SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 7 de noviembre de 2018 (*)
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2003/86/CE — Derecho a la reagrupación familiar — Artículo 15 — Denegación de un permiso de residencia autónomo — Normativa nacional que establece la obligación de superar un examen de integración cívica»
En el asunto C‑484/17,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos), mediante resolución de 4 de agosto de 2017, recibida en el Tribunal de Justicia el 10 de agosto de 2017, en el procedimiento entre
K
y
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. M. Vilaras, Presidente de la Sala Cuarta, en funciones de Presidente de la Sala Tercera, y los Sres. J. Malenovský, L. Bay Larsen (Ponente), M. Safjan y D. Šváby, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Mengozzi;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M.K. Bulterman y M.H.S. Gijzen, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. C. Cattabriga y el Sr. G. Wils, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 15, apartados 1 y 4, de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar (DO 2003, L 251, p. 12).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre K, ciudadana de un país tercero, y el Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Secretario de Estado de Seguridad y Justicia, Países Bajos; en lo sucesivo, «Secretario de Estado»), en relación con la denegación por parte de este de su solicitud de modificación de la restricción incluida en su permiso de residencia por un período determinado y con la revocación de dicho permiso.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 El artículo 15 de la Directiva 2003/86 dispone:
«1. A más tardar a los cinco años de residencia, y siempre que al miembro de la familia no se le haya concedido un permiso de residencia por motivos distintos de la reagrupación familiar, los cónyuges o parejas no casadas y los hijos que hubieren alcanzado la mayoría de edad tendrán derecho, previa solicitud, en su caso, a un permiso de residencia autónomo, independiente del permiso del reagrupante.
Los Estados miembros podrán limitar la concesión del permiso de residencia mencionado en el primer párrafo al cónyuge o pareja no casada en los casos de ruptura del vínculo familiar.
[…]
4. Las condiciones relativas a la concesión y duración de los permisos de residencia autónomos serán establecidas por la legislación nacional.»
Derecho neerlandés
4 En virtud de lo dispuesto en el artículo 3.51 del Vreemdelingenbesluit 2000 (Reglamento de Extranjería de 2000):
«1. El permiso de residencia por un período determinado […] que incluya una restricción por motivos humanitarios permanentes, podrá concederse al extranjero que:
a) haya residido durante cinco años en los Países Bajos como titular de un permiso de residencia que incluya la restricción señalada en el punto 1.o, […]:
1. Residencia como miembro de la familia de una persona titular del derecho de residencia permanente.
[…]
5. El artículo 3.80a se aplicará a los extranjeros a los que hace referencia el apartado 1, letra a), punto 1.o, […]».
5 El artículo 3.80a de este Reglamento es del siguiente tenor:
«1. La solicitud de conversión de un permiso de residencia […] en un permiso de residencia sujeto a una restricción por razones humanitarias permanentes se denegará cuando la solicitud haya sido presentada por un extranjero, en el sentido del artículo 3.51, apartado 1, frase inicial y letra a), punto 1.o, que no haya superado el examen previsto en el artículo 7, apartado 2, letra a), de la Ley sobre la Integración Cívica o no haya obtenido un diploma, certificado u otro documento en el sentido del artículo 5, apartado 1, letra c), de la misma Ley.
2. Lo dispuesto en el apartado 1 no será de aplicación en caso de que el extranjero:
[…]
e) haya sido eximido de la obligación de integración cívica […]
[…]
4. Por otro lado, el ministerio podrá decidir no aplicar el apartado 1 cuando considere que su aplicación puede dar lugar a situaciones manifiestas de injusticia grave.
[…]»
6 El artículo 6, apartado 1, de la Wet inburgering (Ley sobre la Integración Cívica) declara lo siguiente:
«El ministerio eximirá a la persona interesada de la obligación de integración cívica cuando:
a) esta haya acreditado que, en virtud de una discapacidad física o psíquica o de una deficiencia mental, su situación permanente le impide superar el examen de integración cívica;
b) o considere que, a la vista de los esfuerzos realizados por la persona obligada a cumplir la obligación de integración cívica, quepa razonablemente esperar que no logrará cumplir la obligación de integración cívica.»
7 El artículo 7, apartados 1 y 2, de la misma Ley es del siguiente tenor:
«1. La persona sujeta a la obligación de integración cívica deberá adquirir dentro del plazo de tres años la aptitud oral y escrita en neerlandés correspondiente al menos al nivel A2 del Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas, así como cierto conocimiento de la sociedad de los Países Bajos.
2. El obligado a la integración cívica habrá cumplido con su deber cuando, alternativamente:
a) Haya aprobado el examen establecido por el Ministro.
b) Haya obtenido un diploma, certificado u otro documento equivalente a efectos de lo establecido en el artículo 5, apartado 1, letra c).»
Litigio principal y cuestión prejudicial
8 Del 17 de marzo de 1995 al 25 de julio de 2015, K era titular de un permiso de residencia a efectos de permanecer junto a su cónyuge, nacional de un país tercero. El 21 de julio de 2015, K presentó una solicitud de conversión de este permiso en un permiso de residencia prorrogado.
9 El 1 de julio de 2016, el Secretario de Estado denegó la solicitud porque K no había demostrado haber superado el examen de integración cívica o estar exenta o dispensada de la obligación de integración cívica. Con efectos retroactivos a partir del 19 de agosto de 2011, revocó también el permiso de residencia a efectos de permanecer junto a su cónyuge, del que era titular K, puesto que, desde la fecha citada, ya no residía en el mismo domicilio que su cónyuge.
10 A raíz de un recurso presentado por K, el Secretario de Estado, mediante resolución de 21 de diciembre de 2016, confirmó su resolución inicial.
11 K interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución ante el rechtbank den Haag zittingsplaats Middelburg (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sede de Middelburg, Países Bajos), que desestimó el recurso mediante sentencia de 4 de abril de 2017.
12 K recurrió dicha sentencia en apelación ante el tribunal remitente.
13 A la vista de la aportación, como anexo al recurso de apelación, de un anuncio del Dienst Uitvoering Onderwijs (Servicio de Aplicación de la Normativa sobre Enseñanza, Países Bajos), en el que se declaraba que K había intentado, al menos en cuatro ocasiones, aprobar el examen de integración cívica y que había seguido más de 600 horas de cursos de integración cívica, el Secretario de Estado concedió a K un permiso de residencia autónomo con efectos desde el 20 de abril de 2017. No obstante, el Secretario de Estado mantuvo la revocación, con efectos retroactivos desde el 19 de agosto de 2011, del permiso de residencia del que había disfrutado K para permanecer junto a su cónyuge.
14 El tribunal remitente se plantea si el requisito de integración cívica establecido en la legislación neerlandesa es compatible con lo dispuesto en el artículo 15 de la Directiva 2003/86.
15 Dadas las circunstancias, el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 15, apartados 1 y 4, de la Directiva [2003/86] en el sentido de que se opone a una normativa nacional como la controvertida en [el litigio principal], en virtud de la cual una solicitud de permiso de residencia autónomo de un extranjero que desde hace más de cinco años reside legalmente en el territorio de un Estado miembro por razones de reagrupación familiar puede ser desestimada por no haberse cumplido las condiciones relativas a la integración cívica establecidas en la legislación nacional?»
Sobre la cuestión prejudicial
16 Mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 15, apartados 1 y 4, de la Directiva 2003/86 se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que permite denegar una solicitud de permiso de residencia autónomo, presentada por un nacional de un país tercero que ha residido más de cinco años en el territorio de un Estado miembro por razones de reagrupación familiar, por no justificar haber superado un examen de integración cívica sobre la lengua y la sociedad de ese Estado miembro.
17 Según el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2003/86, a más tardar a los cinco años de residencia, y siempre que al miembro de la familia no se le haya concedido un permiso de residencia por motivos distintos de la reagrupación familiar, los cónyuges o parejas no casadas y los hijos que hubieren alcanzado la mayoría de edad tendrán derecho, previa solicitud, en su caso, a un permiso de residencia autónomo, independiente del permiso del reagrupante.
18 El artículo 15, apartado 4, de esta Directiva precisa, por su parte, que las condiciones relativas a la concesión y duración de los permisos de residencia autónomos serán establecidas por la legislación nacional.
19 Se desprende de la interpretación conjunta de estos dos preceptos que, si bien la expedición de un permiso de residencia autónomo es, en principio, un derecho reconocido al cumplirse un período de cinco años en el territorio de un Estado miembro por razones de reagrupación familiar, el legislador de la Unión ha autorizado no obstante a los Estados miembros a supeditar la concesión de ese documento a determinados requisitos que ellos deben establecer.
20 De los apartados 49 a 59 de la sentencia de hoy, C y A (C‑257/17), resulta que no puede excluirse que un Estado miembro pueda supeditar la concesión de un permiso de residencia autónomo a que se supere un examen de integración cívica sobre la lengua y la sociedad de dicho Estado miembro.
21 Sin embargo, se desprende de los apartados 60 a 63 de dicha sentencia que la obligación de aprobar dicho examen impuesto por una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, no puede válidamente exceder de lo necesario para alcanzar el objetivo de facilitar la integración de los nacionales interesados de terceros países, extremo que ha de comprobar el tribunal remitente.
22 Para este fin, dicho tribunal deberá cerciorarse, en particular, de que los conocimientos exigidos para aprobar el examen de integración cívica corresponden a un nivel elemental, que el requisito impuesto por la normativa nacional no conduzca a impedir la concesión de un permiso de residencia autónomo a los nacionales de terceros países que hayan probado su voluntad de superar dicho examen y los esfuerzos realizados para ello, que las circunstancias individuales particulares sean debidamente tomadas en consideración y que las tasas por el citado examen no sean excesivas (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de julio de 2015, K y A, C‑153/14, EU:C:2015:453, apartados 54 a 70).
23 A este respecto, debe ponerse de relieve que circunstancias individuales como la edad, el nivel educativo, la situación económica o la salud de los miembros concretos de la familia del reagrupante pueden justificar que las autoridades competentes no supediten la concesión de un permiso de residencia autónomo a que superen un examen de integración cívica cuando, a causa de esas circunstancias, resulte que están incapacitados para realizarlo o para superarlo (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de julio de 2015, K y A, C‑153/14, EU:C:2015:453, apartado 58).
24 Por cuanto antecede, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 15, apartados 1 y 4, de la Directiva 2003/86 no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que permite denegar una solicitud de permiso de residencia autónomo, presentada por un nacional de un país tercero que ha residido más de cinco años en el territorio de un Estado miembro por razones de reagrupación familiar, por no justificar haber superado un examen de integración cívica sobre la lengua y la sociedad de dicho Estado miembro, siempre que las disposiciones concretas que regulan la obligación de aprobar ese examen no excedan de lo necesario para lograr el objetivo de facilitar la integración de los nacionales de terceros países, extremo que debe comprobar el tribunal remitente.
Costas
25 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
El artículo 15, apartados 1 y 4, de la Directiva 2003/86, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar, no se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que permite denegar una solicitud de permiso de residencia autónomo, presentada por un nacional de un país tercero que ha residido más de cinco años en el territorio de un Estado miembro por razones de reagrupación familiar, por no justificar haber superado un examen de integración cívica sobre la lengua y la sociedad de dicho Estado miembro, siempre que las disposiciones concretas que regulan la obligación de aprobar ese examen no exijan más de lo necesario para lograr el objetivo de facilitar la integración de los nacionales de terceros países, extremo que debe comprobar el tribunal remitente.
Firmas