CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 21 de mayo de 2014 (1)
Asunto C‑575/12
Air Baltic Corporation AS
contra
Valsts robežsardze
[Petición de decisión prejudicial planteada por la administratīvā apgabaltiesa (Letonia)]
«Espacio de libertad, seguridad y justicia — Control fronterizo, asilo e inmigración — Reglamento (CE) nº 562/2006 — Artículo 5, apartado 1 — Cruce de la frontera — Exigencia de un visado válido extendido en un documento de viaje válido — Reglamento (CE) nº 810/2009 — Incidencia de la anulación del documento de viaje sobre la validez del visado que contiene»
1. ¿Puede permitirse la entrada en el territorio de la Unión de un nacional de un Estado tercero sometido a la obligación de visado cuando este se presente en la frontera exterior provisto de un visado válido, incorporado en un documento de viaje inválido, y de un documento de viaje válido pero carente de visado? Esta es la cuestión a debate en la presente remisión prejudicial.
I. Marco legal
A. Derecho de la Unión
1. Código de fronteras Schengen
2. El Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), (2) tiene por objeto, según lo previsto en su artículo 1, establecer «normas aplicables al control fronterizo de las personas que crucen las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea».
3. El artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen enumera de la siguiente manera las condiciones de entrada para nacionales de terceros países:
«Para una estancia que no exceda de tres meses dentro de un período de seis meses, las condiciones de entrada para nacionales de terceros países serán las siguientes:
a) estar en posesión de un documento o documentos de viaje válidos que permitan el cruce de la frontera;
b) estar en posesión de un visado válido, cuando así [se] exija […]
[…]».
4. El artículo 5, apartado 4, letra b), del Código de fronteras Schengen dispone que
«no obstante lo dispuesto en el apartado 1,
[…]
b) podrá autorizarse la entrada al territorio de los Estados miembros a aquellos nacionales de terceros países que se presenten en la frontera y cumplan las condiciones establecidas en el apartado 1, excepto la de la letra b), si se les puede expedir un visado en la frontera […].
[…]
En caso de que no fuera posible colocar el visado en el documento, se adherirá la etiqueta, con carácter excepcional, en una hoja suelta que se incorporará al documento […]»
5. El artículo 7, apartado 3, del Código de fronteras Schengen dice lo siguiente:
«A la entrada y a la salida, deberá someterse a los nacionales de terceros países a una inspección minuciosa:
a) La inspección minuciosa a la entrada incluirá la comprobación de las condiciones de entrada indicadas en el artículo 5, apartado 1, así como, en su caso, la de los documentos que autoricen la estancia y el ejercicio de actividad profesional. Esto incluirá un examen detallado de los siguientes extremos:
i) la comprobación de que el nacional de un tercer país está en posesión de un documento válido para el cruce de la frontera y que no está caducado y, en su caso, de que contiene el visado o permiso de residencia requerido,
ii) el control minucioso de indicios de falsificación o alteración en el documento de viaje,
iii) el examen de los sellos de entrada y de salida estampados en el documento de viaje del nacional de un tercer país interesado con el fin de comprobar, mediante comparación de las fechas de entrada y salida, que la persona no haya permanecido ya en el territorio de los Estados miembros más tiempo que el de la estancia máxima autorizada,
[…]»
6. El artículo 10, apartado 1, letra b), del Código de fronteras Schengen prevé que «los documentos de viaje de los nacionales de terceros países se sellarán sistemáticamente a la entrada y a la salida. En particular, se estampará el sello de entrada o de salida […] en los documentos que autorizan el cruce de la frontera a los nacionales de terceros países a los que un Estado miembro ha expedido un visado en frontera».
7. El artículo 13, apartado 1, del Código de fronteras Schengen establece que «se negará la entrada en el territorio de los Estados miembros a los nacionales de terceros países que no cumplan todas las condiciones de entrada, tal como se definen en el artículo 5, apartado 1».
2. Código de visados
8. El Reglamento (CE) nº 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un Código comunitario sobre visados (Código de visados) (3) tiene por objeto, según lo previsto en su artículo 1, apartado 1, establecer «los procedimientos y condiciones para la expedición de visados de tránsito o para estancias previstas en el territorio de los Estados miembros no superiores a tres meses en un período de seis meses».
9. El artículo 12 del Código de visados, dedicado al documento de viaje, tiene la siguiente redacción:
«El solicitante presentará un documento de viaje válido que responda a los siguientes criterios:
a) será válido al menos hasta tres meses después de la fecha prevista de salida del territorio de los Estados miembros o, en caso de varias visitas, hasta después de la última fecha prevista de salida del territorio del Estado miembro. […]
b) contendrá al menos dos páginas en blanco;
c) deberá haberse expedido en los diez años anteriores.»
10. El artículo 21, apartado 3, del Código de visados señala que «cuando verifique si el solicitante cumple las condiciones de entrada, el consulado comprobará lo siguiente: […] que el documento de viaje no es falso ni falsificado».
11. El artículo 34 del Código de visados dice lo siguiente:
«1. El visado se anulará si se pone de manifiesto que, en el momento en que se expidió, no se cumplían las condiciones necesarias para su expedición […]. Anularán el visado, en principio, las autoridades competentes del Estado miembro que lo hayan expedido. El visado podrá ser anulado por las autoridades competentes de otro Estado miembro. En este caso, se informará de dicha anulación a las autoridades competentes del Estado miembro que haya expedido el visado.
2. El visado será retirado si se pone de manifiesto que han dejado de cumplirse las condiciones necesarias para la expedición de un visado. Retirarán el visado, en principio, las autoridades competentes del Estado miembro que lo haya expedido. El visado podrá ser retirado por las autoridades competentes de otro Estado miembro. En este caso, se informará de dicha retirada a las autoridades competentes del Estado miembro que haya expedido el visado.
[…]
5. En caso de anulación o retirada del visado, se estampará en él un sello con la leyenda “ANULADO” o “RETIRADO” […]
6. La decisión de anulación o retirada de un visado y las razones en las que se basa se notificarán al solicitante utilizando el impreso normalizado que figura en el anexo VI.
7. El titular de un visado que haya sido anulado o revocado tendrá derecho de recurso […]
[…]»
B. Derecho letón
12. El artículo 4, apartado 1, números 1 y 2, del Imigrācijas likums (Ley de Inmigración) dice lo siguiente:
«(1) Los extranjeros tendrán derecho a entrar y permanecer en la República de Letonia si poseen simultáneamente:
1) un documento de viaje válido […]
2) un visado válido extendido en un documento de viaje válido […]». (4)
13. El artículo 21, apartado 1, de la Ley de Inmigración obliga al transportista a cerciorarse de que el extranjero que transporta esté en posesión de los documentos necesarios para la entrada en la República de Letonia. La sanción por el incumplimiento de dicha obligación consiste en la imposición de una multa administrativa.
II. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
14. Con ocasión de un vuelo entre Moscú (Rusia) y Riga (Letonia) efectuado el 8 de octubre de 2010, la compañía aérea AS Air Baltic Corporation (en lo sucesivo, «Air Baltic Corporation») transportó a un nacional indio que en el control fronterizo efectuado a la llegada presentó un pasaporte indio válido carente de visado Schengen así como un pasaporte indio anulado que presentaba un visado Schengen de múltiples entradas de categoría «C», expedido por Italia y válido del 25 de mayo de 2009 al 25 de mayo de 2014. El pasaporte anulado llevaba la anotación siguiente: «Pasaporte anulado. Los visados válidos contenidos en el pasaporte no han sido anulados».
15. Las autoridades letonas responsables de controlar que los nacionales de Estados terceros cumplan los requisitos para entrar en el territorio de la Unión denegaron la entrada al nacional indio debido a que no disponía de un visado válido incorporado en un documento de viaje válido.
16. Además, la guardia de fronteras letona consideró que la compañía aérea había infringido la legislación nacional en materia de inmigración al transportar hasta Letonia a un viajero desprovisto de los documentos necesarios para su entrada en el territorio letón. Por consiguiente, mediante resolución de 14 de octubre de 2010, ésta impuso a dicha compañía una multa administrativa por importe de 2 000 lats letones (LVL).
17. Air Baltic Corporation presentó un recurso administrativo ante el jefe del departamento de la guardia de fronteras nacional, quien confirmó la multa mediante resolución de 9 de diciembre de 2010. Air Baltic Corporation interpuso entonces un primer recurso contencioso ante los tribunales, que fue desestimado el 12 de agosto de 2011.
18. Posteriormente, Air Baltic Corporation interpuso recurso ante la administratīvā apgabaltiesa (Letonia) con la pretensión de obtener la anulación de la resolución que impuso la multa administrativa en cuestión.
19. Ahora bien, según el órgano jurisdiccional remitente, aunque en efecto la Ley letona impone la presentación en las fronteras de un visado válido colocado en un documento de viaje válido, no se desprende claramente del Derecho de la Unión que éste imponga a los nacionales de terceros países sometidos a la obligación de visado (5) que en el momento de cruzar las fronteras exteriores de la Unión deban estar en posesión de un visado válido incorporado en un documento de viaje que también sea válido, ni que la anulación del documento de viaje que contiene el visado tenga incidencia alguna sobre la validez de este último. Por tanto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si la guardia de fronteras podía efectivamente considerar que el nacional indio carecía de los documentos de viaje necesarios para cruzar las fronteras. Por último dicho órgano señala, como han puesto de relieve las partes en el procedimiento celebrado ante éste, que las Administraciones de los Estados miembros siguen prácticas distintas en los casos en los que los nacionales de terceros países se presentan en las fronteras exteriores en posesión tanto de un visado válido expedido en un documento inválido como de un documento de viaje válido separado pero desprovisto de visado.
20. De este modo, al hallarse ante una dificultad relacionada con la interpretación del Derecho de la Unión, la administratīvā apgabaltiesa decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia, mediante resolución de remisión recibida en la Secretaría de éste el 7 de diciembre de 2012, las tres cuestiones prejudiciales siguientes, con arreglo al artículo 267 TFUE:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 5 del [Código de fronteras Schengen] en el sentido de que la existencia de un visado válido extendido en un documento de viaje válido es requisito previo obligatorio para la entrada de los nacionales de terceros países?
2) De acuerdo con las disposiciones del [Código de visados], ¿implica la anulación de un documento de viaje en el que está colocada la etiqueta de visado que se invalide también el visado expedido a la persona [de que se trata]?
3) ¿Son compatibles con lo dispuesto en el [Código de fronteras Schengen] y en el [Código de visados] las normas nacionales que imponen, como requisito previo obligatorio para la entrada de los nacionales de terceros Estados, la existencia de visado válido extendido en un documento de viaje válido?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
21. Air Baltic Corporation, los Gobiernos letón, italiano y finlandés, la Confederación Suiza (6) y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia.
22. En la vista celebrada el 19 de marzo de 2014, Air Baltic Corporation, los Gobiernos letón y finlandés y la Comisión Europea formularon observaciones orales.
IV. Análisis jurídico
23. Si la invalidez de un documento de viaje en el cual se encuentra expedido el visado afectara a la validez del visado en sí mismo, no se plantearía la cuestión de si un nacional de un Estado tercero puede ser autorizado a entrar en el territorio de la Unión aunque esté en posesión de un documento de viaje inválido que contiene el visado y de un documento de viaje válido.
24. Por lo tanto debo reorganizar un poco las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente para comenzar por el análisis de la segunda cuestión. A continuación examinaré la cuestión de si el Código de fronteras Schengen exige que el visado válido esté expedido en un documento de viaje que sea válido en el momento del cruce de la frontera exterior de la Unión. Por último, y en el supuesto de una respuesta negativa, tendré que establecer si los Estados miembros, en el contexto del Código de fronteras Schengen y del Código de visados, están facultados para imponer condiciones de entrada adicionales respecto a las previstas en dichos códigos.
A. Sobre la posible incidencia de la pérdida de validez del documento de viaje en el que ha sido expedido el visado sobre la validez del visado en sí mismo
25. De entrada quiero señalar que el artículo 34 del Código de visados regula las condiciones en las que el visado puede ser anulado o retirado. Así, el visado se anulará si se pone de manifiesto que no se cumplían las condiciones de expedición (7) o será retirado si se pone de manifiesto que han dejado de cumplirse las condiciones de expedición. (8)
26. En ambos casos, el Código de visados estipula que corresponde decidir sobre la anulación o la retirada del visado a las autoridades competentes que lo expidieron o bien a las autoridades competentes de otro Estado miembro. (9) Por lo tanto, la competencia para resolver sobre la validez del visado corresponde exclusivamente a las autoridades de los Estados miembros.
27. La retirada o la anulación se indicará estampando una leyenda sobre el propio visado. (10) La decisión de anular o retirar el visado, así como las razones en las que se basa dicha decisión, deberán notificarse además al titular del visado utilizando un impreso normalizado. (11)
28. De dicho impreso se desprende que la pérdida de validez del documento de viaje presentado en el momento de la solicitud de visado no forma parte de las razones que pueden justificar la anulación o la retirada del visado. Según lo que se desprende del impreso, el único motivo que se refiere directamente al documento de viaje se deriva del carácter «falso o falsificado» del documento de viaje presentado.
29. Dado que no se discute que el nacional indio de que se trata en el marco del litigio principal cumpliera las condiciones de expedición del visado en el momento de la solicitud presentada para obtenerlo, la cuestión que se plantea es la de si la pérdida de validez del pasaporte que contenía el visado habría podido conducir a la retirada de dicho visado.
30. Ahora bien, está claro que en el momento de realizar la solicitud de visado la persona afectada debe presentar un documento de viaje válido. Por eso, de la lectura combinada del artículo 34 y del anexo VI del Código de visados se desprende que la pérdida de validez de dicho documento tras la expedición del visado no tiene como consecuencia que se cuestione el hecho de que se hubieran cumplido las condiciones de expedición del visado, al menos a condición de que dicha persona pueda presentar un nuevo documento de viaje válido.
31. También se debe resaltar que el Código de visados garantiza el derecho de recurso a las personas cuyo visado haya sido retirado. Dicho recurso se interpondrá contra el Estado miembro que haya decidido la retirada y se deberá facilitar información a tales personas sobre el procedimiento que debe seguirse para interponer un recurso. Finalmente, la retirada deberá ser indicada e introducida en el Sistema de Información de Visados (VIS). (12) Este derecho de información y de recurso no quedaría garantizado en el caso de que se hiciera depender la validez del visado Schengen de una decisión de las autoridades de un tercer Estado.
32. El régimen jurídico de la anulación y la retirada, tal como lo establece el Código de visados, parece por tanto partir del supuesto de que son las autoridades de los Estados miembros quienes deciden sobre la anulación o la retirada. En este sentido, se respeta un cierto paralelismo formal, puesto que son también estas autoridades quienes expiden los visados. (13)
33. En efecto, el visado expedido produce efectos respecto de todos los Estados miembros. Es importante que la competencia para la expedición o la denegación de dicha expedición no sea eludida como resultado de decisiones adoptadas por las autoridades de Estados terceros. Es decir, el principio de reconocimiento mutuo debe primar hasta que, en su caso, la guardia de fronteras de la Unión constate un cambio significativo en la situación del nacional de un Estado tercero de que se trate, siendo éste un cambio que puede justificar que la apreciación hecha por la autoridad de expedición del visado sea cuestionada.
34. Por lo tanto no puedo compartir la postura expresada en la vista por el Gobierno letón, según la cual, una vez que el pasaporte en el que se ha expedido el visado deja de ser válido, el pasaporte entero —es decir, incluyendo el visado Schengen que contiene— no tiene ya más valor que una simple hoja de papel.
35. Por cuanto antecede, procede constatar que la decisión estableciendo la invalidez del visado Schengen sólo puede ser adoptada en las condiciones descritas en el artículo 34 del Código de visados y que, en todo caso, es competencia exclusiva de las autoridades de los Estados miembros. Así, la pérdida de validez del documento de viaje en el que ha sido expedido el visado Schengen no puede, por sí sola, afectar a la validez del propio visado, como por otra parte reconocieron las autoridades que expidieron el pasaporte de que se trata al estampar la leyenda según la cual, aunque el pasaporte hubiera sido anulado, los visados válidos que éste contenía no lo habían sido.
B. Sobre la supuesta existencia de una obligación de presentar un visado válido expedido en un documento de viaje válido
36. Si la entrada del nacional indio en el territorio de la Unión no podía ser denegada por el mero hecho de que el pasaporte que contenía el visado Schengen hubiera sido anulado, puesto que la invalidez del pasaporte, por sí sola, no afecta a la validez del visado, aún queda por determinar si el Código de fronteras Schengen impone, como condición para la entrada, la posesión de un visado válido expedido en un documento de viaje válido.
37. Para ello, comenzaré por demostrar la insuficiencia de la interpretación literal, debido a las divergencias lingüísticas, y la necesidad de recurrir al análisis sistemático. Después verificaré que la interpretación teleológica corrobora las conclusiones extraídas de este último análisis, antes de formular algunas conclusiones.
1. Insuficiencia de la interpretación literal y divergencias lingüísticas
38. El artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen enumera las condiciones que deben cumplir los nacionales de terceros Estados para que se les autorice a entrar en el territorio de la Unión. Establece una lista de cinco condiciones acumulativas. La letra a) exige que el nacional de un Estado tercero esté «en posesión de un documento o documentos de viaje válidos que permitan el cruce de la frontera» y la letra b) señala, por su parte, que dicho nacional debe estar «en posesión de un visado válido» cuando así se exija.
39. Una estricta interpretación literal de dicho artículo 5, apartado 1, ya pone de manifiesto que, por un lado, la condición de poseer un documento de viaje válido se distingue de la relativa a la posesión de un visado y, por otro lado, que el legislador no ha aclarado las condiciones de presentación «física» de estos dos documentos.
40. No obstante, en vista de lo señalado por el gobierno finlandés, opino que el artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen, aunque no conlleva la obligación expresa de presentar en el momento del cruce de las fronteras exteriores de la Unión un visado incorporado en un documento de viaje válido, habida cuenta del sistema en el que se inserta, no puede considerarse de forma aislada. Por lo tanto, el artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen debe ser leído en combinación con las otras disposiciones del Código de fronteras Schengen y también con las disposiciones pertinentes del Código de visados, con el cual el Código de fronteras Schengen mantiene una estrecha relación. (14)
41. Propongo por tanto, de forma totalmente clásica, completar el análisis literal con un análisis sistemático y teleológico. Esto cobra aún más relevancia porque las partes interesadas que han participado en el presente procedimiento han hecho referencia al artículo 7, apartado 3, letras a), inciso i), del Código de fronteras Schengen para debatir la cuestión de si puede o no entenderse, en el sentido del artículo 5, apartado 1, de dicho Código y en el sentido del Código de visados, que el visado válido debe estar expedido en un documento de viaje válido. Para el gobierno finlandés, el artículo 7, apartado 3, letra a), inciso i), del Código de fronteras Schengen, que establece que el documento de viaje «contiene» el visado válido, significaría que sólo se puede presentar en las fronteras un documento de viaje válido que contenga el visado.
42. La demandante en el litigio principal señala, sobre este punto, que, mientras que la versión letona del artículo 7, apartado 3, letra a), inciso i), del Código de fronteras Schengen afirma expresamente que el visado debe figurar en el documento de viaje válido, no es el caso en las otras versiones lingüísticas. Las versiones danesa, inglesa, francesa y sueca se limitan a exigir que el documento de viaje «cont[enga]» el visado, lo que no implicaría necesariamente una inserción física del visado en el documento de viaje válido.
43. Aunque la cuestión planteada se refiere a la interpretación del artículo 5 del Código de fronteras Schengen, respecto del que no se ha invocado ninguna divergencia entre las versiones lingüísticas, hay que reconocer que el artículo 7 del mismo Código constituye una disposición fundamental para la gestión común de las fronteras exteriores de la Unión y puede ser útil para aclarar la interpretación que debe darse a dicho artículo 5.
44. A este respecto, se debe recordar que la necesidad de una aplicación y una interpretación uniformes de un acto de la Unión excluye que éste sea considerado de forma aislada en una de sus versiones, sino que exige que sea interpretado en función tanto de la voluntad real de su autor como del objetivo perseguido por éste a la luz, en particular, de las versiones adoptadas en todas las lenguas. (15) La formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición no puede constituir la única base de la interpretación de dicha disposición ni se le puede reconocer un carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas, ya que tal enfoque sería incompatible con la exigencia de uniformidad en la aplicación del Derecho de la Unión. (16)
45. Tanto la necesidad de confirmar la primera conclusión extraída de la interpretación literal del artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen como la de superar la dificultad interpretativa relativa a las diferentes versiones lingüísticas del artículo 7, apartado 3, letras a), inciso i), de dicho Código exigen completar el razonamiento mediante un análisis sistemático y teleológico.
2. Análisis sistemático
46. Dado que la expedición del visado tiene carácter previo a los controles realizados en las fronteras exteriores de la Unión, comenzaré por el análisis del Código de visados.
47. De esta manera, y en esencia, el nacional de un Estado tercero debe presentar su solicitud de visado ante el consulado competente en el plazo de tres meses antes del comienzo del viaje. (17) En particular, debe presentar un impreso de solicitud armonizado (18) y un documento de viaje (19) que sea válido al menos hasta tres meses después de la última fecha prevista de salida del territorio de los Estados miembros, (20) documento que deberá contener al menos dos páginas en blanco y haber sido expedido en los diez años anteriores. (21) Las casillas 12 a 16 del impreso de solicitud armonizado deberán informar asimismo del tipo de documento de viaje presentado por el solicitante, su número, sus fechas de expedición y de expiración y de la autoridad que lo ha expedido.
48. Una vez que la solicitud de visado ha sido rellenada y entregada a la autoridad competente, ésta debe verificar «si el solicitante cumple las condiciones de entrada del artículo 5, apartado 1, letras a), c), d) y e) del Código de fronteras Schengen», (22) y en particular que «el documento de viaje presentado no es falso ni falsificado». (23) En el caso de un visado para entradas múltiples, como el expedido en el marco del litigio principal, dicho visado se expedirá con un período de validez de entre seis meses y cinco años. (24)
49. A continuación se cumplimentará la etiqueta de visado de conformidad con las condiciones establecidas en el artículo 27 del anexo VII del Código de visados. Ésta contiene la información relativa al período durante el cual el titular del visado puede realizar la estancia prevista y al número del documento de viaje en el que está adherida la etiqueta de visado, a menos que el visado haya sido colocado sobre un impreso separado. (25) Después la etiqueta será colocada de conformidad con los requisitos del artículo 29 y del anexo VIII del Código de visados. Dicha colocación, en principio, debe realizarse «en la primera página del documento de viaje que no contenga ninguna anotación o sello» (26) a menos que el visado haya sido colocado en un impreso separado. (27)
50. El momento en que se expide el visado no coincide con el momento del cruce de la frontera exterior de la Unión, (28) y máxime cuando el visado para entradas múltiples, como se ha visto, puede tener una validez de entre seis meses y cinco años. Ahora bien, el Código de visados se limita a exigir que el documento de viaje presentado en el momento de la solicitud del visado sea válido al menos hasta tres meses después de la última fecha prevista de salida del territorio de la Unión. (29) En todo caso, insisto en que esta estipulación sólo afecta a las condiciones que se deben cumplir en la solicitud del visado, ya que en cualquier caso las autoridades consulares no tienen influencia sobre lo que pueda ocurrirle al documento de viaje entre el momento que se presenta la solicitud de visado y el momento efectivo del cruce de las fronteras exteriores de la Unión.
51. De esta manera, una vez expedido el visado después de que las autoridades consulares hayan comprobado, en particular, la validez del documento de viaje presentado, el control fronterizo constituye una etapa distinta. (30)
52. Por lo que respecta al Código de fronteras Schengen, de entrada quiero señalar que éste tiene por objeto establecer «normas aplicables al control fronterizo de las personas que crucen las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea». (31) Es fundamental que dichas normas sean aplicadas de manera uniforme, y en este sentido comparto las preocupaciones expresadas por la demandante en el litigio principal al mencionar las prácticas nacionales divergentes.
53. Como ya se ha recordado, las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5 del Código de fronteras Schengen mencionan la obligación de estar en posesión de un documento o documentos de viaje válidos que permitan el cruce de la frontera y la obligación de estar en posesión de un visado válido, cuando así se exija. Es preciso señalar que en dicha lista de las condiciones de entrada no figura ninguna relativa a la obligación de presentar el documento de viaje válido que contenga el visado válido.
54. En el momento de su paso por la frontera, el nacional de un tercer Estado es objeto de una inspección minuciosa que consiste en la comprobación del cumplimiento de las condiciones de entrada del artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen y en un examen detallado de que el nacional de un tercer Estado en cuestión esté en posesión de un documento de viaje «válido […] que no est[é] caducado» y de que dicho documento «cont[enga]» el visado requerido. (32) También se examinarán los sellos de entrada y de salida «estampados en el documento de viaje» para comprobar, mediante comparación de las fechas, que dicho nacional no haya permanecido ya en el territorio de la Unión más tiempo que el de la estancia máxima autorizada.
55. En la fase de la inspección minuciosa prevista en el artículo 7, apartado 3, del Código de fronteras Schengen, se pueden distinguir dos etapas: en primer lugar, la comprobación de la mera posesión —¿dispone el nacional de un tercer Estado de un documento de viaje válido? ¿dispone el nacional de un tercer Estado de un visado?— antes de realizar, en segundo lugar, el examen propiamente dicho, es decir, una comprobación más sustancial — búsqueda de indicios de falsificación o alteración, comparación de las fechas de entrada y salida, comprobación de que dispone de medios suficientes para el regreso, etc. (33)
56. Se confirma así la desvinculación entre la exigencia de presentar un documento de viaje válido y la de presentar un visado válido que se presumía tras la lectura del artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen.
57. Una vez que se ha procedido a realizar estas comprobaciones, puede ser que se autorice la entrada. En tal caso, las autoridades sellarán sistemáticamente los documentos de viaje presentados por los nacionales de terceros Estados a la entrada y a la salida, (34) documentos de viaje «con visado válido que autorizan el cruce de la frontera a los nacionales de terceros países». (35) El requisito de validez sólo se predica del visado, y no del documento de viaje.
58. En el caso contrario, cuando el nacional de un Estado tercero no cumple todas las condiciones previstas en el artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen, se le deniega la entrada mediante una resolución motivada y notificada a través de un impreso normalizado. (36) Entre los motivos de denegación figuran, en dicho impreso, por una parte, el hecho de que la persona afectada carezca de un documento de viaje válido (37) y, por otra parte, el hecho de que carezca de un visado válido. (38)
59. Del análisis precedente se desprende que el legislador no ha impuesto la obligación expresa de que el visado válido deba figurar en un documento de viaje válido. Estos dos requisitos de entrada no sólo se contemplan de forma separada en el artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen, sino que dicha distinción se deriva igualmente de la lógica de otras disposiciones. (39)
60. Así, tanto desde un punto de vista literal como sistemático, nada se opone a una interpretación de este artículo 5 en el sentido de que para autorizar la entrada en el territorio de la Unión de un nacional de un tercer Estado no se exige que esté en posesión de un visado válido contenido en un documento de viaje válido.
61. Sin embargo falta comprobar que tal interpretación no ponga en peligro los objetivos perseguidos por el Código de visados y el Código de fronteras Schengen.
3. Interpretación teleológica
62. El Código de fronteras Schengen establece un sistema de vigilancia de fronteras que pretende impedir el cruce no autorizado de dichas fronteras, luchar contra la delincuencia transfronteriza, adoptar medidas contra las personas que hayan cruzado la frontera ilegalmente y aprehender a dichas personas. (40) Además, el considerando 6 del Código de fronteras Schengen dispone que el control fronterizo «no se efectúa únicamente en interés de los Estados miembros en cuyas fronteras exteriores se realiza, sino en interés del conjunto de los Estados miembros que han suprimido los controles en sus fronteras interiores» y que debe contribuir «a la lucha contra la inmigración clandestina y la trata de seres humanos, así como a la prevención de cualquier amenaza a la seguridad interior, al orden público, a la salud pública y a las relaciones internacionales de los Estados miembros». (41)
63. Según el Tribunal de Justicia, el Código de fronteras Schengen «se inserta en el marco más general de un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y prevención y lucha contra la delincuencia. […] El sistema establecido por el Acuerdo de Schengen se basa, por consiguiente, en el respeto de las normas armonizadas de control de las fronteras exteriores y, en el caso de autos, en la estricta observancia de las condiciones de entrada de los nacionales de terceros países en el territorio de los Estados parte en dicho Acuerdo establecidas por el Código de fronteras Schengen. En efecto, cada Estado miembro cuyo territorio forme parte del espacio Schengen debe tener la garantía de la eficacia y el rigor de los controles efectuados por todos los demás Estados de dicho espacio». (42) Siempre según el Tribunal de Justicia, «las inspecciones fronterizas tienen por objeto garantizar que pueda autorizarse la entrada de personas en el territorio de los Estados miembros, o su abandono, por una parte, y por otra impedir que las personas se sustraigan a dichas inspecciones». (43)
64. Por su parte, la adopción del Código de visados se inscribe también en el objetivo global de establecer progresivamente un espacio de libertad, seguridad y justicia y el mismo Código de visados persigue el doble objetivo de crear un sistema con varios niveles dirigido a la facilitación de los viajes legítimos y a la lucha contra la inmigración ilegal a través de una mayor armonización de la legislación nacional y de las modalidades de expedición de los visados. (44) Al interpretar el Código de visados, el Tribunal de Justicia vela así por que ni el objetivo de facilitar los viajes ni el objetivo de evitar las diferencias de trato entre los solicitantes se vean menoscabados. (45)
65. El gobierno finlandés sostiene que la consecución de los objetivos de seguridad, fluidez en el cruce de las fronteras, de prevención de amenazas al orden, la seguridad o la salud públicas, de lucha contra la delincuencia transfronteriza, contra la inmigración clandestina y la trata de seres humanos se facilita cuando el visado válido está expedido en un documento de viaje que también es válido.
66. Esta valoración no debe ser sobreestimada y de todos modos no tiene valor decisivo.
67. Cuando describí más arriba el sistema establecido por la combinación entre el Código de fronteras Schengen y el Código de visados, destaqué un cierto número de elementos que, al garantizar la eficacia del control fronterizo, no permiten sostener la tesis del gobierno finlandés. A las autoridades responsables del control en las fronteras exteriores les fue presentado, en el marco del litigio principal, tanto el documento de viaje en base al cual se expidió el visado como el «nuevo» documento de viaje. De este modo han podido comprobar la «correspondencia» entre el documento facilitado en el momento de la solicitud del visado —y efectivamente examinado por las autoridades consulares competentes— y aquél que contenía el visado válido, presentado en el momento del cruce de las fronteras exteriores de la Unión. La presentación del documento de viaje válido les permitía, además, confirmar la identidad del nacional de un tercer Estado afectado y comprobar el cumplimiento de la primera de las condiciones de entrada. Por último, la presentación concomitante de los dos documentos de viaje que se sucedían en el tiempo permitió un control suficiente de los sellos de entrada y salida en base a los cuales las autoridades comprueban que el nacional no haya permanecido en el territorio de la Unión más tiempo que el de la estancia máxima autorizada.
68. Aun reconociendo la importancia fundamental que tiene para los Estados miembros afectados el control efectivo y eficaz en las fronteras exteriores de la Unión y admitiendo que la presentación de dos documentos de viaje distintos, uno válido, el otro inválido, complica —quizás— un poco la labor de las autoridades responsables del control fronterizo, (46) sin embargo no se ha demostrado que el supuesto que se nos presenta hoy hubiera puesto o pudiera poner especialmente en peligro el objetivo en materia de seguridad perseguido por el Código de fronteras Schengen.
69. A este respecto, quiero señalar que existe una diferencia significativa entre el caso que nos ocupa actualmente y las dificultades prácticas recurrentes, mencionadas por el gobierno finlandés, que se plantean en el control fronterizo en relación con el hecho de que ciertos nacionales de Estados terceros se presentan en las fronteras provistos de más de dos documentos de viaje, válidos e inválidos.
4. Conclusiones
70. Autorizar la entrada de nacionales de terceros Estados que, en el control en las fronteras exteriores de la Unión, presenten un documento de viaje no válido que contiene el visado necesario para su entrada en el territorio de la Unión, así como un documento de viaje válido, parece, finalmente, estar en línea con los estándares internacionales. Los mismos Air Baltic Corporation y el Gobierno letón han señalado, sin que se les haya contradicho, que el número 3.53 del anexo 9 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional, firmado en Chicago el 7 de diciembre de 1944, recomienda, en el supuesto de que el plazo de validez del documento de viaje haya expirado mientras contiene el visado válido, continuar considerando válido el visado hasta su expiración si viene acompañado por un documento de viaje válido.
71. No obstante, el Gobierno letón duda de que lo anterior se pueda trasladar al contexto del Código de fronteras Schengen, ya que dicho convenio recomienda tal práctica en un contexto en el que el visado sólo permite la entrada del nacional del Estado tercero en el territorio del Estado que lo expidió. Sin embargo, debe constatarse que la Unión, aunque no es parte de dicho convenio, en cierto modo ya ha hecho parcialmente suyo este estándar internacional puesto que una modificación del manual para la tramitación de las solicitudes de visado y la modificación de los visados expedidos,(47) efectuada mediante la Decisión de Ejecución de la Comisión C(2011) 5501 final, de 4 de agosto de 2011, insertó un nuevo apartado en el número 4.1.1., en virtud del cual «en principio, una persona debe viajar con un visado válido en un documento de viaje asimismo válido. Sin embargo, cuando se hayan empleado todas las páginas en blanco del documento del titular de un visado Schengen para la colocación de etiquetas de visado o el estampado de sellos de entrada o salida, aquél podrá viajar si porta el documento de viaje “lleno” pero invalidado que contiene el visado válido junto a un nuevo documento de viaje». (48)
72. De este modo, la Comisión consideró por tanto que la presentación de dos documentos de viaje distintos, uno inválido, pero que contiene el visado válido, y otro válido, pero carente de visado, no comprometía la eficacia de los controles en las fronteras exteriores de la Unión. Por su parte, en la vista el Gobierno letón especificó que había implementado esta recomendación con motivo de una reforma legislativa nacional.
73. Es verdad que el número 4.1.1 del Manual para la tramitación de las solicitudes de visado y la modificación de los visados expedidos sólo contempla el caso concreto de que el documento que contiene el visado haya quedado invalidado debido a la falta de disponibilidad de páginas en blanco y que además sólo tiene valor de recomendación. Sin embargo, es importante garantizar la consecución de los objetivos del Código de visados, incluyendo el de evitar la búsqueda de un visado de conveniencia y las diferencias de trato de los solicitantes de visados. (49)
74. A este respecto, la divergencia entre las prácticas nacionales señalada por el órgano jurisdiccional remitente, la demandante en el litigio principal y por el Gobierno letón es causa de preocupación, puesto que tiene como consecuencia que las fronteras exteriores de la Unión sean más o menos permeables. Por lo tanto existe un riesgo real, señalado por Air Baltic Corporation, de que la libertad de las autoridades nacionales para autorizar, o denegar, la entrada en el territorio de la Unión en el supuesto de que se presenten dos documentos de viaje, uno inválido que contenga el visado y el otro válido pero carente de visado, se convierta en un criterio de selección del Estado miembro a través del cual el nacional de un Estado tercero desea entrar en el territorio de la Unión. Por lo tanto, parece necesario armonizar la práctica de la guardia de fronteras más allá del simple caso en el que el documento de viaje carezca de páginas en blanco disponibles.
75. Asimismo, los motivos que llevaron a la autoridad del tercer Estado que expidió el documento de viaje a invalidarlo escapan, la mayor parte de las veces, a las autoridades de los Estados miembros responsables del control en las fronteras exteriores. Se desconocen dichos motivos en el marco del litigio principal. Pero dado que la invalidez queda «corregida» por la presentación de un documento de viaje cuya validez cubre la duración de la estancia máxima autorizada en la Unión, y tras haber realizado las inspecciones necesarias en cuanto a la autenticidad del nuevo documento presentado, a mi juicio no existen razones para limitar la entrada de un nacional de un Estado tercero que presenta un documento de viaje inválido y un documento de viaje válido en el único supuesto en el que la invalidez deriva de la falta de disponibilidad de páginas en blanco.
76. En todo caso, en este último supuesto, si la Comisión y los Estados miembros que han seguido su recomendación no han considerado que el control de la duración de la estancia se vea dificultado por la presentación de documentos de viaje distintos, me cuesta comprender por qué debería ser ése el caso en las presentes circunstancias. En efecto, y como ya he resaltado, la continuidad cronológica garantizada entre los dos documentos de viaje presentados por el nacional indio permitía a los guardias de fronteras asegurarse de que no se había sobrepasado el número de días de presencia autorizada en el territorio de la Unión. Por último, quiero precisar que tal posibilidad es sin perjuicio de la aplicación del artículo 11 del Código de fronteras Schengen, que dispone que «cuando el documento de viaje de un nacional de un tercer país no lleve sello de entrada, las autoridades nacionales competentes podrán presumir que el portador no reúne o dejó de reunir las condiciones de duración de la estancia aplicables en el Estado miembro de que se trate», siendo ésta una presunción iuris tantum.
77. A la vista de lo anteriormente expuesto, considero que el artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen debe interpretarse en el sentido de que el visado válido que se le exige al nacional del Estado tercero sometido a dicha obligación en el momento del cruce de las fronteras exteriores de la Unión no debe necesariamente estar contenido en un documento de viaje válido y que las condiciones de entrada del artículo 5, apartado 1, letras a) y b), de dicho Código pueden ser contempladas de forma separada, siempre que dicho nacional presente, en el momento del cruce de las fronteras exteriores, un documento de viaje auténtico cuya validez cubra la duración de la estancia máxima autorizada por el visado Schengen, que a su vez figure en un documento de viaje que haya dejado de ser válido.
C. Sobre la tercera cuestión prejudicial
78. En el supuesto de que el Código de fronteras Schengen y el Código de visados no exijan al nacional de un tercer Estado sometido a la obligación de visado presentar este último en un documento de viaje válido, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los Estados miembros están facultados para añadir nuevas condiciones de entrada a las ya previstas en los dos Códigos citados anteriormente.
79. Aunque las condiciones de entrada vienen enumeradas en el artículo 5 del Código de fronteras Schengen, dicho artículo debe leerse en relación con el artículo 13 de dicho Código, relativo a los casos en los que se deniega la entrada.
80. De esta manera, la entrada «se negará [...] a los nacionales de terceros países que no cumplan todas las condiciones de entrada, tal como se definen en el artículo 5, apartado 1». La resolución de denegación de entrada es comunicada al nacional del tercer Estado mediante un impreso normalizado. (50) Dicho impreso prevé nueve motivos de denegación de entrada. Ocho reflejan las condiciones de entrada del artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen. (51)
81. Sólo un motivo de denegación no está en relación directa con el artículo 5, se trata del referido al rebasamiento de la duración de la estancia máxima autorizada.
82. En todo caso, el formulario estándar no prevé la posibilidad de que los guardias de fronteras puedan añadir otro motivo de denegación a la lista que contiene.
83. A la luz de lo que declaró el Tribunal de Justicia respecto del artículo 32 del Código de visados en la sentencia Koushkaki, (52) el hecho de que el artículo 13 del Código de fronteras Schengen establezca, por remisión al artículo 5 del mismo Código, una lista de motivos con base a los cuales se podrá decidir la denegación de entrada, al tiempo que dispone que el motivo deberá notificarse al solicitante mediante el formulario del anexo V del Código de fronteras Schengen «constituye un argumento en favor de la interpretación según la cual la lista de motivos de denegación […] es exhaustiva».
84. Además, el objetivo de facilitación de los viajes legítimos, perseguido por el Código de visados y recordado por el Tribunal de Justicia en el apartado 52 de la sentencia Koushkaki, antes citada, se vería menoscabado si las autoridades de un Estado miembro pudieran denegar la entrada de un nacional de un tercer Estado aunque éste cumpla todas las condiciones de entrada enumeradas en el artículo 5 del Código de fronteras Schengen y no haya sobrepasado la duración máxima de la estancia autorizada.
85. Asimismo, la lucha contra la búsqueda de un visado de conveniencia exige garantizar la aplicación armonizada de las condiciones de entrada así como su corolario, es decir, la aplicación armonizada de los motivos de denegación de entrada. (53)
86. También quiero añadir que, a diferencia del asunto Koushkaki, antes citada, la condición adicional que el legislador nacional ha introducido no es comparable a las evaluaciones complejas de situaciones individuales susceptibles de enmarcarse en el margen de apreciación que el legislador de la Unión ha reconocido deliberadamente, según el Tribunal de Justicia, a los Estados miembros en lo referente a la apreciación in concreto de determinados motivos de denegación de expedición de visados. (54)
87. Como ha resaltado la Comisión acertadamente en la vista, el margen de apreciación reconocido en la sentencia Koushkaki, antes citada, no puede trasladarse a las dos primeras condiciones de entrada, de naturaleza más bien técnica, enumeradas en el artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen. Por consiguiente, no sólo no está facultado el legislador nacional para añadir una condición adicional a dichas condiciones, sino que tampoco se puede sostener que, en el caso de autos, dicho legislador haya usado su margen de apreciación para interpretar las dos primeras condiciones de una manera hasta tal punto interrelacionadas que la primera sólo puede cumplirse de manera concomitante con la otra.
88. Por consiguiente, el artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen, en relación con el artículo 13 de dicho Código, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros no pueden imponer a los nacionales de Estados terceros condiciones adicionales para autorizar su entrada en el territorio de la Unión.
V. Conclusión
89. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, sugiero al Tribunal de Justicia dar respuesta a las cuestiones planteadas por la administratīvā apgabaltiesa, tal y como las he reorganizado:
«1) La resolución que constata la invalidez del visado Schengen sólo puede ser adoptada bajo las condiciones descritas en el artículo 34 del Reglamento (CE) nº 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un Código comunitario sobre visados (Código de visados), y, en todo caso, es competencia exclusiva de las autoridades de los Estados miembros. De esta manera, la pérdida de validez del documento de viaje en el que esté colocado el visado Schengen no puede, por sí sola, afectar a la validez del propio visado.
2) El Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) debe interpretarse en el sentido de que un nacional de un Estado tercero sometido a la obligación de visado que se presente en las fronteras exteriores de la Unión Europea provisto de un documento de viaje inválido pero que contenga el visado válido y de un documento de viaje válido carente de visado, cumple las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5, apartado 1, letra a), y en el artículo 5, apartado 1, letra b), de dicho Código, siempre que la validez del nuevo documento de viaje cubra efectivamente la duración de la estancia máxima autorizada por el visado Schengen.
3) El artículo 5, apartado 1, del Código de fronteras Schengen, en relación con el artículo 13 de dicho Código, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros no pueden imponer a los nacionales de Estados terceros condiciones adicionales para autorizar su entrada en el territorio de la Unión.»