ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ELEANOR SHARPSTON
της 15ης Οκτωβρίου 2015 (1)
Υπόθεση C‑431/14 P
Ελληνική Δημοκρατία
κατά
Επιτροπής
«Αίτηση αναίρεσης — Κρατικές ενισχύσεις — Αντισταθμιστικές ενισχύσεις που καταβλήθηκαν από τον Οργανισμό Ελληνικών Γεωργικών Ασφαλίσεων (ΕΛΓΑ) κατά τα έτη 2008 και 2009 — Απόφαση με την οποία οι ενισχύσεις κρίθηκαν ασύμβατες προς την εσωτερική αγορά και διατάχθηκε η ανάκτησή τους — Έννοια της κρατικής ενίσχυσης — Κρατικές ενισχύσεις που θα μπορούσαν να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά — Άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ — Προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο για τις κρατικές ενισχύσεις οι οποίες έχουν ως σκοπό να διευκολύνουν την πρόσβαση στη χρηματοδότηση κατά τη διάρκεια της χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης»
1. Με το δικόγραφό της, η Ελληνική Δημοκρατία ζητεί την αναίρεση της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου Ελλάδα κατά Επιτροπής (στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση) (2), με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή της με αίτημα την ακύρωση της απόφασης 2012/157/ΕΕ της Επιτροπής, της 7ης Δεκεμβρίου 2011, σχετικά με τις αντισταθμιστικές ενισχύσεις που καταβλήθηκαν από τον Οργανισμό Ελληνικών Γεωργικών Ασφαλίσεων (ΕΛΓΑ) κατά τα έτη 2008 και 2009 (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση) (3).
Το νομικό πλαίσιο
Η ΣΛΕΕ
2. Το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ορίζει ότι, πλην των εξαιρέσεων που προβλέπονται από τις Συνθήκες, οι ενισχύσεις οι οποίες χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχείρισης ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασύμβατες προς την κοινή αγορά, στον βαθμό που επηρεάζουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών.
3. Κατά το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, μπορούν να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά, μεταξύ άλλων, οι ενισχύσεις που χορηγούνται προς αντιμετώπιση της κατάστασης όταν η οικονομία συγκεκριμένου κράτους μέλους έχει διαταραχθεί σοβαρά.
Το προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο για τις κρατικές ενισχύσεις οι οποίες έχουν ως σκοπό να διευκολύνουν την πρόσβαση στη χρηματοδότηση κατά τη διάρκεια της χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης
4. Στις 22 Ιανουαρίου 2009 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημοσίευσε ανακοίνωση σχετικά με τη θέσπιση προσωρινού κοινοτικού πλαισίου για τη λήψη μέτρων κρατικής ενίσχυσης με σκοπό να στηριχθεί η πρόσβαση στη χρηματοδότηση κατά τη διάρκεια της τρέχουσας χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης (στο εξής: ΠΚΠ) (4). Στην εν λόγω ανακοίνωση επισήμαινε, μεταξύ άλλων, ότι η παγκόσμια αυτή κρίση καθιστούσε αναγκαία, πέραν της επείγουσας στήριξης του χρηματοπιστωτικού συστήματος, την ανάληψη έκτακτης δράσης εκ μέρους των δημόσιων αρχών των κρατών μελών (5). Λόγω της σοβαρότητας της κρίση αυτής, καθώς και των επιπτώσεών της στη συνολική οικονομία των κρατών μελών, η Επιτροπή έκρινε ότι η χορήγηση ορισμένων κατηγοριών κρατικών ενισχύσεων θα ήταν, για περιορισμένο χρονικό διάστημα, δικαιολογημένη προς αντιμετώπιση των σχετικών δυσχερειών και ότι οι οικείες ενισχύσεις θα μπορούσαν, ως εκ τούτου, να θεωρηθούν συμβατές με την κοινή αγορά κατά την έννοια του νυν άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.
5. Πάντως, η Επιτροπή, ενώ γνωστοποιούσε ότι θα επέτρεπε προσωρινά και υπό ορισμένους όρους τη χορήγηση κρατικών ενισχύσεων που ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, διευκρίνισε επίσης ότι τούτο δεν ίσχυε για τις ενισχύσεις προς επιχειρήσεις οι οποίες δραστηριοποιούνταν στην πρωτογενή γεωργική παραγωγή (6).
6. Πιο συγκεκριμένα, το σημείο 7 του ΠΚΠ είχε ως εξής:
«Η Επιτροπή αρχίζει να εφαρμόζει την παρούσα ανακοίνωση από τις 17 Δεκεμβρίου 2008, ημερομηνία κατά την οποία ενέκρινε κατ’ αρχήν το περιεχόμενό της, δεδομένου του χρηματοπιστωτικού και οικονομικού πλαισίου που επέβαλε τη λήψη άμεσων μέρων. Η παρούσα ανακοίνωση δικαιολογείται από τα σημερινά έκτακτα και προσωρινά χρηματοδοτικά προβλήματα σε σχέση με την τραπεζική κρίση και θα πάψει να εφαρμόζεται μετά τις 31 Δεκεμβρίου 2010. Μετά από συνεννόηση με τα κράτη μέλη, η Επιτροπή μπορεί να επανεξετάσει την παρούσα ανακοίνωση πριν από την εν λόγω ημερομηνία για σημαντικούς λόγους πολιτικής ανταγωνισμού ή οικονομικούς λόγους. […]
[…]
Σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής για τον καθορισμό των εφαρμοστέων κανόνων για την αξιολόγηση παράνομης κρατικής ενίσχυσης [(7)], η Επιτροπή, σε περίπτωση μη κοινοποιηθεισών ενισχύσεων, εφαρμόζει τα ακόλουθα:
α) την παρούσα ανακοίνωση, εάν η ενίσχυση χορηγήθηκε μετά τις 17 Δεκεμβρίου 2008·
[…]».
7. Η Επιτροπή τροποποίησε το ΠΚΠ με ανακοίνωση η οποία δημοσιεύθηκε στις 31 Οκτωβρίου 2009 (8). Στο σημείο 1 της ως άνω ανακοίνωσης αναφέρονταν τα κάτωθι:
«[…]
Η δυνατότητα χορήγησης, βάσει του σημείου 4.2 [του ΠΚΠ], ενός συμβιβάσιμου περιορισμένου ποσού ενίσχυσης δεν ισχύει για τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην πρωτογενή παραγωγή γεωργικών προϊόντων. Όμως, λόγω της χρηματοπιστωτικής κρίσης, οι γεωργοκτηνοτρόφοι αντιμετωπίζουν ολοένα αυξανόμενες πιστοληπτικές δυσκολίες.
[…] [Ε]ίναι σκόπιμο να προβλεφθεί ένα χωριστό περιορισμένο ποσό συμβιβάσιμης κρατικής ενίσχυσης για τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην πρωτογενή παραγωγή γεωργικών προϊόντων.»
8. Το σημείο 4.2.2, τρίτο εδάφιο, στοιχείο ηʹ, του ΠΚΠ τροποποιήθηκε με τη μεταγενέστερη αυτή ανακοίνωση ως εξής:
«Η Επιτροπή θα θεωρήσει [τη σχετική] κρατική ενίσχυση συμβιβάσιμη με την κοινή αγορά βάσει του άρθρου [107], παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, [ΣΛΕΕ], εφόσον πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
[…]
η) το καθεστώς ενισχύσεων εφαρμόζεται ως έχει σε επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στη μεταποίηση και την εμπορία γεωργικών προϊόντων […],εκτός εάν η ενίσχυση χορηγείται υπό την προϋπόθεση ότι μετακυλίεται εν όλω ή εν μέρει στους πρωτογενείς παραγωγούς. Στις περιπτώσεις που οι ενισχύσεις χορηγούνται σε επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην πρωτογενή παραγωγή γεωργικών προϊόντων […],η επιδότηση σε μετρητά (ή το ακαθάριστο ισοδύναμο επιχορήγησης) δεν υπερβαίνει τις 15 000 [ευρώ] ανά επιχείρηση […]».
9. Η τροποποίηση αυτή του ΠΚΠ τέθηκε σε ισχύ από 28ης Οκτωβρίου 2009.
Το ελληνικό δίκαιο
10. Με τον νόμο 1790/1988 συστάθηκε οργανισμός κοινής ωφέλειας, υπό την επωνυμία «Οργανισμός Ελληνικών Γεωργικών Ασφαλίσεων» (ΕΛΓΑ). Ο ΕΛΓΑ, ο οποίος είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου που ανήκει εξ ολοκλήρου στο Δημόσιο, έχει ιδίως ως σκοπό την ασφάλιση της φυτικής και ζωικής παραγωγής και του φυτικού και ζωικού κεφαλαίου των αγροτικών εκμεταλλεύσεων όσον αφορά ζημίες οφειλόμενες σε φυσικούς κινδύνους.
11. Σύμφωνα με το άρθρο 3α του νόμου 1790/1988 ως είχε κατά τον κρίσιμο χρόνο για τη διαφορά της κύριας δίκης, η ασφάλιση στον ΕΛΓΑ είναι υποχρεωτική και καλύπτει φυσικούς κινδύνους, όπως πλημμύρες και ξηρασία. Το άρθρο 5α επιβάλλει συναφώς στους παραγωγούς γεωργικών προϊόντων οι οποίοι υπάγονται στο συγκεκριμένο σύστημα ασφάλισης μια ειδική ασφαλιστική εισφορά υπέρ του ΕΛΓΑ. Το ύψος της εισφοράς ποικίλλει ανάλογα με το αν η ασφάλιση αφορά προϊόν ζωικής ή φυτικής προέλευσης, τα δε έσοδα από την εισφορά αυτή εγγράφονται στον κρατικό προϋπολογισμό.
Το ιστορικό της διαφοράς και η προσβαλλόμενη απόφαση
12. Στις 30 Ιανουαρίου 2009 ο Υπουργός Οικονομικών και ο Υπουργός Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων εξέδωσαν την κοινή υπουργική απόφαση αριθ. 262037, περί κατ’ εξαίρεση παροχής ασφαλιστικής καλύψεως, λόγω των ζημιών που προκλήθηκαν στη γεωργική παραγωγή (ΦΕΚ Βʹ 155/2.2.2009, στο εξής: κοινή υπουργική απόφαση). Η εν λόγω κοινή υπουργική απόφαση προέβλεπε την κατ’ εξαίρεση καταβολή, από τον ΕΛΓΑ, αποζημιώσεων ύψους 425 εκατομμυρίων ευρώ λόγω της μείωσης, κατά την καλλιεργητική περίοδο 2008, της παραγωγής ορισμένων φυτικών καλλιεργειών εξαιτίας δυσμενών καιρικών συνθηκών. Η αναγκαία για την εφαρμογή της απόφασης δαπάνη, η οποία θα επιβάρυνε τον προϋπολογισμό του ΕΛΓΑ, επρόκειτο να χρηματοδοτηθεί από δάνειο που θα συνήπτε ο οργανισμός με τράπεζες, και με εγγυητή το Δημόσιο.
13. Η Ελληνική Δημοκρατία ενημέρωσε την Επιτροπή, με έγγραφο της 20ής Μαρτίου 2009 το οποίο εστάλη σε απάντηση αίτησης της τελευταίας για παροχή πληροφοριών, ότι ο ΕΛΓΑ είχε καταβάλει στους γεωργούς το 2008, για αιτίες που καλύπτονταν από την ασφάλιση, αποζημιώσεις ύψους 386 986 648 ευρώ. Το ποσό αυτό προερχόταν εν μέρει από ασφαλιστικές εισφορές των γεωργών και εν μέρει από τα έσοδα εκ του τραπεζικού δανείου, ύψους 444 εκατομμυρίων ευρώ, το οποίο συνήφθη με εγγύηση του Δημοσίου υπέρ του ΕΛΓΑ.
14. Με απόφαση της 27ης Ιανουαρίου 2010 (9), η Επιτροπή κίνησε, βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, την επίσημη διαδικασία ελέγχου στο πλαίσιο της υπόθεσης C 3/10 (πρώην NN 39/09), σχετικά με αντισταθμιστικές πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ κατά τα έτη 2008 και 2009.
15. Στις 7 Δεκεμβρίου 2011 η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση, η οποία ορίζει, πιο συγκεκριμένα, τα ακόλουθα:
«Άρθρο 1
1. Οι αποζημιώσεις που καταβλήθηκαν από τον [ΕΛΓΑ] στους παραγωγούς γεωργικών προϊόντων στη διάρκεια των ετών 2008 και 2009 συνιστούν κρατικές ενισχύσεις.
2. Οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν το 2008 στο πλαίσιο του συστήματος ειδικής υποχρεωτικής ασφάλισης είναι συμβιβάσιμες με την εσωτερική αγορά σε ό,τι αφορά τις ενισχύσεις ύψους 349 493 652,03 ευρώ τις οποίες χορήγησε ο [ΕΛΓΑ] στους παραγωγούς για την αντιστάθμιση ζημιών στη φυτική τους παραγωγή, καθώς και σε ό,τι αφορά τις ενισχύσεις για απώλειες στη φυτική παραγωγή που προξένησε η αρκούδα ύψους 91 500 ευρώ και σε ό,τι αφορά τις ενισχύσεις για διορθωτικές ενέργειες που πραγματοποιήθηκαν στα πλαίσιο των προαναφερομένων ενισχύσεων. Οι ενισχύσεις που αντιστοιχούν στο υπόλοιπο ποσό των αντισταθμιστικών ενισχύσεων που χορηγήθηκαν το 2008 στο πλαίσιο του συστήματος ειδικής υποχρεωτικής ασφάλισης είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά.
3. Οι ενισχύσεις ύψους 27 614 905 ευρώ που χορηγήθηκαν το 2009 δυνάμει της [κοινής υπουργικής απόφασης] είναι συμβιβάσιμες με την εσωτερική αγορά.
Οι ενισχύσεις ύψους 387 404 547 ευρώ, που χορηγήθηκαν στους παραγωγούς σε ημερομηνίες προγενέστερες της 28ης Οκτωβρίου 2009, είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά με την επιφύλαξη των ενισχύσεων οι οποίες, κατά τον χρόνο χορήγησής τους, πληρούσαν όλους τους όρους που προβλέπονται στον κανονισμό (ΕΚ) 1535/2007 [της Επιτροπής, της 20ής Δεκεμβρίου 2007, για την εφαρμογή των άρθρων 87 και 88 της Συνθήκης ΕΚ στις ενισχύσεις ήσσονος σημασίας (de minimis) στον τομέα της παραγωγής γεωργικών προϊόντων (ΕΕ L 337, σ. 35)].
Άρθρο 2
1. Η [Ελληνική Δημοκρατία] λαμβάνει όλα τα αναγκαία μέτρα για την ανάκτηση, από τους δικαιούχους, των ασυμβίβαστων ενισχύσεων που αναφέρονται στο άρθρο 1 και που έχουν ήδη τεθεί στη διάθεσή τους παράνομα.
[…]»
Η διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
16. Η Ελληνική Δημοκρατία άσκησε, με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 8 Φεβρουαρίου 2012, προσφυγή με αίτημα την ακύρωση της προσβαλλόμενης απόφασης. Με χωριστό δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου την ίδια ημέρα, η Ελληνική Δημοκρατία υπέβαλε επίσης, δυνάμει των άρθρων 278 ΣΛΕΕ και 279 ΣΛΕΕ, αίτηση ασφαλιστικών μέτρων, ζητώντας την αναστολή της εκτέλεσης της προσβαλλόμενης απόφασης. Με τη διάταξη του Προέδρου του Γενικού Δικαστηρίου Ελλάδα κατά Επιτροπής (10), ανεστάλη η εκτέλεση της προσβαλλόμενης απόφασης, στο μέτρο που η Ελληνική Δημοκρατία υποχρεωνόταν, με την απόφαση αυτή, να ανακτήσει τις ασύμβατες κατά το άρθρο 1 ενισχύσεις από τα πρόσωπα στα οποία είχαν καταβληθεί.
17. Η Ελληνική Δημοκρατία προέβαλε προς στήριξη της προσφυγής της επτά λόγους ακύρωσης. Με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή στο σύνολό της.
Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, οι λόγοι αναίρεσης και τα αιτήματα των διαδίκων
18. Με την υπό κρίση αίτηση αναίρεσης, η οποία ασκήθηκε με δικόγραφο που κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 19 Σεπτεμβρίου 2014, η Ελληνική Δημοκρατία ζητεί από το Δικαστήριο να αναιρέσει την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου, να ακυρώσει την απόφαση της Επιτροπής και να καταδικάσει την τελευταία στα δικαστικά έξοδα.
19. Προς στήριξη των αιτημάτων της, η Ελληνική Δημοκρατία προβάλλει τρεις λόγους αναίρεσης. Ο πρώτος λόγος αναίρεσης, ο οποίος αφορά, κατ’ ουσίαν, παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, ανεπαρκή αιτιολογία και παραμόρφωση των αποδεικτικών στοιχείων, χωρίζεται σε δύο σκέλη. Με το πρώτο σκέλος, η Ελληνική Δημοκρατία προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι χαρακτήρισε ως κρατικές ενισχύσεις τις υποχρεωτικές ασφαλιστικές εισφορές που κατέβαλαν το 2008 και το 2009 οι γεωργοί οι οποίοι έλαβαν αντισταθμιστικές ενισχύσεις στη διάρκεια των δύο αυτών ετών. Με το δεύτερο σκέλος, προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι δεν έλαβε υπόψη ότι τα ποσά που αντιστοιχούσαν στις συγκεκριμένες εισφορές έπρεπε να αφαιρεθούν από τις προς ανάκτηση ενισχύσεις, δεδομένου ότι οι γεωργοί αυτοί δεν αποκόμισαν από τα εν λόγω ποσά οικονομικό πλεονέκτημα ικανό να νοθεύσει τον ανταγωνισμό. Με τον δεύτερο λόγο αναίρεσης, ο οποίος αφορά παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και ανεπαρκή αιτιολογία, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει κατ’ ουσίαν ότι κακώς το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι οι αντισταθμιστικές πληρωμές στις οποίες προέβη ο ΕΛΓΑ το 2009 είχαν προσπορίσει στους αποδέκτες τους επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα ικανό να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών και ότι, ως εκ τούτου, συνιστούσαν κρατικές ενισχύσεις. Κατά την άποψή της, δεν επιτρεπόταν να καταλήξει το Γενικό Δικαστήριο στο ως άνω συμπέρασμα, δεδομένων των εξαιρετικών περιστάσεων που επικρατούσαν λόγω της κρίσης της ελληνικής οικονομίας κατά τον κρίσιμο χρόνο. Ο τρίτος λόγος αναίρεσης αφορά εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, καθώς και ανεπαρκή αιτιολογία. Με το πρώτο σκέλος του τρίτου λόγου, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι κακώς το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι οι επίδικες πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν το 2009 ήταν αδύνατο να κριθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά βάσει της προαναφερθείσας διάταξης επειδή, κατά την εκτίμησή του, η προβλεπόμενη από το ΠΚΠ χαλάρωση των ρυθμίσεων για τις κρατικές ενισχύσεις δεν ίσχυε για τις ενισχύσεις προς επιχειρήσεις οι οποίες δραστηριοποιούνταν στην πρωτογενή γεωργική παραγωγή. Κατά την αναιρεσείουσα, το Γενικό Δικαστήριο θα όφειλε να έχει λάβει υπόψη, ως προς το ζήτημα αυτό, τις ειδικές περιστάσεις της κρίσης για την οποία έγινε λόγος προηγουμένως. Με το δεύτερο σκέλος του τρίτου λόγου, προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι δεν εξέτασε το επιχείρημά της ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ήταν υπερβολική στον βαθμό που η Επιτροπή διέτασσε, τον Δεκέμβριο του 2011, την ανάκτηση των αντισταθμιστικών πληρωμών τις οποίες κατέβαλε ο ΕΛΓΑ κατά τα έτη 2008 και 2009, μολονότι η κρίση είχε εν τω μεταξύ επιδεινωθεί.
20. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την αίτηση αναίρεσης ως απαράδεκτη ή ως αβάσιμη και να καταδικάσει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
21. Η Ελληνική Δημοκρατία, με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 30 Σεπτεμβρίου 2014, υπέβαλε αίτηση ασφαλιστικών μέτρων δυνάμει των άρθρων 278 ΣΛΕΕ και 279 ΣΛΕΕ, ζητώντας ειδικότερα από το Δικαστήριο να αναστείλει την εκτέλεση της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης μέχρις ότου αποφανθεί επί της αίτησης αναίρεσης. Ο αντιπρόεδρος του Δικαστηρίου απέρριψε την αίτηση ασφαλιστικών μέτρων με την αιτιολογία ότι δεν πληρούσε την προϋπόθεση σχετικά με το fumus boni juris (11).
22. Δυνάμει του άρθρου 16, τρίτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η Ελληνική Δημοκρατία ζήτησε, με έγγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 2 Μαρτίου 2015, να εκδικαστεί η υπόθεση από το τμήμα μείζονος σύνθεσης του Δικαστηρίου.
23. Κατά τη γενική συνέλευση της 30ής Ιουνίου 2015, το Δικαστήριο αποφάσισε να παραπεμφθεί η υπόθεση ενώπιον του τμήματος μείζονος σύνθεσης σύμφωνα με την ως άνω διάταξη, προκειμένου να εφαρμοστεί ενδεχομένως το άρθρο 181 του Κανονισμού Διαδικασίας. Κατά τα λοιπά, έκρινε ότι για την εκδίκαση της υπόθεσης δεν ήταν απαραίτητη η διεξαγωγή επ’ ακροατηρίου συζήτησης, ούτε η ανάπτυξη προτάσεων από γενικό εισαγγελέα.
24. Εντούτοις, κατά την πρώτη του διάσκεψη, το τμήμα μείζονος σύνθεσης κατέληξε ότι, προκειμένου να αποφανθεί επί του πρώτου σκέλους του τρίτου λόγου αναίρεσης, θα ήταν απαραίτητη η διεξαγωγή επ’ ακροατηρίου συζήτησης και η ανάπτυξη προτάσεων. Κατά συνέπεια, στη γενική συνέλευση της 2ας Σεπτεμβρίου 2015, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία και να καλέσει τους διαδίκους να επικεντρώσουν τις αγορεύσεις τους στο συγκεκριμένο σκέλος.
25. Η Ελληνική Δημοκρατία και η Επιτροπή αγόρευσαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η οποία διεξήχθη στις 6 Οκτωβρίου 2015.
Ανάλυση
Εισαγωγικές παρατηρήσεις
26. Θα περιοριστώ να εξετάσω το πρώτο σκέλος του τρίτου λόγου αναίρεσης. Όπως εξήγησα προηγουμένως, αυτό το σκέλος της επιχειρηματολογίας της Ελληνικής Δημοκρατίας είναι ο μοναδικός λόγος για τον οποίο το τμήμα μείζονος σύνθεσης έκρινε, παρά τις αποφάσεις που είχαν ληφθεί αρχικά στη γενική συνέλευση της 30ής Ιουνίου 2015, ότι για την εκδίκαση της υπό κρίση υπόθεσης ήταν απαραίτητη η διεξαγωγή επ’ ακροατηρίου συζήτησης και η ανάπτυξη προτάσεων.
27. Οφείλω να τονίσω ευθύς εξαρχής ότι στις παρούσες προτάσεις εξετάζω αποκλειστικά το παραδεκτό και το βάσιμο του συγκεκριμένου σκέλους της επιχειρηματολογίας, το οποίο αφορά κατ’ ουσίαν το ζήτημα αν έχει εν προκειμένω, επί της αρχής, άμεση εφαρμογή το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, ανεξαρτήτως των όρων του ΠΚΠ. Η νομική αυτή εξέταση επ’ ουδενί προϋποθέτει ανάλυση του βασικού οικονομικού ζητήματος. Ως εκ τούτου, δεν προτίθεμαι να λάβω θέση επί των ενδεχόμενων δυσκολιών που αντιμετωπίζει ο γεωργικός τομέας στην Ελλάδα από το 2008 και εντεύθεν, ούτε, πολύ περισσότερο, να προσδιορίσω την έκτασή τους (12).
Εξέταση του πρώτου σκέλους του τρίτου λόγου αναίρεσης
Επιχειρήματα των διαδίκων
28. Κατά την Ελληνική Δημοκρατία, κακώς το Γενικό Δικαστήριο δεν διαπίστωσε ότι οι επίδικες πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν από τον ΕΛΓΑ το 2009 ήταν συμβατές με την εσωτερική αγορά κατ’ άμεση εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ. Η κρίση η οποία είχε πλήξει τη χώρα κατά τον κρίσιμο χρόνο είχε ως συνέπεια να διαταραχθεί σοβαρά, υπό την έννοια της διάταξης αυτής, η οικονομία της, όπερ δικαιολογούσε τη χορήγηση ενισχύσεων στις επιχειρήσεις του γεωργικού τομέα. Κατά την άποψή της, είναι άνευ σημασίας το γεγονός ότι τέτοιες ενισχύσεις εξαιρούνταν από το ΠΚΠ για τη χαλάρωση των σχετικών με τις κρατικές ενισχύσεις ρυθμίσεων, όπως αυτό ίσχυε πριν από την τροποποίησή του τον Οκτώβριο του 2009. Τούτο διότι οι εξαιρετικές περιστάσεις της κρίσης που έπληττε την ελληνική οικονομία όταν χορηγήθηκαν οι επίμαχες ενισχύσεις ήταν διαφορετικές από την παγκόσμια οικονομική συγκυρία λόγω της οποίας είχε εκδοθεί η ανακοίνωση για τη θέσπιση του ΠΚΠ.
29. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το σκέλος αυτό της επιχειρηματολογίας της Ελληνικής Δημοκρατίας είναι απαράδεκτο. Αφενός, σκοπός της εν λόγω αιτίασης είναι να αμφισβητηθεί μια κρίση του Γενικού Δικαστηρίου περί τα πραγματικά περιστατικά. Αφετέρου, το σχετικό επιχείρημα προβάλλεται εκπρόθεσμα δεδομένου ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν απέδειξε πρωτοδίκως ότι συνέτρεχαν οι εξαιρετικές περιστάσεις της κρίσης την οποία επικαλείται με την εξεταζόμενη αίτηση αναίρεσης. Κατά την Επιτροπή, το πρώτο σκέλος του τρίτου λόγου αναίρεσης είναι, επιπλέον, και αβάσιμο.
Ανάλυση
30. Δεν συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής ως προς το παραδεκτό του πρώτου σκέλους του τρίτου λόγου αναίρεσης.
31. Ασφαλώς, κατά τα άρθρα 256, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και 58, πρώτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου, η αίτηση αναίρεσης περιορίζεται σε νομικά ζητήματα. Συνεπώς, το Γενικό Δικαστήριο είναι το μόνο αρμόδιο να διαπιστώσει τα πραγματικά περιστατικά που έχουν σημασία για την υπόθεση και να κρίνει τόσο αυτά όσο και τα αποδεικτικά στοιχεία, η δε κρίση του επί των πραγματικών περιστατικών και των αποδεικτικών στοιχείων, με την επιφύλαξη ενδεχόμενης παραμόρφωσής τους, δεν αποτελεί νομικό ζήτημα υποκείμενο στον αναιρετικό έλεγχο του Δικαστηρίου (13).
32. Εντούτοις, το πρώτο σκέλος του τρίτου λόγου αναίρεσης δεν προβάλλεται με σκοπό να προχωρήσει το Δικαστήριο σε νέα κρίση επί των πραγματικών περιστατικών, διαφορετική από εκείνη στην οποία προέβη το Γενικό Δικαστήριο ως προς το επιχείρημα της Ελληνικής Δημοκρατίας σχετικά με την οικονομική κρίση που την έπληξε το 2009. Με το συγκεκριμένο σκέλος της αίτησης αναίρεσης, η Ελληνική Δημοκρατία προσάπτει απλώς και μόνο στο Γενικό Δικαστήριο ότι υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, στο μέτρο που έκρινε ότι η διάταξη αυτή δεν ήταν δυνατό να εφαρμοστεί άμεσα και ανεξάρτητα από το ΠΚΠ.
33. Επιπροσθέτως, δεν βρίσκω πειστική ούτε τη συλλογιστική της Επιτροπής ότι με το επιχείρημα αυτό η Ελληνική Δημοκρατία επικαλείται πραγματικά περιστατικά τα οποία δεν έχουν αποδειχθεί πρωτοδίκως.
34. Από τη δικογραφία της πρωτοβάθμιας δίκης προκύπτει ότι η Ελληνική Δημοκρατία, όπως επισήμανε και το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 135 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, επικαλέστηκε προς στήριξη της προσφυγής ακύρωσης την ύπαρξη σοβαρής οικονομικής κρίσης στη χώρα από τα τέλη του 2008. Το επιχείρημα αυτό προβλήθηκε, μεταξύ άλλων, προκειμένου να γίνει δεκτό ότι οι επίδικες πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν από τον ΕΛΓΑ το 2009 θα έπρεπε, βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, να έχουν κριθεί συμβατές με την εσωτερική αγορά. Το Γενικό Δικαστήριο όμως δεν έλαβε θέση, με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, επί του ζητήματος αν, κατά τον χρόνο εκείνο, η ελληνική οικονομία είχε διαταραχθεί σοβαρά, υπό την έννοια της συγκεκριμένης διάταξης. Σε απάντηση του τέταρτου λόγου της προσφυγής ακύρωσης, έκρινε κατ’ ουσίαν ότι η Επιτροπή δεσμευόταν από το ΠΚΠ και ότι, ως εκ τούτου, δεν όφειλε να χαρακτηρίσει τις πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν από τον ΕΛΓΑ το 2009 συμβατές με την εσωτερική αγορά κατ’ άμεση εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ (14). Όπως προεξέθεσα (15), το πρώτο σκέλος του τρίτου λόγου αναίρεσης στρέφεται αποκλειστικά και μόνον κατά αυτής ακριβώς της νομικής θεμελίωσης.
35. Επί της ουσίας, υπενθυμίζεται κατ’ αρχάς ότι το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, με τις σκέψεις 185 έως 188 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, τα εξής:
«185 Όσον αφορά τα επιχειρήματα που προβλήθηκαν με τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως, επιβάλλεται να διαπιστωθεί ότι, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Ελληνική Δημοκρατία, η Επιτροπή έπρεπε να στηριχθεί στο [ΠΚΠ] κι όχι να εφαρμόσει απευθείας το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ για να εκτιμήσει αν είναι συμβατές οι πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 λόγω της οικονομικής κρίσεως που έπληττε την Ελλάδα.
186 Πράγματι, κατά τη νομολογία, θεσπίζοντας κανόνες συμπεριφοράς και αναγγέλλοντας, με τη δημοσίευσή τους, ότι θα τους εφαρμόζει εφεξής στις περιπτώσεις που αφορούν οι κανόνες αυτοί, η Επιτροπή αυτοπεριορίστηκε κατά την άσκηση της οικείας εξουσίας εκτιμήσεως και δεν μπορεί να αποκλίνει από τους κανόνες αυτούς, άλλως υπάρχει ενδεχόμενο να ακυρωθούν οι πράξεις της, λόγω παραβιάσεως γενικών αρχών του δικαίου, όπως είναι η ίση μεταχείριση ή η προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (βλ. απόφαση Γερμανία κ.λπ. κατά Kronofrance, [C-75/05 P και C-80/05 P, EU:C:2008:482], σκέψη 60 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και απόφαση […] Holland Malt κατά Επιτροπής, C‑464/09 P, [EU:C:2010:733], σκέψη 46).
187 Επομένως, ειδικώς στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, η Επιτροπή δεσμεύεται από τα πλαίσια που καθορίζει και τις ανακοινώσεις που εκδίδει, εφόσον αυτές δεν αποκλίνουν από τους κανόνες της Συνθήκης (βλ. απόφαση Holland Malt κατά Επιτροπής, [C‑464/09 P, EU:C:2010:733], σκέψη 47 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
188 Ως εκ τούτου, πρέπει να απορριφθούν τα επιχειρήματα της Ελληνικής Δημοκρατίας ότι, λόγω της σοβαρής διαταράξεως της ελληνικής οικονομίας εξαιτίας της οικονομικής κρίσεως που πλήττει την Ελλάδα από τα τέλη του 2008 και κατά το 2009, η Επιτροπή έπρεπε να κρίνει συμβατές τις πληρωμές που κατέβαλε ο ΕΛΓΑ το 2009 απευθείας βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.»
36. Εν συνεχεία, υπενθυμίζεται η πάγια νομολογία σύμφωνα με την οποία το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά, δεδομένου ότι εισάγει παρέκκλιση από τη γενική αρχή ότι οι κρατικές ενισχύσεις είναι ασύμβατες προς την κοινή αγορά (16).
37. Έτσι, οι ενισχύσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της διάταξης αυτής δεν είναι ex lege συμβατές με την εσωτερική αγορά, αλλά επιτρέπεται απλώς η Επιτροπή να τις κρίνει συμβατές με τη εν λόγω αγορά. Αποκλειστικά αρμόδιο να προβεί στην κρίση αυτή είναι το συγκεκριμένο θεσμικό όργανο, το οποίο υπόκειται συναφώς στον έλεγχο του δικαστή της Ένωσης (17).
38. Κατά πάγια νομολογία στην οποία παρέπεμψε το Γενικό Δικαστήριο με τη σκέψη 161 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, η Επιτροπή διαθέτει, ως προς το ζήτημα αυτό, ευρεία διακριτική ευχέρεια, η άσκηση της οποίας προϋποθέτει σύνθετες εκτιμήσεις οικονομικής και κοινωνικής φύσης, πάντοτε εντός του πλαισίου της έννομης τάξης της Ένωσης. Επομένως, το Δικαστήριο, όταν ελέγχει κατά πόσον η διακριτική αυτή ευχέρεια ασκήθηκε νόμιμα, δεν πρέπει να υποκαθιστά την Επιτροπή στην κρίση της επί του ζητήματος, αλλά οφείλει να εξετάζει απλώς και μόνον αν η κρίση του θεσμικού οργάνου πάσχει πρόδηλη πλάνη ή κατάχρηση εξουσίας (18).
39. Εν προκειμένω, σε σχέση με το ζήτημα πώς κρίνονταν υπό το πρίσμα του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ οι ενισχύσεις που χορήγησε ο ΕΛΓΑ το 2009 σε επιχειρήσεις οι οποίες δραστηριοποιούνταν στην πρωτογενή γεωργική παραγωγή στην Ελλάδα, η Επιτροπή περιόρισε αυτή τη διακριτική της ευχέρεια θεσπίζοντας το ΠΚΠ. Συγκεκριμένα, η ανακοίνωση της Επιτροπής, όπως ίσχυε αρχικά, εξαιρούσε τέτοιες ενισχύσεις από το πεδίο εφαρμογής του ΠΚΠ που η ίδια θέσπιζε με σκοπό τη χαλάρωση των ρυθμίσεων σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις (19). Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή εξήγησε ότι η εξαίρεση είχε προβλεφθεί λόγω των ιδιαιτεροτήτων του τομέα της πρωτογενούς γεωργικής παραγωγής, ο οποίος χαρακτηρίζεται από την ύπαρξη μέτρων στήριξης σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στο πλαίσιο, και πάλι, της άσκησης της ευρείας διακριτικής της ευχέρειας, η Επιτροπή αποφάσισε μεταγενέστερα να τροποποιήσει το ΠΚΠ ως προς το συγκεκριμένο σημείο, προκειμένου να μπορούν να υπαχθούν σε αυτό, υπό ορισμένους όρους, οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν από τις 28 Οκτωβρίου 2009 και εντεύθεν σε επιχειρήσεις οι οποίες δραστηριοποιούνται στην πρωτογενή παραγωγή γεωργικών προϊόντων. Η εξέλιξη αυτή υπαγορεύθηκε, κατά την Επιτροπή, από τις ολοένα μεγαλύτερες δυσχέρειες που αντιμετώπιζαν οι γεωργοί να εξασφαλίσουν χρηματοδότηση υπό τη μορφή δανείων.
40. Όπως όμως ορθώς τόνισε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 187 της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, η Επιτροπή δεσμεύεται από τις κατευθυντήριες γραμμές και τις ανακοινώσεις που εκδίδει, εφόσον αυτές δεν αποκλίνουν από τους κανόνες της Συνθήκης και από οποιονδήποτε άλλο κανόνα του πρωτογενούς δικαίου (20).
41. Επιπλέον, η Ελληνική Δημοκρατία δεν βάλλει, με το πρώτο σκέλος του τρίτου λόγου αναίρεσης, κατά του τμήματος της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης όπου το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε την ένσταση έλλειψης νομιμότητας, την οποία είχε προβάλει το κράτος μέλος ως προς το σημείο 4.2.2, τρίτο εδάφιο, στοιχείο ηʹ, του ΠΚΠ υποστηρίζοντας ότι η συγκεκριμένη διάταξη εξαιρούσε αναιτιολόγητα τις ενισχύσεις προς επιχειρήσεις του πρωτογενούς γεωργικού τομέα από το προσωρινό αυτό πλαίσιο για τη χαλάρωση των σχετικών ρυθμίσεων. Ούτε στρέφεται κατά του τμήματος της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης στο οποίο το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε το επιχείρημά της ότι η Επιτροπή όφειλε να εφαρμόσει αναδρομικά, από τις 17 Δεκεμβρίου 2008, την τροποποίηση του ΠΚΠ η οποία επήλθε τον Οκτώβριο 2009.
42. Κατόπιν τούτου, φρονώ ότι το Δικαστήριο θα έπρεπε να αποφανθεί επί του πρώτου σκέλους του τρίτου λόγου αναίρεσης ότι ορθώς το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι, όσον αφορά τις επίδικες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν το 2009 από τον ΕΛΓΑ, η Επιτροπή δεν επιτρεπόταν να αποκλίνει από το ΠΚΠ και, ειδικότερα, από την εξαίρεση την οποία προέβλεπε το σημείο 4.2.2, τρίτο εδάφιο, στοιχείο ηʹ, του πλαισίου αυτού, διότι άλλως θα μπορούσε να της καταλογιστεί παραβίαση γενικών αρχών του δικαίου, όπως της ίσης μεταχείρισης ή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (21).
43. Το γεγονός ότι η Επιτροπή θέσπισε το ΠΚΠ χωρίς να έχει προηγουμένως λάβει σχετική έγκριση από την Ελληνική Δημοκρατία είναι, όπως ορθώς υπογράμμισε και η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση σε απάντηση σχετικής ερώτησης προς τους διαδίκους, άνευ σημασίας. Αληθεύει, βεβαίως, ότι οι κατευθυντήριες γραμμές τις οποίες προτείνει η Επιτροπή στα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ αντιπροσωπεύουν, κατά πάγια νομολογία, στοιχείο της τακτικής και περιοδικής συνεργασίας στο πλαίσιο της οποίας η Επιτροπή, από κοινού με τα κράτη μέλη, εξετάζει διαρκώς τα υφιστάμενα καθεστώτα ενισχύσεων και εισηγείται τα κατάλληλα μέτρα που απαιτούνται για τη σταδιακή ανάπτυξη ή τη λειτουργία της κοινής αγοράς (22). Εφόσον δε οι προτάσεις αυτές με τα κατάλληλα μέτρα γίνουν δεκτές από συγκεκριμένο κράτος μέλος, αναπτύσσουν δεσμευτικό αποτέλεσμα έναντί του (23). Κατά τα φαινόμενα όμως οι ως άνω αρχές δεν ισχύουν στην περίπτωση μιας ανακοίνωσης όπως αυτή για τη θέσπιση του ΠΚΠ, με την οποία η Επιτροπή περιορίζει την ευρεία διακριτική ευχέρεια που διαθέτει δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ και αυτοδεσμεύεται εφόσον η ανακοίνωση αυτή δεν αποκλίνει από τους κανόνες της Συνθήκης.
Συμπέρασμα
44. Προτείνω, επομένως, στο Δικαστήριο να απορρίψει το πρώτο σκέλος του τρίτου λόγου αναίρεσης ως προδήλως αβάσιμο.