CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 10 de enero de 2013 (1)
Asunto C‑443/11
F.P. Jeltes,
M.A. Peeters,
J.G.J. Arnold
contra
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Rechtbank Amsterdam (Países Bajos)]
«Seguridad social de los trabajadores migrantes – Artículo 45 TFUE – Reglamento (CEE) nº 1408/71 – Artículo 71 – Trabajador fronterizo atípico en paro total – Derecho a prestación en el Estado de residencia – Denegación de pago del Estado de último empleo – Reglamento (CE) nº 883/2004 – Artículo 65 – Pertinencia de la sentencia Miethe – Disposiciones transitorias – Artículo 87, apartado 8 – Concepto de “situación que se mantiene”»
1. Sobre la base del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familiares que se desplazan dentro de la Comunidad, (2) el Tribunal de Justicia declaró que se puede reconocer a los trabajadores fronterizos atípicos en paro total el derecho a beneficiarse de prestaciones de desempleo bien en su Estado de residencia, bien en el Estado en que tuvieron su último empleo. (3) Ahora se pregunta al Tribunal de Justicia si esta solución judicial debe seguir aplicándose con arreglo al Reglamento (CE) nº 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social. (4) También se le solicita que se pronuncie sobre la compatibilidad de un requisito de residencia exigido por el Estado del último empleo. Por último, deberá pronunciarse sobre la cuestión del régimen transitorio en materia de prestaciones de desempleo entre el Reglamento nº 1408/71 y el Reglamento nº 883/2004.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Reglamento nº 1408/71
2. El artículo 71 del Reglamento nº 1408/71 es el único de la sección 3 dedicado a los desempleados que residieran mientras ocupaban su último empleo en un Estado miembro distinto del Estado competente. Su tenor es el siguiente:
«1. El trabajador en situación de desempleo que residiera, mientras ocupaba su último empleo, en el territorio de un Estado miembro distinto del Estado competente, disfrutará de las prestaciones conforme a las normas siguientes:
a) [...]
ii) el trabajador fronterizo que se halle en paro total disfrutará de las prestaciones con arreglo a los dispuesto en la legislación del Estado miembro en cuyo territorio resida, como si hubiera estado sometido a dicha legislación mientras ocupaba su último empleo; estas prestaciones serán abonadas y sufragadas por la institución del lugar de residencia;
b) i) el trabajador por cuenta ajena que no sea fronterizo, que se halle en paro parcial, accidental o total, y que continúe a disposición de su empresario o de los servicios de empleo en el territorio del Estado competente, disfrutará de las prestaciones con arreglo a lo dispuesto en la legislación de dicho Estado, como si residiese en el territorio del mismo; estas prestaciones serán abonadas por la institución competente;
ii) el trabajador por cuenta ajena que no sea fronterizo, que se halle en paro total y que se ponga a disposición de los servicios de empleo en el territorio del Estado miembro donde resida, o que regrese a dicho territorio, disfrutará de las prestaciones con arreglo a lo dispuesto en la legislación de ese Estado, como si hubiese ocupado allí su último empleo; estas prestaciones serán abonadas y sufragadas por la institución del lugar de residencia. No obstante, si este trabajador hubiese comenzado a disfrutar de las prestaciones del Estado miembro a cuya legislación ha estado sometido en último lugar, disfrutará de las prestaciones con arreglo a lo dispuesto en el artículo 69. El disfrute de las prestaciones correspondientes a la legislación del Estado en cuyo territorio resida, quedará en suspenso mientras no se haya agotado el período durante el cual tenga el desempleado derecho, según lo dispuesto en el artículo 69, a las prestaciones correspondientes a la legislación a que haya estado sometido en último lugar.
2. Mientras un desempleado tenga derecho a las prestaciones en virtud de lo dispuesto en el inciso i) de la letra a) o el inciso i) de la letra b) del apartado 1, no podrá hacer valer su derecho a las prestaciones que pudieran corresponderle en virtud de la legislación del Estado miembro en cuyo territorio resida».
2. Reglamento nº 883/2004
3. El Reglamento nº 883/2004 modernizó y simplificó las normas contenidas en el Reglamento nº 1408/71. (5)
4. El trigésimo segundo considerando del Reglamento nº 883/2004 establece que «para fomentar la movilidad de los trabajadores, resulta especialmente oportuno facilitar la búsqueda de trabajo en los Estados miembros. Por consiguiente, es menester velar por una coordinación más estrecha y eficaz entre los regímenes de seguro de desempleo y los servicios de empleo de todos los Estados miembros».
5. El artículo 1 del Reglamento nº 883/2004 define como trabajador fronterizo a «toda persona que realice una actividad por cuenta ajena o propia en un Estado miembro y resida en otro Estado miembro al que regrese normalmente a diario o al menos una vez por semana».
6. El artículo 7 del Reglamento nº 883/2004 establece que «salvo disposición en contrario del presente Reglamento, las prestaciones en metálico debidas en virtud de la legislación de uno o de varios Estados miembros o del presente Reglamento no podrán sufrir ninguna reducción, modificación, suspensión, supresión o confiscación por el hecho de que el beneficiario o los miembros de su familia residan en un Estado miembro distinto de aquel en que se encuentra la institución deudora».
7. El artículo 63 del Reglamento nº 883/2004 establece que, «a efectos del presente capítulo, el artículo 7 se aplicará únicamente en los casos previstos en los artículos 64 y 65 y con las limitaciones que en ellos se establecen».
8. El tenor del artículo 65, apartados 1 a 6, del Reglamento nº 883/2004, relativo a la situación de las personas desempleadas que residen en un Estado miembro distinto del Estado miembro competente, es el siguiente:
«1. Las personas en situación de desempleo parcial o intermitente que durante su último período de actividad por cuenta ajena o propia hayan residido en un Estado miembro distinto del Estado miembro competente deberán ponerse a disposición de su empresario o de los servicios de empleo del Estado miembro competente. Recibirán prestaciones con arreglo a la legislación del Estado miembro competente como si residieran en dicho Estado miembro. Estas prestaciones serán otorgadas por la institución del Estado miembro competente.
2. Las personas en situación de desempleo total que durante su último período de actividad por cuenta ajena o propia hayan residido en un Estado miembro distinto del Estado miembro competente y sigan residiendo en dicho Estado miembro o regresen a él se pondrán a disposición de los servicios de empleo del Estado miembro de residencia. Sin perjuicio del artículo 64, las personas en situación de desempleo total podrán, como medida complementaria, ponerse a disposición de los servicios de empleo del Estado miembro en que haya transcurrido su último período de actividad por cuenta ajena o propia.
Las personas en situación de desempleo, salvo los trabajadores fronterizos, que no regresen a su Estado miembro de residencia se pondrán a disposición de los servicios de empleo del Estado miembro a cuya legislación hayan estado sujetas en último lugar.
3. Las personas desempleadas a que se refiere la primera frase del apartado 2 deberán registrarse como demandantes de empleo en los servicios de empleo del Estado miembro en que residan, someterse al procedimiento de control organizado en éste y cumplir los requisitos que establezca la legislación de dicho Estado miembro. Si optaran asimismo por registrarse como demandantes de empleo en el Estado miembro en el que haya transcurrido su último período de actividad por cuenta ajena o propia, deberán cumplir los requisitos aplicables en dicho Estado miembro.
[…]
5. a) Las personas desempleadas que se indican en la primera y segunda frases del apartado 2 recibirán prestaciones con arreglo a la legislación del Estado miembro de residencia como si hubieran estado sujetas a la legislación de éste durante su último periodo de actividad como trabajador por cuenta ajena o propia. Estas prestaciones serán otorgadas por la institución del lugar de residencia.
b) No obstante, el trabajador que no sea un trabajador fronterizo al que se hayan concedido prestaciones a cuenta de la institución competente del Estado miembro a cuya legislación haya estado sujeto en último lugar recibirá en primer lugar, al regresar al Estado miembro de residencia, prestaciones con arreglo al artículo 64, suspendiéndose la percepción de prestaciones con arreglo a la letra a) mientras perciba prestaciones con arreglo a la legislación a la que haya estado sujeto en último lugar.
6. Las prestaciones facilitadas por la institución del lugar de residencia con arreglo al apartado 5 seguirán corriendo a cargo de ésta. No obstante, a reserva de lo dispuesto en el apartado 7, la institución competente del Estado miembro a cuya legislación haya estado sujeto en último lugar reembolsará a la institución del lugar de residencia el importe total de las prestaciones facilitadas por esta última institución, durante los tres primeros meses [...]».
9. El título VI del Reglamento nº 883/2004, que contiene los artículos 87 a 91, establece las disposiciones transitorias y finales.
10. El artículo 87, apartado 8, del Reglamento nº 883/2004, en su versión modificada por el artículo 1, apartado 19, del Reglamento (CE) nº 988/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, (6) establece que «si, en virtud del presente Reglamento, fuese aplicable a una persona la legislación de un Estado miembro distinta de la determinada en virtud del título II del Reglamento (CEE) nº 1408/71, se seguirá aplicando a dicha persona esta última legislación tanto tiempo como se mantenga la situación que haya prevalecido, en cualquier caso por un período máximo de diez años a partir de la aplicación del presente Reglamento, salvo en caso de que el interesado presente una solicitud para que se le aplique la legislación determinada en virtud del presente Reglamento. Si se presenta la solicitud en un plazo de tres meses a partir de la fecha de aplicación del presente Reglamento ante la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea aplicable en virtud del presente Reglamento, se le aplicará dicha legislación a partir de la fecha de entrada en vigor del presente Reglamento. […]»
11. El artículo 89 del Reglamento nº 883/2004, en relación con los artículos 90 y 91 de dicho Reglamento, establece que el Reglamento nº 883/2004 será aplicable a partir de la entrada en vigor del Reglamento de aplicación y que, a partir de dicha fecha, el Reglamento nº 1408/71 quedará derogado.
3. Reglamento (CE) nº 987/2009
12. El artículo 56, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento nº 883/2004, (7) establece lo siguiente:
«Cuando la legislación aplicable en los Estados miembros de que se trate exija el cumplimiento de determinadas obligaciones o la búsqueda de trabajo por parte del desempleado, tendrán carácter prioritario los compromisos y actividades de búsqueda de trabajo del desempleado en el Estado miembro de residencia.
El incumplimiento por parte del desempleado de obligaciones y actividades de búsqueda de empleo en el Estado miembro en que haya ejercido su última actividad no afectará a las prestaciones concedidas en el Estado miembro de residencia.»
13. El artículo 97 del Reglamento nº 987/2009 establece que dicho Reglamento entrará en vigor el 1 de mayo de 2010.
4. Reglamento (CEE) nº 1612/68
14. A tenor del artículo 7, apartados 1 y 2, del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad: (8)
«1. En el territorio de otros Estados miembros y por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente que los trabajadores nacionales, en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo.
2. Se beneficiará de las misma ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales.»
B. Derecho neerlandés
15. A tenor de la Ley de 6 de noviembre de 1986 de seguro de los trabajadores contra las consecuencias económicas del desempleo (Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid; en lo sucesivo, «Ley de desempleo»), los trabajadores que no residan ni se encuentren en los Países Bajos, salvo por vacaciones, quedarán excluidos del derecho a prestaciones. (9) El derecho a prestaciones finalizará cuando el trabajador ya no se encuentre en situación de desempleo o deje de cumplir el requisito de residencia. (10) La Ley de desempleo establece asimismo que, si finaliza el derecho a prestaciones y, a continuación, la circunstancia que dio lugar a la finalización de dicho derecho deja de existir, el derecho se restablecerá, pues será reactivado en la medida en que no haya nacido un nuevo derecho a prestaciones en virtud de la Ley de desempleo. (11)
II. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
16. Los Sres. Jeltes y Arnold y la Sra. Peeters, demandantes en el procedimiento principal, son ciudadanos neerlandeses.
17. El Sr. Jeltes reside en Bélgica. Hasta el 30 de julio de 2010 trabajó por cuenta ajena en los Países Bajos y a continuación estuvo desempleado durante un cierto tiempo, durante el cual presentó, el 2 de agosto de 2010, una solicitud ante el organismo neerlandés competente, el Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (en lo sucesivo, «UWV»), relativa a una prestación de desempleo sobre la base de la Ley de desempleo. El UWV denegó la concesión de dicha prestación basándose que su solicitud debía ser presentada en su Estado de residencia con arreglo al artículo 65 del Reglamento nº 883/2004.
18. La Sra. Peeters es también residente en Bélgica y trabajó asimismo en los Países Bajos. Después de quedar desempleada, se le concedió a partir del 1 de mayo de 2009 una prestación por desempleo. El 26 de abril de 2010, la Sra. Peeters reanudó su actividad por cuenta ajena. El UWV puso entonces fin a dicha prestación y a la vez notificó a la Sra. Peeters que si volvía a quedar desempleada antes del 25 de octubre de 2010, podría solicitar la reanudación del pago de su prestación. Al ser despedida cuando finalizó su período de prueba, el 18 de mayo de 2010 la Sra. Peeters presentó una solicitud en ese sentido. El UWV la desestimó pues, a su juicio, había de hacerse una nueva valoración de la situación de desempleo y, dado que la solicitud de la Sra. Peeters era posterior al 1 de mayo de 2010, era aplicable el artículo 65 del Reglamento nº 883/2004.
19. El Sr. Arnold reside en Alemania y trabajó en los Países Bajos hasta quedar desempleado y recibir una prestación de desempleo del UWV a partir del 2 de febrero de 2009. En marzo de 2009, el Sr. Arnold reanudó una actividad profesional como autónomo. El 6 de abril de 2009, el UWV puso fin a la prestación y notificó al Sr. Arnold que si dejaba de trabajar completamente como autónomo antes del 30 de agosto de 2011, podría solicitar la reanudación del pago de su prestación de desempleo. El 1 de junio de 2010, al encontrarse nuevamente desempleado tras cesar su actividad, el Sr. Arnold presentó una solicitud en ese sentido ante el UWV, el cual la desestimó por considerar que, en la medida en que la solicitud se presentó una vez que dejó de trabajar como autónomo después del 1 de mayo de 2010, debía formularse ante las autoridades de su Estado de residencia y que las disposiciones transitorias del Reglamento nº 883/2004 no eran aplicables al Sr. Arnold.
20. Las tres decisiones denegatorias del UWV se basan en el artículo 65 del Reglamento nº 883/2004, que establece que el Estado de residencia es el Estado competente a los efectos de concesión de la prestación a los trabajadores fronterizos en situación de desempleo total. Los demandantes en el procedimiento principal recurrieron dichas decisiones ante el órgano jurisdiccional remitente.
21. Su recurso se basa esencialmente en que, por tratarse de trabajadores fronterizos atípicos, el UWV tendría que haber aplicado la solución desarrollada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Miethe, antes citada, y que el derecho a optar entre el Estado miembro de residencia (Bélgica o Alemania) y el Estado miembro en que se tuvo el último empleo (Países Bajos) para determinar el Estado miembro responsable de la concesión de las prestaciones de desempleo debería mantenerse con arreglo al Reglamento nº 883/2004.
22. Así pues, al hallarse ante una dificultad de interpretación del Derecho de la Unión, el Rechtbank Amsterdam decidió suspender el procedimiento y plantear, mediante resolución recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de agosto de 2011, las siguientes cuestiones prejudiciales con arreglo al artículo 267 TFUE:
«1) ¿Sigue siendo aplicable, con arreglo al Reglamento nº 883/2004, el efecto adicional de la sentencia Miethe, dictada durante el período de vigencia del Reglamento nº 1408/71, a saber, conceder un derecho a elección al trabajador fronterizo atípico frente al Estado miembro en el que se pone a disposición del servicio de empleo y del cual percibe una prestación de desempleo sobre la base de que en el Estado miembro de su elección las oportunidades de reincorporación a la vida laboral activa son mayores? ¿O el artículo 65 del Reglamento nº 883/2004, considerado en su conjunto, ya garantiza en suficiente medida que el trabajador en situación de desempleo total perciba una prestación en una condiciones que para él sean las más favorables para buscar trabajo, y ha perdido la sentencia Miethe su valor añadido?
2) ¿Se opone el Derecho de la Unión, en el presente caso el artículo 45 TFUE o el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68, a que un Estado miembro se niegue a conceder una prestación de desempleo conforme a la legislación nacional en el caso de un trabajador migrante (trabajador fronterizo) que haya caído en una situación de desempleo total, que haya desarrollado su última actividad laboral en dicho Estado miembro y de quien, a la vista de la existencia de vínculos sociales y familiares, pueda afirmarse que tiene en dicho Estado miembro las mejores oportunidades para integrarse en la vida laboral activa, únicamente por el motivo de que es residente en otro Estado miembro?
3) ¿Cuál será la respuesta a la cuestión antes planteada, habida cuenta del artículo 87, apartado 8, del Reglamento nº 883/2004, del artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales [de la Unión Europea] y del principio de seguridad jurídica, si ya se había concedido a tal trabajador, antes de la fecha de la entrada en vigor del Reglamento nº 883/2004, una prestación por desempleo sobre la base de la normativa del Estado de empleo anterior, y la duración máxima de la prestación y del restablecimiento de la misma todavía no había expirado en el momento de dicha entrada en vigor (y la correspondiente prestación finalizó como consecuencia de que la persona desempleada aceptara un nuevo trabajo)?
4) ¿Debe darse una respuesta diferente a la segunda cuestión si se garantizó a los trabajadores fronterizos desempleados de que se trata que podrían solicitar el restablecimiento de su derecho a la prestación si tras encontrar un nuevo trabajo volvían a quedar desempleados, y la información facilitada a este respecto resulta no haber sido correcta o inequívoca como consecuencia de la falta de claridad en las modalidades de aplicación?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
23. La Sra. Peeters, el UWV, los Gobiernos neerlandés, checo, danés y alemán, así como la Comisión Europea, han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia.
24. En la vista celebrada el 24 de octubre de 2012, el UWV, los Gobiernos neerlandés, checo, danés y alemán, así como la Comisión Europea, formularon observaciones orales.
IV. Análisis jurídico
A. Sobre la primera cuestión prejudicial
25. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si la solución judicial desarrollada en la sentencia Miethe, antes citada, sigue siendo aplicable conforme al Reglamento nº 883/2004. Antes de poder responder, es necesario analizar con mayor detalle dicha sentencia.
1. La sentencia Miethe y su ratio decidendi
26. En dicho asunto Miethe, el órgano jurisdiccional remitente solicitó la interpretación del artículo 71 del Reglamento nº 1408/71. Dicho artículo, que precisaba qué Estado miembro era competente para el pago de las prestaciones de desempleo, preveía esencialmente dos supuestos.
27. Por una parte, el trabajador fronterizo en paro total debía percibir únicamente prestaciones pagadas por su Estado de residencia «como si hubiera estado sometido a dicha legislación mientras ocupaba su último empleo». (12) Por otro lado, el trabajador no fronterizo en situación de paro total se ponía a disposición de los servicios de empleo de su Estado de residencia, los cuales, en principio, debían pagarle las prestaciones de desempleo «como si hubiera ocupado allí su último empleo», si bien se podía reconocer un derecho a prestaciones a dicho trabajador en el Estado miembro de su último empleo. (13) En este caso, el pago de las prestaciones por el Estado miembro de residencia quedaba en suspenso.
28. En el asunto Miethe, la cuestión planteada al Tribunal de Justicia era si un trabajador fronterizo en paro total que mantiene relaciones profesionales y privadas particularmente estrechas con el Estado miembro de su último empleo debía considerarse incluido en el primer supuesto (en cuyo caso el derecho a las prestaciones existiría exclusivamente en el Estado miembro de residencia) o en el segundo (el derecho a las prestaciones existiría entonces tanto en el Estado miembro de residencia como en el del último empleo).
29. Para responder a esta cuestión, el Tribunal de Justicia, en primer lugar, recordó que el artículo 71 del Reglamento nº 1408/71 perseguía el fin de «garantizar al trabajador migrante que se beneficie de las prestaciones de desempleo en las condiciones más favorables mientras busca un nuevo trabajo», y dichas prestaciones incluyen «no solamente contribuciones en dinero, sino también la ayuda a su reciclaje profesional que proporcionan los servicios de empleo a los trabajadores que se han puesto a su disposición». (14) El Tribunal de Justicia dedujo de lo anterior que, al establecer la regla según la cual, en el caso de un trabajador fronterizo, el derecho a prestaciones debía existir en el Estado de residencia, el legislador de la Unión había «presumido implícitamente que dicho trabajador disfrutaba en dicho Estado de condiciones más favorables para encontrar un nuevo empleo». (15)
30. No obstante, el Tribunal de Justicia reconoció, al mismo tiempo, que la finalidad perseguida no podía alcanzarse cuando un trabajador fronterizo en paro total «haya conservado excepcionalmente en el Estado en que tuvo su último empleo, vínculos personales y profesionales de tal naturaleza que sea en dicho Estado donde dispone de las mejores oportunidades de reinserción profesional» (16) y que, en tal caso, dicho trabajador debía ser considerado como un trabajador no fronterizo, en el sentido del artículo 71, apartado 1, letra b), punto ii) del Reglamento nº 1408/71. El Tribunal de Justicia concluyó de lo anterior que únicamente el órgano jurisdiccional remitente es competente «para determinar si un trabajador que reside en un Estado distinto de aquél en el que tuvo su último empleo [había] conservado, no obstante, en este último Estado, sus mejores oportunidades de reinserción profesional y [debía] en consecuencia, quedar sujeto al ámbito de aplicación del artículo 71, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1408/71». (17)
31. Así, la sentencia Miethe pone de manifiesto muy claramente que la razón de ser de la solución que elaboró el Tribunal de Justicia, que casi contradice el tenor mismo del artículo 71 del Reglamento nº 1408/71, se basa exclusivamente en la voluntad de garantizar al trabajador de que se trata las condiciones más favorables para encontrar un empleo. También procede señalar que la posibilidad, en este caso, de acudir al Estado miembro del último empleo para solicitar el pago de prestaciones de desempleo sólo estaba abierta entonces para la categoría conocida como «trabajadores fronterizos atípicos», por los vínculos personales y profesionales particularmente estrechos que habían conservado con el Estado miembro del último empleo. Probablemente el Tribunal de Justicia se permitió ir más allá de la literalidad del Reglamento por el hecho de que éste se fundamentaba, efectivamente, en una presunción –la de que las condiciones más favorables para la reinserción profesional son las del Estado miembro de residencia– que procedía considerar iuris tantum, al menos en los casos excepcionales antes mencionados. Añadiré, por último, que la circunstancia de que en el Reglamento nº 1408/71 el Estado del pago de las prestaciones era necesariamente el mismo Estado en que el trabajador se debía inscribir para disfrutar de las ayudas facilitadas por los servicios de empleo llevó al Tribunal de Justicia a considerar que, en el caso de los trabajadores fronterizos atípicos, la finalidad de reinserción profesional se alcanzaría con mayor facilidad si dichos trabajadores podían inscribirse en los servicios de empleo del Estado del último empleo, lo cual obligaba a reconocer también la competencia de dicho Estado para el pago de las prestaciones.
2. La voluntad manifiesta del legislador de la Unión de poner fin a la excepción Miethe
32. La cuestión suscitada en el presente asunto es, por tanto, si la ratio decidendi que acabo de exponer puede justificar que se conserve la excepción conforme al Reglamento nº 883/2004.
33. En primer lugar, procede señalar que el legislador de la Unión no ha optado por consagrar expresamente la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Miethe, y ello aun cuando el vigesimoprimer considerando del Reglamento nº 883/2004 hace referencia a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, con lo que se demuestra que el legislador era totalmente consciente de la postura de éste en la materia. El artículo 65 del Reglamento nº 883/2004 establece que el desempleado fronterizo en paro total recibirá prestaciones en el Estado miembro de residencia. En materia de pago de prestaciones, el legislador no ha establecido un derecho de opción para el trabajador fronterizo ni ha previsto disposiciones específicas para la categoría de trabajadores fronterizos atípicos conforme a la jurisprudencia Miethe, antes citada.
34. Es más, la lógica de esta disposición se opone radicalmente a la que proponía la Comisión en su Propuesta de Reglamento inicial. En efecto, a tenor del artículo 51 de dicha Propuesta, el trabajador residente en un Estado distinto del Estado competente que se pusiera a disposición de los servicios de empleo del Estado de residencia debía disfrutar de las prestaciones concedidas por el Estado competente. (18) Por tanto, el legislador ha conservado con plena consciencia el principio con arreglo al cual será el Estado de residencia quien deberá conceder las prestaciones de desempleo a los trabajadores fronterizos.
35. De hecho, la novedad introducida se encuentra en otro punto. El artículo 65 ha disociado el Estado miembro de pago de las prestaciones y el Estado miembro en cuyos servicios de empleo se puede registrar el trabajador. Más concretamente, el artículo 65, apartado 2, del Reglamento nº 883/2004 establece que los trabajadores fronterizos se pondrán «a disposición de los servicios de empleo del Estado miembro de residencia» y «podrán, como medida complementaria, ponerse a disposición de los servicios de empleo del Estado miembro en que haya transcurrido su último período de actividad por cuenta ajena o propia».
36. Aunque se podría intentar sostener que el legislador, si bien no ha recogido explícitamente la solución Miethe, tampoco la ha descartado expresamente al redactar el artículo 65 del Reglamento nº 883/2004, en todo caso procede interpretar dicho Reglamento a la luz del Reglamento nº 987/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, que constituye su Reglamento de aplicación. Conforme al decimotercer considerando del Reglamento de aplicación, «un trabajador fronterizo en situación de desempleo total puede ponerse a disposición de los servicios de empleo tanto de su país de residencia como del último Estado miembro en el que haya trabajado. No obstante, solo ha de tener derecho a recibir prestaciones del Estado miembro en el que reside». (19)
37. Es particularmente importante constatar que dicho considerando fue introducido en el curso del procedimiento legislativo a petición del Parlamento Europeo, que consideró entonces que tal precisión eliminaría los «malentendidos sobre la necesidad de seguir aplicando o no la sentencia Miethe». (20) Así, es totalmente evidente que el legislador de la Unión no concebía que se pudiese seguir aplicando la solución Miethe conforme al Reglamento nº 883/2004.
38. En estas condiciones, el Tribunal de Justicia podría ignorar esta falta manifiesta de voluntad del legislador si estuviese convencido de que las disposiciones del Reglamento nº 883/2004 no pueden alcanzar el fin asignado de garantizar las condiciones más favorables para la reinserción profesional del trabajador fronterizo.
39. Ahora bien, de ceñirse estrictamente al marco normativo establecido por el Reglamento de base (Reglamento nº 883/2004) y precisado por el Reglamento de aplicación (Reglamento nº 987/2009), la situación es la siguiente: el trabajador fronterizo tiene derecho a las prestaciones en el Estado miembro de residencia, tiene la obligación de registrase en los servicios de empleo en dicho Estado y puede, si lo desea, registrarse también en los servicios de empleo del Estado de su último empleo, si bien es evidente que se dará prioridad a las obligaciones de dicho trabajador en el Estado de pago de las prestaciones, es decir, su Estado de residencia.
40. ¿Puede dicho régimen garantizar a los trabajadores fronterizos en general, y a los trabajadores fronterizos atípicos en particular –es decir, los que han conservado vínculos personales y profesionales estrechos en el Estado miembro de su último empleo– las condiciones más favorables para volver a encontrar un empleo?
41. Preguntado sobre este punto durante la vista, el representante de la Comisión no pudo demostrar en qué medida el hecho de que el trabajador fronterizo atípico perciba una prestación de desempleo del Estado de su último empleo puede garantizar a dicho trabajador condiciones más favorables a su reinserción profesional, aun cuando consta que dicho trabajador podrá registrarse a partir de ahora en los servicios de empleo del Estado de su último empleo.
42. Añadiré que la Sra. Peeters alegó en sus observaciones escritas que los servicios de empleo del Estado del último empleo son menos eficaces, al estar menos preocupados por su reinserción profesional en la medida en que, precisamente, el abono de las prestaciones no se carga al presupuesto de dicho Estado. No obstante, es una alegación que, de ser cierta, constituiría en todo caso un comportamiento discriminatorio, contrario al Derecho de la Unión. Pero no sería posible justificar el mantenimiento de la jurisprudencia Miethe, antes citada, basándose en el mero hecho de que exista un temor de esta naturaleza.
43. Por lo demás, la circunstancia según la cual, en caso de conflicto de obligaciones se deberá dar prioridad a las obligaciones que incumben al demandante de empleo en el Estado de residencia se deriva necesariamente de que es este último el que debe abonar las prestaciones de desempleo. Sin embargo, no puedo compartir la tesis con arreglo a la cual ello constituye un obstáculo a la reintegración profesional en el Estado del último empleo. Mantengo la opinión de que la posibilidad que se ofrece al trabajador de registrarse en los servicios de empleo de dos Estados miembros le ofrece un acceso simultáneo a las ofertas de empleo y formación en ambos Estados miembros, lo que multiplica sus posibilidades de encontrar rápidamente un empleo.
44. En estas circunstancias, y por las razones antes expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente que, con arreglo al artículo 65, apartado 5, letra a), del Reglamento nº 883/2004, el único Estado competente para el abono de prestaciones a los trabajadores fronterizos, incluidos los atípicos, en situación de paro total es el Estado de residencia.
B. Sobre la segunda cuestión prejudicial
45. El órgano jurisdiccional remitente pregunta la Tribunal de Justicia si el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 y el artículo 45 TFUE se oponen a una denegación de prestaciones de desempleo como la de las autoridades neerlandesas frente a los demandantes en el litigio principal, denegación que se motiva únicamente en que los demandantes no cumplen el requisito de residencia en territorio neerlandés exigido por la legislación nacional para poder tener derecho al abono de prestaciones de desempleo.
46. Según reiterada jurisprudencia, «el hecho de que una medida nacional pueda, en su caso, ser conforme a una disposición de Derecho derivado […], no hace que dicha medida escape a las disposiciones del Tratado». (21) Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que «el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 constituye la expresión particular, en el ámbito específico de la concesión de ventajas sociales, del principio de igualdad de trato consagrado en el artículo 39, apartado 2 CE, y ha de ser interpretado del mismo modo que este último precepto». (22)
47. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha tenido ya ocasión de examinar situaciones parecidas a la del litigio principal. En este sentido, probablemente es la sentencia Petersen (23) la que se acerca más al presente asunto, si bien fue dictada antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 883/2004. En aquel asunto se preguntó al Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con el artículo 39 CE de una disposición austriaca que supeditaba el disfrute de una prestación calificada por el Tribunal de Justicia como «prestación de desempleo» al requisito de que los beneficiarios tengan su residencia en el territorio nacional del Estado de que se trata y que, por tanto, prohibía la exportabilidad de tal prestación a otro Estado miembro. En ese asunto, el demandante en el litigio principal era un nacional alemán que, tras haber ejercido una actividad por cuenta ajena en Austria, donde tenía su domicilio, se encontró en situación de desempleo. Entonces solicitó a las autoridades austriacas un anticipo de la prestación de desempleo, que le fue denegado, pues el demandante había trasladado entre tanto su domicilio a Alemania.
48. No obstante, existe una diferencia fundamental con el presente asunto, que radica en que en el asunto Petersen, antes citado, constaba que el Estado miembro que había denegado el pago de la prestación controvertida era, de hecho, en virtud de las normas de coordinación del Reglamento nº 1408/71, el Estado miembro competente en materia de pago de las prestaciones de desempleo. El problema jurídico que se suscitaba era si el Estado designado conforme al Reglamento nº 1408/71 para el pago de las prestaciones de desempleo podía, de conformidad con el Derecho primario, supeditar el pago de dichas prestaciones a que el interesado residiese en su territorio.
49. De este modo, la analogía con la citada sentencia Petersen no puede ir más allá, pues los demandantes en el litigio principal del presente asunto entran sin duda en el ámbito de aplicación del artículo 65 del Reglamento nº 883/2004, disposición que reemplazó al artículo 71 del Reglamento nº 1408/71. Pues bien, precisamente con arreglo a las normas establecidas en dicho artículo 65, resulta que el Estado que debe pagar las prestaciones a trabajadores como los del litigio principal es el Estado de residencia.
50. La cuestión –considerablemente diferente de la que tuvo que tratar el Tribunal de Justicia en el asunto Petersen, antes citado– es, entonces, la de si la falta de pago de dicha prestación por el Estado de último empleo en virtud de las normas de coordinación establecidas por el legislador de la Unión es contraria a la libre circulación de dichos trabajadores, estando acreditado que los demandantes en el litigio principal entran dentro del concepto de «trabajadores» en el sentido del artículo 45 TFUE. (24) Según los demandantes en el litigio principal, que en definitiva ponen en cuestión la propia esencia del sistema de coordinación establecido para los trabajadores fronterizos por el Reglamento nº 883/2004, sin por ello llegar a cuestionar su validez en relación con el Derecho primario, los trabajadores neerlandeses se verían disuadidos de ejercer su libertad de circulación e instalarse en otro Estado miembro por el hecho de que, una vez adquirida la condición de trabajadores fronterizos, el Estado de pago de las prestaciones de desempleo pasa a ser el de su residencia. Tal situación es además discriminatoria frente a los trabajadores neerlandeses que trabajan y residen en los Países Bajos.
51. Es cierto que el Tribunal de Justicia declaró que, «a menos que esté justificada objetivamente y sea proporcionada al objetivo perseguido, una disposición de Derecho nacional debe considerarse indirectamente discriminatoria cuando, por su propia naturaleza, pueda afectar más a los nacionales de otros Estados miembros que a los propios nacionales e implique, por consiguiente, el riesgo de perjudicar más en particular a los primeros». (25) El Tribunal de Justicia añadió que «tal es el caso del requisito de residencia al que se supedita la concesión de la prestación objeto del litigio principal, que cumplen más fácilmente los trabajadores nacionales que los de los demás Estados miembros, puesto que son sobre todo estos últimos quienes, especialmente en caso de desempleo [...] tienden a dejar el país de su antiguo empleo para regresar a sus países de origen». (26)
52. No obstante, la situación del litigio principal del presente asunto se caracteriza por que los trabajadores afectados ya han ejercido su libertad de circulación, han abandonado el territorio nacional y no tienen intención de regresar al mismo.
53. Para determinar la existencia de un obstáculo o disuasión en el ejercicio de la libertad de circulación, procede en primer lugar determinar si resulta afectada la situación de trabajadores fronterizos como los del litigio principal. Pues bien, he de señalar que me encuentro con ciertas dificultades para concebir que así suceda.
54. Por una parte, es jurisprudencia reiterada que un trabajador no puede pretender que su desplazamiento sea neutro en materia de seguridad social. Se trata de una consecuencia ineludible de que el artículo 48 TFUE (27) sólo confiere a la Unión Europea una facultad de coordinación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de seguridad social y no de armonización de las mismas. Así, «las diferencias de fondo y de procedimiento entre los regímenes de seguridad social de cada Estado miembro y, por consiguiente, entre los derechos de las personas afiliadas a ellos, no se ven afectadas» (28) por el artículo 48 TFUE.
55. Por otro lado, los demandantes en el litigio principal no han demostrado un perjuicio real por el hecho de que su Estado miembro de residencia les abone prestaciones de desempleo. Conviene recordar, en este sentido, que es muy difícil juzgar qué sistema nacional sería el más ventajoso.
56. En efecto, en primer lugar, si bien es cierto que de los autos se deduce que la prestación es de un importe más elevado en los Países Bajos, en cambio su duración es mayor en Bélgica.
57. En segundo lugar, el Derecho de la Unión no ha consagrado un principio de coordinación que garantice de modo sistemático el beneficio de las prestaciones de importe más elevado. En el mejor de los casos hay que cuidar de que las cotizaciones a la seguridad social no se abonen a fondo perdido. (29) Es cierto que el Tribunal de Justicia se ha pronunciado en el sentido de que no se alcanzaría el objetivo de libre circulación de los trabajadores «si, como consecuencia del ejercicio de su derecho de libre circulación, los trabajadores tuvieran que perder los beneficios de seguridad social que les concede la legislación de un Estado miembro, en particular cuando tales beneficios suponen la contrapartida de las cotizaciones que aquellos pagaron». (30) No obstante, procede constatar que los demandantes en el litigio principal no han perdido «un beneficio de seguridad social». Simplemente, el derecho a prestaciones generado a raíz de los períodos trabajados en los Países Bajos se ha trasladado al Estado de residencia, y puede retomarse en cualquier momento en el Estado de último empleo si los demandados vuelven a instalarse en el mismo. Igualmente, no hay que olvidar que los demandantes en el litigio principal pueden, si lo desean, acogerse a los servicios de colocación del Estado de su último empleo. Además, habida cuenta de la naturaleza particular de estas cotizaciones y de los sistemas de seguridad social en general, no puede prevalecer ninguna lógica de carácter estrictamente contable. (31) Asimismo estimo necesario recalcar que la falta de correspondencia entre el Estado miembro que ha percibido las cotizaciones y el Estado que paga las prestaciones es una consecuencia asumida por los Estados miembros en razón de su opción favorable, según ellos, a los trabajadores fronterizos, que se basa en cierta idea de solidaridad. (32)
58. En tercer lugar, como acertadamente señaló el Gobierno alemán en sus observaciones escritas, el importe de las prestaciones de desempleo lo fijan generalmente los Estados miembros, de modo evidentemente individual, y en función del coste de la vida en cada Estado. Por tanto, el importe más elevado de las prestaciones de desempleo neerlandesas se explica por el mayor coste de la vida en dicho Estado miembro, coste al que no se ven expuestos los demandantes en el litigio principal, pues viven y residen bien en Bélgica, bien en Alemania. Es un elemento fundamental que los distingue de las personas que trabajan y residen en los Países Bajos. Se trata, por tanto, de situaciones diferentes, que pueden recibir un trato diferente. (33)
59. El trato de los trabajadores fronterizos se ajusta al de los residentes del país donde están instalados. Así resulta claramente de la opción elegida por el legislador de la Unión, que actuó conforme al principio de no discriminación. Así, es en el Estado de residencia donde se garantiza la igualdad de trato de los trabajadores fronterizos, de modo que el artículo 65 del Reglamento nº 883/2004 establece que el Estado de residencia deberá pagar las prestaciones de desempleo «como si» los trabajadores hubiesen estado sujetos a la legislación de éste durante su último empleo.
60. Por último, para el presente asunto es determinante considerar que la denegación de las prestaciones de desempleo por parte de las autoridades neerlandesas, como ya he dicho antes, no tuvo como efecto privar a los trabajadores del beneficio de una prestación de desempleo, sino que, por el contrario, les orientó hacia su Estado de residencia para percibir dichas prestaciones. Esta orientación se deriva de la aplicación de una norma de coordinación adoptada por el legislador de la Unión, que pretendía favorecer de este modo la libre circulación de los trabajadores, y se basa en el postulado de que la percepción de dichas prestaciones en el Estado de residencia, y por parte de dicho Estado, es en interés de los propios trabajadores.
61. Deseo no obstante precisar que es absolutamente evidente –aunque no forma parte de la presente petición de decisión prejudicial– que la cláusula de residencia de la legislación neerlandesa no podría alegarse si fuesen aplicables, en particular, el artículo 65, apartado 1, del Reglamento nº 883/2004 (caso de los trabajadores en situación de desempleo parcial y residencia en un Estado distinto del Estado de su último empleo) o el artículo 65, apartado 5, letra b), de dicho Reglamento (caso de los trabajadores no fronterizos que, tras empezar a percibir una prestación de desempleo en su Estado de último empleo hayan trasladado su residencia a otro Estado). (34)
62. Dado que la situación de los demandantes entra dentro del ámbito de aplicación del artículo 65, apartado 5, letra a), del Reglamento nº 883/2004, y por las razones antes descritas, en particular, en el punto 52 de las presentes conclusiones, entiendo que, en circunstancias como la del litigio principal, la denegación del pago de una prestación de desempleo por parte del Estado del último empleo a trabajadores fronterizos con residencia en otro Estado miembro no vulnera la libre circulación de los trabajadores si el derecho a prestación se ha trasladado al Estado de residencia.
C. Sobre las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
63. Mediante las cuestiones tercera y cuarta planteadas al Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 87, apartado 8, del Reglamento nº 883/2004, el artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el principio de seguridad jurídica o el principio de confianza legítima pueden servir de fundamento a la obligación de las autoridades neerlandesas de continuar pagando prestaciones de desempleo a los demandantes en el litigio principal.
64. Hay que precisar de entrada que dichas preguntas sólo afectan a dos de los demandantes. Recordaré que, efectivamente, las autoridades neerlandesas comenzaron a pagar prestaciones de desempleo a la Sra. Peeters y al Sr. Arnold antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 883/2004, sobre la base de la jurisprudencia Miethe, antes citada. Cuando ambos trabajadores reiniciaron una actividad, las mismas autoridades les comunicaron que su derecho a prestaciones podría continuar en los Países Bajos si volvían a encontrarse en situación de desempleo antes de una fecha fijada por dichas autoridades, posterior al 1 de mayo de 2010, fecha de entrada en vigor del Reglamento nº 883/2004.
65. De este modo, el Tribunal de Justicia deberá determinar, antes que nada, si se puede aplicar un régimen transitorio específico a los trabajadores fronterizos en una situación como la que acabo de describir. Para ello, es necesario un examen en profundidad de las disposiciones transitorias del Reglamento nº 883/2004.
1. Aplicabilidad del artículo 87, apartado 8, del Reglamento nº 883/2004 a las prestaciones de desempleo
66. Del artículo 87, apartado 8, del Reglamento nº 883/2004 se desprende que, en principio, «si, en virtud del presente Reglamento, fuese aplicable a una persona la legislación de un Estado miembro distinta de la determinada en virtud del título II del Reglamento [nº 1408/71], se seguirá aplicando a dicha persona esta última legislación tanto tiempo como se mantenga la situación que haya prevalecido». Ahora bien, conforme al antiguo Reglamento las normas de coordinación en materia de prestaciones de desempleo las fijaba el título III, consagrado a las «disposiciones particulares a las diferentes categorías de prestaciones».
67. Como consecuencia de la aplicación de las normas del Reglamento nº 883/2004, la legislación aplicable a la Sra. Peeters y al Sr. Arnold no se modifica. (35) Del tenor del artículo 87, apartado 8, se desprende que no se aplica, a priori, a situaciones como las sometidas a la valoración del Tribunal de Justicia. La única disposición transitoria específicamente dedicada a las prestaciones de desempleo es el artículo 87, apartado 10, del Reglamento nº 883/2004, el cual se limita a fijar la aplicación ratione temporis del artículo 65, apartados 2 y 3, de dicho Reglamento en Luxemburgo. Por tanto no es en nada esclarecedora.
68. A mi entender esta laguna tiene una explicación. Recordaré que en la propuesta inicial de Reglamento, la Comisión proponía consagrar el principio con arreglo al cual los trabajadores fronterizos en situación de desempleo total disfrutarían de prestaciones en el Estado del último empleo. Como dicho principio representaba un cambio en relación con el Reglamento nº 1408/71, la Comisión proponía la adopción de medidas transitorias. (36) Como es bien sabido, el Consejo de la Unión Europea no acogió esta propuesta de Comisión, de modo que el principio finalmente consagrado es el de pago de las prestaciones de desempleo por el Estado de residencia. Ciertamente, el legislador consideró innecesario introducir disposiciones transitorias en la materia, al considerar que en este punto el principio no se modificaba. Ello implicaba olvidar el supuesto de los trabajadores calificados como trabajadores fronterizos atípicos conforme al Reglamento nº 1408/71.
69. Por estas razones, me parece que hay que considerar la aplicación por analogía del artículo 87, apartado 8, del Reglamento nº 883/2004, puesto que el legislador no ha establecido otras disposiciones que permitan garantizar que se respeten los derechos adquiridos en la transición entre el antiguo y el nuevo Reglamento, que pone fin al trato específico reconocido hasta entonces en materia de prestaciones de desempleo para los trabajadores fronterizos atípicos. Tal solución ofrecería la ventaja de interpretar de manera dinámica dicho Reglamento, sin por ello ir contra la voluntad del legislador de poner fin a la excepción Miethe.
70. Ciertamente, es difícil imaginar que para los trabajadores considerados trabajadores fronterizos calificados de atípicos conforme al Reglamento nº 1408/71, y que percibían prestaciones del Estado del último empleo, dichos pagos hayan finalizado con carácter inmediato el 1 de mayo de 2010, sin preaviso.
71. El legislador ha dejado una laguna jurídica –involuntaria, a mi entender–, tanto en el Reglamento de base como en el de aplicación, y en algunos casos los propios Estados miembros han cubierto dicha laguna. El Gobierno neerlandés, en particular, confirmó durante la vista que aplicaba a las prestaciones de desempleo la disposición transitoria contenida en el artículo 87, apartado 8, del Reglamento nº 883/2004, precisamente para no someter a los trabajadores afectados a un cambio inmediato, repentino y, sobre todo, imprevisto. (37) Así, tal aplicación por analogía no perjudicaría a los Estados miembros.
2. Sobre el concepto de «situación que se mantiene»
72. Una vez admitida la posibilidad de aplicar el artículo 87, apartado 8, del Reglamento nº 883/2004 en materia de prestaciones de desempleo, queda comprobar si la situación de los dos demandantes en el litigio principal cumple los requisitos establecidos por el legislador de la Unión. Dicho artículo debe ser interpretado en el sentido de que los trabajadores fronterizos atípicos que percibían prestaciones de desempleo del Estado de último empleo en virtud del Reglamento nº 1408/71 puedan continuar percibiéndolas «tanto tiempo como se mantenga la situación que haya prevalecido».
73. ¿Cuáles pueden ser los motivos del cambio de la situación?
74. Está claro que, a priori, el reinicio de una actividad puede constituir un cambio de situación en el sentido del artículo 87, apartado 8, del Reglamento nº 883/2004, sobre todo cuando se trata de prestaciones de desempleo. (38) Sin embargo, no es necesariamente sinónimo de extinción del derecho a prestaciones.
75. A falta de competencias de la Unión para armonizar las condiciones bajo las que se genera, mantiene o extingue el derecho a las prestaciones de desempleo, se hace necesario remitirse al Derecho nacional. A su vez, los Estados miembros deberán fijar dichas condiciones respetando el Derecho de la Unión.
76. Será por tanto el órgano jurisdiccional remitente quien deba comprobar si, con arreglo al Derecho nacional, el reinicio de una actividad temporal por parte de la Sra. Peeters y el Sr. Arnold constituye un motivo suficiente para poner fin al pago de las prestaciones, o si se trata más bien de una interrupción momentánea, pudiendo reanudarse dicho pago en caso de nueva pérdida de empleo en un corto período.
77. No constan en autos elementos suficientes de Derecho nacional para que el Tribunal de Justicia se pueda formarse una opinión y la valoración final corresponderá, en todos los casos, al órgano jurisdiccional remitente. No obstante, deseo subrayar que de las declaraciones de la Administración neerlandesa se desprende de modo inequívoco que esta última consideraba la situación de los demandantes como una sola unidad temporal, de modo que el reinicio de una actividad profesional no parece una razón suficiente para interrumpir definitivamente el pago de las prestaciones de desempleo, pago que constituye una concreción de los derechos nacidos por el período trabajado antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 883/2004. En efecto, de la petición de decisión prejudicial se desprende que el UWV comunicó a los demandantes que, en caso de que volviesen a encontrarse en situación de desempleo antes del plazo fijado –posterior a la entrada en vigor del Reglamento nº 883/2004– podrían solicitar la «prórroga» o el «restablecimiento» de su prestación de desempleo.
78. Para valorar si ha habido un cambio de situación, es decir, si concurre un elemento que pueda dar lugar a la pérdida del derecho a prestaciones de desempleo surgido por los períodos trabajados con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 883/2004, el órgano jurisdiccional nacional también deberá tomar en consideración el tiempo durante el cual los trabajadores afectados retomaron una actividad profesional. A este respecto, se deberá prestar una atención particular a la situación de la Sra. Peeters. En efecto, el UWV sostuvo, en particular, que el reinicio de su actividad entre el 26 de abril y el 18 de mayo de 2010 constituyó un cambio de su situación, que justificaba que se remitiese a la demandante a las autoridades belgas. Ahora bien, es a todas luces evidente que ese período muy corto de trabajo –apenas tres semanas– no dio lugar a un nuevo derecho a prestaciones en favor de la Sra. Peeters.
79. Así, sin que sea necesario preguntarse más adelante sobre una eventual infracción del derecho de propiedad y de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, propongo al Tribunal de Justicia que responda que el artículo 87, apartado 8, del Reglamento nº 883/2004 debe ser interpretado en el sentido de que también es aplicable, con carácter transitorio, a los supuestos en que, en virtud del título III del Reglamento nº 1408/71, los trabajadores fronterizos atípicos en situación de desempleo hayan percibido prestaciones de desempleo en el Estado de último empleo, cuando el Reglamento nº 883/2004 designa exclusivamente al Estado de residencia para el pago de dichas prestaciones. Corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar si el reinicio de una actividad profesional, en las circunstancias del litigio principal, ha puesto fin a los derechos generados en la materia por los períodos trabajados con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 883/2004.
V. Conclusión
80. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del modo siguiente a las cuestiones planteadas por el Rechtbank Amsterdam:
«1) Con arreglo al artículo 65, apartado 5, letra a) del Reglamento (CE) nº 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, el único Estado competente para el pago de las prestaciones de desempleo a los trabajadores fronterizos, incluidos los atípicos, en situación de desempleo total, es el Estado de residencia de dichos trabajadores.
2) Dado que los demandantes están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 65, apartado 5, letra a), del Reglamento nº 883/2004, la denegación de abono de una prestación de desempleo por parte del Estado de último empleo a trabajadores fronterizos con residencia en otro Estado miembro, en las circunstancias del litigio principal, no vulnera la libre circulación de los trabajadores si se ha trasladado el derecho a prestación al Estado de residencia.
3) El artículo 87, apartado 8, del Reglamento nº 883/2004 debe ser interpretado en el sentido de que es aplicable, con carácter transitorio, a los supuestos en que, en virtud del título III del Reglamento nº 1408/71, los trabajadores fronterizos atípicos en situación de desempleo total hayan percibido prestaciones de desempleo en el Estado de último empleo, cuando el Reglamento nº 883/2004 designa exclusivamente al Estado de residencia para el pago de dichas prestaciones. Corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar si el reinicio de una actividad profesional, en las circunstancias del litigio principal, ha puesto fin a los derechos generados en la materia por los períodos trabajados con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 883/2004.»