SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
de 20 de noviembre de 2019 (*)
«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Política de inmigración — Derecho a la reagrupación familiar — Directiva 2003/86/CE — Artículo 5, apartado 4 — Decisión relativa a la solicitud de reagrupación familiar — Consecuencias del incumplimiento del plazo para adoptar una decisión — Expedición automática de un permiso de residencia»
En el asunto C‑706/18,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consejo del Contencioso de Extranjería, Bélgica), mediante resolución de 8 de noviembre de 2018, recibida en el Tribunal de Justicia el 14 de noviembre de 2018, en el procedimiento entre
X
y
Belgische Staat,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta (Ponente), Vicepresidenta del Tribunal de Justicia, en funciones de Presidenta de la Sala Sexta, y el Sr. L. Bay Larsen y la Sra. C. Toader, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Hogan;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Gobierno belga, por las Sras. C. Pochet y M. Jacobs y el Sr. P. Cottin, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. C. Decordier y T. Bricout, advocaten;
– en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. B. Majczyna, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. C. Cattabriga y M. Condou‑Durande y el Sr. G. Wils, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar (DO 2003, L 251, p. 12).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre X, nacional afgana, y el Belgische Staat (Estado belga), en relación con la desestimación, por parte de este último, de la solicitud de expedición de un visado presentada por la primera con fines de reagrupación familiar.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 El considerando 6 de la Directiva 2003/86 enuncia que, «con el fin de garantizar la protección de la familia, así como el mantenimiento o la creación de la vida familiar, es importante fijar, según criterios comunes, las condiciones materiales para el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar».
4 El artículo 1 de dicha Directiva 2003/86 dispone:
«El objetivo de la presente Directiva es fijar las condiciones en las cuales se ejerce el derecho a la reagrupación familiar de que disponen los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros.»
5 El artículo 2 de la misma Directiva tiene el siguiente tenor:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
c) reagrupante, la persona nacional de un tercer país que, residiendo legalmente en un Estado miembro, solicita la reagrupación familiar o los miembros de cuya familia la solicitan;
d) reagrupación familiar, la entrada y residencia en un Estado miembro de los miembros de la familia de un nacional de un tercer país que resida legalmente en dicho Estado miembro con el fin de mantener la unidad familiar, con independencia de que los vínculos familiares sean anteriores o posteriores a la entrada del reagrupante;
e) permiso de residencia, cualquier autorización expedida por las autoridades de un Estado miembro por la que se permite a un nacional de un tercer país permanecer legalmente en su territorio, con arreglo a lo dispuesto en la letra a) del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE) n.o 1030/2002 del Consejo, de 13 de junio de 2002, por el que se establece un modelo uniforme de permiso de residencia para nacionales de terceros países [(DO 2002, L 157, p. 1)];
[…]».
6 El artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2003/86 establece:
«La presente Directiva no afectará a la facultad de los Estados miembros de adoptar o conservar disposiciones más favorables.»
7 Con arreglo al artículo 4 de dicha Directiva:
«1. Los Estados miembros autorizarán la entrada y la residencia, de conformidad con la presente Directiva y siempre que se cumplan las condiciones establecidas en el capítulo IV y en el artículo 16, de los siguientes miembros de la familia:
a) el cónyuge del reagrupante;
[…]».
8 El artículo 5 de dicha Directiva establece:
«[…]
2. La solicitud irá acompañada de los documentos acreditativos de los vínculos familiares y del cumplimiento de las condiciones establecidas en los artículos 4 y 6 y, en su caso, en los artículos 7 y 8, así como copias certificadas de los documentos de viaje del miembro o miembros de la familia.
Si fuera conveniente, a fin de obtener la prueba de la existencia de vínculos familiares, los Estados miembros podrán realizar entrevistas con el reagrupante y los miembros de su familia y efectuar cualquier otra investigación que estimen necesaria.
Cuando se examine una solicitud relativa a la pareja no casada del reagrupante, los Estados miembros tendrán en cuenta, con el fin de probar la existencia de vínculos familiares, elementos tales como hijos comunes, la cohabitación previa, el registro de la pareja y cualquier otro medio de prueba fiable.
[…]
4. Cuanto antes y, en todo caso, a más tardar a los nueve meses de la fecha de la presentación de la solicitud, las autoridades competentes del Estado miembro notificarán por escrito a la persona que haya presentado la solicitud la resolución adoptada.
En circunstancias excepcionales relacionadas con la complejidad del examen de la solicitud, podrá ampliarse el plazo mencionado en el primer párrafo.
La resolución denegatoria de la solicitud deberá ser motivada. Las consecuencias que pueda tener la ausencia de una resolución al expirar el plazo contemplado en el primer párrafo deberán ser reguladas por la legislación nacional del Estado miembro de que se trate.»
9 El artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/86 está redactado como sigue:
«Si un refugiado no puede presentar documentos justificativos [oficiales] que acrediten los vínculos familiares, el Estado miembro examinará otras pruebas de la existencia de dichos vínculos, que se evaluarán con arreglo a la legislación nacional. Una resolución denegatoria de una solicitud no podrá basarse únicamente en la falta de documentos justificativos.»
10 El artículo 13 de dicha Directiva dispone:
«1. Tan pronto como se acepte la solicitud de reagrupación familiar, el Estado miembro de que se trate autorizará la entrada del miembro o miembros de la familia. A este respecto, el Estado miembro de que se trate dará a estas personas toda clase de facilidades para la obtención de los visados necesarios.
2. El Estado miembro de que se trate expedirá a los miembros de la familia un primer permiso de residencia de una duración mínima de un año. Dicho permiso de residencia será renovable.
3. La duración de los permisos de residencia concedidos a los miembros de la familia no superará, en principio, la fecha de caducidad del permiso de residencia que posea el reagrupante.»
Derecho belga
11 El artículo 10 de la wet betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (Ley relativa a la Entrada en el Territorio, la Residencia, el Establecimiento y la Expulsión de los Extranjeros), de 15 de diciembre de 1980 (Belgisch Staatsblad, de 31 de diciembre de 1980, p. 14584), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley de 15 de diciembre de 1980»), dispone:
«§ 1. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 9 y 12, serán admitidos de pleno derecho para residir más de tres meses en el Reino:
[…]
4.o los siguientes miembros de la familia de un extranjero que haya sido admitido o autorizado, al menos doce meses antes, para residir por tiempo ilimitado en el Reino, o que haya sido autorizado, al menos doce meses antes, para establecerse en él. Este período de doce meses no será aplicable si el vínculo conyugal o la unión de hecho registrada existía antes de la llegada del extranjero reagrupante al Reino o si estas personas tienen un hijo común menor de edad. Estos requisitos relativos al tipo de residencia y a su duración no serán aplicables si se trata de miembros de la familia de un extranjero que, de conformidad con el artículo 49, apartado 1, párrafos segundo o tercero, o con el artículo 49/2, apartados 2 o 3, han sido admitidos para residir en el Reino como beneficiarios de un estatuto de protección internacional:
– el cónyuge extranjero o el extranjero con el que se mantenga una unión de hecho registrada considerada equivalente al matrimonio en Bélgica, que venga a convivir con él, a condición de que ambos tengan más de 21 años de edad. Sin embargo, esta edad mínima se reducirá a 18 años si la relación matrimonial o, en su caso, la unión de hecho registrada ya existía antes de que el extranjero reagrupante llegase al Reino.
[…]»
12 El artículo 12 bis, apartado 2, de la Ley de 15 de diciembre de 1980 establece:
«Si el extranjero mencionado en el apartado 1 presenta su solicitud ante el representante diplomático o consular belga competente en su lugar de domicilio o de residencia en el extranjero, deberán presentarse junto a la solicitud los documentos que acrediten que se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 10, apartados 1 a 3, entre los que se encuentran un certificado médico del que se desprenda que no sufre ninguna de las enfermedades indicadas en el anexo de la presente Ley, así como, si es mayor de 18 años, un certificado de antecedentes penales o un documento equiparable.
La fecha de presentación de la solicitud será la fecha en la que se aporten todos esos documentos, de conformidad con el artículo 30 de la Ley de 16 de julio de 2004 por la que se establece el Código de Derecho internacional privado [wet van 16 juli 2004 houdende het Wetboek van internationaal privaatrecht] o con los convenios internacionales relativos a esta misma materia.
La resolución relativa a la admisión para la residencia se adoptará y notificará lo antes posible, y a más tardar dentro de los seis meses siguientes a la fecha de presentación de la solicitud definida en el párrafo segundo. La resolución se adoptará teniendo en cuenta la totalidad de los datos del expediente.
Si no se cumple el requisito relativo al carácter suficiente de los recursos, establecido en el artículo 10, apartado 5, el ministro o la persona en que delegue deberá determinar, basándose en las necesidades del extranjero reagrupante y de los miembros de su familia, qué recursos necesitan para cubrir sus necesidades sin resultar una carga para las autoridades públicas. A tal fin, el ministro o la persona en que delegue podrá instar al extranjero a proporcionar todos los documentos e información que resulten útiles para la determinación de dicho importe.
En casos excepcionales relacionados con la complejidad del examen de la solicitud, así como en el marco de una investigación sobre un matrimonio contemplado en el artículo 146 bis del Código Civil [Burgerlijk Wetboek] o sobre los requisitos de la unión de hecho contemplada en el artículo 10, apartado 1, párrafo primero, punto 5, el ministro o la persona en que delegue podrá prorrogar en dos ocasiones ese plazo por períodos de tres meses mediante resolución motivada, de la que se informará al solicitante.
Si no se ha adoptado ninguna resolución una vez transcurrido el plazo de seis meses a contar desde la fecha de presentación de la solicitud, prorrogado en su caso de conformidad con el párrafo quinto, deberá concederse la admisión para la residencia.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
13 El 24 de octubre de 2013, X, de nacionalidad afgana, presentó ante la embajada de Bélgica en Islamabad (Pakistán) una solicitud de visado con fines de reagrupación familiar para unirse con su supuesto cónyuge, F.S.M., nacional afgano beneficiario del estatuto de refugiado en Bélgica.
14 Mediante resolución de 16 de junio de 2014, el gemachtigde van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie, Maatschappelijke Integratie en Armoedebestrijding (Delegado del Secretario de Estado de Asilo y Migraciones, Integración Social y Lucha contra la Pobreza, Bélgica) desestimó dicha solicitud al considerar que no se había acreditado el vínculo matrimonial entre X y F.S.M.
15 El 24 de julio de 2014, la demandante en el litigio principal interpuso recurso contra dicha resolución ante el órgano jurisdiccional remitente, el Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consejo del Contencioso de Extranjería, Bélgica). En su sentencia de 15 de julio de 2016, dicho órgano jurisdiccional desestimó el recurso.
16 El 22 de agosto de 2016, la demandante en el litigio principal interpuso un recurso de casación ante el Raad van State (Consejo de Estado, Bélgica).
17 Mediante sentencia de 13 de marzo de 2018, el Raad van State (Consejo de Estado) anuló la sentencia del órgano jurisdiccional remitente de 15 de julio de 2016. En su sentencia, el Raad van State (Consejo de Estado) declaró, esencialmente, que la superación del plazo previsto en el artículo 12 bis, apartado 2, de la Ley de 15 de diciembre de 1980 conlleva, sin excepción alguna, la concesión de una autorización de entrada y residencia al solicitante, de manera que la demandante en el litigio principal debería haber recibido tal autorización aunque se albergasen dudas sobre la existencia de un vínculo matrimonial con F.S.M. Además, el Raad van State (Consejo de Estado) devolvió el asunto al órgano jurisdiccional remitente para su nuevo examen.
18 El órgano jurisdiccional remitente, que conoce del asunto devuelto por el Raad van State (Consejo de Estado), explica que está vinculado por la solución que adoptó este en su sentencia de 13 de marzo de 2018 relativa a la aplicación del artículo 12 bis, apartado 2, de la Ley de 15 de diciembre de 1980. No obstante, en la medida en que dicha disposición constituye una transposición del artículo 5, apartado 4, de la Directiva 2003/86, alberga dudas sobre la conformidad de tal solución con la referida Directiva.
19 A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que, en la sentencia de 27 de junio de 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499), en lo que atañe a la interpretación de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77; corrección de errores en DO 2004, L 229, p. 35), el Tribunal de Justicia declaró que las autoridades nacionales competentes no pueden expedir de oficio una tarjeta de residencia a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión Europea cuando haya transcurrido el plazo de seis meses establecido en dicha Directiva para la expedición de tal tarjeta.
20 En este contexto, el referido órgano jurisdiccional señala, esencialmente, que la expedición automática de un permiso de residencia a los miembros de la familia de un nacional de un país tercero en las condiciones establecidas en el artículo 12 bis, apartado 2, de la Ley de 15 de diciembre de 1980, por una parte, entrañaría tratar a los miembros de la familia de ese nacional de manera más favorable que a los de un ciudadano de la Unión y, por otra parte, podría ser contraria al objetivo de la Directiva 2003/86, que consiste en fijar las condiciones en las cuales se ejerce el derecho a la reagrupación familiar de que disponen los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros.
21 En estas circunstancias, el Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Consejo del Contencioso de Extranjería) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se opone la Directiva 2003/86/CE —habida cuenta de su artículo 3, apartado 5, y de su objetivo, a saber, la fijación de las condiciones para el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar— a una normativa nacional que establece que el artículo 5, apartado 4, de dicha Directiva se interpretará en el sentido de que la consecuencia de la no adopción de una resolución antes de la expiración del plazo fijado a tal fin consiste en la obligación a cargo de las autoridades nacionales de conceder de oficio una autorización de residencia al interesado, sin que se compruebe antes que dicha persona reúne efectivamente los requisitos para residir en Bélgica de conformidad con el Derecho de la Unión?»
Sobre la cuestión prejudicial
22 Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la Directiva 2003/86 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual, cuando no se haya adoptado una resolución en un plazo de seis meses a contar desde la fecha de presentación de la solicitud de reagrupación familiar, las autoridades nacionales competentes deberán expedir de oficio un permiso de residencia al solicitante sin estar necesariamente obligadas a comprobar previamente que este reúne efectivamente los requisitos para residir en el Estado miembro de acogida de conformidad con el Derecho de la Unión.
23 A este respecto, se desprende del artículo 5, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 que la resolución sobre la solicitud de reagrupación familiar debe adoptarse cuanto antes y, en todo caso, a más tardar a los nueve meses de la fecha de la presentación de la solicitud ante las autoridades nacionales competentes del Estado miembro de que se trate.
24 De conformidad con el artículo 5, apartado 4, párrafo tercero, segunda frase, de la Directiva 2003/86, las consecuencias que pueda tener la ausencia de una resolución sobre la solicitud de reagrupación familiar al expirar dicho plazo deberán ser reguladas por la legislación nacional del Estado miembro de que se trate.
25 En el presente asunto, se desprende de la resolución de remisión que la normativa nacional controvertida en el litigio principal establece un régimen de aceptación implícita conforme al cual, cuando no se haya adoptado una resolución sobre una solicitud de reagrupación familiar una vez transcurrido el plazo de seis meses a contar desde la fecha de presentación de dicha solicitad, deberá expedirse automáticamente, sin excepción alguna, un permiso de residencia al solicitante.
26 Pues bien, aunque el Derecho de la Unión no se opone en absoluto a que los Estados miembros establezcan regímenes de aceptación o de autorización implícita, es necesario que tales regímenes no menoscaben efecto útil del Derecho de la Unión (sentencia de 27 de junio de 2018, Diallo, C‑246/17, EU:C:2018:499, apartado 46).
27 A este respecto, procede señalar que, si bien, por una parte, el objetivo que se persigue con la Directiva 2003/86 es favorecer la reagrupación familiar (sentencia de 13 de marzo de 2019, E., C‑635/17, EU:C:2019:192, apartado 45), por otra parte, en virtud del artículo 1 de esta Directiva, en relación con su considerando 6, el objetivo de dicha Directiva es fijar, según criterios comunes, las condiciones materiales en las cuales se ejerce el derecho a la reagrupación familiar de que disponen los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros.
28 El concepto de «reagrupación familiar» se define en el artículo 2, letra d), de la Directiva 2003/86 como la entrada y residencia en un Estado miembro de los miembros de la familia de un nacional de un tercer país que resida legalmente en dicho Estado miembro con el fin de mantener la unidad familiar, con independencia de que los vínculos familiares sean anteriores o posteriores a la entrada del reagrupante.
29 En virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2003/86, los Estados miembros autorizarán la entrada y la residencia, de conformidad con dicha Directiva, de determinados miembros de la familia del reagrupante con fines de reagrupación familiar, entre ellos, en particular, el cónyuge de este último. El Tribunal de Justicia ha declarado que dicha disposición impone a los Estados miembros obligaciones positivas precisas, que se corresponden con derechos subjetivos claramente definidos, puesto que, en los supuestos determinados por la Directiva, los obliga a autorizar la reagrupación familiar de algunos miembros de la familia del reagrupante, sin que puedan ejercer su facultad discrecional (sentencia de 27 de junio de 2006, Parlamento/Consejo, C‑540/03, EU:C:2006:429, apartado 60).
30 No obstante, por lo que respecta a las normas de procedimiento por las que se rigen la presentación y el examen de la solicitud de reagrupación familiar, el artículo 5, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86 establece que la solicitud irá acompañada de los «documentos acreditativos de los vínculos familiares». Asimismo, el artículo 5, apartado 2, párrafo segundo, de dicha Directiva dispone que, «si fuera conveniente, a fin de obtener la prueba de la existencia de vínculos familiares, los Estados miembros podrán realizar entrevistas con el reagrupante y los miembros de su familia y efectuar cualquier otra investigación que estimen necesaria».
31 Además, en lo que atañe a la reagrupación familiar de los refugiados, se desprende del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/86 que, si un refugiado no puede presentar documentos justificativos oficiales que acrediten los vínculos familiares, el Estado miembro de que se trate examinará otras pruebas de la existencia de dichos vínculos.
32 De lo antedicho resulta que las autoridades nacionales competentes deben proceder al examen de la existencia de los vínculos familiares que alegue el reagrupante o el miembro de su familia a quien se refiera la solicitud de reagrupación familiar.
33 Por lo tanto, cuando se acepta la solicitud de reagrupación familiar, el Estado miembro de que se trate autorizará la entrada del miembro de la familia del reagrupante y le expedirá un primer permiso de residencia, de conformidad con el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2003/86.
34 De estas consideraciones resulta que, antes de autorizar la reagrupación familiar con arreglo a la Directiva 2003/86, las autoridades nacionales competentes están obligadas a comprobar la existencia de los vínculos familiares pertinentes entre el reagrupante y el nacional del país tercero en cuyo favor se ha presentado la solicitud de reagrupación familiar.
35 En tales circunstancias, las referidas autoridades no pueden expedir un permiso de residencia al amparo de la Directiva 2003/86 a un nacional de un país tercero que no reúna los requisitos establecidos por ella para su otorgamiento (véase, por analogía, la sentencia de 27 de junio de 2018, Diallo, C‑246/17, EU:C:2018:499, apartado 50).
36 Ahora bien, en el caso de autos, tal como se desprende de los apartados 17 y 25 de la presente sentencia, en virtud de la normativa nacional controvertida en el litigio principal, las autoridades nacionales competentes están obligadas a expedir, sin excepción alguna, un permiso de residencia basado en la Directiva 2003/86 al solicitante de reagrupación familiar una vez transcurrido un plazo de seis meses a contar desde la fecha de presentación de su solicitud aunque no se haya comprobado previamente que el solicitante reúne efectivamente los requisitos establecidos en la Directiva 2003/86 para poder obtenerlo.
37 Tal normativa, en la medida en que permite que se expida un permiso de residencia basado en la Directiva 2003/86 a una persona que no reúne los requisitos para obtenerlo, menoscaba el efecto útil de dicha Directiva y es contraria a los objetivos de esta.
38 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que la Directiva 2003/86 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual, cuando no se haya adoptado una resolución una vez transcurrido un plazo de seis meses a contar desde la fecha de presentación de la solicitud de reagrupación familiar, las autoridades nacionales competentes deberán expedir de oficio un permiso de residencia al solicitante sin estar necesariamente obligadas a comprobar previamente que este reúne efectivamente los requisitos para residir en el Estado miembro de acogida de conformidad con el Derecho de la Unión.
Costas
39 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) declara:
La Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual, cuando no se haya adoptado una resolución una vez transcurrido un plazo de seis meses a contar desde la fecha de presentación de la solicitud de reagrupación familiar, las autoridades nacionales competentes deberán expedir de oficio un permiso de residencia al solicitante sin estar necesariamente obligadas a comprobar previamente que este reúne efectivamente los requisitos para residir en el Estado miembro de acogida de conformidad con el Derecho de la Unión.
Firmas