SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
14 aprile 2011 (*)
«Inadempimento di uno Stato – Aiuto di Stato – Aiuto accordato dalla Repubblica di Polonia a favore del gruppo Technologie Buczek – Decisione della Commissione che constata l’incompatibilità di tale aiuto con il mercato comune e ne dispone il recupero – Omessa esecuzione entro il termine impartito»
Nella causa C‑331/09,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE, proposto il 17 agosto 2009,
Commissione europea, rappresentata dal sig. K. Gross e dalla sig.ra A. Stobiecka-Kuik, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica di Polonia, rappresentata dalla sig.ra M. Krasnodębska-Tomkiel, in qualità di agente,
convenuta,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. A. Tizzano, presidente di sezione, dai sigg. M. Ilešič, E. Levits, M. Safjan e dalla sig.ra M. Berger (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra E. Sharpston
cancelliere: sig. A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Col suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, non adempiendo gli obblighi derivantile dalla decisione della Commissione 23 ottobre 2007, 2008/344/CE, relativa all’aiuto di Stato C 23/06 (ex NN 35/06), concesso dalla Polonia a favore del produttore di acciaio gruppo Technologie Buczek (GU 2008, L 116, pag. 26), la Repubblica di Polonia ha violato le disposizioni risultanti dall’art. 249, quarto comma, CE, nonché dagli artt. 3, 4 e 5 della suddetta decisione.
Contesto normativo
2 Il tredicesimo considerando del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88] del trattato CE (GU L 83, pag. 1), recita come segue:
«considerando che in caso di aiuti illegali non compatibili con il mercato comune occorrerebbe ripristinare la concorrenza effettiva; che a tal fine è necessario che l’aiuto, compresi gli interessi, venga recuperato senza indugio; che è opportuno che il recupero avvenga nel rispetto delle procedure di legge nazionali; che l’applicazione di queste procedure non dovrebbe impedire, facendo ostacolo ad un’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione, il ripristino della concorrenza effettiva; che, per ottenere detto risultato, gli Stati membri dovrebbero adottare tutte le misure necessarie per garantire l’efficacia della decisione della Commissione».
3 L’art. 14, n. 3, del regolamento n. 659/1999 enuncia quanto segue:
«Fatta salva un’eventuale ordinanza della Corte di giustizia delle Comunità europee emanata ai sensi dell’articolo [242] del trattato, il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione. A tal fine e in caso di procedimento dinanzi ai tribunali nazionali, gli Stati membri interessati adottano tutte le misure necessarie disponibili nei rispettivi ordinamenti giuridici, comprese le misure provvisorie, fatto salvo il diritto comunitario».
4 Ai sensi dell’art. 23, n. 1, dello stesso regolamento:
«Qualora lo Stato membro interessato non si conformi ad una decisione condizionale o negativa, in particolare nei casi di cui all’articolo 14, la Commissione può adire direttamente la Corte di giustizia delle Comunità europee ai sensi dell’articolo [88], paragrafo 2, del trattato».
Fatti
5 Con l’art. 1 della decisione 2008/344, notificata alla Repubblica di Polonia il 24 ottobre 2007, la Commissione ha dichiarato che le misure adottate dalla Repubblica di Polonia a favore del gruppo Technologie Buczek (in prosieguo: il «GTB») costituiscono un aiuto di Stato incompatibile col mercato comune (in prosieguo: l’«aiuto controverso»).
6 All’epoca dei fatti all’origine della presente causa, il «GTB» operava nel settore della produzione di acciaio come fabbricante di tubi ed era costituito dalla Technologie Buczek SA (in prosieguo: la «TB»), che possedeva numerose controllate due delle quali, secondo la Commissione, fruivano anch’esse dell’aiuto controverso, cioè la Buczek Automotive sp. z o.o. (in prosieguo: la «BA») e la Huta Buczek sp. z o.o. (in prosieguo: la «HB»).
7 L’aiuto controverso a favore del GTB consisteva nell’omessa esecuzione forzata di crediti di diritto pubblico detenuti da vari creditori pubblici, segnatamente l’ente previdenziale, il comune di Sosnowiec, ove si trovava la sede del GTB, ed il Fondo statale per la riabilitazione dei disabili.
8 I primi cinque articoli del dispositivo della decisione 2008/344 recitano come segue:
«Articolo 1
L’aiuto di Stato dell’importo di 20 761 643 PLN, che la Polonia ha concesso illegalmente al [GTB], viola le disposizioni dell’articolo 88, paragrafo 3 del trattato CE ed è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
L’aiuto di Stato dell’importo di 1 369 186 PLN, che la Polonia ha concesso a favore del [GTB] negli anni 1997-2003, non è stato utilizzato conformemente alle condizioni stabilite dal protocollo n. 8 del trattato sull’adesione e non è pertanto compatibile con le norme del mercato comune.
Articolo 3
1. La Polonia recupera l’aiuto di cui all’articolo 1 illegalmente concesso al [GTB], segnatamente dalle imprese controllate [HB] e [BA], proporzionalmente all’aiuto di cui esse hanno effettivamente beneficiato. Pertanto, la Polonia recupera 13 578 115 PLN dall’[HB] e 7 183 528 PLN dalla [BA].
2. La Polonia recupera dalla [TB] l’aiuto utilizzato in maniera abusiva di cui all’articolo 2, concesso al [GTB].
3. L’importo che deve essere restituito comprende gli interessi calcolati a decorrere dalla data in cui tale somma è stata messa a disposizione del beneficiario fino alla data della sua restituzione.
4. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso percentuale di interesse conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo [88] del trattato CE (...).
Articolo 4
1. La restituzione dell’aiuto di cui agli articoli 1 e 2 deve avvenire immediatamente ed efficacemente.
2. La Polonia applica la presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notificazione.
Articolo 5
1. Entro due mesi dalla notificazione della presente decisione la Polonia presenta alla Commissione le seguenti informazioni:
a) l’importo totale (importo di base e interessi) che deve essere recuperato dal beneficiario;
b. una descrizione dettagliata delle misure già adottate e delle misure previste per attuare la presente decisione;
c. documenti che dimostrino che è stata chiesta al beneficiario la restituzione dell’aiuto.
2. La Polonia tiene costantemente al corrente la Commissione delle misure adottate a livello nazionale per conformarsi alla presente decisione fino alla completa restituzione dell’aiuto di cui agli articoli 1 e 2. Su richiesta della Commissione, la Polonia presenta immediatamente informazioni sulle misure già adottate e sulle misure previste per attuare la presente decisione. Inoltre, la Polonia fornisce informazioni dettagliate sull’importo dell’aiuto e degli interessi già restituiti dal beneficiario».
9 Alla data di adozione della decisione 2008/344, la TB era oggetto di un procedimento fallimentare, dato che la dichiarazione di insolvenza era stata emessa il 16 agosto 2006. Invece la dichiarazione di insolvenza della BA è stata pronunciata il 25 giugno 2008 e quella della HB il 29 aprile 2009, cioè dopo la scadenza del termine previsto all’art. 4 della suddetta decisione.
10 L’8 gennaio 2008 la TB, la BA e la HB hanno presentato ricorsi dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee diretti ad ottenere l’annullamento della decisione 2008/344 (registrati, rispettivamente, con i nn. T‑465/07, T‑1/08 e T‑440/07). Parallelamente al loro ricorso, la HB e la BA hanno adito il presidente del suddetto Tribunale con una domanda di sospensione dell’esecuzione della suddetta decisione. Il 13 febbraio 2008 il presidente del Tribunale ha ordinato la sospensione dell’esecuzione di quest’ultima fino alla definitiva pronuncia sui provvedimenti urgenti. Con due ordinanze 14 marzo 2008, Buczek Automotive/Commissione (causa T‑1/08 R), e Huta Buczek/Commissione (causa T‑440/07 R), il presidente del Tribunale ha respinto le domande di provvedimenti urgenti presentate rispettivamente dalla BA e dalla HB.
11 Il 18 marzo 2008 la Repubblica di Polonia è intervenuta a sostegno delle conclusioni della HB e della BA ed ha concluso per l’annullamento, da parte del Tribunale, della decisione 2008/344.
12 Quanto alle misure di esecuzione prese dalle autorità polacche in seguito alla suddetta decisione, la Repubblica di Polonia ha indicato alla Commissione, con lettera del 25 gennaio 2008, alcuni organismi che dovevano procedere al recupero dell’aiuto controverso presso i beneficiari senza tuttavia precisare quali fossero gli importi di quest’ultimo che avrebbero potuto essere recuperati dalla HB e dalla BA. Facendosi scudo delle difficoltà dovute al fatto che tale aiuto era stato messo a disposizione dei beneficiari prima dell’adesione dello Stato membro interessato all’Unione europea, quest’ultimo ha invocato, in particolare, la necessità di un termine supplementare per il recupero dell’aiuto controverso in ragione dell’esigenza di ricercare e, eventualmente, riprodurre i documenti pertinenti. Peraltro, nella stessa lettera, le suddette autorità hanno chiesto se, ai sensi della decisione 2008/344, fosse possibile recuperare la maggior parte dell’aiuto in parola presso la TB nel corso del procedimento fallimentare e di esigere dalla HB e dalla BA unicamente il rimborso della somma restante.
13 Nella risposta del 13 febbraio 2008 alla suddetta lettera, la Commissione si è opposta a tale modalità di recupero dell’aiuto controverso, per il motivo della sua non conformità al contenuto della decisione 2008/344.
14 Con lettera del 22 febbraio 2008, le autorità polacche hanno nuovamente invocato gravi difficoltà di ordine giuridico e pratico per procedere al recupero dell’aiuto controverso ed hanno chiesto la proroga sino al 30 giugno 2008 del termine di esecuzione della suddetta decisione.
15 Esse hanno addotto al riguardo, in una lettera del 7 marzo 2008, difficoltà tecniche connesse alla ricerca dei documenti originali grazie ai quali è stato erogato l’aiuto controverso. Dal punto di vista giuridico, esse facevano valere il rischio di un «doppio rimborso» di quest’ultimo da parte della TB e delle sue controllate. Un rischio siffatto trova la sua origine, secondo la Repubblica di Polonia, nell’assenza di fondamento giuridico che autorizzi la rinuncia, da parte degli organismi amministrativi, ai loro crediti nei confronti della TB, il cui curatore fallimentare è tenuto a procedere al rimborso dei suoi debiti, ivi comprese le somme che dovrebbero essere recuperate presso le controllate della TB, le quali erano le vere beneficiarie dell’aiuto controverso. Inoltre, nel caso di un rimborso di tali debiti, non sussisterebbe più, a norma del diritto fallimentare polacco, un fondamento giuridico che permetta alla TB di potersi rivalere contro le sue controllate per recuperare le somme da essa stessa pagate.
16 Nella sua risposta del 4 aprile 2008, la Commissione, pur deplorando che nessuna soluzione sia stata proposta dalle autorità polacche per il problema del «doppio rimborso», ha suggerito un’applicazione provvisoria della decisione 2008/344 tramite l’apertura di un conto bancario bloccato sul quale gli effettivi beneficiari dell’aiuto controverso verserebbero gli importi indicati in tale decisione, maggiorati degli interessi applicabili, ma ha subordinato questa possibilità alla condizione che le suddette autorità garantiscano che il curatore fallimentare della TB eserciterà, nei confronti della HB, un’azione di rivalsa.
17 Con lettera del 13 giugno 2008, le autorità polacche hanno comunicato alla Commissione che, nel corso dell’aprile 2008, il curatore fallimentare incaricato della liquidazione della TB aveva proceduto ad una suddivisione di taluni attivi talché la somma totale recuperata a questa data presso la società in parola si avvicinava a PLN 13 milioni, sottolineando di nuovo che l’obbligo di rimborso dell’aiuto di cui aveva fruito la TB troverebbe la sua origine nel diritto fallimentare polacco, Inoltre la Commissione è stata informata in merito agli importi addizionali che taluni creditori pubblici dovrebbero recuperare presso la HB e la BA.
18 Nella sua lettera del 18 luglio 2008, la Commissione ha chiesto una relazione dettagliata sull’andamento del recupero effettivo dell’aiuto controverso ponendo una serie di quesiti precisi sugli importi pretesi dai vari creditori. Quanto alla questione del «doppio rimborso», la Commissione ha insistito sul fatto che, qualunque fosse la soluzione contemplata dalle autorità polacche, quest’ultima non doveva violare gli obblighi chiaramente definiti nella decisione 2008/344 ed ha avvertito la Repubblica di Polonia che, se non avesse eseguito la decisione stessa, la Commissione avrebbe potuto avviare un procedimento in forza dell’art. 88, n. 2, CE.
19 Con lettera del 5 settembre 2008 le autorità polacche hanno informato la Commissione del fatto che il procedimento fallimentare della TB era sospeso in seguito alla presentazione di un ricorso contro il piano di distribuzione. Per quanto concerne le controllate della TB, soltanto un organismo avrebbe intentato un’azione giurisdizionale contro le medesime, ma poiché tale domanda di titolo esecutivo non adempiva i requisiti formali, non si era potuto adottare al riguardo alcuna decisione. Inoltre, nella stessa lettera, la Repubblica di Polonia chiedeva con urgenza un incontro diretto tra i suoi rappresentanti e quelli della Commissione.
20 Nella sua risposta del 29 ottobre 2008, la Commissione ha nuovamente ricordato al suddetto Stato membro la possibilità di dare avvio ad un procedimento in forza dell’art. 88, n. 2, CE. Ponendo al tempo stesso nuovi quesiti, essa ha subordinato la possibilità di un incontro siffatto alla previa presentazione, da parte di tale Stato membro, di una proposta di soluzione del problema del «doppio rimborso».
21 Nella lettera del 22 dicembre 2008, le autorità polacche hanno comunicato alla Commissione che l’importo dell’aiuto da recuperare presso la TB si era rivelato superiore all’importo comunicato alla Commissione in occasione dell’elaborazione della decisione 2008/344 e che esse avrebbero proceduto al recupero di tale importo più elevato. Peraltro esse hanno fatto sapere all’istituzione in parola che un giudice polacco aveva pronunciato una sentenza in merito al fallimento della BA. Le suddette autorità hanno annunciato, da una parte, l’organizzazione di una riunione con i diversi organismi erogatori di aiuti, al fine di discutere la questione del «doppio rimborso» e, dall’altra, la comunicazione di informazioni supplementari in proposito. Allegando una copia delle dichiarazioni di crediti di tutti i creditori alla massa degli attivi della TB, esse hanno annunciato la comunicazione di una proposta per il mese di gennaio 2009.
22 Nella lettera del 30 gennaio 2009, le autorità polacche hanno proposto il rimborso dei debiti della TB verso gli organismi pubblici esistenti al 31 dicembre 2004, ivi compresi gli interessi maturati sino al 15 agosto 2006, cioè il giorno precedente alla dichiarazione di fallimento della TB, a partire dagli attivi del fallimento della società stessa, conformemente alle disposizioni nazionali in materia di rinvio di pagamento dei debiti contratti nei confronti di organismi pubblici. Invece, né la HB né la BA sarebbero debitori dei debiti summenzionati, ma queste ultime rimborserebbero il vantaggio economico ottenuto per il fatto del non-recupero dei debiti, altrimenti detto l’«equivalente aiuto», corrispondente alla differenza tra gli interessi realmente pagati da tali società e gli interessi che avrebbero dovuto corrispondere alle condizioni di mercato, tenuto conto in particolare della loro difficile situazione. Oltre all’«equivalente aiuto» propriamente detto, la HB e la BA pagherebbero gli interessi relativi a questo equivalente, calcolati, nel caso della BA, per il periodo dal 1° gennaio 2005 al 24 giugno 2008, che è il giorno precedente alla dichiarazione di fallimento che la riguarda e, nel caso della HB, sino alla data del pagamento.
23 La proposta in questione prevedeva quindi, secondo le autorità polacche, il recupero di una somma di PLN 22 130 829, inclusi gli interessi di mora, di cui PLN 13 491 124,77 erano già stati rimborsati, di modo che restava ancora un importo di PLN 7 789 272,01 da recuperare, il che, tenuto conto delle somme dovute dalla HB e dalla BA, superava l’importo delle somme da recuperare indicato nella decisione 2008/344.
24 La Commissione ha contestato tale calcolo e sostenuto che, a suo parere, l’importo totale del recupero da effettuare presso la TB ammontava ad un totale di PLN 14 570 608,06. Quanto alle altre due società, un importo di PLN 180 678,22 doveva essere recuperato presso la HB e la BA, di cui PLN 118 163,55 per la HB e PLN 62 514,67 per la BA, tutti importi da maggiorare con gli interessi.
25 Di conseguenza, con lettera del 27 febbraio 2009, i servizi della Commissione hanno di nuovo ricordato alla Repubblica di Polonia che tali misure erano contrarie alle disposizioni della decisione 2008/344, dato che l’onere principale dell’aiuto controverso avrebbe continuato a gravare sulla TB e non, come prevede la decisione stessa, sulla HB e sulla BA. Nella medesima lettera la Commissione sottolineava inoltre che aveva già respinto la possibilità di un recupero parziale presso la TB dell’aiuto da recuperare dalla HB e dalla BA, talché sarebbero state adottate misure onde avviare un procedimento in forza dell’art. 88, n. 2, CE.
26 Il 26 ottobre 2009 le autorità polacche hanno trasmesso alla Commissione una lettera in cui la informavano sull’apertura del procedimento di insolvenza relativo alla HB e sulle dichiarazioni di crediti effettuate da tutti i creditori, conformemente alla decisione 2008/344, al fine di permettere a questi ultimi di essere liquidati nell’ambito dei procedimenti di insolvenza concernenti la HB e la BA.
27 In seguito a tale scambio di lettere ed a vari altri solleciti, la Commissione, ritenendo che la Repubblica di Polonia non avesse ancora proceduto all’esecuzione corretta della decisione 2008/344, ha deciso di proporre il presente ricorso.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
28 La Commissione fonda il suo ricorso sull’assenza di esecuzione immediata ed effettiva della decisione 2008/344, conformemente agli artt. 3 e 4 di quest’ultima, la quale dispone un termine di quattro mesi a decorrere dalla data della sua notificazione per procedere al recupero dell’aiuto controverso. Essa fa valere al riguardo che più di ventun mesi dopo la data di ricevimento della suddetta decisione da parte della Repubblica di Polonia, nessun aiuto è stato restituito dalla HB e dalla BA e che, comunque, la Commissione non è stata informata, a norma dell’art. 5 della stessa decisione, delle misure adottate da tale Stato membro. In subordine la Commissione invoca il fatto che la TB ha restituito solo una parte dell’importo totale esigibile presso il GTB. Infine essa fa valere che la Repubblica di Polonia non ha fatto valere circostanze eccezionali che le avrebbero impedito di eseguire correttamente la suddetta decisione.
29 Quanto al difetto di esecuzione immediata ed effettiva della decisione 2008/344, la Commissione sottolinea che, più di ventun mesi dopo la data di ricevimento della decisione 2008/344 da parte della Repubblica di Polonia, l’aiuto accordato alla BA ed alla HB non era stato ancora recuperato, di modo che quest’ultima continua a fruire del vantaggio conferito da tale aiuto. Affinché la Commissione consideri che il vantaggio accordato alla BA è stato soppresso, occorrerebbe, secondo la giurisprudenza consolidata nonché il punto 64 della comunicazione della Commissione 15 novembre 2007, intitolata «Verso l’esecuzione effettiva delle decisioni della Commissione che ingiungono agli Stati membri di recuperare gli aiuti di Stato illegali e incompatibili» (GU C 272, pag. 4, in prosieguo: la «comunicazione del 2007»), che l’aiuto di Stato rimborsabile dalla BA sia iscritto alla massa fallimentare della società in questione il che, stando alle informazioni di cui dispone la Commissione, non si è verificato.
30 La Commissione sostiene peraltro che sembra che taluni importi restino indeterminati benché le somme da recuperare presso tutti i beneficiari siano chiaramente indicate nella decisione 2008/344 ed il loro importo sia stato fissato sulla base delle informazioni trasmesse dalle stesse autorità polacche. Avendo ricevuto solo in un caso un’informazione relativa ad un qualsivoglia tentativo di recupero diretto dell’aiuto ad opera dei creditori presso la HB e la BA, l’obbligo di recupero presso queste ultime degli importi fissati nella suddetta decisione non sarebbe stato rispettato. Inoltre i servizi della Commissione avrebbero ricevuto informazioni contraddittorie circa l’importo dei crediti della TB idonei ad essere iscritti alla massa fallimentare.
31 La Commissione ricorda infine che, poiché la presentazione di un ricorso di annullamento a norma dell’art. 230, secondo comma, CE non ha effetto sospensivo dell’obbligo di eseguire la decisione 2008/344 e quindi di ottenere il rimborso dell’aiuto dichiarato illegale ed incompatibile, la decisione in parola deve essere eseguita nonostante l’esistenza del suddetto ricorso in assenza di una decisione del Tribunale, emessa in forza dell’art. 242 CE, che ordini la sospensione dell’esecuzione della decisione che ha prescritto il recupero dell’aiuto controverso.
32 Per quanto concerne l’esecuzione effettiva della decisione 2008/344, la Commissione, citando segnatamente le sentenze 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal (Racc. pag. 629, punti 17, 18 e 21-24), nonché 18 luglio 2007, causa C‑119/05, Lucchini, Racc. pag. I‑6199, punti 60-62), fa valere che proprio le disposizioni del diritto fallimentare polacco hanno causato il ritardo sostanziale del recupero dell’aiuto controverso e hanno quindi impedito l’immediata esecuzione della decisione in parola. Le autorità polacche, avendo sollevato la questione del «doppio rimborso» nella loro corrispondenza con la Commissione, ad uno stadio precoce del procedimento, non avrebbero tuttavia proposto alcuna soluzione di tale problema così da permettere di assicurare l’esecuzione effettiva della suddetta decisione. Le proposte formulate da tali autorità conseguirebbero l’effetto che l’onere del rimborso graverebbe principalmente sulla TB e non già sulla HB e sulla BA, il che sarebbe contrario alle disposizioni della decisione 2008/344 relative all’ente che deve sopportare il peso economico del recupero dell’aiuto controverso e non avrebbe per effetto di ripristinare la concorrenza.
33 La Commissione fa valere anche che le autorità polacche non hanno neppure proceduto all’esecuzione provvisoria della decisione dando ai beneficiari dell’aiuto la possibilità di versare gli importi corrispondenti su un conto bancario bloccato, come essa aveva proposto. Conseguentemente, pur se la Repubblica di Polonia ha incontrato difficoltà nell’esecuzione della decisione 2008/344, ciò non toglierebbe che essa non ha adempiuto il suo obbligo di proporre ragionevoli soluzioni alternative, non ha seguito il suggerimento di eseguire provvisoriamente la decisione in parola e non ha riconosciuto il fatto che la Commissione ha chiaramente respinto la possibilità di recuperare presso la TB gli importi dell’aiuto controverso che devono essere rimborsati dalle controllate di quest’ultima.
34 Circa l’addebito fondato sull’assenza di circostanze eccezionali che avrebbero impedito alla Repubblica di Polonia di eseguire correttamente la decisione 2008/344, la Commissione ricorda che, per giustificare la mancata esecuzione di una decisione che ordina il rimborso di un aiuto, lo Stato membro interessato può unicamente invocare argomenti che dimostrano l’impossibilità assoluta di eseguire la decisione stessa. Uno Stato membro, il quale incontri difficoltà impreviste o imprevedibili in occasione dell’esecuzione di una decisione siffatta oppure si renda conto di conseguenze non considerate dalla Commissione, dovrebbe sottoporre tali problemi, secondo il punto 28 della comunicazione del 2007, alla valutazione di tale istituzione, proponendo appropriate modifiche della decisione stessa. In tal caso la Commissione e lo Stato membro dovrebbero, a norma del principio di leale collaborazione alla base, segnatamente, dell’art. 10 CE, collaborare in buona fede per superare le difficoltà nel pieno rispetto delle norme del Trattato CE e, in particolare, di quelle relative agli aiuti.
35 La Commissione, riferendosi, da una parte, alla giurisprudenza consolidata della Corte e, dall’altra, al punto 29 della comunicazione del 2007, fa valere che le autorità polacche, pur essendo vero che hanno incontrato difficoltà di natura tecnica e giuridica, non hanno tuttavia invocato l’«impossibilità assoluta» di eseguire la decisione 2008/344. Il criterio dell’impossibilità assoluta non sarebbe soddisfatto quando lo Stato membro adduce circostanze giuridiche, politiche o pratiche che gli impediscono di eseguire la decisione di cui trattasi, senza peraltro aver tentato di recuperare l’aiuto né presentato alla Commissione ragionevoli soluzioni alternative per eseguire la decisione stessa ed eventualmente idonee a superare le difficoltà. Orbene, nel caso di specie, le autorità polacche non avrebbero alcuna soluzione soddisfacente al fine di risolvere il problema del «doppio rimborso».
36 La Repubblica di Polonia fa valere anzitutto che, al momento della redazione del controricorso, tutti i debitori dell’aiuto controverso, cioè la TB, la HB e la BA, erano oggetto di un procedimento di insolvenza e che tutti i creditori aventi crediti compresi nell’aiuto di Stato definito nella decisione 2008/344 avevano dichiarato i loro crediti al fine di essere liquidati nell’ambito di tali diversi procedimenti. Tale Stato membro sostiene che ha comunicato alla Commissione tutte le informazioni necessarie connesse ai procedimenti di insolvenza, talché si potrebbe legittimamente sostenere che la suddetta decisione sia già stata integralmente eseguita conformemente al suo contenuto.
37 La Repubblica di Polonia sostiene che una conclusione siffatta non è per nulla messa in questione dal fatto che l’integralità della somma indicata nella decisione 2008/344 non è stata recuperata, dato che tutti i crediti sono stati dichiarati alla massa di tutti i debitori menzionati dalla Commissione ed oggetto di un procedimento di insolvenza, mentre la prosecuzione del rimborso dell’aiuto controverso deve effettuarsi conformemente al diritto nazionale nell’ambito dei procedimenti di insolvenza in corso. Tale argomento sarebbe fondato sul tenore letterale dell’art. 14, n. 3, del regolamento n. 659/1999, a norma del quale il recupero si effettua secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato.
38 Le autorità polacche rilevano inoltre che, anche se i versamenti già effettuati sinora non fossero considerati come un rimborso dell’aiuto controverso, ciò non dovrebbe avere alcuna influenza sulla conclusione secondo cui la decisione 2008/344 è stata eseguita grazie alle dichiarazioni dei creditori nell’ambito dei vari procedimenti di insolvenza in corso, conclusione corroborata dal punto 64 della comunicazione del 2007.
39 La Repubblica di Polonia contesta anche la posizione della Commissione relativa al «doppio rimborso», sottolineando che essa ha presentato i problemi connessi all’esecuzione della decisione 2008/344 non già nel senso che hanno reso impossibile il recupero dell’aiuto controverso, ma in quello implicante che quest’ultimo sarebbe rimborsato due volte, il che potrebbe avere per conseguenza l’apertura di un procedimento di insolvenza delle imprese che hanno corrisposto, per gli attivi acquisiti, il prezzo del mercato e non hanno quindi tratto alcun vantaggio per effetto dell’aiuto di Stato messo a disposizione della TB. Tale questione corrisponderebbe all’oggetto della controversia pendente dinanzi al Tribunale, nell’ambito del quale la Repubblica di Polonia ha descritto nei dettagli la ragione per cui, dal suo punto di vista, la Commissione ha commesso un errore estendendo la responsabilità per il rimborso dell’aiuto a terzi, cioè alla HB ed alla BA.
40 Secondo la Repubblica di Polonia la proposta indirizzata alla Commissione il 25 gennaio 2008 aveva per obiettivo di evitare una situazione in cui, da una parte, il curatore fallimentare della massa degli attivi della TB, disponendo di risorse sufficienti per liquidare l’integralità dei crediti dichiarati, non poteva rifiutare il pagamento dei crediti che gli erano stati dichiarati nel procedimento di insolvenza di tale società quando, peraltro, tale pagamento non avrebbe alcuna influenza sull’obbligo di recuperare gli stessi importi presso la HB e la BA. Lo Stato membro in parola si basa al riguardo sulla citata ordinanza Huta Buczek/Commissione che confermerebbe anzitutto la possibilità, alla luce del diritto dell’Unione, di eseguire la decisione 2008/344 secondo la suddetta proposta delle autorità polacche.
41 Inoltre, la Repubblica di Polonia considera infondato l’addebito della Commissione relativo all’assenza di esecuzione della decisione 2008/344 nel termine previsto all’art. 4, n. 2, di quest’ultima, in quanto la Commissione non avrebbe fissato alcuna data limite per l’esecuzione della decisione stessa. Infatti non si può considerare che la scadenza del termine di quattro mesi, calcolato a decorrere dall’adozione della suddetta decisione, costituisca una data limite per l’esecuzione di quest’ultima. Il suddetto termine, menzionato al punto 42 della comunicazione del 2007, indica certamente la necessità di eseguire il più rapidamente possibile una siffatta decisione della Commissione, ma non può essere vincolante. La Commissione avrebbe dovuto, tenuto conto delle particolari circostanze della presente causa, fissare un altro termine che potrebbe essere considerato coercitivo, il che non ha fatto.
42 Rispondendo a tali argomenti, la Commissione mantiene nella sua replica l’integralità degli argomenti presentati nel ricorso. Essa fa poi valere che qualsiasi documento presentato alla Corte o alla Commissione dopo aver proposto il ricorso, cioè il 17 agosto 2009, deve comunque considerarsi non pertinente ai fini della valutazione dell’inosservanza degli obblighi incombenti alla Repubblica di Polonia.
43 Peraltro la Commissione contesta l’argomento della Repubblica di Polonia secondo cui essa non avrebbe fissato una data limite per l’esecuzione della decisione 2008/344. Fondandosi sul punto 53 della sentenza 14 dicembre 2006, cause riunite da C‑485/03 a C‑490/03, Commissione/Spagna (Racc. pag. I‑11887), essa sostiene che i termini risultano chiaramente dalla decisione di cui trattasi ed erano appropriati ai fini della valutazione dell’inadempimento.
44 La Commissione ritiene inoltre che la Repubblica di Polonia fa riferimento a informazioni ed eventi successivi alla presentazione del ricorso i quali, del resto, dimostrano unicamente l’iscrizione dei crediti alla massa fallimentare della TB e non il recupero dei medesimi.
45 Infine l’istituzione in parola fa valere che, secondo una prassi costante fondata sui punti 66 e 67 della comunicazione del 2007, in caso di recupero dell’aiuto presso un beneficiario dichiarato fallito, le autorità nazionali incaricate di eseguire la decisione di recupero devono impugnare qualsiasi decisione del curatore della liquidazione giudiziaria o del giudice fallimentare che consenta la prosecuzione dell’attività del beneficiario insolvente oltre i termini fissati nella decisione che ha ordinato il recupero. I tribunali nazionali, di fronte ad una situazione siffatta, dovrebbero tener conto della necessità di garantire l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione di cui trattasi. La Commissione ritiene quindi che questi ultimi non devono permettere la prosecuzione delle attività dei beneficiari insolventi in assenza del rimborso integrale dell’aiuto controverso. Inoltre, qualora al comitato dei creditori si proponga un piano di prosecuzione delle attività del beneficiario, le suddette autorità potrebbero appoggiare tale piano unicamente se garantisce che l’aiuto sarà integralmente rimborsato entro i termini stabiliti nella decisione che ordina il recupero.
46 Nella controreplica la Repubblica di Polonia mantiene in sostanza i suoi argomenti tendenti al rigetto integrale del ricorso della Commissione.
47 Lo Stato membro in questione reitera poi che ha fornito alla Commissione tutte le informazioni necessarie, anche se l’ha fatto attraverso il suo controricorso. Poiché la Commissione non ha fatto valere nella replica che talune informazioni, tra cui figurerebbe la dichiarazione di insolvenza della HB, avrebbero sollevato circostanze o fatti nuovi che non sarebbero stati noti in precedenza, l’asserzione della stessa secondo cui le informazioni comunicate non sono pertinenti ai fini della presente causa per il motivo che questa comunicazione è stata effettuata dopo la data di presentazione del ricorso, non sarebbe fondata, giacché tali informazioni sarebbero state note alla Commissione in tale data.
48 Peraltro il suddetto Stato membro fa valere che la data del 17 agosto 2009, indicata dalla Commissione come quella della scadenza del termine accordato a quest’ultimo per l’esecuzione della decisione 2008/344, non tiene assolutamente conto delle particolari circostanze connesse all’esecuzione di quest’ultima, dovendo piuttosto considerarsi una data siffatta come quella a cui la Commissione ha terminato l’elaborazione del suo ricorso.
Giudizio della Corte
Sulla violazione degli artt. 3 e 4 della decisione 2008/344
49 La Repubblica di Polonia considera che la Commissione non ha fissato una data limite per l’esecuzione della decisione 2008/344. Dato che il termine di quattro mesi calcolato a decorrere dalla data di notificazione di quest’ultima non potrebbe essere vincolante, la scadenza di un termine siffatto non può ritenersi costitutiva di una data limite per l’esecuzione della decisione in parola.
50 Occorre ricordare in proposito che la data rilevante per la valutazione di un ricorso per inadempimento proposto in forza dell’art. 88, n. 2, secondo comma, CE può essere solo – contrariamente alle asserzioni della Repubblica di Polonia ed in ragione del fatto che tale disposizione non prevede una fase precontenziosa, a differenza dell’art. 226 CE, e che, di conseguenza, la Commissione non emette un parere motivato che impartisce agli Stati membri un termine per conformarsi alla sua decisione – quella che è stata prevista nella decisione di cui si fa valere la mancata esecuzione o, eventualmente, quella che la Commissione ha fissato successivamente (sentenze 3 luglio 2001, causa C‑378/98, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑5107, punto 26; 2 luglio 2002, causa C‑499/99, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑6031, punto 28; 1° giugno 2006, causa C‑207/05, Commissione/Italia, punto 31, e 5 ottobre 2006, causa C‑232/05, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑10071, punto 32).
51 Nel caso di specie l’art. 4, n. 2, della decisione 2008/344 impone un termine di quattro mesi a decorrere dalla data della notificazione di quest’ultima per permettere alla Repubblica di Polonia di prendere le misure necessarie ai fini del recupero dell’aiuto controverso. Occorre perciò considerare questo termine, in assenza di un nuovo termine fissato dalla Commissione, come rilevante per la valutazione dell’inadempimento contestato.
52 Tuttavia il presidente del Tribunale ha, con ordinanze 13 febbraio 2008, sospeso l’esecuzione della decisione 2008/344 su domanda della BA e della HB fino all’adozione delle ordinanze che concludono i procedimenti sommari. Con le due citate ordinanze, Buczek Automotive/Commissione e Huta Buczek/Commissione, il presidente del Tribunale ha respinto le domande di procedimenti urgenti presentate dalla BA e dalla HB, il che ha permesso di prolungare il termine di cui all’art. 4, n. 2, della decisione 2008/344 quanto alla BA ed alla HB.
53 Ciò precisato, è necessario però constatare che, alla scadenza del suddetto termine, le azioni intraprese dalle autorità polacche non erano sfociate in un recupero dell’aiuto controverso presso i beneficiari di quest’ultimo.
54 Si deve in proposito ricordare che, come ha fatto valere la Commissione, la soppressione di un aiuto illegittimo mediante recupero è la logica conseguenza dell’accertamento della sua illegittimità e tale conseguenza non può dipendere dalla forma in cui l’aiuto è stato concesso (v., in particolare, sentenze 10 giugno 1993, causa C‑183/91, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑3131, punto 16; 27 giugno 2000, causa C‑404/97, Commissione/Portogallo, Racc. pag. I‑4897, punto 38, e 22 dicembre 2010, causa C‑507/08, Commissione/Slovacchia, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 42).
55 Di conseguenza lo Stato membro destinatario di una decisione che gli impone di recuperare gli aiuti illegittimi è tenuto, ai sensi dell’art. 249 CE, ad adottare ogni misura idonea ad assicurare l’esecuzione di tale decisione (v. sentenze 12 dicembre 2002, causa C‑209/00, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑11695, punto 31, 26 giugno 2003, causa C‑404/00, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑6695, punto 21, e Commissione/Francia, cit., punto 42). Esso deve giungere a un effettivo recupero delle somme dovute (v., segnatamente, sentenze 12 maggio 2005, causa C‑415/03, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑3875, punto 44, e Commissione/Francia, cit., punto 42).
56 Risulta inoltre dalla giurisprudenza consolidata che l’obbligo per lo Stato membro di sopprimere un aiuto ritenuto dalla Commissione incompatibile con il mercato comune mira al ripristino della situazione precedente sul mercato dell’Unione (sentenze 4 aprile 1995, causa C‑350/93, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑699, punto 21, nonché 17 giugno 1999, causa C‑75/97, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑3671, punto 64). Fintanto che l’aiuto non è recuperato, il beneficiario del medesimo può conservare fondi provenienti dall’aiuto dichiarati incompatibili e beneficiare dell’indebito vantaggio concorrenziale che ne deriva (sentenza Commissione/Francia, cit., punto 47).
57 Così uno Stato membro che, sulla base di una decisione siffatta della Commissione, sia obbligato a recuperare gli aiuti illegittimi, è libero di scegliere i mezzi con cui adempierà tale obbligo, a condizione che le misure scelte non siano in contrasto con la portata e con l’efficacia del diritto dell’Unione (v. sentenze Commissione/Germania, cit., punto 34; 20 maggio 2010, causa C‑210/09, Scott e Kimberly Clark, Racc. pag. I‑4613, punto 21, nonché Commissione/Slovacchia, cit., punto 51).
58 La Corte ha anche dichiarato che uno Stato membro può adempiere un tale obbligo di recupero solo qualora le misure da esso adottate siano idonee a ristabilire le normali condizioni della concorrenza che sono state falsate dalla concessione dell’aiuto illegittimo, il cui recupero è ordinato sulla base di una decisione della Commissione (v. sentenze Commissione/Germania, cit., punto 35, nonché Scott e Kimberly Clark, cit., punto 22).
59 Peraltro, conformemente all’art. 14, n. 3, del regolamento n. 659/99, il recupero di un aiuto illegittimo imposto da una decisione della Commissione va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della suddetta decisione.
60 Viceversa occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza relativa alle imprese beneficiarie di aiuti dichiarati incompatibili col mercato comune e sottoposte a procedura fallimentare, il ripristino della situazione anteriore e l’eliminazione della distorsione di concorrenza risultante dagli aiuti illegittimamente erogati possono, in linea di principio, essere realizzati mediante l’iscrizione al passivo fallimentare del credito relativo alla restituzione degli aiuti interessati (sentenze 15 gennaio 1986, causa 52/84, Commissione/Belgio, Racc. pag. 89, punto 14, e 21 marzo 1990, causa C‑142/87, Belgio/Commissione, detta «Tubemeuse», Racc. pag. I‑959, punti 60‑62, e 29 aprile 2004, causa C‑277/00, Germania/Commissione, Racc. pag. I‑3925, punto 85).
61 Proprio alla luce di tali principi, occorre valutare gli argomenti della Repubblica di Polonia.
62 In primo luogo, il suddetto Stato membro fa valere che tutti i debitori dell’aiuto controverso erano sottoposti ad un procedimento di insolvenza e che tutti i creditori titolari dei crediti contemplati dal suddetto aiuto hanno dichiarato questi ultimi al fine di essere liquidati nell’ambito dei diversi procedimenti in questione. La Commissione sarebbe stata informata dalle autorità polacche in merito alle dichiarazioni di insolvenza concernenti i debitori stessi ed alle relative dichiarazioni di crediti talché la decisione 2008/344 sarebbe stata integralmente eseguita secondo il suo contenuto.
63 È necessario constatare in proposito che, per quanto concerne il procedimento di insolvenza, alla data della scadenza del termine previsto all’art. 4, n. 2, della decisione 2008/344 e tenuto conto del prolungamento di tale termine grazie alla sospensione dell’esecuzione della suddetta decisione accordata dal presidente del Tribunale, solo la TB era oggetto di un procedimento fallimentare, dato che la dichiarazione di insolvenza era stata emessa il 16 agosto 2006. Le dichiarazioni di insolvenza della BA e della HB sono state emesse, rispettivamente, il 25 giugno 2008 ed il 29 aprile 2009, cioè dopo la scadenza del suddetto termine.
64 Ne consegue che la Repubblica di Polonia non aveva fornito, alla scadenza del suddetto termine, documenti che permettessero alla Commissione di concludere che il GTB era in uno stato di insolvenza ed in una situazione di cessazione di attività così definitivi e completi che la semplice iscrizione dei crediti relativi al recupero degli aiuti al passivo fallimentare dei crediti relativi alle società di tale gruppo potesse essere sufficiente per conformarsi alla decisione 2008/344.
65 Pertanto, quanto alla BA ed alla HB, la giurisprudenza relativa ai beneficiari di aiuti dichiarati in fallimento non può risultare applicabile, cosicché l’iscrizione dei suddetti crediti successivamente alla scadenza del termine summenzionato non costituisce un’esecuzione corretta degli obblighi incombenti alla Repubblica di Polonia ai sensi degli artt. 4 e 5 della decisione 2008/344.
66 Quanto alla TB, occorre constatare che, con lettera del 13 giugno 2008, la Repubblica di Polonia ha comunicato alla Commissione che, nel mese di aprile 2008, una somma di circa PLN 13 milioni era stata recuperata presso la TB, laddove un recupero siffatto era stato effettuato in esecuzione della decisione 2008/344.
67 Al riguardo, pur supponendo che la somma in questione possa ritenersi come un recupero dell’aiuto controverso in esecuzione della decisione 2008/344, ciò non toglie che essa non corrisponde agli importi da recuperare quali fissati dalla decisione stessa.
68 In secondo luogo, quanto alle circostanze di cui si avvale la Repubblica di Polonia al fine di giustificare la mancata esecuzione della decisione 2008/344 e, pertanto, il mancato recupero dell’aiuto controverso erogato al GTB, lo Stato membro in parola fa valere che il ritardo relativo al recupero di quest’ultimo è sostanzialmente dovuto all’applicazione combinata sia delle disposizioni del diritto processuale nazionale in materia di fallimento, sia di quelle della decisione di cui trattasi, il che avrebbe implicato un rischio di doppio recupero dei crediti. Inoltre essa fa valere altre difficoltà giuridiche, politiche e pratiche generate dall’attuazione della suddetta decisione.
69 È opportuno rammentare al riguardo la giurisprudenza consolidata secondo cui l’unico mezzo difensivo che uno Stato membro può opporre ad un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE è quello dell’impossibilità assoluta di dare correttamente esecuzione alla decisione di recupero (v., sentenze 13 novembre 2008, causa C‑214/07, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑8357, punto 44 nonché Commissione/Slovacchia, cit., punto 43).
70 Orbene, risulta da tale giurisprudenza che la condizione dell’impossibilità assoluta di esecuzione non è soddisfatta quando lo Stato membro convenuto si limita a comunicare alla Commissione le difficoltà giuridiche, politiche o pratiche che presentava l’esecuzione della decisione, senza intraprendere alcuna vera iniziativa presso le imprese interessate al fine di recuperare l’aiuto e senza proporre alla Commissione altre modalità di esecuzione della decisione che avrebbero consentito di superare le difficoltà (v., in particolare, sentenze Commissione/Spagna, cit., punto 74, e Commissione/Francia, cit., punto 46).
71 È necessario constatare nella presente controversia che la Repubblica di Polonia, benché invochi «gravi difficoltà», «problemi» ed «ostacoli rilevanti» incontrati in occasione dell’esecuzione della decisione 2008/344, ha chiarito essa stessa, nelle sue osservazioni scritte, che non ritiene i problemi esistenti tali da rendere impossibile il recupero dell’aiuto controverso.
72 Inoltre, circa l’argomento che il suddetto Stato membro deduce dall’esistenza potenziale di un rischio di doppio rimborso, si deve ricordare che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, il timore di difficoltà interne, nell’ambito dell’esecuzione di una decisione in materia di recupero di un aiuto di Stato dichiarato incompatibile con il mercato comune, non può giustificare il fatto che uno Stato membro non rispetti gli obblighi che gli incombono in forza del diritto dell’Unione (v., in tal senso, segnatamente, sentenze 7 dicembre 1995, causa C‑52/95, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑4443, punto 38; 9 dicembre 1997, causa C‑265/95, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑6959, punto 55; 29 gennaio 1998, causa C‑280/95, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑259, punto 16, e 18 ottobre 2007, causa C‑441/06, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑8887, punto 43).
73 Risulta da quanto precede che occorre constatare che, alla scadenza del termine fissato all’art. 4, n. 2, della decisione 2008/344 e, relativamente alla BA ed alla HB, tenuto conto del prolungamento di questo termine grazie alla sospensione dell’esecuzione della suddetta decisione da parte del presidente del Tribunale nell’ambito del procedimento sommario, le azioni intraprese dalle autorità polacche non avevano portato ad un recupero effettivo dell’aiuto controverso e che, quindi, le normali condizioni di concorrenza non erano state ripristinate nel medesimo termine.
Sulla violazione dell’art. 5 della decisione 2008/344
74 La Corte non deve esaminare il capo di domanda basato sull’art. 5 della decisione 2008/344 e diretto a far condannare la Repubblica di Polonia per non aver informato la Commissione delle misure adottate e previste ai fini dell’esecuzione della decisione poiché tale Stato membro non ha per l’appunto proceduto all’esecuzione di tali obblighi entro il termine stabilito (v., in particolare, sentenze 20 settembre 2007, causa C‑177/06, Commissione/Spagna, punto 54, e 13 novembre 2008, Commissione/Francia, cit., punto 67).
75 Occorre di conseguenza constatare che, non avendo adottato nel termine impartito tutte le misure necessarie a garantire l’esecuzione della decisione 2008/344, la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi incombentile ai sensi degli artt. 249, quarto comma, CE, nonché 3 e 4 della suddetta decisione.
Sulle spese
76 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica di Polonia, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
Per questi motivi la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1) Non avendo adottato nel termine impartito tutte le misure necessarie a garantire l’esecuzione della decisione della Commissione 23 ottobre 2007, 2008/344/CE, relativa all’aiuto di Stato C 23/06 (ex NN 35/06), concesso dalla Polonia a favore del produttore di acciaio gruppo Technologie Buczek, la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi incombentile ai sensi degli artt. 249, quarto comma, CE, nonché 3 e 4 della suddetta decisione.
2) La Repubblica di Polonia è condannata alle spese.
Firme