska socialmyndigheterna. Domstolen slog fast att ”begreppet familjemedlem i beroendeställning följer av en faktisk situation. Familjemedlemmens materiella bistånd garanteras av arbetstagaren och det är därvid inte nödvändigt att fastställa varför understöd ges eller bedöma huruvida den berörde är i stånd att försörja sig genom ett avlönat arbete. Denna tolkning följer nämligen av principen om att bestämmelser om den fria rörligheten för arbetstagare, en av gemenskapens grundprinciper, skall tolkas extensivt”.(28) Denna definition, vilken domstolen vid senare tillfällen skulle komma att upprepa,(29) stod då i skarp kontrast till generaladvokaten Lenz förslag till avgörande i samma mål.(30)
42. I målet Jia hade domstolen att tolka begreppet släkting i föregående led som är beroende för sin försörjning enligt artikel 1.1. d i direktiv 73/148.(31) I det fallet hade föräldrarna till en kinesisk medborgare som levde med sin tyska maka i Sverige ansökt om uppehållstillstånd hos svenska myndigheter. De hade därvid åberopat sitt släktskap med en unionsmedborgare. Domstolen erinrade i punkterna 35 och 36 i domen om slutsatserna från domen i det ovannämnda målet Lebon. Sålunda angav domstolen först att begreppet familjemedlem i beroendeställning följer av en faktisk situation som innebär att familjemedlemmens materiella bistånd garanteras av en unionsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet och det är därvid inte nödvändigt att fastställa varför stöd ges eller bedöma huruvida den berörde är i stånd att försörja sig genom ett avlönat arbete. Domstolen tillade därefter att ”[f]ör att avgöra huruvida släktingar i föregående led till en gemenskapsmedborgares make eller maka är beroende av vederbörande, måste den mottagande medlemsstaten bedöma om släktingarna, mot bakgrund av deras ekonomiska och sociala situation, inte är i stånd att sörja för sina grundläggande behov. Behovet av materiellt bistånd måste ha förelegat i släktingarnas ursprungsland”.(32) Denna uppfattning – som var ny i förhållande till domen i det ovannämnda målet Lebon – att det ska finnas ett behov av materiellt bistånd för att tillgodose de grundläggande behoven i ursprungslandet återkommer i domslutet i domen i det ovannämnda målet Jia.
43. Den första principfrågan som uppkom i detta mål rörde emellertid det föregående kravet att den tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare (men inte nödvändigtvis är beroende av denna för sin försörjning) ska ha uppehållit sig lagligen i den medlemsstat genom vilken vederbörande reste in i unionen(33). Den andra principfrågan var huruvida de rättigheter som nämnda familjemedlem åtnjöt enligt unionens sekundärrätt var ovillkorliga eller ej när den unionsmedborgare som familjemedlemmen hade för avsikt att ansluta sig till inte hade hindrats i sin fria rörlighet därför att vederbörande hade utnyttjat sin rätt för länge sedan.(34) I övrigt rörde den andra frågan till domstolen inte just tolkningen av begreppet familjemedlem som är beroende för sin försörjning, utan snarare huruvida det krävdes att nämnda familjemedlem var ekonomiskt beroende av unionsmedborgaren för att uppnå en lägsta godtagbar levnadsstandard i ursprungslandet eller i det land där han eller hon stadigvarande bor och även vilken bevisning de nationella myndigheterna fick kräva.(35)
44. Man får likväl inte bortse från lydelsen av domslutet i domen i det ovannämnda målet Jia och den hänvisning till behovet av bistånd som görs där.
3. Bedömning
45. Diskussionerna vid domstolen har i stor utsträckning rört jämförelsen mellan domarna i de ovannämnda målen Lebon och Jia.
46. Det har hävdats att domen i det ovannämnda målet Jia – på grund av de specifika omständigheterna i målet – inte får förstås som en omsvängning av rättspraxis i domen i det ovannämnda målet Lebon. För att en familjemedlem ska anses beroende för sin försörjning ska det i så fall räcka att det visas att unionsmedborgaren ger ekonomiskt bistånd.
47. De regeringar som har deltagit i förfarandet har å sin sida i huvudsak företrätt den ståndpunkten att domen i det ovannämnda målet Jia har preciserat – eller rent av justerat – rättspraxis i domen i det ovannämnda målet Lebon, och skapat möjligheter för de nationella myndigheterna att mer ingående kontrollera ställningen som familjemedlem som ”är beroende för sin försörjning” i syfte att undanröja alla risker för missbruk. Enbart bevis på att ekonomiskt bistånd ges räcker inte utan det krävs att förekomsten av ett behov av bistånd visas. Familjemedlemmen ska alltså inte ha andra alternativ. Förenade kungarikets regering har till och med hävdat att det endast är personer som på grund av sitt hälsotillstånd, ett funktionshinder eller ålder har behov av verkligt bistånd från den berörde unionsmedborgaren som kan anses beroende för sin försörjning. Den svenska regeringen har för sin del föreslagit att frågan ska besvaras så, att en medlemsstat, i vart fall under vissa omständigheter, får kräva att den som påstår sig vara en beroende familjemedlem i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38 ska ha försökt få ett arbete, hjälp för sin försörjning från ursprungslandets myndigheter och/eller på annat sätt klara sin försörjning men att detta inte har varit möjligt.
48. För min del är jag övertygad om att diskussionen måste hållas på ett vidare plan, bortom formuleringarna i domarna i de ovannämnda målen Lebon och Jia. För att besvara den fråga som ställts till domstolen måste man således beakta både särdragen i direktiv 2004/38 och förhållandena under den tidsperiod som är relevant i det nationella målet.
49. Hänsyn ska sålunda tas till den oro som de olika regeringarna har gett uttryck för, och domstolen ska vinnlägga sig om att finna en pragmatisk lösning för att på alla sätt förhindra att passivitet uppmuntras och att beroendeförhållanden simuleras. Jag lutar således åt att enbart bevis på att unionsmedborgaren ger ekonomiskt bistånd inte räcker för att en person ska anses som familjemedlem som är beroende för sin försörjning. I detta avseende noterar jag att Flora May Reyes inte har begränsat sig till att endast inge bevis till de svenska myndigheterna på att hon verkligen erhållit regelbundna banköverföringar från unionen.
50. Man måste likväl dra mycket konkreta rättsliga konsekvenser av den åtskillnad som görs mellan kärnfamiljens medlemmar och övriga familjemedlemmar. Det finns inte något i ordalydelsen i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38 som kan utgöra stöd för den ståndpunkt som Förenade kungarikets regering har gjort gällande.(36) Jag ansluter mig inte till en så restriktiv tolkning.
51. Den svenska regeringens förslag skulle i praktiken obestridligen leda till rättsosäkerhet – rent av diskriminering – för de sökande. Under vilka särskilda omständigheter skulle det krävas att en person visar att han eller hon sökt arbete i ursprungslandet? Ska sökanden ha sökt arbete endast inom det egna yrkesområdet eller krävs det att vederbörande försökt att få ett arbete oavsett på vilka villkor detta sker? Kriteriet att sökanden ”på annat sätt” ska ha försökt klara sin försörjning föregås av konjunktionerna ”och/eller”. Rör det sig om ett ytterligare kriterium eller ett alternativt kriterium? Om det rör sig om ytterligare ett kriterium medför detta att kraven i den redan mycket krävande föreslagna lösningen blir ännu strängare, och om det rör sig om ett alternativt kriterium kan en sökande inte förutse när det eventuellt kommer att krävas att han eller hon framlägger bevisning i denna del. Sådan bevisning torde för övrigt vara mycket svår att uppbringa.(37) Sådana kontroller ska i vart fall snarast anses som en ”noggrann undersökning av [sökandens] personliga förhållanden”, vilken enligt lydelsen i direktiv 2004/38 endast ska företas beträffande övriga familjemedlemmar.
52. En person som är beroende för sin försörjning är en person som befinner i ett beroendeförhållande till den berörda unionsmedborgaren. Beroendeförhållandet ska vara sådant att den berörda personen måste få bistånd från unionsmedborgaren för att tillgodose sina väsentliga materiella behov, det vill säga de grundläggande behoven.
53. Det är denna faktiska situation – materiellt bistånd från unionsmedborgaren som är nödvändigt för att tillgodose familjemedlemmens väsentliga behov – som sökandena ska styrka. Det får dock inte vara omöjligt att bevisa att det finns ett behov av biståndet.
54. På detta sätt blir innebörden av tolkningsfrågan tydligare, eftersom det i mindre utsträckning är definitionen av familjemedlem som är beroende för sin försörjning som är av avgörande betydelse i förevarande mål än omfattningen av de beviskrav som nationella myndigheter får ställa på sökandena.
55. Även om själva begreppet familjemedlem som är beroende av en unionsmedborgare för sin försörjning är ett självständigt unionsrättsligt begrepp som därmed ska ges en enhetlig tolkning är det med avseende på den bevisning som krävs av de sökande som den av unionslagstiftaren eftersträvade åtskillnaden mellan, å ena sidan, medlemmar av kärnfamiljen som är beroende för sin försörjning och, å andra sidan, övriga familjemedlemmar som är beroende för sin försörjning har verklig betydelse.
56. Direktiv 2004/38 innebär inte enbart att medlemmarna av kärnfamiljen som är beroende för sin försörjning i stort sett automatiskt har vissa rättigheter,(38) utan domstolen har även slagit fast att ”bevis för att det föreligger behov av materiellt bistånd får föras med varje lämpligt medel”,(39) vilket har bekräftats genom artikel 10.2 d i direktiv 2004/38.
57. Den svenska regeringens förslag kan således inte godtas ens med utgångspunkt i bevisreglerna på grund av att det inte är förenligt med principen om fri bevisföring. Denna princip måste iakttas för att det inte ska bli orimligt svårt för medlemmarna i unionsmedborgarens kärnfamilj att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten.
58. Behovet av materiellt bistånd ska således styrkas genom tillfredsställande skriftlig bevisning, vilken – utöver bevis på att unionsmedborgaren ger bistånd – kan avse subjektiva omständigheter rörande en sökandes ekonomiska och sociala situation liksom alla andra objektiva omständigheter som visar att det verkligen föreligger ett beroendeförhållande. Det kan således röra sig om uppgifter som är relevanta för att visa på de strukturella förhållandena i ursprungslandet, särskilt i fråga om den ekonomiska, sociala, sanitära eller humanitära situationen i det berörda landet.
4. Avslutande anmärkningar
59. Vad specifikt gäller Flora May Reyes – även om prövningen av hennes ansökan givetvis slutligen ankommer på den hänskjutande domstolen – vill jag framhålla att hennes släktskap med en unionsmedborgare inte har ifrågasatts. Det har inte heller under förfarandet antytts att hennes ansökan i själva verket skulle utgöra någon form av missbruk. Det har visats att Flora Rellon Hansen och hennes make regelbundet har gett bistånd. Flora May Reyes har dessutom gjort gällande att hon inte kan få något som helst stöd från trygghetssystemet i Filippinerna och hon har också åberopat sifferuppgifter – som hittills inte verkar ha bestritts – angående den allmänna situationen på arbetsmarknaden i Filippinerna och den permanenta brist på arbete som råder i den yrkessektor inom vilken hon är utbildad.
60. Mot denna bakgrund instämmer jag fullt ut i de betänkligheter som Flora May Reyes ombud uttryckte vid förhandlingen, då ombudet frågade sig vilken ytterligare bevisning hon borde ha åberopat för att hennes ansökan skulle bifallas. Jag vill därvid erinra om att, såsom följer av direktiv 2004/38,(40) nationella myndigheter vid prövningen av ansökningar om uppehållsrätt från familjemedlemmar till unionsmedborgare måste iaktta dessa familjemedlemmars grundläggande rättigheter och skyddet för deras värdighet.
61. Av ovanstående överväganden framgår således att en familjemedlem ska anses beroende för sin försörjning i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38 om vederbörande – oavsett skälet härtill – inte kan tillgodose sina grundläggande behov i ursprungslandet och faktiskt befinner sig i ett sådant beroendeförhållande att det materiella biståndet som ges av unionsmedborgaren är nödvändigt för att familjemedlemmen ska klara sin försörjning. Ett faktiskt beroendeförhållande måste föreligga och det kan styrkas med varje bevismedel. En sökande kan således vid den mottagande medlemsstatens myndigheter åberopa både subjektiva omständigheter rörande hans eller hennes egen ekonomiska eller sociala situation och alla andra relevanta omständigheter som på ett sätt som är ändamålsenligt för dessa myndigheter visar den objektiva bakgrunden till ansökan. Det åligger under alla omständigheter myndigheterna i den mottagande medlemsstaten att säkerställa den ändamålsenliga verkan av de rättigheter som medlemmarna i kärnfamiljen indirekt tillerkänns genom direktiv 2004/38 och inte göra tillträdet till unionens territorium orimligt svårt genom att ställa alltför höga krav angående bevisningen på de sökande.
B – Den andra frågan
62. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i om de nationella myndigheterna – vid bedömningen av huruvida en person ska anses som en familjemedlem som är beroende av en unionsmedborgare för sin försörjning i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38 – ska tillmäta den omständigheten betydelse att nämnda familjemedlem på grund av sin ålder, utbildning och hälsa har goda förutsättningar att få ett arbete i den mottagande medlemsstaten och har för avsikt att arbeta där. I ett sådant fall skulle nämligen en person som ansöker om uppehållskort, och som förefaller vara i stånd att ta sig in på arbetsmarknaden i den mottagande medlemsstaten efter ankomsten dit, inte längre vara beroende för sin försörjning av den unionsmedborgare som han eller hon anslutit sig till för det fall vederbörande får ett avlönat arbete. Följaktligen skulle familjemedlemmen inte längre uppfylla de villkor som borde vara uppfyllda vid den tidpunkt då uppehållskort utfärdas och skulle inte längre kunna göra gällande de rättigheter som sådana familjemedlemmar som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38 indirekt tillerkänns genom direktivet.
63. Bortsett från att så grundläggande beslut som beslut rörande rätt till inresa och uppehåll för familjemedlemmar till unionsmedborgare – åtminstone vad gäller kärnfamiljen – inte får grundas på hypoteser, framgår det av domstolens fasta praxis att frågan huruvida en person är beroende för sin försörjning ska prövas utifrån förhållandena vid den tidpunkt då familjemedlemmen till unionsmedborgaren ansöker om att få ansluta sig till honom eller henne.(41)
64. I motsats till vad den hänskjutande domstolen förefaller antyda är det inte oförenligt med själva systemet att en familjemedlem till en unionsmedborgare beviljas uppehållsrätt på grund av att vederbörande är beroende för sin försörjning i den mening som avses i direktiv 2004/38, även om de nationella myndigheterna har en föraning om – eller sluter sig till av sökandens uttalade avsikter, såsom det verkar vara fallet i förevarande mål – att sökanden är i stånd att ta sig in på arbetsmarknaden i den mottagande medlemsstaten. Såsom kommissionen helt korrekt har påpekat ingår nämligen bland de närstående rättigheter som stadgas i direktiv 2004/38 för ”unionsmedborgares familjemedlemmar som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt [, oavsett medborgarskap]” ”rätt[en] att [i den mottagande medlemsstaten] ta anställning eller inleda verksamhet som egenföretagare”.(42)
65. Det saknas grund för de farhågor som den hänskjutande domstolen har uttryckt med avseende på artikel 14 i direktiv 2004/38. I artikel 14.2 första stycket i direktivet anges visserligen att ”[un]ionsmedborgare och deras familjemedlemmar skall ha uppehållsrätt enligt artiklarna 7, 12 och 13 så länge de uppfyller villkoren i dessa artiklar”. De nämnda artiklarna 12 och 13 – vilka rör bibehållen uppehållsrätt för familjemedlemmar om unionsmedborgaren avlider eller lämnar landet eller vid äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap – är emellertid, för det första, inte relevanta för Flora May Reyes situation. En familjemedlem som inte är medborgare i en medlemsstat och som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren har, för det andra, rätt att uppehålla sig under längre tid än tre månader endast om den sistnämnde – det vill säga unionsmedborgaren – uppfyller eller fortsätter att uppfylla villkoren i artikel 7.1 a–c i direktiv 2004/38.(43) I artikel 7 regleras sålunda vad som sker med uppehållsrätten för unionsmedborgarens familjemedlemmar när unionsmedborgaren inte längre uppfyller villkoren för att själv ha rätt att uppehålla sig under längre tid än tre månader. Däremot reglerar artikel 7 inte den situationen där en unionsmedborgares släkting i rakt nedstigande led som är 21 år eller äldre och som vid en viss tidpunkt har ansetts beroende för sin försörjning av unionsmedborgaren och därför har uppehållsrätt upphör att vara beroende på grund av att han eller hon har avlönat arbete i den mottagande medlemsstaten.
66. Slutligen ska jag ta ställning till den hänskjutande domstolens farhågor om att beviljandet av uppehållskort till en unionsmedborgares ”beroende” familjemedlem som är i stånd att arbeta i den mottagande medlemsstaten kan ses som ett godkännande av ett slags strategi för att kringgå de nationella bestämmelserna om tredjelandsmedborgares tillträde till anställning, särskilt när det är fråga om deras första inresa till unionens territorium.(44)
67. Det kan förvisso inte förnekas att uppehållsrätt för sådana familjemedlemmar som avses i artikel 2.2. c i direktiv 2004/38 medför tillträde till arbetsmarknaden i den mottagande medlemsstaten, såsom unionslagstiftaren uttryckligen föreskrivit. Kretsen av personer som omfattas av de rättigheter som indirekt tillerkänns genom direktiv 2004/38 definieras emellertid snarast restriktivt och, vad närmare bestämt gäller artikel 2.2 c, måste den mottagande medlemsstatens myndigheter under alla omständigheter finna att släktingar i rakt nedstigande led som är 21 år eller äldre är beroende för sin försörjning. Unionslagstiftaren har således, på rådets initiativ,(45) infört en skyddsmekanism samtidigt som själva kärnan i familjeåterföreningen bevaras för berörda unionsmedborgare. Jag upprepar att bedömningen av huruvida en person ska anses som familjemedlem som är beroende av en unionsmedborgare för sin försörjning – om bedömningen sker på det sätt som jag föreslagit i punkt 61 ovan – bör säkerställa att artificiella situationer upptäcks och sålunda dämpa medlemsstaternas oro vad gäller de risker de befarar att deras arbetsmarknad utsätts för, särskilt som rätten att få tillträde till denna arbetsmarknad endast beviljas de medlemmar av kärnfamiljen som jag har angett ovan.
68. Jag föreslår således att domstolen besvarar den andra frågan på följande sätt. För att en person ska anses som familjemedlem som är ”beroende för sin försörjning” av en unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38 ska beroendeförhållandet föreligga i den sökandes ursprungsland och det ska prövas av den mottagande medlemsstatens myndigheter vid den tidpunkt då den sökande ansöker om att få ansluta sig till den unionsmedborgare som han eller hon säger sig vara beroende av. Jag föreslår även att domstolen klart ska ange att den omständigheten att en sökande har uttryckt en avsikt att arbeta i den mottagande medlemsstaten eller att vid tidpunkten för ingivande av ansökan av myndigheterna i den staten anses som en person med goda förutsättningar att få ett arbete, inte får utgöra hinder för att han eller hon anses som familjemedlem som är ”beroende för sin försörjning” i den mening som avses i nämnda bestämmelse, om det i övrigt framgår vid prövningen av ansökan att sökanden i sitt ursprungsland befinner sig i ett faktiskt beroendeförhållande till den unionsmedborgare som han eller hon vill ansluta sig till.
V – Förslag till avgörande
69. Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen enligt följande:
1) Artikel 2.2 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG ska tolkas så, att en familjemedlem till en unionsmedborgare ska anses beroende för sin försörjning om vederbörande – oavsett skälet härtill – inte kan tillgodose sina grundläggande behov i ursprungslandet och faktiskt befinner sig i ett sådant beroendeförhållande att det materiella biståndet som ges av unionsmedborgaren är nödvändigt för att familjemedlemmen ska klara sin försörjning. När det gäller medlemmar i kärnfamiljen måste ett faktiskt beroendeförhållande föreligga och det kan styrkas med varje bevismedel. En sökande kan således vid den mottagande medlemsstatens myndigheter åberopa både subjektiva omständigheter rörande hans eller hennes egen ekonomiska eller sociala situation och alla andra relevanta omständigheter som på ett sätt som är ändamålsenligt för dessa myndigheter visar den objektiva bakgrunden till ansökan. Det åligger under alla omständigheter myndigheterna i den mottagande medlemsstaten att säkerställa den ändamålsenliga verkan av de rättigheter som medlemmarna i kärnfamiljen indirekt tillerkänns genom direktiv 2004/38 och inte göra tillträdet till Europeiska unionens territorium orimligt svårt genom att bland annat ställa alltför höga krav angående bevisningen på sökandena.
2) För att en sökande ska anses som familjemedlem som är ”beroende för sin försörjning” av en unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2004/38 ska beroendeförhållandet föreligga i sökandens ursprungsland och det ska prövas av den mottagande medlemsstatens myndigheter vid den tidpunkt då vederbörande ansöker om att få ansluta sig till den unionsmedborgare som han eller hon säger sig vara beroende av. Den omständigheten att en sökande har uttryckt en avsikt att arbeta i den mottagande medlemsstaten eller att vid tidpunkten för ingivande av ansökan av myndigheterna i den staten anses som en person med goda förutsättningar att få ett arbete, får inte utgöra hinder för att han eller hon anses som familjemedlem som är ”beroende för sin försörjning” i den mening som avses i nämnda bestämmelse, om det i övrigt framgår vid prövningen av ansökan att sökanden i sitt ursprungsland befinner sig i ett faktiskt beroendeförhållande till den unionsmedborgare som han eller hon vill ansluta sig till.