CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 17 de septiembre de 2020 (1) (i)
Asunto C‑710/19
G. M. A.
contra
État belge
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica)]
«Procedimiento prejudicial — Libre circulación de personas — Artículo 45 TFUE — Solicitantes de empleo — Derecho de residencia para buscar un empleo — Duración de la estancia — Plazo razonable que se concede al solicitante de empleo [con vistas a conocer las ofertas de empleo que puedan convenirle y para adoptar las medidas necesarias para poder ser contratado] — Obligaciones del Estado miembro de acogida — Obligación del solicitante de empleo — Directiva 2004/38/CE — Artículo 14, apartado 4, letra b) — Mantenimiento del derecho de residencia — Requisitos — Artículos 15 y 31 — Garantías de procedimiento — Facultades de un órgano jurisdiccional nacional al examinar un recurso de anulación contra una resolución que deniega el reconocimiento de un derecho de residencia de más de tres meses a un ciudadano de la Unión que busca un empleo»
I. Introducción
1. Los solicitantes de empleo ejercen su derecho de libre circulación a la vez sobre la base de los artículos 45 TFUE y 21 TFUE: (2) un ciudadano de la Unión Europea solicitante de empleo es un trabajador en el sentido del artículo 45 TFUE. Por lo tanto, los solicitantes de empleo se encuentran en el punto en que convergen el mercado interior y la ciudadanía de la Unión.
2. Este es el contexto en el que examinaré la presente cuestión prejudicial, dirigida al Tribunal de Justicia por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica), y que trata de la interpretación del artículo 45 TFUE y de la Directiva 2004/38/CE, (3) especialmente su artículo 14, apartado 4, letra b), y sus artículos 15 y 31.
3. El presente asunto se inscribe en el contexto de una solicitud formulada por un ciudadano griego de que se le concediera un derecho de residencia de más de tres meses en calidad de solicitante de empleo, que fue objeto de una resolución denegatoria de la autoridad belga competente que llevaba aparejada una orden de salida del territorio.
4. Las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto versan, fundamentalmente, por una parte, sobre el alcance de los derechos y obligaciones de los solicitantes de empleo, especialmente en relación con la carga de la prueba, en el marco del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, y, por otra parte, sobre si los Estados miembros están obligados a conceder a estas personas un plazo razonable, no inferior a seis meses, para que puedan buscar trabajo. Estas cuestiones prejudiciales brindan al Tribunal de Justicia la ocasión de precisar el alcance de las garantías de procedimiento y de las garantías procesales establecidas en la Directiva 2004/38 para los solicitantes de empleo contra los cuales se haya adoptado una decisión de expulsión.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
5. El artículo 6 de la Directiva 2004/38, titulado «Derecho de residencia por un período de hasta tres meses», establece, en su apartado 1:
«Los ciudadanos de la Unión tendrán derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses sin estar sometidos a otra condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos.»
6. El artículo 14 de dicha Directiva, titulado «Mantenimiento del derecho de residencia», dispone, en su apartado 4, letra b):
«No obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 2 y sin perjuicio de las disposiciones del capítulo VI, en ningún caso podrá adoptarse un a medida de expulsión contra ciudadanos de la Unión o miembros de su familia si:
[…]
b) los ciudadanos de la Unión entraron en el territorio del Estado miembro de acogida para buscar trabajo. En este caso, los ciudadanos de la Unión o los miembros de sus familias no podrán ser expulsados mientras los ciudadanos de la Unión puedan demostrar que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados.»
7. El artículo 15 de la citada Directiva, titulado «Garantías de procedimiento», enuncia, en su apartado 1:
«Los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 se aplicarán, por analogía, a toda decisión que restrinja la libertad de circulación del ciudadano de la Unión o los miembros de su familia por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública.»
8. El artículo 31, de la misma Directiva, titulado «Garantías procesales», dispone, en sus apartados 1 y 3:
«1. Cuando se tome una decisión contra él por razones de orden público, seguridad pública o salud pública, el interesado podrá interponer los recursos judiciales y, en su caso, administrativos del Estado miembro de acogida o solicitar la revisión de la misma.
[…]
3. El procedimiento de recurso permitirá el examen de la legalidad de la decisión, así como de los hechos y circunstancias en que se basa la medida propuesta. Garantizará asimismo que la decisión no sea desproporcionada, en particular, respecto de los requisitos establecidos en el artículo 28.»
B. Derecho belga
9. El artículo 39/2, apartado 2, de la loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers del 15 de diciembre de 1980 (4) (Ley de 15 de diciembre de 1980 sobre la entrada en el territorio, la residencia, el establecimiento y la expulsión de los extranjeros; en lo sucesivo, «Ley de 15 de diciembre de 1980) establece:
«El Conseil [du contentieux des étrangers] (Consejo de lo Contencioso de Extranjería) se pronunciará en anulación, mediante sentencia, sobre los demás recursos por vicios de forma, bien sustanciales, bien prescritas bajo sanción de nulidad, por exceso o por desviación de poder.»
10. A tenor del artículo 40, apartado 4, punto 1.o, de esta Ley:
«4. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho a residir en el Reino durante un período de más de tres meses si cumple el requisito establecido en el artículo 41, apartado 1, y:
1.o si trabaja en el Reino por cuenta ajena o por cuenta propia o si entra en el Reino para buscar trabajo, siempre que pueda demostrar que sigue buscando trabajo y que tiene posibilidades reales de ser contratado;»
11. A tenor del artículo 50, apartado 1, y apartado 2, punto 3.o, letras a) y b), del arrêté royal del 8 de octubre de 1981 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (5) (Real Decreto de 8 de octubre de 1981, sobre la entrada en el territorio, la residencia, el establecimiento y la expulsión de los extranjeros; en lo sucesivo, «Real Decreto de 8 de octubre de 1981»):
«1. El ciudadano de la Unión que tenga la intención de residir durante más de tres meses en el territorio del Reino y que demuestre su ciudadanía con arreglo al artículo 41, apartado 1, de la Ley [de 15 de diciembre de 1980], presentará una solicitud de certificado de registro ante la administración municipal del lugar donde resida por medio de un escrito conforme al modelo que figura en el anexo 19.
[…]
2. En el momento de presentar la solicitud o como muy tarde en el plazo de tres meses desde la solicitud, el ciudadano de la Unión deberá, según el caso, aportar la siguiente documentación:
[…]
3.o solicitante de empleo:
a) inscripción como demandante de empleo en el servicio correspondiente o copia de las cartas de candidatura; y
b) prueba de tener posibilidades reales de ser contratado, habida cuenta de la situación personal del interesado, en particular, su titulación, la formación profesional que pueda haber cursado o que pretenda seguir y el tiempo que lleve desempleado».
III. Hechos que dieron origen al litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
12. El 27 de octubre de 2015, G. M. A., ciudadano griego, presentó una solicitud de certificado de registro en Bélgica, con objeto de que se le concediera un derecho de residencia de más de tres meses en dicho Estado miembro en calidad de solicitante de empleo.
13. Mediante resolución de 18 de marzo de 2016, el Office des étrangers de Bélgica (Oficina de Extranjería de Bélgica; en lo sucesivo «Oficina de Extranjería») denegó dicha solicitud, basándose en que G. M. A. no cumplía los requisitos exigidos por la legislación belga para disfrutar de un derecho de residencia de más de tres meses (en lo sucesivo, «resolución controvertida»). En efecto, según la Oficina de Extranjería, por un lado, la documentación aportada por G. M. A. no indicaba que este tuviera posibilidades reales de ser contratado, y, por otro lado, G. M. A. aún no había trabajado por cuenta ajena en Bélgica desde su solicitud de certificado de registro. En consecuencia, las autoridades belgas ordenaron a G. M. A. que abandonase el territorio belga en los treinta días siguientes a la resolución controvertida.
14. Mediante sentencia de 28 de junio de 2018, el Conseil du contentieux des étrangers (Consejo de lo Contencioso de Extranjería; en lo sucesivo, «CCE»), órgano jurisdiccional competente para examinar en primera instancia la legalidad de las resoluciones de la Oficina de Extranjería, desestimó el recurso interpuesto por G. M. A. contra la resolución controvertida.
15. G. M. A. interpuso entonces recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente. Alegó que del artículo 45 TFUE y de la sentencia Antonissen, (6) se desprende, primero, que los Estados miembros tienen la obligación de conceder un «plazo razonable» a los solicitantes de empleo procedentes de otro Estado miembro, con objeto de que esas personas puedan llegar a conocer, en el Estado miembro de acogida, las ofertas de empleo que puedan convenirles y tomar las medidas necesarias para ser contratadas; segundo, que ese plazo no puede, en ningún caso, ser inferior a seis meses, y, tercero, que el Estado miembro de acogida debe autorizar la presencia de la persona que busca trabajo en su territorio durante todo ese plazo, sin exigirle que acredite que tiene posibilidades reales de ser contratada. Según G. M. A., de la lectura conjunta del artículo 7, apartado 3, y de los artículos 11 y 16 de la Directiva 2004/38 también se desprende que no puede considerarse que un plazo inferior a seis meses sea «razonable».
16. En segundo lugar, G. M. A. alegó que, con posterioridad a la adopción de la resolución controvertida, concretamente, el 6 de abril de 2016, fue contratado como becario por el Parlamento Europeo. Según el recurrente, esta circunstancia demuestra que G. M. A. tenía posibilidades reales de ser contratado y que, por lo tanto, podría habérsele concedido un derecho de residencia de más de tres meses. De ello dedujo que, al no haber tenido en cuenta esta contratación, el CCE infringió los artículos 15 y 31 de la Directiva 2004/38 y los artículos 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). En efecto, considera que, según dichas disposiciones, los órganos jurisdiccionales competentes para controlar la legalidad de una resolución administrativa sobre el derecho de residencia de un ciudadano de la Unión deben proceder a un examen exhaustivo de todas las circunstancias pertinentes y tener en cuenta todos los elementos fácticos que se presenten a su consideración, aunque se trate de hechos posteriores a la resolución en cuestión.
17. A la vista de dichas consideraciones, G. M. A. alega que el CCE debió haber dejado de aplicar las normas de Derecho nacional que han transpuesto incorrectamente los artículos 15 y 31 de la Directiva 2004/38, a saber, el artículo 39/2, apartado 2, de la Ley de 15 de diciembre de 1980, en las que el CCE se basó para no tener en cuenta que fue contratado como becario con posterioridad a la resolución controvertida.
18. El órgano jurisdiccional remitente considera que la solución del litigio principal depende de la manera en que el Tribunal de Justicia interprete las disposiciones del Derecho de la Unión en cuestión. Considera, en efecto, que si el artículo 45 TFUE o los artículos 41 y 47 de la Carta, y los artículos 15 y 31 de la Directiva 2004/38 deben interpretarse en el sentido preconizado por G. M. A., este debería disfrutar de un derecho de residencia de más de tres meses.
19. En tales circunstancias, mediante resolución de 12 de septiembre de 2019, recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 25 de septiembre de 2019, el Conseil d’État (Consejo de Estado, Bélgica) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Procede interpretar y aplicar el artículo 45 [TFUE] en el sentido de que el Estado miembro de acogida está obligado, primero, a conceder un plazo razonable a un solicitante de empleo con vistas a que pueda llegar a conocer las ofertas de empleo que puedan convenirle y adoptar las medidas necesarias para ser contratado, segundo, a reconocer que el plazo para buscar trabajo no puede, en ningún caso, ser inferior a seis meses, y, tercero, a autorizar la presencia de la persona que busca trabajo en su territorio durante todo ese plazo, sin exigirle que acredite que tiene posibilidades reales de ser contratado?
2) «¿Deben interpretarse y aplicarse los artículos 15 y 31 de la Directiva [2004/38] y los artículos 41 y 47 de la [Carta] y los principios generales de primacía del Derecho la Unión y de efecto útil de las directivas en el sentido de que los órganos jurisdiccionales nacionales del Estado miembro de acogida tienen la obligación, al resolver un recurso de anulación contra una resolución que deniega a un ciudadano de la Unión el reconocimiento de un derecho de residencia de más de tres meses, de tener en cuenta hechos nuevos que se hayan producido posteriormente a la resolución adoptada por las autoridades nacionales, cuando tales hechos pueden originar una modificación de la situación de la persona de que se trate que ya no permitiría limitar sus derechos de residencia en el Estado miembro de acogida?»
20. G. M. A, los Gobiernos belga, danés, polaco y del Reino Unido y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas. El Tribunal de Justicia decidió no celebrar vista, al considerarse suficientemente informado para resolver.
IV. Análisis
A. Sobre la subsistencia del litigio principal
21. Debo recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, tanto del tenor como del sistema del artículo 267 TFUE se desprende que el procedimiento prejudicial presupone la pendencia efectiva de un litigio ante los órganos jurisdiccionales nacionales, en el que estos deberán dictar una resolución que podrá tener en cuenta la sentencia dictada con carácter prejudicial por el Tribunal de Justicia. Por tanto, el Tribunal de Justicia puede verificar de oficio la subsistencia del litigio principal. (7)
22. En el presente asunto, el litigio principal trata de la denegación de una solicitud de certificado de registro en Bélgica presentada el 27 de octubre de 2015 por G. M. A., en calidad de solicitante de empleo, dirigida a que se le concediera un derecho de residencia de más de tres meses en dicho Estado miembro. Actualmente se sigue un recurso de casación ante el Conseil d’État (Consejo de Estado) contra la sentencia del CCE del 28 de junio de 2019 por la que se desestimó el recurso del interesado contra la resolución controvertida.
23. Pues bien, de la resolución de remisión y de las observaciones de la Comisión se desprende que, a raíz de una nueva solicitud presentada por G. M. A. el 25 de abril de 2016, el Ayuntamiento de Schaerbeek le expidió un certificado de registro el 6 de mayo de 2017 y que, desde el 24 de noviembre de 2016, G. M. A. es titular de una carta E con validez hasta el 7 de julio de 2021.
24. La Comisión considera, por consiguiente, que no procede responder a la segunda cuestión prejudicial, al haber quedado sin objeto la solicitud de registro en calidad de solicitante de empleo de G. M. A.
25. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente estima que subsiste el interés en el recurso de casación, habida cuenta, fundamentalmente, de que, si se anulara la resolución controvertida, existiría la posibilidad de conseguir más rápidamente el derecho de residencia permanente. En efecto, de ser así, el período continuado de residencia de cinco años, exigido en el artículo 16 de la Directiva 2004/38 para obtener ese derecho de residencia, empezaría a contarse a partir de la fecha en la que se presentó la solicitud de certificado de registro en Bélgica, es decir, el 27 de octubre de 2015.
26. Por lo tanto, considero que el litigio principal sigue pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente y que, para la resolución de ese litigio, sigue siendo útil una respuesta del Tribunal de Justicia a la segunda cuestión prejudicial planteada.
B. Sobre la primera cuestión prejudicial
1. Observaciones preliminares sobre el alcance de la primera cuestión prejudicial
27. Para empezar, debo recordar que, según reiterada jurisprudencia, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, corresponde a este último proporcionar al juez nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, corresponde, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones que se le han formulado. (8)
28. A este respecto, la primera cuestión prejudicial va ciertamente dirigida a que se interprete el artículo 45 TFUE. Sin embargo, en aras de proporcionar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil, y habida cuenta de los elementos contenidos en su resolución, es preciso entender que, con esta cuestión prejudicial lo que dicho órgano jurisdiccional pregunta es, en esencia, si el artículo 45 TFUE y el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38 han de interpretarse en el sentido de que el Estado miembro de acogida está obligado, primero, a conceder un plazo razonable a un solicitante de empleo con vistas a que pueda llegar a conocer las ofertas de empleo que puedan convenirle y adoptar las medidas necesarias para ser contratado; segundo, a reconocer que el plazo para buscar trabajo no puede, en ningún caso, ser inferior a seis meses, y, tercero, a autorizar la presencia de un solicitante de empleo en su territorio durante todo ese plazo, sin exigirle que acredite que tiene posibilidades reales de ser contratado.
29. Para dar respuesta a esta cuestión prejudicial, realizaré un análisis en dos fases. En primer lugar, expondré el alcance del derecho de libre circulación de los nacionales de un Estado miembro que buscan trabajo en otro Estado miembro, tal y como resulta del artículo 45 TFUE, interpretado por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, especialmente, en la sentencia Antonissen. (9) En segundo lugar, analizaré, a la vista de las circunstancias del presente asunto y en el marco de la Directiva 2004/38, el alcance de los derechos conferidos a los solicitantes de empleo por el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, interpretado a la luz de los artículos 21 TFUE y 45 TFUE.
2. Breve resumen de la jurisprudencia relativa al derecho de residencia de los solicitantes de empleo: sentencia Antonissen
30. En primer lugar, debo recordar que el artículo 45 TFUE establece que quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión y que, sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas, la libre circulación de los trabajadores implicará, en particular, el derecho de responder a ofertas efectivas de trabajo y de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros. Por lo tanto, se desprende de este artículo que un nacional de un Estado miembro que busque trabajo tiene el derecho de desplazarse libremente en el territorio de otros Estados miembros.
31. En segundo lugar, respecto al derecho de los nacionales de un Estado miembro a entrar en el territorio de otro Estado miembro y a permanecer en él, con los fines previstos en el artículo 45 TFUE, especialmente para tratar de iniciar o ejercer en el mismo una actividad profesional, por cuenta ajena o por cuenta propia, son varias las sentencias que merecen atención, en particular las sentencias Royer, (10) Antonissen, (11) y Comisión/Bélgica. (12)
32. La primera vez que el Tribunal de Justicia mencionó el derecho de residencia de los solicitantes de empleo fue en la sentencia Royer. En dicha sentencia, declaró que ese derecho constituye un derecho reconocido directamente por el artículo 48 del Tratado CEE (actualmente artículo 45 TFUE) o, en su caso, por las disposiciones adoptadas para la aplicación de dicho artículo. (13)
33. En esta línea jurisprudencial, la sentencia Antonissen (14) resulta especialmente importante, en la medida en que trata, al igual que el presente asunto, de la cuestión de si la legislación de un Estado miembro puede limitar en el tiempo el derecho de residencia de los nacionales de otros Estados miembros con vistas a la búsqueda de un empleo. Esta sentencia fue dictada a raíz de una petición de decisión prejudicial formulada por un órgano jurisdiccional inglés en el marco de un litigio entre un nacional belga y las autoridades inglesas relativo a una resolución por la que estas desestimaban un recurso interpuesto contra una orden de expulsión.
34. El Tribunal de Justicia empezó recordando que la libre circulación de los trabajadores, consagrada en el artículo 48, apartados 1 a 3, del Tratado CEE (actualmente artículo 45 TFUE, apartados 1 a 3), forma parte de los fundamentos de la Unión, que las disposiciones que consagran dicha libertad deben ser interpretadas con amplitud de criterio y que una interpretación estricta de ese artículo comprometería las oportunidades reales de que el nacional de un Estado miembro que busca empleo lo encuentre en los demás Estados miembros, privando de eficacia a dicha disposición. (15) Además, precisó que el artículo 48, apartado 3, del Tratado CEE (actualmente artículo 45 TFUE, apartado 3) enuncia con carácter no limitativo determinados derechos de que gozan los nacionales de los Estados miembros en el marco de la libre circulación de los trabajadores y que esta libertad implica el derecho de estos ciudadanos a circular libremente en el territorio de los demás Estados miembros y a residir en ellos con objeto de buscar empleo. (16)
35. A continuación, el Tribunal de Justicia examinó si el derecho de residencia que el nacional de los Estados miembros que busca empleo en otro Estado miembro obtiene del artículo 48 del Tratado CEE (actualmente artículo 45 TFUE) podía estar limitado en el tiempo. A este respecto, consideró que la eficacia de dicho artículo queda garantizada en la medida en que la legislación de la Unión, o, en defecto de esta, la legislación de un Estado miembro conceda a los interesados un plazo razonable que les permita llegar a conocer, en el territorio del Estado miembro de que se trate, las ofertas de empleo que correspondan a sus calificaciones profesionales, y adoptar, en su caso, las medidas necesarias para ser contratados. (17)
36. En cuanto a la duración de ese derecho de residencia, el Tribunal de Justicia excluyó finalmente la pertinencia de un plazo de tres meses. (18) No obstante, añadió que, al no existir ninguna disposición del Derecho de la Unión que fije un plazo para la residencia de los nacionales de otros Estados miembros en busca de empleo en otro Estado miembro, un plazo de seis meses no resulta insuficiente, en principio, y que tal plazo no menoscaba la eficacia del principio de libre circulación. Sin embargo, el Tribunal de Justicia precisó que si, una vez transcurrido dicho plazo, el interesado prueba que continúa buscando empleo y que tiene verdaderas oportunidades de ser contratado, no podrá ser obligado a abandonar el territorio del Estado miembro de acogida. (19)
37. Además, considero oportuno recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de «trabajador», en el sentido del artículo 45 TFUE, tiene un alcance autónomo y no debe interpretarse de forma restrictiva. (20) En efecto, en la medida en que este concepto define el ámbito de aplicación de una libertad fundamental prevista por el Tratado FUE, debe interpretarse en sentido amplio. (21) De esta manera, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de precisar que debe calificarse de «trabajador», en el sentido del artículo 45 TFUE, a una «persona que busque realmente un empleo». (22)
38. En tercer y último lugar, ha de señalarse que, tras la introducción de la ciudadanía de la Unión en los Tratados, los requisitos para el mantenimiento del derecho de residencia de los solicitantes de empleo establecidos en la sentencia Antonissen (23) fueron confirmados por el Tribunal de Justicia, en particular, en la sentencia Comisión/Bélgica, (24) en la que declaró que un Estado miembro incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 48 CE (actualmente artículo 45 TFUE) en la medida en que obliga a los nacionales de los demás Estados miembros que buscan empleo a abandonar automáticamente su territorio tras la expiración de un plazo de tres meses.
39. Tras la introducción de la ciudadanía de la Unión en los Tratados y la adopción de la Directiva 2004/38, los requisitos para el mantenimiento del derecho de residencia de los solicitantes de empleo establecidos en la sentencia Antonissen, (25) sobre los cuales el Tribunal de Justicia está llamado a pronunciarse en el presente asunto, han sido codificados en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la citada Directiva.
40. A la luz de las anteriores consideraciones, procedo a examinar la primera cuestión prejudicial.
3. Alcance de los derechos y de las obligaciones de los solicitantes de empleo en el marco del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, interpretada a la luz de los artículos 21 TFUE y 45 TFUE
41. Actualmente, el artículo 21 TFUE dispone que todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación. De este modo, y por lo que respecta a los solicitantes de empleo, el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38 establece que un ciudadano de la Unión que entre en el territorio del Estado miembro de acogida para buscar trabajo no podrá ser expulsado mientras pueda demostrar que sigue buscando empleo y que tiene posibilidades reales de ser contratado.
42. No obstante, aunque, por medio de esta disposición, el legislador de la Unión ha codificado los requisitos para el mantenimiento del derecho de residencia de los solicitantes de empleo establecidos por el Tribunal de Justicia, reproduciendo los términos de la sentencia Antonissen, (26) la citada disposición no precisa si el Estado miembro de acogida tiene la obligación de conceder a esos solicitantes de empleo un plazo razonable para permitirles llegar a conocer las ofertas de empleo que puedan convenirles y adoptar las medidas necesarias para ser contratados. Además, ha de señalarse que el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38 no hace mención alguna al plazo de seis meses, considerado «razonable» por el Tribunal de Justicia en dicha sentencia.
43. Voy a detenerme ahora en este último punto. De entrada, quiero señalar que me adhiero a la posición de la Comisión, que preconiza la necesidad de tener en cuenta, a la hora de interpretar el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, el hecho de que el derecho de residencia de los solicitantes de empleo está directamente garantizado por el artículo 45 TFUE, tal y como lo interpreta el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia.
a) Sobre la obligación de los Estados miembros de conceder un plazo razonable
44. De entrada, debo señalar que todas las partes intervinientes en el litigio que han presentado observaciones están de acuerdo en que el Estado miembro de acogida está obligado a conceder un plazo razonable a los demandantes de empleo.
45. Comparto este criterio. En efecto, como he señalado, de la sentencia Antonissen (27) y de la jurisprudencia posterior a esta (28) se desprende que, en la medida en que la legislación de la Unión no limite expresamente el derecho de residencia de los solicitantes de empleo, los Estados miembros están obligados, con objeto de no privar de eficacia al artículo 45 TFUE, a conceder un plazo razonable que permita a los interesados llegar a conocer, en el territorio del Estado miembro de que se trate, las ofertas de empleo que correspondan a su capacitación profesional, y adoptar, en su caso, las medidas necesarias para ser contratados. (29)
46. Con todo, se plantea la cuestión de si el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, interpretado a la luz del artículo 45 TFUE, según la interpretación que le da el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, obliga a los Estados miembros a conceder un plazo mínimo de seis meses a un ciudadano de la Unión que busque empleo en el Estado miembro de acogida.
b) Sobre la obligación de los Estados miembros de conceder un plazo mínimo de seis meses y sobre la obligación de los solicitantes de empleo en materia de carga de la prueba durante dicho plazo y una vez expirado este
47. Las posiciones de las partes difieren en cuanto a la interpretación del apartado 21 de la sentencia Antonissen (30) y, por lo tanto, del artículo 45 TFUE, así como del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38. A este respecto, G. M. A. y la Comisión sostienen, en sus observaciones escritas, que los Estados miembros están obligados a conceder un plazo mínimo de seis meses a los solicitantes de empleo durante el cual estos últimos no están obligados a demostrar que tienen posibilidades reales de ser contratados. En cambio, los Gobiernos belga, danés y del Reino Unido consideran que no cabe interpretar el apartado 21 de la referida sentencia en el sentido de que obligue a los Estados miembros a conceder tal plazo mínimo a los solicitantes de empleo y que, mientras dure ese plazo, el solicitante de empleo debe demostrar que tiene posibilidades reales de ser contratado.
48. No comparto del todo ninguno de esos dos puntos de vista, por las razones que voy a exponer en las presentes conclusiones.
1) Ubicación del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38 en el texto de dicha Directiva: el derecho de residencia de más de tres meses de un solicitante de empleo no está sujeto a los requisitos establecidos en el artículo 7 de esta Directiva
49. En primer lugar, quisiera recordar que la Directiva 2004/38 fue adoptada, en particular, sobre la base del artículo 40 TCE (actualmente artículo 46 TFUE), que trataba de las medidas dirigidas a alcanzar la libre circulación de los trabajadores, según la definición que de la misma se hacía en el artículo 39 (actualmente artículo 45 TFUE).
50. En segundo lugar, ha de subrayarse que la Directiva 2004/38 va dirigida a facilitar el ejercicio del derecho fundamental e individual de circulación y de residencia, que el artículo 21 TFUE, apartado 1, confiere directamente a los ciudadanos de la Unión, y a reforzar este derecho. (31)
51. A la vista del expresado objetivo, el legislador de la Unión ha instaurado un sistema que abarca distintos tipos de derechos para diferentes categorías de ciudadanos. En el marco del presente asunto, resultan afectados, por una parte, el derecho de residencia por un período de hasta tres meses establecido en el artículo 6 de la Directiva 2004/38, que no está sujeto a ninguna condición ni a ninguna formalidad que no sea la de estar en posesión de un documento de identidad o un pasaporte válidos, (32) y, por otra parte, el derecho de residencia de más de tres meses, el cual, en cambio, está supeditado a los requisitos establecidos en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2004/38. De esta forma, aunque, con arreglo al artículo 6 de la Directiva 2004/38, todos los ciudadanos de la Unión tendrán derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses, el derecho de residencia de más de tres meses, establecido en el artículo 7 de la citada Directiva, (33) se reconoce únicamente a ciertas categorías de ciudadanos (activos, inactivos, estudiantes) que cumplan los requisitos enumerados en dicho artículo (ser trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia, tener recursos suficientes y un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos, cursar estudios, inclusive de formación profesional, etc.). (34)
52. Ahora bien, el artículo 14 de la Directiva 2004/38, titulado «Mantenimiento del derecho de residencia», se refiere, en su apartado 4, letra b), a una categoría de ciudadanos de la Unión (35) que no se menciona en absoluto en el artículo 7 de la misma Directiva y que, en consecuencia, no está sometida a las condiciones establecidas en este último artículo, a saber, los solicitantes de empleo que buscan, por primera vez, un trabajo en el Estado miembro de acogida. En efecto, el artículo 14, apartado 4, de la Directiva 2004/38 contempla una situación que constituye una excepción a los artículos 6 y 7, mencionados en el artículo 14, apartados 1 y 2. De acuerdo con la estructura de la Directiva 2004/38, el derecho de residencia de los solicitantes de empleo, que dimana directamente del artículo 45 TFUE, solo está regulado en el artículo 14, apartado 4, letra b), de esa Directiva, que contempla el mantenimiento del derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión en busca de un primer trabajo que cumplan las condiciones enunciadas en dicha disposición.
2) Condiciones enunciadas en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38
53. Las condiciones enunciadas en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38 reproducen literalmente los requisitos del derecho de residencia establecidos por el Tribunal de Justicia en el apartado 21 de la sentencia Antonissen, (36) en el que este, después de haber considerado que un plazo de seis meses no resulta insuficiente, en principio, para permitir a los interesados llegar a conocer, en el Estado miembro de acogida, las ofertas de empleo que correspondan a sus calificaciones y a adoptar, en su caso, las medidas necesarias para ser contratados, declaró que, «si una vez transcurrido dicho plazo el interesado prueba que continúa buscando empleo y que tiene verdaderas oportunidades de ser contratado, no podrá ser obligado a abandonar el territorio del Estado miembro de acogida». (37)
54. Sobre este extremo, he de recordar que, en la sentencia Antonissen, el Tribunal de Justicia declaró que las disposiciones del Derecho de la Unión que regulan la libre circulación de los trabajadores no son óbice para que la legislación de un Estado miembro establezca que todo nacional de otro Estado miembro que haya entrado en su territorio para buscar allí un empleo pueda ser obligado (sin perjuicio de la posibilidad de interponer recurso) a abandonar dicho territorio si transcurridos seis meses no ha encontrado empleo, a no ser que el interesado pruebe que continúa buscando un empleo y que tiene verdaderas oportunidades de ser contratado. (38)
55. Al leer en su conjunto el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia, considero evidente el sentido que ha de darse a las expresiones «si, una vez transcurrido dicho plazo el interesado prueba» y «si transcurridos seis meses no ha encontrado empleo, a no ser que el interesado pruebe». En efecto, de la citada sentencia se desprende claramente (39) que si el Tribunal de Justicia ha precisado las condiciones para el mantenimiento del derecho de residencia adicional, posteriormente codificadas por el legislador de la Unión en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, a saber, que la persona de que se trate está en condiciones de demostrar, de una parte, que continúa buscando empleo, y, de otra parte, que tiene verdaderas oportunidades de ser contratada, lo hace únicamente en relación con la situación en que haya expirado el plazo considerado «razonable», a saber, un plazo de seis meses.
56. En cuanto a la primera condición, debe insistirse en el hecho de que el Tribunal de Justicia, y posteriormente el legislador de la Unión, optaron por utilizar la expresión «seguir buscando empleo». La elección de este verbo pone claramente de manifiesto que el solicitante de empleo debe demostrar, en un primer momento, esto es, mientras dure el plazo considerado «razonable», que está buscando un empleo efectiva y activamente y, en una segunda ocasión, es decir, cuando se haya agotado ese plazo, que «sigue» buscando empleo activamente.
57. En cambio, el segundo requisito, relativo a la obligación del solicitante de empleo de demostrar que tiene verdaderas posibilidades de ser contratado, solo puede exigirse una vez haya transcurrido el plazo que se considera «razonable».
58. Esta interpretación no solo es lógica, sino que, además, resulta conforme a la opción hecha por legislador de reforzar el estatuto del solicitante de empleo en el marco de la Directiva 2004/38 cuando codificó, en el artículo 14, apartado 4, de esta, los requisitos para el mantenimiento del derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión que buscan un primer trabajo en el Estado miembro de acogida establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
59. Además, por lo que se refiere a este segundo requisito, el Gobierno belga sostiene, en sus observaciones escritas, que la obligación de G. M. A. de demostrar que existe una posibilidad real de ser contratado, recogida en el artículo 40, apartado 4, de la Ley de 15 de diciembre de 1980, resulta del apartado 38 de la sentencia Vatsouras y Koupatantze. (40) Afirma que, en efecto, según esta sentencia, los nacionales de un Estado miembro que buscan empleo en otro Estado miembro deben probar que han establecido vínculos reales con el mercado de trabajo de este segundo Estado miembro.
60. No me convence esta tesis, que considero basada en una lectura errónea de la sentencia en cuestión.
61. En efecto, el requisito exigido al solicitante de empleo de demostrar que ha establecido vínculos reales con el mercado de trabajo del Estado miembro de acogida solo se refiere a la situación en que el ciudadano de la Unión que busca trabajo solicita a ese Estado miembro una prestación destinada a facilitar el acceso al empleo, y este no es en absoluto el caso de G. M. A. Así, el Tribunal de Justicia declaró que resulta legítimo que el legislador nacional solo conceda tal prestación tras asegurarse de la existencia de un vínculo real entre el demandante de empleo y el mercado laboral de este Estado. (41) En efecto, debe recordarse que la sentencia Vatsouras y Koupatantze (42) se basa en la sentencia Collins, en la que el Tribunal de Justicia consideró que toda persona que busque un empleo y ejerza su derecho de libre circulación debe establecer un «vínculo» con el Estado de acogida para obtener subsidios para demandantes de empleo. (43)
3) Finalidad y génesis del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38
62. También la finalidad y la génesis del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38 corroboran la interpretación que se propone en los apartados 51 a 58 de las presentes conclusiones.
63. Por lo que respecta, en primera lugar, a la finalidad del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, su considerando 9 enuncia claramente que los ciudadanos de la Unión deben disfrutar del derecho de residencia en el Estado miembro de acogida durante un período que no supere los tres meses sin estar supeditados a más condiciones o formalidades que la posesión de un documento de identidad o un pasaporte válido, sin perjuicio de un tratamiento más favorable, reconocido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para los que buscan empleo. De este considerando se deduce, de una parte, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, especialmente la establecida en la sentencia Antonissen, (44) sigue siendo válida a efectos de interpretar el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, y, de otra parte, que, durante los tres meses de residencia legal de un ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida, no puede exigirse que se cumplan los requisitos establecidos en dicha disposición en relación con el mantenimiento del derecho de residencia del solicitante de empleo. Por su parte, el considerando 16 de la Directiva 2004/38 enuncia que, en ningún caso se podrá adoptar una medida de expulsión contra trabajadores por cuenta ajena o propia, o personas que buscan empleo, tal como las define el Tribunal de Justicia, salvo por razones de orden público o seguridad pública.
64. En segundo lugar, con respecto a la génesis del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, me parece importante recordar que el artículo 6 de la propuesta inicial de la Comisión (45) y el artículo 8 de la Resolución legislativa del Parlamento (46) preveían un derecho de residencia de hasta seis meses que no estaba sujeto a ninguna condición. No obstante, dicha disposición fue modificada por el Consejo de la Unión Europea, como se desprende de la exposición de motivos de su Posición común, (47) para fijar ese período en tres meses, de conformidad con el nuevo artículo 6 de la Directiva 2004/38, subrayando al mismo tiempo que se aplicará un trato más favorable a las personas que busquen trabajo, como reconoce la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Esta modificación, que se realizó durante el proceso legislativo de la Directiva 2004/38, confirma, como he sostenido en el punto [58] de las presentes conclusiones, la voluntad del legislador de la Unión de reforzar el estatuto del solicitante de empleo. Además, de la exposición de motivos de la referida Posición común resulta que el artículo 14 de la Directiva 2004/38 «especifica las circunstancias en que un Estado miembro puede expulsar a ciudadanos de la Unión cuando dejen de reunir las condiciones que dieron lugar a su derecho de residencia». (48)
65. Tanto de la finalidad como de la génesis del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38 se infiere claramente que el legislador de la Unión ha querido que el solicitante de empleo que busque por primera vez trabajo en el Estado miembro de acogida pueda beneficiarse de un trato más favorable, como así se lo reconoce la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
66. Esta conclusión me lleva a examinar la siguiente cuestión: por lo que respecta al plazo para buscar empleo, ¿qué debe entenderse por el «tratamiento más favorable» que reconoce la jurisprudencia del Tribunal de Justicia?
67. En primer lugar, debe señalarse que la opción del legislador de la Unión por realizar una remisión a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, especialmente a la sentencia Antonissen, (49) refleja con claridad, como he mencionado en el punto 63 de las presentes conclusiones, su voluntad de reconocer la importancia de esta jurisprudencia a efectos de la interpretación del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38 y, por lo tanto, de dar a los solicitantes de empleo un trato más favorable. Dicho esto, no puede considerarse que con tal remisión el legislador haya deseado validar un plazo fijo de seis meses. Considero que, al afirmar en dicha sentencia que tal plazo «no resulta insuficiente, en principio» y «no menoscaba la eficacia del principio de libre circulación», el Tribunal de Justicia consideró pura y simplemente que el plazo de seis meses establecido por la legislación nacional de que se trataba en ese asunto era un plazo razonable.
68. Se ha de recordar, en segundo lugar, que el artículo 6 de la Directiva 2004/38 establece un derecho de residencia por un período de hasta tres meses para todos los ciudadanos de la Unión en el territorio de otro Estado miembro sin sujeción a ninguna condición.
69. No obstante, cuando el ciudadano de la Unión que ha abandonado su Estado miembro de origen con la voluntad de buscar un empleo en Estado miembro de acogida decide inscribirse en el servicio de empleo competente con el fin de encontrar trabajo durante los tres primeros meses de residencia, queda comprendido, desde esa fecha, en el ámbito de aplicación del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38. No obstante, habida cuenta del hecho de que, según el legislador de la Unión, el solicitante de empleo disfruta de un tratamiento más favorable, como se desprende expresamente del considerando 9 de dicha Directiva, no cabe exigir a un solicitante de empleo que demuestre que sigue buscando empleo y que tiene posibilidades reales de ser contratado durante los tres meses de residencia legal de que dispone todo ciudadano de la Unión. (50) En cambio, durante un período considerado «razonable» a partir del final de esa residencia legal, las autoridades nacionales pueden exigir que el solicitante de empleo pruebe que continúa buscando empleo. Hasta que no transcurra ese plazo razonable, esas autoridades no pueden exigir que el interesado pruebe que tiene verdaderas oportunidades de ser contratado.
70. De igual forma, el nacional de un Estado miembro que haya ejercido su derecho de libre circulación como ciudadano de la Unión sin tener inicialmente la voluntad de buscar un trabajo en el territorio del Estado miembro de acogida (51) y que decide, transcurrido un período inicial de tres meses de residencia, inscribirse en calidad de solicitante de empleo queda comprendido, a partir de ese momento, en el ámbito de aplicación del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38. Este ciudadano debe disponer, por tanto, de un plazo razonable que le permita llegar a conocer, en el territorio del Estado miembro de acogida, las ofertas de empleo que correspondan a sus capacitaciones profesionales y adoptar, en su caso, las medidas necesarias para ser contratado, sin que pueda exigírsele estar condiciones de probar que tiene posibilidades reales de ser contratado.
71. En efecto, en los dos supuestos formulados en los puntos 69 y 70 de las presentes conclusiones, se trata de ciudadanos que buscan empleo, por primera vez, en el Estado miembro de acogida.
72. Por otra parte, el plazo de que dispone un solicitante de empleo tras el período inicial de tres meses de residencia legal en el territorio del Estado miembro de acogida debe, para poder considerarse razonable, ser suficiente para no dejar sin contenido el derecho reconocido en el artículo 45 TFUE. (52) Así, en particular, no me parece irrazonable un plazo de tres meses, a partir del final del período inicial de tres meses de residencia legal o, según los términos utilizados por el Tribunal de Justicia, dicho plazo «no resulta insuficiente, en principio» y no obsta al efecto útil del artículo 45 TFUE. (53)
73. Además, al permitir a esos ciudadanos conocer sin ambigüedades sus derechos y obligaciones, un plazo razonable computado a partir del final del período de tres meses de residencia legal permite garantizar cierto grado de seguridad jurídica y de transparencia en el marco del derecho de residencia establecido en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, directamente garantizado por el artículo 45 TFUE.
74. Habiendo precisado esto, considero deseable que los solicitantes de empleo dispongan de un plazo fijo para buscar un primer empleo en el Estado miembro de acogida, durante el cual no se les exija estar en condiciones de probar que tienen posibilidades reales de ser contratados. No obstante, el Tribunal de Justicia no puede sustituir al legislador de la Unión, a quien incumbe introducir ese plazo. Creo que establecer un plazo fijo permitiría garantizar un nivel más elevado de seguridad jurídica y de transparencia en el marco del derecho de residencia de los solicitantes de empleo.
75. Finalmente, y en tercer lugar, quisiera añadir que, para considerar que un solicitante de empleo sigue buscando empleo y que tiene posibilidades reales de ser contratado, conforme al artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, es preciso hacer previamente algunas comprobaciones. Así, corresponde a la autoridad nacional o al juez nacional verificar si ese ciudadano busca seria y eficazmente un empleo. A este respecto, la autoridad nacional o el juez nacional pueden comprobar, en particular, si este ciudadano se ha inscrito en el organismo que se ocupa de los solicitantes de empleo, si envía periódicamente candidaturas (un curriculum vitae acompañado de una carta de motivación) o acude a entrevistas de trabajo en relación con ofertas de empleo que correspondan a sus cualificaciones profesionales.
76. Por otra parte, al hacer estas comprobaciones, las autoridades nacionales o el juez nacional han de tener en cuenta la realidad del mercado de trabajo nacional, es decir, cuál es la duración media de la búsqueda de empleo en el Estado miembro de que se trate, (54) en el sector que corresponda a la capacitación profesional del interesado. El hecho de que esa persona haya rechazado ofertas que no se correspondan con su capacitación profesional no puede tenerse en cuenta a efectos de considerar que no cumple los requisitos del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38.
77. Asimismo, habida cuenta de que los solicitantes de empleo buscan un primer empleo en el Estado miembro de acogida, la circunstancia de no haber trabajado nunca en el Estado miembro de acogida no puede tenerse en cuenta a la hora de realizar las comprobaciones mencionadas para considerar que carecen de posibilidades reales de ser contratados.
4. Conclusión parcial
78. Del anterior análisis se desprende que los Estados miembros están obligados a conceder a los ciudadanos de la Unión que buscan empleo un plazo razonable durante el cual estos últimos están obligados a demostrar que están buscando trabajo. Una vez haya transcurrido ese plazo, y no antes, esos ciudadanos deberán probar, conforme al artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, que no solo siguen buscando trabajo, sino que, además, tienen posibilidades reales de ser contratados. A estos efectos, un plazo de tres meses contados desde el final del período inicial de tres meses de residencia legal en el territorio del Estado miembro de acogida no resulta irrazonable.
C. Sobre la segunda cuestión prejudicial
79. De la resolución de remisión y de los documentos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que, en su recurso ante el CCE, G. M. A. alegó que, el 6 de abril de 2016, había sido contratado como becario por el Parlamento, para demostrar que sí había tenido posibilidades reales de ser contratado y que procedía anular la resolución controvertida.
80. Pues bien, al afirmar que, con arreglo al artículo 39/2, apartado 2, de la Ley de 15 de diciembre de 1980, ejercía un control de legalidad sobre las resoluciones de la Oficina de Extranjería sin disponer de una facultad de revisión sobre estas que le permitiera tomar en consideración la contratación de G. M. A. por el Parlamento, el CCE no tuvo en cuenta tal cambio de circunstancias.
81. En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en esencia, si los artículos 15 y 31 de la Directiva 2004/38, así como el principio de tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 47 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que los órganos jurisdiccionales del Estado miembro de acogida, cuando examinan la legalidad de una resolución que deniega el derecho de residencia de más de tres meses a un ciudadano de la Unión que busca un empleo, deben tener en cuenta cualquier cambio de circunstancias en la situación del solicitante de empleo que se haya producido después de que las autoridades competentes hayan adoptado una resolución que restrinja su derecho de residencia, dejando de aplicar, si es necesario, las disposiciones procesales nacionales cuando ese cambio de circunstancias demuestre que el solicitante de empleo disfrutaba de tal derecho de residencia.
82. El Gobierno belga y G. M. A. sostienen posiciones enfrentadas a este respecto.
83. El Gobierno belga sostiene que, en una situación como la de G. M. A., ni los trabajos preparatorios de la Directiva 2004/38 ni el hecho de que las disposiciones de dicha Directiva deben respetar el artículo 47 de la Carta permiten deducir que los jueces nacionales deberían tener la facultar de revisar las resoluciones de las autoridades nacionales que restrinjan el derecho de circulación de un ciudadano de la Unión.
84. En cambio, G. M. A. alega que los artículos 15 y 31 de la Directiva 2004/38 deben ser objeto de una interpretación conforme al artículo 47 de la Carta. Por ello, sostiene que los órganos jurisdiccionales nacionales que efectúan un control de la legalidad de resoluciones que se adopten en virtud de las normas de la Unión en materia de libre circulación de personas deben tener en consideración los elementos fácticos que se hayan producido después de esas resoluciones, cuando tales hechos puedan demostrar que el solicitante de empleo tenía posibilidades reales de ser contratado. A este respecto, G. M. A. afirma que la sentencia Orfanopoulos y Oliveri (55) es aplicable al presente asunto.
85. Antes de acometer el análisis de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la tutela judicial en relación con los artículos 15 y 31 de la Directiva 2004/38, examinaré brevemente las garantías procesales establecidas en esos artículos y su aplicación a las decisiones que restrinjan la libre circulación de los ciudadanos de la Unión que buscan un empleo.
1. Aplicación de las garantías de procedimiento y de las garantías procesales establecidas en los artículos 15 y 31 de la Directiva 2004/38 a los solicitantes de empleo
86. Debe recordarse, en primer lugar, que el artículo 15 de la Directiva 2004/38, titulado «Garantías de procedimiento», establece, en su apartado 1, que «los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 se aplicarán, por analogía, a toda decisión que restrinja la libertad de circulación de un ciudadano de la Unión o de los miembros de su familia por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública». (56) Así pues, este artículo regula las garantías de procedimiento relativas a la expulsión de los ciudadanos de la Unión que hayan residido en el Estado miembro de acogida en calidad de «beneficiarios» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de esta Directiva.
87. En el presente asunto, consta que G. M. A, que es de nacionalidad griega y, por lo tanto, ciudadano de la Unión, ejerció su derecho a la libre circulación, desplazándose y residiendo en un Estado miembro distinto del de su nacionalidad. De ello se sigue que G. M. A. tiene la condición de «beneficiario» en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y que su situación está incluida en el ámbito de aplicación del artículo 15 de esta.
88. Además, como ya he señalado, el artículo 15 de la Directiva 2004/38 pertenece a su capítulo III, dedicado, en particular, al derecho de residencia de hasta tres meses (artículo 6), al derecho de residencia por más de tres meses (artículo 7), así como al mantenimiento del derecho de residencia contemplado en los artículos 6 y 7 de dicha Directiva, si los beneficiarios de dichos derechos cumplen las condiciones previstas en esos artículos (artículo 14). Por lo demás, como ya he indicado, (57) el artículo 14, apartado 4, de la Directiva 2004/38 contempla una situación en la que no se aplican los artículos 6 y 7, mencionados en el artículo 14, apartados 1 y 2. A este respecto, el artículo 14, apartado 4, letra b), de la referida Directiva contempla el derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión que buscan un empleo (58) así como las condiciones que deben reunir esos ciudadanos para poder mantener ese derecho.
89. En consecuencia, tanto de la redacción del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2004/38 como de su contexto y de la finalidad de esta Directiva (59) se infiere que dicha disposición resulta aplicable a las situaciones comprendidas en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la citada Directiva. Por lo tanto, el ámbito de aplicación del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2004/38 cubre una resolución que deniega el reconocimiento de un derecho de residencia de más de tres meses que lleva aparejada una orden de salida del territorio del Estado miembro de acogida y ha sido adoptada, como ocurre en el litigio principal, por razones que no guardan relación alguna con ningún peligro para el orden público, la seguridad pública o la salud pública.
90. Hecha esta precisión, se plantea ahora la cuestión de si los artículos 15 y 31 de la Directiva 2004/38, interpretados a la luz del artículo 47 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que los órganos jurisdiccionales nacionales deben tener en cuenta los cambios de circunstancias acaecidos después de la adopción de resoluciones que restrinjan los derechos de libre circulación y de residencia, dejando de aplicar, si es necesario, las disposiciones procesales nacionales cuando esos cambios demuestren que el solicitante de empleo disponía de tal derecho de residencia.
2. Jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia relativa a la tutela judicial en relación con los artículos 15 y 31 de la Directiva 2004/38
91. Como resulta de los puntos anteriores, en la medida en que el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2004/38 se aplica a las situaciones contempladas en el artículo 14, apartado 4, letra b), de esta, (60) las garantías procesales prescritas en los artículos 30 y 31 de dicha Directiva también pueden aplicarse, por analogía, a los ciudadanos de la Unión que buscan un empleo. Estos artículos establecen un cierto número de garantías procesales que los Estados miembros deben cumplir con vistas a una eventual limitación del derecho de residencia de un ciudadano de la Unión.
92. Por lo tanto, es necesario, en mi opinión, partir del análisis de estas disposiciones, según la interpretación de que son objeto en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
93. De esta manera, ha de observarse que, según dicha jurisprudencia, el artículo 31, apartados 1 y 3, de la Directiva 2004/38 es aplicable en el marco del artículo 15 de esta. (61)
94. Por su parte, el artículo 31, apartado 1, de la Directiva 2004/38 dispone que los ciudadanos de la Unión podrán interponer los recursos judiciales y, en su caso, administrativos del Estado miembro de acogida para impugnar una decisión que restrinja, por razones de orden público, seguridad pública o salud pública, su derecho a la libertad de circulación y residencia en los Estados miembros.
95. A este respecto, debo recordar que el Tribunal de Justicia declaró, concretamente, en relación con el artículo 31, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y con el derecho de acceso a los recursos judiciales, que debe garantizarse, con arreglo a la citada disposición, que, en la medida en que tales recursos se refieran a la aplicación del Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta, la regulación procesal de dichos recursos, destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos conferidos por la Directiva 2004/38, habrá de respetar, entre otras, las exigencias derivadas del derecho a la tutela judicial efectiva enunciadas en el artículo 47 de la Carta. (62)
96. A su vez, el artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2004/38 dispone que los procedimientos de recurso no solo deben permitir el examen de la legalidad de la decisión correspondiente y de los hechos y circunstancias en que se base, sino también garantizar que la decisión de que se trate no sea desproporcionada. (63)
97. Sobre esta cuestión, en relación con el control judicial del margen de apreciación de que disponen las autoridades nacionales competentes, el Tribunal de Justicia declaró que el juez nacional debe comprobar, en particular, si la resolución impugnada tiene una base fáctica suficientemente sólida. Este control debe centrarse en el respeto de las garantías procedimentales, que reviste una importancia fundamental para que el juez pueda comprobar si concurrían los elementos de hecho y de Derecho de los que depende el ejercicio de la facultad de apreciación. (64)
98. ¿Qué significa esto en la práctica, a efectos del control que debe efectuar el órgano jurisdiccional remitente en el marco del litigio principal? Este órgano jurisdiccional parece considerar que debería poder examinar los cambios de circunstancias acaecidos después de la resolución adoptada por las autoridades competentes cuando dichos cambios pueden originar una modificación de la situación del ciudadano de la Unión en cuestión que ya no autorizaría una limitación de sus derechos de residencia en el Estado miembro de acogida.
99. Para contestar a esta cuestión prejudicial y para resolver el litigio principal, me parece útil analizar la sentencia Orfanopoulos y Oliveri, (65) a la que las partes han hecho referencia.
3. Sentencia Orfanopoulos y Oliveri
100. Comenzaré mi análisis señalando que, en mi opinión, la solución que resulta de la sentencia Orfanopoulos y Oliveri (66) es aplicable mutatis mutandis a la situación de G. M. A. en el marco del litigio principal.
101. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia interpretó el artículo 3 de la Directiva 64/221/CEE, (67) que precedió a la Directiva 2004/38. (68) El Tribunal de Justicia, tras recordar que el control jurisdiccional, que se rige, en principio, en el marco de la autonomía procesal, por el Derecho procesal nacional, debe ser efectivo, (69) declaró, en el apartado 82, que el citado artículo se opone a una práctica nacional conforme a la cual se considera que los órganos jurisdiccionales nacionales, al examinar la legalidad de la expulsión de un ciudadano de otro Estado miembro, no tienen que tener en cuenta los hechos posteriores a la última resolución de las autoridades competentes que puedan implicar la desaparición o la considerable disminución de la amenaza que constituiría, para el orden público, el comportamiento de la persona de que se trate. (70)
102. El Tribunal de Justicia basó este criterio en la consideración de que ni la letra del artículo 3 de la Directiva 64/221 ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia proporcionan indicaciones más precisas en cuanto a la fecha que debe servir de referencia para determinar el carácter «actual» de la amenaza. (71) A este respecto, considero también, como resulta de los puntos anteriores, que ni el artículo 31, apartados 1 y 3, de la Directiva 2004/38 ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ofrecen indicaciones precisas y exactas acerca de la consideración, por parte del juez que ejerce el control jurisdiccional, de los cambios de circunstancias que se hayan producido después de la adopción por una autoridad nacional de una resolución que restrinja el derecho de residencia de un ciudadano de la Unión. No obstante, coincido con la Comisión en la observación que formuló, al contestar a las preguntas planteadas por el Tribunal de Justicia, en el sentido de que, aunque la apreciación realizada en la sentencia Orfanopoulos y Oliveri (72) no haya sido recogida expresamente en el artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2004/38, no cabe ninguna duda de que no puede ser ignorada a la hora de interpretar este. (73)
103. En tal contexto, y habida cuenta de que nos encontramos en el marco de la libre circulación de trabajadores y de la ciudadanía de la Unión, considero pertinente analizar la segunda cuestión prejudicial desde la perspectiva del principio de efectividad, y no a la luz del artículo 47 de la Carta.
104. En primer lugar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, todo procedimiento nacional de control jurisdiccional debe permitir al órgano jurisdiccional ante el que se haya interpuesto un recurso de anulación de una decisión de este tipo que aplique efectivamente, en el marco del control de su legalidad, los principios y las normas de Derecho de la Unión pertinentes. (74)
105. En segundo lugar, en mi opinión, el principio de efectividad exige que los órganos jurisdiccionales nacionales encargados de ejercer el control jurisdiccional del margen de apreciación de que disponen las autoridades nacionales competentes puedan tener en cuenta los cambios de circunstancias que se produzcan después de adoptarse una resolución administrativa que afecte a la situación de un ciudadano de la Unión. En efecto, la situación de un ciudadano de la Unión que busca un empleo puede, dada su naturaleza, evolucionar después de la adopción de dicha resolución. En consecuencia, cualquier cambio de circunstancias en la situación del ciudadano en cuestión que se produzca después de que las autoridades competentes hayan adoptado la decisión que restrinja su derecho de residencia también ha de tenerse en cuenta a la hora de efectuar el control jurisdiccional. (75)
106. Concretamente, el juez que efectúa el control debe poder tener en cuenta ese cambio cuando está en juego la aplicación de los requisitos enunciados en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38. Debe recordarse, a este respecto, que dicha disposición establece que el ciudadano de la Unión no podrá ser expulsado mientras pueda demostrar que cumple los siguientes requisitos acumulativos: que sigue buscando empleo y que tiene posibilidades reales de ser contratado.
107. En el presente asunto, consta que el cambio de circunstancias que se produjo después de la resolución de las autoridades nacionales restrictiva de los derechos de residencia de G. M. A., a saber, su contratación por el Parlamento después la adopción de la resolución controvertida, guarda una estrecha relación con los requisitos de aplicación enunciados en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38.
108. En mi opinión, una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que no permite tener en cuenta la evolución de la situación de un ciudadano de la Unión, se opone de lleno al principio de efectividad, al impedir al juez nacional que garantice la aplicación efectiva del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, interpretado a la luz del artículo 45 TFUE. Dicho de otro modo, si el control que deben realizar los órganos jurisdiccionales competentes no pudiera alcanzar a los requisitos del artículo 14, apartado 4, letra b), de dicha Directiva, la eficacia de ese control se vería reducida considerablemente. En tales circunstancias, corresponde al juez que ejerza el control jurisdiccional garantizar una tutela efectiva de los derechos derivados del Tratado y de la Directiva 2004/38, dejando inaplicada la norma de Derecho nacional controvertida.
109. En la medida en que, conforme a mi propuesta, el órgano jurisdiccional remitente estaría obligado a dejar inaplicadas las normas nacionales controvertidas, considero que no es necesario examinar la compatibilidad de esas normas con el artículo 47 de la Carta.
4. Conclusión parcial
110. Por cuantas consideraciones han quedado expuestas, entiendo que cualquier cambio de circunstancias en la situación de un ciudadano de la Unión que busca un empleo que se haya producido después de que las autoridades competentes hayan adoptado una resolución que restrinja su derecho de residencia también ha de ser tenido en cuenta a la hora de efectuar un control jurisdiccional de la referida situación, especialmente cuando este cambio se refiera a los requisitos para el mantenimiento del derecho de residencia de un solicitante de empleo enunciados en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38. En tales circunstancias, incumbe al juez que ejerza el control jurisdiccional garantizar una tutela efectiva de los derechos derivados del Tratado y de la Directiva 2004/38, dejando inaplicada la norma de Derecho nacional en cuestión.
V. Conclusión
111. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Conseil d’État (Consejo de Estado, Bélgica):
«1) El artículo 45 TFUE y el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.o 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, deben interpretarse en el sentido de que el Estado miembro de acogida está obligado, por una parte, a conceder un plazo razonable a un solicitante de empleo, a contar desde el final del período inicial de tres meses de residencia legal, con objeto de que pueda llegar a conocer las ofertas de empleo que puedan convenirle y adoptar las medidas necesarias para ser contratado, y, por otra parte, a autorizar la presencia de la persona que busca trabajo en su territorio durante todo ese plazo, sin exigirle que acredite que tiene posibilidades reales de ser contratado. Una vez haya transcurrido ese plazo, y no antes, ese solicitante de empleo deberá probar, conforme al artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38, que no solo sigue buscando trabajo, sino que, además, tiene posibilidades reales de ser contratado.
2) Los artículos 15 y 31 de la Directiva 2004/38, así como el principio de efectividad, deben interpretarse en el sentido de que los órganos jurisdiccionales del Estado miembro de acogida, cuando examinan la legalidad de una resolución que deniega el derecho de residencia de más de tres meses a un ciudadano de la Unión que busca un empleo, deben tener en cuenta cualquier cambio de circunstancias en la situación del solicitante de empleo que se haya producido después de que las autoridades competentes hayan adoptado una resolución restrictiva de su derecho de residencia, dejando de aplicar, si es necesario, las disposiciones procesales nacionales, cuando tal cambio demuestre que el solicitante de empleo disponía de ese derecho de residencia.»
i Las notas 2 y 35 del presente texto han sufrido una modificación de carácter tipográfico con posterioridad a su primera publicación en línea.