CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 24 de septiembre de 2014 (1)
Asunto C‑359/13
B. Martens
contra
Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
[Petición de decisión prejudicial del Centrale Raad van Beroep (Países Bajos)]
«Financiación de estudios superiores en territorios de ultramar — Requisito de residencia — “Regla de tres años de seis” — Antiguo trabajador fronterizo»
1. En el presente asunto, la petición de decisión prejudicial se refiere una vez más a los requisitos que deben cumplirse para acogerse a la financiación facilitada por los Países Bajos para la educación superior cursada fuera de los Países Bajos —que se denomina meeneembare studie financiering («MNSF» o «financiación portátil de estudios»). En su sentencia dictada en el asunto C‑542/09, Comisión/Países Bajos, (2) el Tribunal de Justicia declaró que la norma de los Países Bajos en virtud de la cual un solicitante de dicha financiación, además de cumplir los requisitos para disfrutar de financiación de estudios en los Países Bajos, debía también haber residido legalmente en ese país durante al menos tres de los últimos seis años anteriores a la matriculación (en lo sucesivo, «regla de tres años de seis») no era compatible con el artículo 45 TFUE y el artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 1612/68 (3) por ser indirectamente discriminatoria.
2. Sin embargo, la regla de tres años de seis fue aplicada a la Sra. Babette Martens, una nacional neerlandesa residente en Bélgica durante prácticamente toda su escolarización, que solicitó a las autoridades neerlandesas una financiación de estudios portátil para trasladarse a Curaçao con el fin de cursar allí estudios de educación superior. Su padre (que es también un nacional neerlandés residente en Bélgica) trabajó a tiempo parcial durante un cierto período en los Países Bajos, y la Sra. Martens obtuvo la MNSF para sus estudios universitarios durante dicho período. No obstante, se le denegó la financiación del resto de sus estudios después de que su padre dejara de ser trabajador fronterizo, ya que se le aplicó entonces la regla de tres años de seis y ella no la cumplía.
3. El Centrale Raad van Beroep (Países Bajos) (Tribunal Central de Apelación; en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente») pregunta esencialmente si i) la libre circulación de trabajadores o ii) los derechos de ciudadanía de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Unión») se oponen a que los Países Bajos apliquen la regla de tres años de seis en tal situación. En particular, inquiere si el Sr. Martens puede invocar frente a los Países Bajos los derechos derivados de la libre circulación de trabajadores después de haber dejado de ser trabajador fronterizo en ese Estado miembro. En caso de que ello no sea posible, el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación acerca de si la Sra. Martens puede invocar sus propios derechos como ciudadana de la Unión.
Derecho de la Unión Europea
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
4. El artículo 20 TFUE, apartado 1, crea la ciudadanía de la Unión. De conformidad con el artículo 20 TFUE, apartado 2, los ciudadanos de la Unión «son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos en los Tratados». En particular, el artículo 20 TFUE, apartado 2, letra a), confiere a los ciudadanos de la Unión «el derecho de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros». En el artículo 21 TFUE se reitera ese derecho, «con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación».
5. El artículo 45 TFUE prevé:
«1. Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión.
2. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.
[...]»
6. Si bien el artículo 52 TUE, apartado 1, dispone que los Tratados se aplicarán, inter alia, al «Reino de los Países Bajos», del que forma parte Curaçao, (4) el artículo 52 TUE, apartado 2, se remite al artículo 355 TFUE a efectos de delimitar el ámbito de aplicación territorial de los Tratados. Con arreglo al artículo 355 TFUE, apartado 2, los países y territorios de ultramar (en lo sucesivo, «PTU»), cuya lista figura en el anexo II de dicho Tratado, estarán sometidos al régimen especial de asociación definido en la cuarta parte del mismo. (5) En la lista del anexo II figuran las Antillas neerlandesas, a las que pertenece Curaçao. El artículo 198 TFUE, primer párrafo (la primera disposición de la cuarta parte), describe estos países y territorios como los «países y territorios no europeos que mantienen relaciones especiales con Dinamarca, Francia, Países Bajos y Reino Unido», que los Estados miembros «convienen en asociar a la Unión».
7. La cuarta parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea se refiere a la «Asociación de los países y territorios de ultramar». El artículo 202 TFUE dispone que «sin perjuicio de las disposiciones relativas a la salud y seguridad públicas y al orden público, la libertad de circulación de los trabajadores de los países y territorios en los Estados miembros, así como la de los trabajadores de los Estados miembros en los países y territorios, se regirá por actos adoptados de conformidad con el artículo 203». (6)
Reglamento nº 1612/68
8. El Reglamento nº 1612/68 prevé normas complementarias con objeto de garantizar la libertad de los nacionales de un Estado miembro de trabajar en otro Estado miembro y desarrolla así las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación de los trabajadores. El primer considerando de la exposición de motivos del citado Reglamento establece que su objetivo global es «la abolición, entre los trabajadores de los Estados miembros de toda discriminación por razón de la nacionalidad con respecto al empleo, retribución y demás condiciones de trabajo, así como al derecho de estos trabajadores a desplazarse libremente dentro de la [Unión] para ejercer una actividad asalariada, sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas».
9. Los considerandos tercero y cuarto disponen respectivamente que «la libre circulación constituye un derecho fundamental para los trabajadores y su familia» y que tal derecho debe reconocerse «a los trabajadores “permanentes”, de temporada, fronterizos o que ejerzan sus actividades con ocasión de una prestación de servicios».
10. Según el quinto considerando, para poder ejercitar esta libertad fundamental «en condiciones objetivas de libertad y dignidad, el derecho de libre circulación exige que la igualdad de trato en todo cuanto se relaciona con el ejercicio del mismo de una actividad por cuenta ajena y con el acceso a la vivienda, quede garantizada de hecho y de derecho, y asimismo que se eliminen los obstáculos que se oponen a la movilidad de los trabajadores, sobre todo en lo referente al derecho del trabajador a hacer venir a su familia, y a las condiciones de integración de dicha familia en el país de acogida».
11. El artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 prevé que, en el territorio de otros Estados miembros, el trabajador nacional de un Estado miembro «se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales».
12. El artículo 12 del Reglamento nº 1612/68 establece:
«Los hijos de un nacional de un Estado miembro que esté o haya estado empleado en el territorio de otro Estado miembro serán admitidos en los cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, si esos hijos residen en su territorio».
[...]»
Directiva 2004/38/CE
13. A tenor del artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE: (7)
«1. Con sujeción a las disposiciones específicas expresamente establecidas en el Tratado y el Derecho derivado, todos los ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de acogida en base a la presente Directiva gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación del Tratado. El beneficio de este derecho se extenderá a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro, beneficiarios del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, [...] el Estado miembro de acogida no estará obligado [...], antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, a conceder ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios, incluidos los de formación profesional, a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias».
Derecho neerlandés
Estatuto del Reino de los Países Bajos
14. El Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (en lo sucesivo, «Estatuto del Reino de los Países Bajos»), en su versión modificada en 2010, prevé que el Reino de los Países Bajos está integrado por los Países Bajos, Aruba, Curaçao y San Martín. (8) Los Países Bajos y otras entidades integrantes del Reino de los Países Bajos comparten una única nacionalidad, un solo jefe de Estado, y una política exterior y de defensa comunes. No obstante, materias como la educación y la financiación de los estudios son autónomas, aunque es posible la cooperación.
Ley de financiación de los estudios
15. La Wet Studiefinanciering (Ley de financiación de los estudios; en lo sucesivo, «Wsf 2000») establece los requisitos para la financiación de los estudios en los Países Bajos y en el extranjero. En los Países Bajos, se ofrece financiación de la educación superior a los estudiantes de entre 18 y 29 años, que estudien en un centro de enseñanza designado o autorizado y cumplan un requisito de nacionalidad. En el artículo 2, apartado 2, se define el requisito de nacionalidad. Cumplen ese requisito los nacionales neerlandeses y quienes no tengan la nacionalidad neerlandesa, pero estén equiparados, en materia de financiación de estudios, a quienes la tengan, en virtud de un tratado o de una decisión de una organización internacional.
16. A los ciudadanos de la Unión que ejercen una actividad económica en los Países Bajos y a los miembros de sus familias no se les exige, para poder optar a este tipo de financiación, haber residido en los Países Bajos. Así pues, los trabajadores transfronterizos, (9) que trabajan en los Países Bajos pero residen en otro lugar, y los miembros de sus familias están cubiertos. Por el contrario, los ciudadanos de la Unión que no ejercen una actividad económica en los Países Bajos pueden acogerse a la financiación después de cinco años de residencia legal en los Países Bajos.
17. Conforme al artículo 2.13, apartado 1, letra d), de la Wsf 2000, desde el 1 de septiembre de 2007, un estudiante no tendrá derecho a una financiación de estudios si, en el período de financiación de que se trate, puede acogerse a una ayuda para sufragar los costes de acceso a los estudios o los gastos de manutención que sea otorgada por las autoridades responsables de la concesión de dichas ayudas de un país distinto de los Países Bajos.
18. Conforme al artículo 2.14, apartado 2, letra c), de la Wsf 2000, los estudiantes (con independencia de su nacionalidad) que soliciten financiación portátil de estudios deberán, además de cumplir los requisitos para la financiación de la educación superior en los Países Bajos, satisfacer la regla de tres años de seis. Esa disposición se aplicará exclusivamente a los estudiantes que se matricularon después del 31 de agosto de 2007 para cursar estudios superiores fuera de los Países Bajos.
19. Según el artículo 3.21, párrafo segundo, de la Wsf 2000, no se concederá financiación respecto de un período de estudios anterior a la solicitud de financiación. Sin embargo, se aplican determinadas disposiciones transitorias. Así, por ejemplo, el artículo 12.1ba prevé: «A los estudiantes que antes del 1 de septiembre de 2007 hayan recibido financiación para cursar estudios superiores fuera de los Países Bajos, se les seguirán aplicando los artículos [...] en su versión en vigor a 31 de agosto de 2007, siempre que disfruten ininterrumpidamente de una financiación de estudios.»
20. Con arreglo al artículo 11.5 de la Wsf 2000, el Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Ministro de Educación, Cultura y Ciencia; en lo sucesivo, «Ministro») no está obligado a aplicar la regla de tres años de seis, en la medida en que su aplicación, teniendo en cuenta los intereses que la Wsf 2000 pretende proteger, pudiera ocasionar una injusticia grave y manifiesta (en lo sucesivo, «cláusula de equidad»).
21. Antes del 1 de enero de 2014, la regla de tres años de seis no se aplicaba a los estudiantes (con independencia de su nacionalidad) que solicitaban MNSF para cursar estudios superiores en las «regiones fronterizas» de los Países Bajos. (10)
22. Según el tribunal nacional, la MNSF consiste en: una beca básica cuyo importe depende de si el estudiante reside en el hogar familiar (es decir, en el domicilio de sus progenitores o de uno de ellos) o se ha independizado; una asignación para gastos de transporte («OV vergoeding»); un préstamo complementario sujeto a un límite máximo; una beca complementaria cuya cuantía depende de la renta de los padres; y un préstamo para sufragar la matrícula, que se limita en principio a la matrícula máxima exigible por los centros de enseñanza de los Países Bajos por unos estudios equivalentes.
Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales planteadas
23. La Sra. Martens nació en los Países Bajos el 2 de octubre de 1987. Residió en ese país hasta que, en junio de 1993, se trasladó (cuando tenía menos de seis años) con sus padres (que también son nacionales neerlandeses) a Bélgica en donde creció y concluyó su escolarización. Su padre trabajó y sigue trabajando en Bélgica. No obstante, entre el 1 de octubre de 2006 y el 31 de octubre de 2008, también trabajó a tiempo parcial en los Países Bajos. Según se desprende de la petición de decisión prejudicial, después de octubre de 2008 no buscó empleo en los Países Bajos y no estaba ya presente en el mercado de trabajo neerlandés. Antes bien, trabajaba a tiempo completo en Bélgica.
24. El 15 de agosto de 2006, la Sra. Martens se matriculó para iniciar una licenciatura en la Universidad de las Antillas neerlandesas en Curaçao, en el curso académico 2006/2007. Durante los estudios que cursó allí, sus padres le proporcionaron un considerable apoyo económico (gastos de manutención y costes académicos) y percibieron en Bélgica una asignación familiar por su hija. El órgano jurisdiccional remitente ha explicado que esta asignación familiar es distinta de las becas para estudiantes mayores de edad; y que la Comunidad Flamenca por regla general no concede tales becas para estudios o formación que se impartan en centros de enseñanza establecidos fuera del denominada Espacio Europeo de la Enseñanza Superior.
25. El 24 de junio de 2008, la Sra. Martens solicitó a las autoridades neerlandesas la financiación de estudios (una beca básica y una asignación para gastos de transporte). Declaró que no recibía financiación de estudios de ningún otro país y que, en los seis años anteriores a su matriculación en la Universidad de las Antillas neerlandesas (esto es, de 2000 a 2006), había residido en los Países Bajos durante al menos tres años. El órgano jurisdiccional remitente no duda, según parece, de la buena fe de la declaración de la Sra. Martens y cree que pudo haberse producido un malentendido acerca de la regla de tres años de seis.
26. En virtud de una decisión de 22 de agosto de 2008, se concedió a la Sra. Martens una financiación de estudios a partir de septiembre de 2007, lo que significa que disfrutó de la financiación desde el segundo curso de la carrera. Esa beca fue renovada de forma periódica y se basaba en la premisa de que la Sra. Martens cumplía la regla de tres años de seis.
27. El 1 de febrero de 2009, la Sra. Martens solicitó un préstamo complementario, que también le fue concedido.
28. Posteriormente, a raíz de un control, el 28 de mayo de 2010, el Ministro determinó que, durante el período comprendido entre agosto de 2000 y julio de 2006, la Sra. Martens no había residido tres años en los Países Bajos y decidió que las becas ya desembolsadas (19 481,64 EUR) debían ser anuladas. Se requirió a la Sra. Martens la devolución de los importes ya percibidos.
29. El recurso de la Sra. Martens contra estas decisiones fue desestimado por infundado, desestimándose asimismo el ulterior recurso interpuesto ante el rechtbank ҆s-Gravenhage (en lo sucesivo, «rechtbank»). Posteriormente, interpuso recurso contra la sentencia dictada por el rechtbank ante el órgano jurisdiccional remitente. La Sra. Martens alegó que las decisiones infringían el principio de confianza legítima y que la supuesta falta de vinculación suficiente con los Países Bajos no podía justificar la decisión del Ministro.
30. El 1 de julio de 2011, la Sra. Martens obtuvo su título de licenciatura y se fue a vivir a los Países Bajos.
31. El órgano jurisdiccional remitente suspendió el procedimiento de recurso hasta que el Tribunal de Justicia pronunciara sentencia en el asunto Comisión/Países Bajos, que se dictó el 14 de junio de 2012. (11)
32. El Ministro aceptó entonces que el padre de la Sra. Martens fue un trabajador fronterizo en los Países Bajos desde el 1 de octubre de 2006 hasta el 31 de octubre de 2008, por lo que la Sra. Martens tenía derecho a financiación portátil de estudios por el período comprendido entre septiembre de 2007 y octubre de 2008. (12) Ello se debió a que, como consecuencia de la sentencia dictada en el asunto Comisión/Países Bajos, la regla de tres años de seis no podía aplicarse en esas circunstancias. Sin embargo, el Ministro reiteró la decisión de anular la beca desde el momento en que el padre de la Sra. Martens dejó de ser trabajador fronterizo en los Países Bajos (es decir, noviembre de 2008).
33. Según el órgano jurisdiccional remitente, el Ministro no basó su decisión en que la Sra. Martens puede haber tenido acceso a apoyo económico de Bélgica (aunque, según el órgano jurisdiccional remitente, al parecer Bélgica no concede financiación para cursar estudios en centros de enseñanza establecidos fuera de la Unión Europea) y por tanto el tribunal remitente no analizó esa cuestión más detenidamente. (13)
34. En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) a) «¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión, y en particular el artículo 45 TFUE y el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68, en el sentido de que se opone a que [...] los Países Bajos pongan fin al derecho a la financiación de unos estudios cursados fuera de la Unión Europea por un hijo mayor de edad a cargo de un trabajador fronterizo con nacionalidad neerlandesa que reside en Bélgica y que trabaja parcialmente en los Países Bajos y parcialmente en Bélgica en el momento en que se interrumpe el trabajo fronterizo y se desarrollan exclusivamente actividades en Bélgica, debido a que el hijo no cumple el requisito de haber residido en los Países Bajos cuando menos tres de los seis años anteriores a su inscripción en el centro de enseñanza de que se trate?
b) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión 1A, ¿se opone el Derecho de la Unión a que, suponiendo que se cumplen los demás requisitos de la financiación de estudios, se conceda tal financiación de estudios para un período más corto que la duración de los estudios para los que se ha concedido la financiación?
Si, en la respuesta a las cuestiones 1, letras a) y b), el Tribunal de Justicia llega a la conclusión de que la normativa relativa al derecho a la libre circulación de los trabajadores no se opone a que desde noviembre de 2008 a junio de 2011, o para una parte de dicho período, no se conceda una financiación de estudios a la Sra. Martens:
2. ¿Deben interpretarse los artículos 20 TFUE y 21 TFUE en el sentido de que se oponen a que el Estado miembro de la Unión —los Países Bajos— no prorrogue la financiación de unos estudios cursados en un centro de enseñanza establecido en un país y territorio de ultramar [«PTU»] (Curaçao), a la cual tiene derecho porque el padre de la interesada trabajaba en los Países Bajos como trabajador fronterizo, debido a que la interesada no cumple el requisito aplicable a todos los ciudadanos de la Unión, incluidos sus propios nacionales, de haber residido en los Países Bajos cuando menos tres de los seis años anteriores a su inscripción para cursar tales estudios?»
35. Presentaron observaciones escritas los gobiernos danés y neerlandés, así como la Comisión Europea. Todos ellos formularon también observaciones orales en la vista celebrada el 2 de julio de 2014.
Apreciación
Observaciones preliminares
36. La educación supone costes, al menos, para el Estado miembro que la facilita, para el propio estudiante (si es independiente económicamente) o para las personas de las que depende económicamente, y para otros patrocinadores (públicos o privados) de la educación. Con arreglo al Derecho de la Unión, los Estados miembros siguen siendo competentes para decidir si financian o no la enseñanza superior y, en caso afirmativo, en qué medida. El Derecho de la Unión no interfiere, en principio, con la decisión de un Estado miembro de facilitar financiación para los estudios cursados en centros de enseñanza superior establecidos fuera de su territorio o incluso fuera de la Unión Europea, ni con los requisitos a los que supedita tal financiación.
37. No obstante, la situación en la que se encuentran ciertos solicitantes de esa financiación puede estar sujeta al Derecho de la Unión. En consecuencia, dichos solicitantes pueden invocar derechos derivados de la legislación de la Unión, incluso ante su Estado miembro de origen. Así pues, en el ejercicio de su (indubitada) competencia, los Estados miembros deben cumplir la legislación de la Unión. (14) En particular, deben velar por que, por ejemplo, los requisitos de concesión de dicha financiación no introduzcan restricciones injustificadas al derecho de circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros, ni discriminen por razón de la nacionalidad. (15)
38. Por consiguiente, el objeto del presente asunto no es la decisión de los Países Bajos de financiar la educación superior fuera de ese país, sino más bien un requisito (a saber, la regla de tres años de seis) que se aplica para determinar si se concede una financiación a un determinado solicitante.
39. Los primeros asuntos relativos a los requisitos de residencia y la financiación de los estudios afectaban con frecuencia a trabajadores que se convertían en estudiantes y que no eran ya mantenidos por otras personas. (16) Sin embargo, no es inusual que los estudiantes dependan de sus familiares (normalmente uno o ambos progenitores) durante la totalidad o parte de su período académico. En tal caso, conseguir financiación de estudios puede mitigar la carga económica que de otro modo soportarían tales familiares. Según reiterada jurisprudencia, una ayuda concedida para la manutención y la formación con objeto de seguir estudios universitarios sancionados por una cualificación profesional, incluso para los hijos de trabajadores migrantes, constituye una ventaja social, en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68, (17) pero sólo en la medida en que el trabajador migrante continúe sufragando los gastos de manutención de su descendiente. (18)
40. En el caso de autos, no se discute que el padre de la Sra. Martens sufragó su manutención durante sus estudios en Curaçao. Por lo tanto, la financiación portátil de estudios solicitada por la Sra. Martens constituye una ventaja social para su padre a efectos del Reglamento nº 1612/68. Se ha aceptado ahora que la Sra. Martens tenía derecho a la MNSF durante el período comprendido entre octubre de 2007 y octubre de 2008, mientras su padre fue un trabajador fronterizo en los Países Bajos. El punto controvertido es si posteriormente tenía un derecho a estos efectos.
41. Mediante la primera cuestión planteada, se solicita al Tribunal de Justicia que examine la situación de la Sra. Martens como hija a cargo de un antiguo trabajador fronterizo. Si la Sra. Martens puede invocar que la condición de su padre de antiguo trabajador fronterizo en los Países Bajos le confiere el derecho a seguir acogiéndose a la financiación de estudios durante la parte restante de su carrera en Curaçao, no sería necesario analizar la segunda cuestión planteada, que versa sobre los derechos propios de la Sra. Martens como ciudadana de la Unión. (19) (Sólo en este último contexto, los Países Bajos tomaron una postura clara sobre la posible justificación de una restricción de derechos.)
42. En aras de la exhaustividad, responderé a ambas cuestiones. Antes de nada, sin embargo, examinaré si el lugar de estudios de la Sra. Martens (Curaçao) plantea alguna cuestión en cuanto al ámbito de aplicación territorial de la libre circulación de los trabajadores y los derechos de la ciudadanía de la Unión.
Ámbito de aplicación territorial del Derecho de la Unión
43. Curaçao forma parte del Reino de los Países Bajos pero es también calificado como un territorio de ultramar. La aplicación de la regla de tres años de seis a la Sra. Martens apunta a que el Ministro estimó que la Sra. Martens no estaba estudiando «en los Países Bajos». (20) En la vista, el Gobierno neerlandés confirmó que esa era su postura.
44. ¿Plantea el lugar de estudios de la Sra. Martens alguna cuestión en cuanto al ámbito de aplicación territorial de la libre circulación de los trabajadores y los derechos de la ciudadanía de la Unión?
45. Es cierto que en el caso de que exista un régimen especial entre la Unión Europea y los PTU, las disposiciones de los Tratados, salvo las que figuran en la cuarta parte del TFUE, sólo son de aplicación mediante referencia expresa. (21) De este modo, a menos que los Tratados establezcan expresamente que un determinado artículo se aplica también a los territorios situados fuera de la Unión Europea o a Estados terceros, (22) dicho artículo no se aplica a los PTU. (23)
46. En mi opinión, estos problemas no se suscitan en el caso de autos.
47. La cuestión que aquí interesa no es si el Derecho de la Unión es aplicable porque un ciudadano de la Unión (activo o inactivo económicamente) se ha trasladado desde un Estado miembro a un PTU. Lo que interesa aquí, por el contrario, es si pueden derivarse derechos del desplazamiento de un ciudadano de la Unión entre dos Estados miembros (los Países Bajos y Bélgica) y su posterior residencia en un Estado miembro (Bélgica) que no es el de su nacionalidad, a efectos de la financiación que uno de esos Estados miembros (los Países Bajos) concede para los estudios cursados en el extranjero.
48. En particular, en el caso de autos se aplicó un requisito (esto es, la regla de tres años de seis) a una ciudadana de la Unión (la Sra. Martens) que ejerció sus derechos de libre circulación y residencia al trasladarse desde los Países Bajos a Bélgica y que siguió residiendo en Bélgica al menos hasta que se desplazó a Curaçao para estudiar allí. (24) Por lo tanto, estuvo ejerciendo sus derechos dimanantes de la legislación de la Unión de forma continuada al menos hasta el momento en que pretendió invocar esos derechos para obtener la MNSF. (25) Asimismo, la Sra. Martens es hija a cargo de un ciudadano de la Unión que ejerció sus derechos como trabajador para trasladarse desde su Estado miembro de origen (los Países Bajos) hasta un Estado miembro de acogida (Bélgica) con objeto de vivir y trabajar en ese país, y posteriormente trabajó a tiempo parcial en los Países Bajos mientras seguía residiendo en Bélgica, antes de retomar el trabajo a tiempo completo en el Estado miembro de acogida en el que reside (Bélgica).
49. En estas circunstancias, las situaciones de la Sra. Martens y de su padre están comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión.
Primera cuestión: Libre circulación de los trabajadores
Introducción
50. El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Sr. Martens, que es antiguo trabajador fronterizo, y su hija a cargo, solicitante de la MNSF, pueden invocar derechos en virtud de la condición de trabajador de éste en los Países Bajos en donde ya no trabaja porque ha obtenido un trabajo a tiempo completo en Bélgica.
51. Todas las partes que presentaron observaciones y comparecieron en la vista están de acuerdo en que el artículo 45 TFUE y el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 se oponen a que los Países Bajos impongan la regla de tres años de seis como requisito para conceder la MNSF a los trabajadores migrantes y a los trabajadores fronterizos de los Países Bajos. Esta fue también la conclusión a la que llegó el Tribunal de Justicia en el asunto C‑542/09. (26) Afirman que mientras el Sr. Martens trabajó en los Países Bajos, la Sra. Martens podía obtener la financiación portátil de estudios. No obstante, sostienen que, una vez que un trabajador pierde la condición de trabajador fronterizo, dejan de aplicarse ambas disposiciones.
52. A mi parecer, los derechos que un antiguo trabajador fronterizo puede (o no puede) invocar carecen de pertinencia. El hecho es, simplemente, que el Sr. Martens continúa siendo un trabajador migrante. Las partes, al centrarse en los efectos de la pérdida de la condición de trabajador fronterizo por el Sr. Martens, han pasado por alto las consecuencias inherentes a ese hecho.
Restricción de los derechos del Sr. Martens derivados del artículo 45 TFUE
53. El artículo 45 TFUE supone la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo, así como el derecho de desplazarse libremente en el territorio de los Estados miembros con el fin de responder a ofertas de trabajo.
54. Las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de las personas tienen por objeto facilitar a los ciudadanos de la Unión el ejercicio de cualquier tipo de actividad profesional en el territorio de la Unión. Junto a ese objetivo, se oponen a las medidas que pudieran colocar a los ciudadanos de la Unión en una situación desfavorable en el supuesto de que desearan ejercer una actividad económica en el territorio de otro Estado miembro (y abandonar así su Estado de origen). (27) En consecuencia, estas disposiciones se oponen a cualquier medida que pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de dichas libertades por los ciudadanos de la Unión. (28) Pueden calificarse de obstáculos a esta libertad las medidas que tienen por efecto que los trabajadores, como consecuencia del ejercicio de su derecho de libre circulación, pierdan ventajas sociales que les concede la legislación de un Estado miembro. (29) Lo mismo sucede cuando el Derecho nacional, con independencia de la nacionalidad del trabajador de que se trate, impida o disuada a un nacional de abandonar su país de origen para ejercer su derecho a la libre circulación. (30)
55. En el presente asunto, la regla de tres años de seis se aplica a la Sra. Martens por la extinción de la relación laboral de su padre como trabajador fronterizo en los Países Bajos. Los hechos descritos por el órgano jurisdiccional remitente no permiten deducir que mantuvo la condición de trabajador en los Países Bajos (por ejemplo, por estar buscando empleo o estar presente de otro modo en el mercado de trabajo neerlandés). (31) Sin embargo, el Sr. Martens no pasó a una situación de inactividad económica ni dejó de estar presente en el mercado de trabajo. Antes bien, ejerció sus derechos de libre circulación para asumir un empleo a tiempo completo en Bélgica, en donde sigue residiendo y trabajando. (32) En consecuencia, puede basarse en el artículo 45 TFUE para protegerse frente a las medidas que le colocaron en una situación desventajosa por haber elegido trabajar en otro Estado miembro.
56. La aplicación de la regla de tres años de seis obliga en esencia al Sr. Martens a optar entre no ejercer su libertad de circulación como trabajador y limitarse a buscar un nuevo empleo en los Países Bajos (con el fin de conservar la MNSF para su hija) o ejercer dicha libertad pero asumiendo las pérdidas económicas relacionadas con la financiación de los estudios y el posible riesgo de que no pueda encontrarse una financiación alternativa.
57. Una medida de este tipo restringe los derechos del padre de la Sra. Martens derivados del artículo 45 TFUE. A menos que esté justificada objetivamente, dicha medida está prohibida por el citado artículo. (33)
58. Para el caso de que el Tribunal de Justicia no comparta este análisis, es necesario examinar el ámbito de la sentencia dictada en el asunto C‑542/09, el nivel de protección que se prevé en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 (y/o su artículo 12) y, por último, las circunstancias en las que puede seguir produciendo efectos la condición de antiguo trabajador.
Ámbito de la sentencia C‑542/09, Comisión/Países Bajos
59. El punto de partida de las partes en el presente asunto es la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C‑542/09. En ese procedimiento por incumplimiento, las conclusiones se basaron en el artículo 45 TFUE y en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 y se referían a una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad contra los trabajadores migrantes y fronterizos en comparación con los trabajadores nacionales.
60. Tal como entiendo la sentencia del Tribunal de Justicia, no abarcaba también expresamente la situación de un nacional neerlandés residente fuera de su Estado miembro de origen, pero que ejerce sus derechos de libre circulación con arreglo al Derecho de la Unión para trabajar en los Países Bajos. (Para simplificar, me referiré a esta categoría como «trabajadores fronterizos neerlandeses»).
61. El Tribunal de Justicia declaró, en su sentencia Comisión/Países Bajos, que los Países Bajos habían incumplido las obligaciones que les incumben en virtud del artículo 45 TFUE y del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 al exigir a los trabajadores migrantes y a los trabajadores fronterizos y a los miembros de sus familias que cumplan con la regla de tres años de seis (prevista en el artículo 2.14, apartado 2, de la Wsf 2000), para permitirles obtener la financiación de los estudios superiores cursados fuera de los Países Bajos. El Tribunal de Justicia confirmó que el artículo 7, apartado 2, garantiza que los trabajadores migrantes residentes en un Estado miembro de acogida y los trabajadores fronterizos que desempeñan una actividad laboral en ese Estado miembro mientras residen en otro Estado miembro se beneficiarán de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales. (34)
62. El Tribunal de Justicia consideró que una medida como la regla de tres años de seis «actú[a] en detrimento principalmente de los trabajadores migrantes y de los trabajadores fronterizos nacionales de otros Estados miembros, en la medida en que los no residentes son, en la mayor parte de los casos, no nacionales». (35) El Tribunal de Justicia declaró que, a efectos de acreditar la discriminación indirecta «no es necesario que [la medida] favorezca a la totalidad de los nacionales o que perjudique sólo a los nacionales de los demás Estados miembros y no a los propios nacionales». (36) A continuación, el Tribunal identificó las situaciones que han de compararse para acceder a la financiación portátil, que son i) por una parte, la de los trabajadores migrantes que ejercen su actividad en los Países Bajos pero que residen en otro Estado miembro y la de los trabajadores migrantes que residen y ejercen su actividad en los Países Bajos pero que no cumplen la regla de tres años de seis y ii) por otra parte, la situación de los trabajadores neerlandeses que residen y trabajan en los Países Bajos. (37)
63. El Tribunal de Justicia no examinó separadamente la situación de los trabajadores fronterizos neerlandeses. Al determinar las dos categorías que debían compararse entre sí, se concentró en la discriminación por razón de la nacionalidad.
64. Un trabajador fronterizo neerlandés como el padre de la Sra. Martens recibe un trato distinto del que se dispensa a los trabajadores nacionales principalmente porque ha ejercido sus derechos de libre circulación y residencia, no por su nacionalidad, que es la misma que la de aquéllos. En consecuencia, a mi juicio, no puede invocar, sin aportar más argumentos, el fallo de la sentencia C‑542/09 sobre la existencia de discriminación indirecta.
65. En consecuencia, es necesario analizar en mayor profundidad el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68.
Igualdad de trato con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68
66. Las normas previstas en el artículo 7 (y las del artículo 12) del Reglamento nº 1612/68 constituyen otra manifestación de la libre circulación de los trabajadores en la Unión Europea, que garantiza el artículo 45 TFUE. (38) Según el cuarto considerando de la exposición de motivos del referido Reglamento, tal derecho debe reconocerse sin discriminaciones a los trabajadores fronterizos. De este modo, el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 garantiza que los trabajadores migrantes y los fronterizos deben ser tratados de igual forma que los trabajadores nacionales. Este precepto protege frente a la discriminación directa o indirecta por razón de nacionalidad. (39)
67. Para que un trabajador pueda invocar el derecho de igualdad de trato para obtener la concesión de una financiación de estudios como ventaja social con arreglo al artículo 7, apartado 2, el trabajador ha de continuar sufragando los gastos de manutención del miembro de su familia. (40) Parece que así sucede en el caso de autos. No es necesario que el hijo resida en el Estado miembro en donde el trabajador reside y ejerce su actividad (o en donde el trabajador fronterizo ejerce su actividad). (41)
68. En el presente asunto, el Sr. Martens recibe un trato menos favorable por haber ejercido sus derechos de libre circulación como trabajador y no por su nacionalidad neerlandesa.
69. El texto del artículo 7, apartado 2, que dispone que «se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales», se está refiriendo al trabajador descrito inmediatamente antes en el artículo 7, apartado 1, es decir, un trabajador nacional de un Estado miembro y que trabaja en otro Estado miembro. Otras disposiciones del Reglamento nº 1612/68, en particular, las que forman parte del título II que lleva por título «Del ejercicio del empleo y de la igualdad de trato», se refieren también a un trabajador nacional de un Estado miembro y que trabaja en el territorio de otro.
70. No obstante, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia pone de manifiesto que la norma de igualdad de trato del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 es más amplia que el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad. (42)
71. Así, en la sentencia Hartmann el Tribunal de Justicia confirmó que el ámbito de aplicación de las disposiciones del Tratado sobre la libre circulación de trabajadores comprende a «todo nacional de un Estado miembro, que haya hecho uso del derecho a la libre circulación de trabajadores y que haya ejercido una actividad profesional en otro Estado miembro, [...] independientemente de su lugar de residencia y de su nacionalidad». (43) Esa persona está también incluida en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1612/68. (44) Así pues, el Sr. Hartmann, que residía en otro Estado miembro pero trabajaba en el Estado miembro de su nacionalidad, estaba comprendido en el ámbito de las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de trabajadores y, por consiguiente, del Reglamento nº 1612/68. (45) Podía ampararse en la condición de trabajador migrante a efectos del Reglamento nº 1612/68 e invocar por el mismo motivo el artículo 7 en las mismas condiciones que el resto de trabajadores a los que se refiere esa disposición. (46) El Tribunal de Justicia comparó el trató de una persona en su situación (un trabajador que ha ejercido el derecho a la libre circulación) con el trato de los trabajadores nacionales (es decir, trabajadores nacionales que no habían ejercido sus derechos de libre circulación y residencia).
72. En ese contexto, el Tribunal de Justicia citó también el cuarto considerando del Reglamento nº 1612/68 que dispone que el derecho de libre circulación debe reconocerse «indistintamente a los trabajadores “permanentes”, de temporada, fronterizos [...]». (47) Del mismo modo un trabajador puede invocar el artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 frente al Estado miembro del que es nacional cuando haya residido y ejercido una actividad por cuenta ajena en otro Estado miembro. (48)
73. Por lo tanto, parece que el concepto de «trabajadores nacionales» que figura en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 debe entenderse como los trabajadores nacionales que no han ejercido derechos de libre circulación y residencia, y que la regla de protección prevista en esa disposición es la igualdad de trato, con independencia de la nacionalidad, con objeto de promover el ejercicio de las libertades de circulación y residencia conforme al Derecho de la Unión.
74. De ello se deduce que tanto el artículo 45 TFUE como el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 se oponen a que un Estado miembro coloque en una situación desventajosa a los trabajadores (ya sean «permanentes», de temporada o fronterizos) (49) que han ejercido sus derechos de libre circulación y residencia. Pese al tenor literal del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68, este precepto y el artículo 45 TFUE impiden, por tanto, a los Países Bajos denegar la financiación de estudios al hijo a cargo de un trabajador fronterizo de nacionalidad neerlandesa en virtud de la regla de tres años de seis mientras sea un trabajador fronterizo. Ello se debe a que la regla de tres años de seis perjudica a los trabajadores fronterizos en relación con un trabajador nacional en circunstancias similares.
Pérdida de la condición de trabajador
75. He explicado ya por qué considero que, en el presente asunto, el Tribunal de Justicia no está llamado a determinar si (y, de ser así, en qué medida) una persona puede seguir invocando (determinadas) disposiciones relativas a la libre circulación de trabajadores después de perder la condición de trabajador migrante o trabajador fronterizo. (50) En aras de la exhaustividad, examinaré, no obstante, esta cuestión en abstracto.
76. En mi opinión, esta cuestión sólo se suscita cuando una persona ya no ejerce tal libertad trabajando, buscando realmente trabajo (51) o estando presente en el mercado de trabajo del Estado miembro de acogida. (52) Así sucedería, por ejemplo, si una persona en la situación del Sr. Martens hubiera terminado su vida laboral y se hubiera jubilado (en Bélgica o en otro lugar).
77. En principio, esa persona ya no genera derechos a su favor por su antigua condición de trabajador. (53) La pérdida de esa condición supone perder la protección ofrecida por ésta en virtud del derecho de la Unión. No obstante, un mero cambio de trabajo no puede poner fin a dicha protección. (54)
78. Si ese ciudadano de la Unión sigue residiendo en el territorio del Estado miembro de acogida puede, en cualquier caso, ampararse en el principio de igualdad de trato previsto en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38, que le protege en virtud de su ciudanía de la Unión. (55) En este contexto, el mero hecho de que fuera previamente un trabajador y/o retuviera esa condición de trabajador puede fundamentar el derecho de residencia. (56) Además, la propia legislación de la Unión puede disponer que la condición de antiguo trabajador genere o lleve aparejados derechos. (57)
79. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha admitido que la condición de antiguo trabajador migrante o antiguo trabajador fronterizo pueda producir efectos tras la extinción de la relación laboral en sí. (58) Esa (mayor) protección puede seguir aplicándose aun cuando dicha persona pueda estar protegida por los derechos de ciudadanía de la Unión tras dejar de ser activa económicamente. La libre circulación de trabajadores ofrece mayor protección. En concreto, en lo que se refiere a la financiación de los estudios, el Tribunal de Justicia ha declarado que, mientras el progenitor disfrute del estatuto de trabajador migrante o del de trabajador fronterizo, un Estado miembro no puede aplicar un requisito de residencia y basarse en el objetivo de evitar una carga económica excesiva como razón imperiosa de interés general que pueda justificar una desigualdad de trato entre los trabajadores nacionales y los trabajadores fronterizos y migrantes. (59) Por tanto, no puede adoptar una medida como el requisito de residencia con el fin de limitar la solidaridad económica que debe mostrarse a los trabajadores migrantes y fronterizos en relación con los trabajadores nacionales. En consecuencia, a diferencia de la justificación de dicha medida sobre la base del mismo objetivo en el contexto de los derechos de ciudadanía de la Unión, no se suscitan cuestiones relativas a la proporcionalidad de dicho requisito. (60)
80. ¿En qué circunstancias un antiguo trabajador fronterizo o antiguo trabajador migrante debe seguir estando protegido por los derechos de libre circulación de los trabajadores (es decir, disfrutar de protección diferente a la expresamente concedida por la legislación)?
81. Es evidente por qué los efectos de ciertas ventajas sociales deben mantenerse al margen del lugar de residencia. Es aún más obvio cuando la ventaja está intrínsecamente relacionada con la extinción de la relación laboral o el cese de la vida laboral de un trabajador. (61) Por consiguiente, la indemnización por la resolución de un contrato de trabajo sólo está disponible, por definición, para una persona que ejercía previamente una actividad laboral pero ya no la ejerce. En estas circunstancias, debe ser posible invocar la condición de antiguo trabajador. El Derecho derivado confirma esta tesis. (62)
82. Cuando el supuesto o la situación por los que se concede una ventaja social tengan lugar después de la extinción de la relación laboral y no estén relacionados con ella o con la antigua actividad profesional del trabajador, en principio, no es posible seguir invocando, por ejemplo, el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 o el artículo 45 TFUE. (63) En consecuencia, cuando posteriormente el antiguo trabajador cursa estudios en el Estado miembro de acogida, el Tribunal de Justicia ha considerado que mantiene su condición de trabajador, por lo que puede, a efectos de solicitar ayudas de manutención y formación, acogerse al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 a condición de que exista una relación entre la actividad profesional previa y los estudios en cuestión. (64) Por el contrario, cuando la relación laboral anterior es meramente accesoria a los estudios objeto de financiación mediante la ayuda, no mantiene su condición de trabajador y no es posible invocar tales preceptos. (65) Con carácter excepcional, no se exige una relación con la actividad profesional previa a un trabajador que se encuentre en una situación de desempleo involuntario y al que la situación en el mercado de trabajo obliga a someterse a una reconversión profesional en otro sector de actividad. (66)
83. ¿Qué sucede si el supuesto o situación que genera la necesidad de acogerse a una ventaja social tuvo lugar antes de la pérdida de la condición de trabajador fronterizo o migrante, pero persiste después de que se pierda esa condición?
84. En mi opinión, dependerá del ámbito de la ventaja y del motivo por el que se concede.
85. En este contexto, varias partes han citado la sentencia Fahmi y Esmoris Cerdeiro-Pinedo Amado, por lo que la examinaré con cierto detalle.
86. En la mencionada sentencia, el Tribunal de Justicia concluyó que no existían circunstancias particulares que justificaran una desviación del principio según el cual la pérdida de la condición de trabajador fronterizo o migrante supone la pérdida de la protección inherente a dicha condición, en el supuesto de que un antiguo trabajador (que ya no era residente en el Estado miembro de acogida) pretendiese ampararse en la libre circulación de los trabajadores con el fin de obtener de este último financiación de los estudios en las mismas condiciones aplicadas por dicho Estado a sus propios nacionales. (67)
87. Los hechos de ese asunto se referían a un antiguo trabajador que había disfrutado de una asignación por hijo a cargo, dejó de trabajar, obtuvo una prestación de invalidez y posteriormente, a raíz de una reforma legislativa por la que el derecho a percibir la asignación por hijo a cargo se transformó en un derecho a recibir una beca de estudios, (68) perdió dicha asignación porque su hija terminó los estudios secundarios y, por consiguiente, ya no cumplía el requisito del régimen transitorio según el cual los hijos deben seguir cursando el mismo tipo de enseñanza que cursaban el 1 de octubre de 1995.
88. El Tribunal de Justicia declaró que no puede afirmarse que, en el caso de un trabajador migrante que ya no está en activo y ha regresado a su Estado miembro de origen en el que residen también sus hijos, los requisitos para la concesión de la financiación de los estudios pueden obstaculizar los derechos derivados del artículo 45 TFUE. (69) Llegando a esta conclusión, el Tribunal de Justicia confirmó que i) el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 no debe interpretarse en el sentido de que los antiguos trabajadores pueden invocarlo para obtener un acceso no discriminatorio a las ventajas sociales concedidas por los Estados miembros de acogida; (70) si bien ii) los efectos pueden mantenerse cuando la ventaja está intrínsecamente relacionada con la extinción de la relación laboral o el cese de la vida laboral de un trabajador (71) y cuando la legislación así lo prevé expresamente. (72)
89. Poco después, en la sentencia Leclere y Deaconescu, el Tribunal de Justicia admitió que, cuando ha dejado de ejercer su actividad profesional, «sigue teniendo derecho a determinadas ventajas adquiridas con ocasión de la relación laboral». (73) En ese asunto, el Abogado General Jacobs consideró que lo que importa es si se concede la ventaja a un antiguo trabajador nacional (que no ejerció derechos de libre circulación) por su condición de antiguo trabajador, con independencia de su residencia. Si la respuesta es negativa, el antiguo trabajador migrante o fronterizo ya no puede invocar la protección que confiere esa condición. (74)
90. Concluyo —y subrayo de nuevo que estoy examinando esta cuestión en abstracto— que un antiguo trabajador no tiene derecho a continuar disfrutando de todas las ventajas adquiridas durante su relación laboral. El concepto de «ventaja social» del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 es muy amplio y comprende los beneficios que, vinculados o no a un contrato de trabajo, se reconocen generalmente a los trabajadores nacionales por razón, principalmente, de su condición objetiva de trabajadores o por el mero hecho de que tienen su residencia habitual en territorio nacional. (75) Un antiguo trabajador puede seguir amparándose en la libre circulación de los trabajadores en lo que respecta a las ventajas sociales que están vinculadas a su antigua relación laboral. No obstante, la financiación portátil de estudios como la MNSF no se concede por lo general a los trabajadores (o a sus hijos a cargo) como consecuencia de su relación laboral. Se trata de una ventaja social que los Países Bajos facilitan a todos los ciudadanos de la Unión que deseen estudiar fuera de los Países Bajos y que estén suficientemente integrados en este país. Por lo tanto, el Derecho de la Unión se opone a que los Países Bajos denieguen tal ventaja a los ciudadanos de la Unión que han ejercido la libertad de circulación de los trabajadores (porque su condición objetiva de trabajadores acredita desde un principio la integración).
91. Esto significa también, como señaló el Abogado General Jacobs, (76) que cuando un Estado miembro siga proporcionando una ventaja social a antiguos trabajadores pese a la extinción de su relación laboral y con independencia de la residencia, no puede discriminar a los antiguos trabajadores que sean nacionales de otros Estados miembros o que hayan ejercido la libertad de circulación de los trabajadores. En este contexto, un antiguo trabajador fronterizo o migrante puede seguir acogiéndose a la protección garantizada por el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 a efectos de las ventajas adquiridas antes de que terminara su condición de trabajador fronterizo o trabajador migrante.
92. Así pues, incumbe a cada Estado miembro decidir si los antiguos trabajadores (nacionales) siguen disfrutando, en virtud de su antiguo empleo, de una ventaja social como la financiación de estudios una vez finalizada su relación laboral. De ser así, un Estado miembro no puede tratar de forma menos favorable a los trabajadores que son nacionales de otro Estado miembro y/o que han ejercido su libertad de circulación de los trabajadores.
El artículo 12 del Reglamento nº 1612/68
93. Aunque el órgano jurisdiccional remitente sólo solicita orientación sobre el artículo 45 TFUE y el artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, todas las partes han analizado también el artículo 12 del citado Reglamento en el marco de su respuesta a la primera cuestión (incluida la cuestión de si es aplicable a un hijo de un trabajador fronterizo). Con el fin de realizar un análisis exhaustivo, terminaré esta parte de mis conclusiones examinando ese precepto.
94. El artículo 12 concede un derecho propio y diferenciado a los hijos de trabajadores que estén o hayan estado empleados en el territorio de otro Estado miembro. (77) Les garantiza, inter alia, el acceso a los cursos de enseñanza general en el Estado miembro en que su progenitor esté o haya estado empleado (es decir, es o ha sido un trabajador migrante) en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, si esos hijos residen en el territorio del Estado miembro de acogida. (78) Así, los hijos que se encuentren en esa situación pueden comenzar y, en su caso, finalizar su escolaridad en el Estado miembro de acogida. (79) También pueden ampararse en el artículo 12 cuando el Estado miembro de acogida ofrece a sus nacionales la posibilidad de disfrutar de una ayuda a la formación o la enseñanza impartida en el extranjero. (80) Para acogerse al artículo 12, el solicitante no necesita tener la condición de hijo a cargo de un trabajador migrante, ni demostrar que sus dos progenitores tienen derecho de residencia en el Estado miembro de acogida, ni acreditar que sus progenitores siguen siendo trabajadores migrantes. (81) No se requiere tampoco que sus progenitores sigan casados o que sean ambos ciudadanos de la Unión. (82) Lo que importa es que el hijo haya vivido con sus padres, (o con uno de ellos), en el Estado miembro de acogida durante el tiempo en que al menos uno de sus progenitores residía en él como trabajador. (83) De este modo, el artículo 12 contribuye al objetivo general del Reglamento nº 1612/68 de propiciar unas condiciones óptimas para la integración de la familia del trabajador migrante en la sociedad del Estado miembro de acogida. (84) El hijo del trabajador migrante debe tener la posibilidad de comenzar su escolaridad y sus estudios en el Estado miembro de acogida, con objeto de concluirlos con éxito. (85) Por este motivo, tanto el derecho de acceso a la enseñanza como el correlativo derecho de residencia del hijo perduran hasta que este último haya concluido sus estudios. (86)
95. Sin embargo, por definición, un trabajador fronterizo no reside y trabaja en el Estado miembro de acogida.
96. Así pues, el tenor literal del artículo 12 indica que no es aplicable a los hijos de trabajadores fronterizos. No obstante, esta interpretación parece difícil de conciliar con el principio de que los trabajadores migrantes y fronterizos deben ser tratados del mismo modo, que se deriva del cuarto considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 1612/68 y de una consolidada jurisprudencia sobre la libre circulación de los trabajadores. (87)
97. En cualquier caso, aunque el progenitor (trabajador fronterizo) no tenga que residir en el Estado miembro de acogida para que se aplique el artículo 12 del Reglamento nº 1612/68 (una cuestión que dejo abierta intencionadamente), el hijo —a mi parecer— debe haber demostrado alguna vinculación con el Estado miembro de acogida o alguna integración en él, por residir o cursar estudios en el mismo. No manifiesto aquí una opinión definitiva sobre la forma exacta en que ha de delimitarse esta vinculación. En el caso de autos, la Sra. Martens no residió en los Países Bajos mientras su padre fue trabajador fronterizo en ese Estado y solicitó financiación para cursar estudios en un centro de enseñanza ubicado fuera de los Países Bajos.
98. Concluyo que el artículo 12 del Reglamento nº 1612/68 carece de pertinencia en el presente asunto.
Segunda cuestión: derechos de libre circulación y residencia de los ciudadanos de la Unión
99. No estimo necesario que el Tribunal de Justicia responda a la segunda cuestión relativa a la ciudadanía de la Unión. Los artículos 20 TFUE y 21 TFUE, apartado 1, hallan una expresión concreta en el artículo 45 TFUE por lo que atañe a la libre circulación de los trabajadores, (88) y el Sr. Martens puede seguir invocando este último precepto. Si el Tribunal de Justicia no estuviera de acuerdo y decidiera responder a la segunda cuestión, estimo que la jurisprudencia existente proporciona los elementos necesarios para ofrecer orientación al órgano jurisdiccional remitente.
100. La sentencia dictada en el asunto C‑542/09 no examinó la aplicación de la regla de tres años de seis a los hijos a cargo de nacionales neerlandeses que no sean ni económicamente activos en los Países Bajos ni residan en ese país. Sin embargo, en posteriores ocasiones, el Tribunal de Justicia examinó medidas similares en el contexto de los derechos de ciudanía de la Unión, especialmente en peticiones de decisión prejudicial relativas a nacionales alemanes residentes fuera de Alemania y que habían solicitado financiación de estudios en Alemania. (89)
101. El Tribunal de Justicia ha declarado básicamente que los Estados miembros que ofrecen ayudas a la formación para estudiar en otro Estado miembro deben velar por que las modalidades de concesión de dichas ayudas no supongan una restricción injustificada al derecho de circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros previsto en el artículo 21 TFUE. (90) Un requisito que exija una residencia ininterrumpida durante un determinado período se ha considerado que constituye ese tipo de restricción; puede disuadir a los nacionales de ejercitar su derecho a circular y residir en otro Estado miembro, pues si lo ejercen pueden perder el derecho a una ayuda a la formación. (91)
102. Al analizar si dicha restricción podría estar justificada por razones objetivas de interés general (con independencia de la nacionalidad) y la proporcionalidad de la medida controvertida en relación con el objetivo legítimo que persigue, el Tribunal de Justicia explicó que es legítimo que un Estado miembro supedite la ayuda económica de la totalidad de los estudios en el extranjero al requisito de que el estudiante demuestre un grado de integración suficiente en el Estado miembro que concede la financiación. (92) Este objetivo fue descrito por el Tribunal de Justicia como un medio para otro fin, a saber, evitar imponer una carga excesiva sobre el Estado financiador que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado. (93) No obstante, el requisito único de residencia ininterrumpida durante un período determinado fue considerado demasiado general y excluyente, y que va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido; por tanto, no se estimó proporcionado. (94) Otros factores pueden demostrar asimismo la existencia de un grado suficiente de conexión con el Estado miembro financiador, como la nacionalidad, la formación, la familia, el empleo, los conocimientos lingüísticos o la existencia de otros vínculos sociales o económicos. (95)
103. Así pues, aunque un ciudadano de la Unión no ejerza (o ya no ejerza) una actividad económica, factores como el empleo y la familia pueden demostrar una conexión con el Estado miembro al que se solicita financiación. Estos factores abarcan, en particular, el trabajo (anterior) del estudiante interesado y también posiblemente el trabajo actual o anterior de los miembros de la familia de los que el estudiante depende (normalmente los padres). (96) Dado que el grado de conexión es simplemente un requisito utilizado para limitar el grupo de beneficiarios con el fin de evitar el riesgo de imponer una carga económica excesiva al Estado miembro financiador, estimo que no cabe hacer caso omiso del hecho de que el progenitor contribuyera en el pasado a las arcas públicas.
104. En ciertas circunstancias, cabe que el lugar y tipo de estudios sean también orientativos para determinar si un ciudadano de la Unión presenta un grado suficiente de conexión con el Estado miembro financiador, pero a mi juicio se trata de un elemento adicional y no preceptivo.
105. En el caso de autos, la Sra. Martens, por su nacionalidad, es una ciudadana de la Unión que ejerció su libertad de circular y residir en el territorio de los Estados miembros cuando se desplazó, siendo una niña de corta edad, junto con sus padres desde los Países Bajos a Bélgica. En consecuencia, puede acogerse a los artículos 20 TFUE y 21 TFUE, incluso frente al Estado miembro del que es nacional (los Países Bajos).
106. El mero hecho de que haya transcurrido un tiempo considerable desde que ejerciera dichos derechos de libre circulación no puede afectar por sí solo a la cuestión de si cabe invocar derechos derivados de los artículos 20 TFUE y 21 TFUE en el supuesto de que se haya ejercitado de forma continuada el derecho de residir en otro Estado miembro. (97)
107. Aunque cabe que sea cierto que la MNSF aún no existía en el momento en que la Sra. Martens y su familia se trasladaron a Bélgica (y por este motivo no limitó en ese momento el ejercicio de sus derechos de libre circulación), la aplicación de la regla de tres años de seis, sin embargo, la perjudica por su residencia continuada fuera de los Países Bajos.
108. Los Países Bajos deben dispensar el mismo trato legal, con independencia de la nacionalidad de los solicitantes, al decidir quién puede optar a la financiación que facilita para estudios, ya se cursen en otros Estados miembros o fuera de la Unión Europea. Al adoptar esa decisión no deben perjudicar a los solicitantes que han ejercitado sus derechos de desplazarse a otro Estado miembro y residir en el mismo. En la sentencia D’Hoop, el Tribunal de Justicia explicó inequívocamente que «sería incompatible con el derecho de libre circulación que pudiese aplicársele en el Estado miembro del que es nacional un trato menos favorable del que disfrutaría si no hubiera hecho uso de las facilidades concedidas por el Tratado en materia de circulación». (98) En tales circunstancias, el Estado miembro penalizaría efectivamente a su nacional por haber ejercido su derecho de libre circulación. (99)
109. La aplicación de la regla de tres años de seis a la Sra. Martens surte exactamente ese efecto. La Sra. Martens no puede cumplir esa regla porque, tras trasladarse desde los Países Bajos a Bélgica siendo una niña de corta edad, siguió residiendo en Bélgica al menos hasta el momento en que se matriculó en la Universidad de las Antillas neerlandesas.
110. Con objeto de justificar la regla de tres años de seis, los Países Bajos alegan que el Tribunal de Justicia ha reconocido que los Estados miembros pueden conceder esa ayuda sólo a los estudiantes que hayan demostrado un cierto grado de integración en la sociedad neerlandesa. (100)
111. Si bien el Tribunal de Justicia ha reconocido ese objetivo, aclaró asimismo que la utilización de la residencia como criterio único es demasiado excluyente y general. En mi opinión, no es relevante a este respecto la circunstancia de que, a diferencia del requisito de residencia en Alemania controvertido en asuntos como Prinz y Thiele Meneses, la Wsf 2000 no exija a un estudiante haber residido en los Países Bajos durante un período ininterrumpido de tres años inmediatamente antes de comenzar los estudios en el extranjero. Esta distinción no modifica el carácter absoluto y exclusivo del requisito de residencia.
112. En aras de la exhaustividad, señalaré que la regla de tres años de seis no es una regla absoluta (porque cabe que el Ministro la deje sin efecto aplicando la cláusula de equidad). (101) Sin embargo, el Tribunal de Justicia dispone de poca o ninguna información sobre el ámbito de aplicación y operatividad de dicha cláusula. En cualquier caso, el hecho de que el Ministro pueda ejercitar una facultad discrecional para no aplicar una restricción injustificada de los derechos de ciudadanía de la Unión en ciertos supuestos no modifica el análisis realizado. Lo que el Derecho de la Unión prohíbe, está prohibido. (Lo mismo sucede con la excepción correspondiente a (los hijos de) trabajadores fronterizos y personas de nacionalidad neerlandesa que residen en una región limítrofe y desean estudiar en un centro de enseñanza de ese país.)
Conclusión
113. A la luz de todas las consideraciones precedentes, considero que el Tribunal de Justicia debería responder a las cuestiones planteadas por el Centrale Raad van Beroep del siguiente modo:
«El artículo 45 TFUE y el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, se oponen a que los Países Bajos denieguen la financiación de estudios al hijo a cargo de un trabajador fronterizo de nacionalidad neerlandesa en virtud de la regla de tres años de seis mientras sea un trabajador fronterizo. En caso de que dicho trabajador fronterizo ponga fin a su actividad laboral en los Países Bajos y ejerza la libre circulación de trabajadores con objeto de desarrollar un trabajo a tiempo completo en otro Estado miembro, y con independencia de su lugar de residencia, el artículo 45 TFUE se opone a que los Países Bajos apliquen medidas, a menos que puedan justificarse objetivamente, cuyo efecto consista en disuadir a dicho trabajador del ejercicio de sus derechos derivados del artículo 45 TFUE y hacerle perder, como consecuencia del ejercicio de sus derechos de libre circulación, ventajas sociales garantizadas por la legislación neerlandesa, como la financiación portátil de estudios para su hijo a cargo.»